Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛИЗМА: ФЕДЕРАТИВНЫЕ ВЛАСТЕОТНОШЕНИЯ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

На правах рукописи

ВОЛКОВ Павел Валерьевич

Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства: история учений о правеаа иаа государстве.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Нижний Новгород - 2004

На правах рукописи

ВОЛКОВ Павел Валерьевич

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛИЗМА: ФЕДЕРАТИВНЫЕ ВЛАСТЕОТНОШЕНИЯ

Специальность: 12.00.01 -теория и история права и государства; история учений о праве и госдарстве.

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Нижний Новгород - 2004

Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского

Научный руководитель:

кандидат юридических наук, доцент А.В. Петров

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор В.Г. Тимофеев

кандидат юридических наук, доцент Н.В. Макарейко

Ведущая организация:

Государственное образовательное учреждение высшего

профессиональногоа образованияа Мордовский

государственный университет им. Н.П. Огарева

Защита состоится 22а октября 2004а г.а ва часов на заседании

диссертационного совета К-212.166.03 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 -теория и история права и государства; история учений о праве и государстве в Нижегородском государственном университете им. Н.И. Лобачевского по адресу: 603115, г. Нижний Новгород, ул. Ашхабадская, д.4.

С диссертацией можно ознакомиться в фундаментальной библиотеке Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского по адресу: 603022, г. Нижний Новгород, пр. Гагарина, д.23, кор.1.

'*№

Автореферат разослан #а секТЯ^

2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцентаа ьъ?-&?'Ч*'Ць.А. Чеговадзе

3 Общая характеристика диссертации

Актуальность темы исследования. Вопросы организации и функционирования публичной власти в обществе имеют большое значение и традиционно привлекают к себе внимание исследователей. Одной из проблем государственной организации людей является вопрос выбора формы государственного устройства. От его решения и установления той или иной территориальной структуры государственной (публичной) власти напрямую зависит порядок организации и распределения публичной власти по территории, характер структурирования самого общества, особенности его взаимосвязей с государством в целом и с различными территориальными частями, эффективность осуществления управления в интересах государственно-организованного общества в целом, его отдельных территориальных коллективов и конкретных граждан.

Число государств, построенных по федеративной модели, за последнюю половину XX века возросло и составляет почти три десятка. История свидетельствует, что применение федеративной модели в отдельных государствах является оптимальной и обеспечивает их внутреннюю целостность и стабильность, способствует развитию гармоничных публично-властных отношений (США, Германия, Швейцария и др.), в других же -становление федеративных отношений связано с кризисными явлениями и внутренними противоречиями, которые в некоторых случаях приводят к полному распаду федерации (СССР, Югославия). В подобных условиях исследование федеративной формы государственного устройства и федерализма, его сущности, содержания, ценностей, роли и перспектив развития является предметом повышенного внимания.

Современное состояние научных и практических разработок в этой области показывает, что исследование федерализма приобретает все новые и новые аспекты и даже выходит за рамки учения о государстве. Так, федерализм рассматривают как наиболее совершенный принцип при создании любых социальных структур, состоящих из неодинаковых частей,

обеспечивающий их необходимую целостность. Федерализм видят в отношениях малочисленных этнических групп с преобладающим населением страны (например, в отношениях саамов и другого населения в Швеции и Норвегии), в структуре политической системы общества. С позиции федерализма оценивают структуру международных организаций (например, ООН). Федерализм рассматривают даже как особого рода идеологию.

Широкое применение категории федерализма в различных общественных науках и политологической практике приводит к запутанности и противоречивости понимания содержания и сущности этого явления в теории государствоведения. Анализ значительного числа трудов в области федерализма позволяет сделать вывод об отсутствии единства мнений по многим существенным общетеоретическим вопросам, связанным с федерализмом. В свою очередь, противоречивость и нестабильность в теории ведет к негативным последствиям в практике построения государств по федеративной модели. Ярким примером в этом плане является Российская Федерация, имеющая сравнительно недолгую, но насыщенную различными событиями историю своего существования.

Формирование и развитие Российской Федерации сопровождается многочисленными экспериментами, реформами и кризисными явлениями во всех областях общественной жизни: экономической, политической, правовой, социальной и т.д. На протяжении ряда последних лет то обостряясь, то утихая ведутся непрекращаемые дискуссии относительно федеративного устройства России, о сущности и направлениях развития федерализма и федеративных отношений. Происходящие в настоящее время процессы по реформированию системы органов государственной власти, укреплению вертикали власти, перераспределению полномочий между уровнями власти свидетельствуют о незавершенности процесса становления федерации в России. Будущее Российской Федерации во многом зависит от того, как будет теоретически понят, осмыслен, законодательно закреплен и практически осуществлен федерализм.

Вышеизложенное приводит к выводу о необходимости проведения подробного исследования теоретико-правовых проблем федерализма и федеративных публично-властных отношений.

Степень научной разработанности темы. Различные аспекты федерализма являлись предметом достаточно детального рассмотрения значительного числа как отечественных, так и зарубежных ученых.

Изучению проблем федеративной государственности, соотношению федерации с конфедерацией и унитарным государством, происхождению и развитию института федерализма, условиям развития федерализма посвящены научные изыскания таких дореволюционных ученых-исследователей как: Ященко А.С., Коркунова Н.М., Ильина И.А., Котляревского С.А. и др.

В дореволюционный период Россия представляла собой унитарное государство, поэтому исследование проблем федерализма было основано, прежде всего, на примерах зарубежных федераций и носило, главным образом, теоретический и описательный характер. В то же время, ряд исследований имели в своей основе и практические предложения, направленные на реформирование существовавшей тогда в России формы государственного устройства либо в плане децентрализации государственного строя, широкого внедрения самоуправления и совершенствования имевшихся элементов автономии, либо в плане трансформации унитарного государства в федеративное.

После революционных событий октября 1917 года, изменивших общеполитическую ситуацию в стране, наступил советский этап изучения проблем федерализма. Научные изыскания советского периода в этой области стали проводиться уже в условиях формального существования федерации. Усилия ученых были направлены на исследование федеративной формы государственного устройства, выделение признаков и принципов федерализма, изучение проблем суверенитета (государственного, национального, народного) в системе федеративного государства,

формирование в целом категориального научного аппарата, необходимого в изменившейся общественно-политической обстановке. Ряд ведущих советских государствоведов подвергли тщательному теоретическому анализу как проблематику государственного устройства в целом, так и его федеративной формы. В частности, указанным вопросам были посвящены исследования таких ученых как: Анисимов Т.Б., Василенков H. Я., Воеводин Л.Д., Дорогин В., Златопольский Д.Л., Куприца Н.Я., Крупский Н.В., Левин И.Д., Лепешкин А.И., Семенов П.Г. и др.

Положение коренным образом изменилось с началом реформирования политической, экономической, социальной систем, общественных и государственных институтов России в 90-е годы и, особенно, после принятия новой Конституции 1993 года. Преобразования российской государственности вызвали повышенное внимание политиков и ученых к проблемам Российского федерализма.

Среди отечественных исследователей, которые с теоретических позиций анализируют те или иные аспекты федерализма и федеративного устройства государства, следует назвать таких ученых как: Авакьян С.А., Аринин А.Н., Баглай М.Б., Витрук Н.В., Доржиев Э.П., Енгибарян Р.В., Каменская Г.В., Кутафин О.Е., Мальцев Г.В., Саликов М.С., Столяров М.В., Тихомиров Ю.А., Левакин И.В., Карапетян Л.М., Умнова И.А., Чиркин В.Е., Эбзеев Б.С., Шахрай СМ. и многие другие.

Важное значение для анализа сущности федерализма и форм его проявления имеют идеи зарубежных ученых, таких как: Блак Э.Р., Ведель X., Гамильтон А., Даймонд М., Елезар Д.Дж., Елинек Г., Кинг П., Лейпхарт А., Нюссли К., Обер Ж.Ф., Остром В., Пернталер П., Райкер У., Токвиль А., Хикс У.К., Шойнер У., Элльвайн Т. и др.

Тем или иным образом в значительном числе исследований, посвященных федеративной модели государства и федерализму, анализируются вопросы федеративных отношений. Автор, не умаляя достоинств существующих разработок в этой области, стремиться дополнить

их путем комплексного государственно-правового исследования публично-властных отношений, складывающихся в государстве-федерации, основанного на общей теории власти и властеотношения применительно к федерализму.

Нормативную основу исследования составило как современное законодательство, относящееся к становлению и развитию Российской Федерации: Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеративный Договор 1992 г., Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1990 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы и подзаконные акты Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, так и нормативно-правовые акты бывшего СССР. Исследователем также привлечено законодательство зарубежных федеративных государств.

Теоретическую базу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области федерализма, сравнительно-правового анализа федеративных моделей, а также положения и выводы ведущих отечественных и зарубежных ученых, исследовавших общетеоретические вопросы власти и властеотношения.

Объектом исследования является теория и практика федерализма и федеративных властеотношений.

Предметом исследования являются вопросы соотношения федерализма и публично-властных отношений; структура и содержание федеративного властеотношения; модели взаимосвязей, возникающих при федеративном властеотношении; а также совокупность факторов, оказывающих влияние на развитие публично-властных отношений в федерации, и нормативное регулирование федеративных властеотношений.

Методологическая основа диссертационного исследования. Для решения поставленных задач в работе использован системный, комплексный подход,аа включающийаа правовой,аа политологическийаа иаа социологический

анализ федерализма и федеративных властеотношений. Диссертантом использовались такие методы исследования как системно - структурный, и функциональный, ориентирующий на выяснение функций одних правовых и государственных явлений по отношению к другим. Метод сравнительного правоведения (используемый, например, при сопоставлении федеративных моделей различных государств, а также подходов к пониманию сущности и содержания федерализма) дополнялся историческим методом. При анализе теоретических особенностей федерализма и федеративных властеотношений применялся также институциональный метод для выявления специфических признаков данных явлений. Также при рассмотрении природы и содержания федеративных властеотношений были использованы такие методы познания как диалектический и формально-логический. В работе применялся методы оценок и сравнительного анализа различных нормативных актов.

Основная цель исследования состоит в том, чтобы разработать в рамках теории государства и права целостную концепцию федеративных властеотношений, как одного из существенных элементов федерализма, в выявлении сущностных черт и особенностей публично-властных отношений в федеративном государстве.

Данная цель в работе достигается через решение следующих задач:

проанализировать сущность, содержание и признаки федерации и федерализма как соотносящихся и взаимосвязанных, но вместе с тем различных явлений государственно-правовой действительности, сформулировать их понятие в рамках теории государства и права;
выявить соотношение федеративных властеотношений и федерализма;
провести анализ различных концепций федерализма и моделей федерализма, как характеризующих особенности федеративной организации и федеративных властеотношений конкретных государств;
рассмотреть общую структуру и содержание властеотношения, выявитьа иаа проанализироватьаа черты,аа свойственныеаа властеотношениям,

складывающимся в федеративных государствах;

проанализировать систему и структуру федеративных властеотношений в конкретном федеративном государстве - Российской Федерации;
провести анализ взаимосвязей, возникающих между индивидами, федеральными институтами государственной власти, институтами государственной власти субъектов федерации и институтами публичной власти местного самоуправления в рамках складывающихся в федеративном государстве публично-властных отношений, на примере Российской Федерации;
выработать рекомендации по совершенствованию федеративных властеотношений в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что:

сделана попытка разработать в рамках теории государства и права целостную концепцию публично-властных федеративных отношений, как одного из элементов федерализма;
выявленыаа особенностиаа публично-властныхаа отношений, складывающихся в федеративном государстве;
определены элементы структуры федеративного властеотношения и выявлены виды возможных взаимосвязей, возникающих между индивидами, институтами публичной власти различных уровней в рамках складывающихся в федеративном государстве публично-властных отношений;
предпринята попытка пересмотреть сложившееся в современной отечественной науке и практике подходы к оценке сторон и содержания федеративного властеотношения, при котором из федеративного публично-властного отношения исключаются индивиды, являющиеся членами государственно-организованного общества.

Положения, выносимые на защиту:

федерализм в рамках науки о государстве представляет собой комплексное явление государственно-правовой действительности, отражающее особый способ политико-территориальной организации и связанные с этим процессы, а также отношения, складывающиеся и проистекающие в федеративном государстве при осуществлении государственной (публичной) власти;
публично-властные отношения являются неотъемлемым элементом федерализма;
публичное властеотношение в государстве можно охарактеризовать как особое, урегулированное социальными нормами, отношение между властвующим и подвластным, выражающееся в подчинении одной стороной (властвующим) себе воли другой стороны (подвластного), модификации и направлении поведения последнего в нужное русло опосредовано через институты публичной власти и с использованием определенных средств, методов и способов;
особенности федеративного властеотношения обуславливаются сложной трехуровневой объективацией публичной власти на федеральном уровне, уровне субъектов федерации и территориальном уровне и связанной с этим пространственной характеристикой существования публичной власти;
складывающиеся в государстве-федерации публично-властные отношения имеют горизонтальную и вертикальную направленность. Горизонтальный вектор властеотношений связан с действием принципа разделения властей, вертикальный вектор - с обьективацией публичной власти в государстве-федерации на трех уровнях: федеральном, субъектов федерации и местного самоуправления;
следует признавать существенную роль индивидов в федеративных властеотношениях, так как власть помимо объективации в структурах, институтах, нормах объективируется прежде всего в людях, составляющих государственно-организованное сообщество индивидов. Необходимо различать и особым образом соотносить субъектов властвующих, как

отдельных людей, выделенных с целью осуществления специфических функций из государственно-организованного сообщества индивидов, и органы власти, как институциональные субъекты властеотношения.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что сделанные выводы и обобщения позволяют уточнить и дополнить теорию федерализма. Положения настоящего исследования могут быть использованы при совершенствовании федеративных властеотношений в Российской Федерации, а также при проведении научных изысканий в этой сфере другими авторами. Результаты исследования могут быть также использованы в преподавательской деятельности, при проведении лекций и семинарских занятий, подготовке учебных и методических материалов по курсу теории государства и права.

ичный вклад диссертанта состоит в разработке на общетеоретическом уровне целостной концепции юридического аспекта публично-властных отношений, складывающихся в государстве-федерации, в комплексном рассмотрении публично-властных взаимосвязей, возникающих между индивидами, институтами публичной власти в рамках складывающихся федеративных властеотношений, с учетом их горизонтальной и вертикальной направленности.

Апробация результатов исследования. Многие идеи, изложенные в диссертационном исследовании, апробированы автором в выступлениях на межрегиональной научно-практической конференции Перспективы развития органов и учреждений юстиции в XXI веке (Владимир, 11 июля 2002 года), межвузовских научно-практических конференциях Идеи конституционализма в Российской Федерации и за рубежом и практика их реализации (Нижний Новгород, 25-26 апреля 2003 года) и Приволжский федеральный округ в начале XXI века: экономические, социально-политические, нравственные, правовые, экологические проблемы (Нижний Новгород 14 мая 2004 года). Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора.

Теоретические результаты работы неоднократно использовались в преподавании автором курсов по теории государства и права, конституционному праву России, основам российского права.

Структурно диссертация состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и списка источников и использованной литературы.

Основное содержание диссертации Во введении обосновывается выбор темы, обусловленный ее актуальностью, показывается степень научной разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, отмечается его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, излагается теоретическая и методологическая основа работы.

Первая глава Теоретико-концептуальные основы исследования федерализма и федеративных властеотношений состоит из двух параграфов.

В первом параграфе Общетеоретические проблемы определения понятия и сущности федерации и федерализма рассматриваются вопросы сущности и содержания категорий федерации и федерализма как явлений государственно-правовой действительности на основе обобщения и сравнительного анализа взглядов правоведов и политологов на природу институтов федерации и федерализма, различных подходов к исследованию данных феноменов, рассмотрения присущих им признаков, учитывая конкретно-историческую обстановку, в которой такие научные разработки проводились.

Несмотря на то, что исследование федерализма является предметом повышенного внимания на протяжении последних нескольких десятилетий, одним из существенных вопросов, не получивших окончательного разрешения, остается вопрос о понятийном аппарате. Анализ значительного числа работ в области федерализма свидетельствует, что в теории и практике

нет единства в трактовках самих терминов федерализм, федерация. Отсутствие определенности в понимании сущности и смысла этих явлений приводит к несогласованности в теории и негативным последствиям на практике.

Представляется, что сложность в определении указанных понятий обусловлена рядом причин. Во-первых, в конкретный исторический период, в конкретной исторической обстановке, предопределяющей те или иные правовые потребности того или иного общества, накладывающей свой неизгладимый отпечаток на конкретные воззрения и умозаключения государственных деятелей, политиков, ученых, исследователей, соответствующие явления государственно-правовой действительности воспринимаются по-разному. Во-вторых, сложность в определении указанных понятий состоит в наблюдающемся в последние годы расширении сферы их применения, выходящей далеко за пределы учения о государстве. Термины федерация, федерализм широко используются в различных отраслях гуманитарной науки, в политике, в публицистике.

Автор настоящего исследования рассматривает категории федерация и федерализм как явления государственно-правовой действительности. С этой позиции обосновывается тот факт, что федерация и федерализм являются соотносящимися и взаимосвязанными, но вместе с тем различными явлениями.

На взгляд автора, федерация - сложное союзное государство,

состоящее из особого рода политико-территориальных образований

(государственныха образований),а обладающих определенной

самостоятельностью, в котором на основе принципа согласия одновременно обеспечивается целостность государственной власти и ее вертикальное разделение между федеральным центром и составными частями федерации при верховенстве федерального центра.

Наиболее существенными чертами (элементами), присущими федерации являются:

1)а Территориальный элемент. Невозможно представить федеративное

государство, как и любое другое государство, без территории.

Территориальный элемент положен в основу разграничения форм

государственного устройства. Территориальная структура федеративного

государства имеет характерные черты, отличные от унитарного государства и

конфедерации.

Властный элемент. Категория власти является неотъемлемой принадлежностью любого государства. Государственная (публичная) власть является объектом, который опосредуется и упорядочивается формой государственного устройства. Федерация имеет особый характер территориальной структуры государственной власти, особый порядок распределения власти по территории, разделения ее по вертикали. И федерации (федеральному центру) и субъектам федерации присуща государственная (публичная) власть. В пределах ведения власть субъектов федерации обладает определенной самостоятельностью. Вместе с тем, в федеративном государстве наблюдается доминирование федеральной власти. Верховенство федеральной власти может явно и не проявляться, однако оно отчетливо обнаруживается в чрезвычайных обстоятельствах.
Организационный элемент. Федерация представляет собой вид объединения (союза) особого рода политико-территориальных образований (государственных образований), обладающих особым статусом отличным от статуса составных частей конфедерации и административно-территориальных образований унитарного государства.

4)аа Элемент согласия. Во взаимосвязях между уровнями

государственной власти федерации и ее субъектов не могут не

присутствовать элементы сотрудничества. Элемент согласия частично

отражает концепция кооперативного федерализма.

Федерацию принято рассматривать в рамках типологии государств на лунитарные, конфедеративные и федеративные. Рассмотрение федерацииаа ваа рамкахаа указанной классификацииаа позволяетаа выявить

отличительные признаки федерации от конфедерации и унитарного государства. Вместе с тем, если в основу разделения государств на лунитарные, конфедеративные и федеративные закладывать исключительно классическую теорию суверенитета, то рассмотрение федерации в рамках этой типологии не позволяет в полной мере охарактеризовать критерии ее отличия от других форм государственного устройства, не позволяет выявить подлинной природы такого явления как федерация. Связано это с определением самой категории суверенитет в классической теории и оценкой с ее позиции существования суверенитета в федерации. В качестве основного Правового критерия разграничения форм государственного устройства на унитарные и конфедеративные классическая теория суверенитета предполагает наличие неделимой высшей, предельной или абсолютной власти либо у центрального правительства (унитарное государство), либо у правительств составных частей (конфедерация). При федеративной модели ни центр, ни составные части не являются полностью суверенным. Таким образом, представляется затруднительным достаточно определенно идентифицировать положение федерации по отношению к унитарным государствам и конфедерациям.

Проблема суверенитета является очень сложной для теории и практики федерации и дискутируется не одно столетие. Наиболее близко к пониманию сущности суверенитета в федеративном государстве подошли, на наш взгляд, те авторы, которые утверждают, что суверенитет принадлежит в синтетической неразрывности совместно образующим его центральной власти и власти субъектов федерации. Учитывая, что основой государственного суверенитета служит народный суверенитет или одновременно соединенный с народным национальный суверенитет, то общегосударственный суверенитет федеративного государства имеет двойной источник: воля всего населения федерального государства и воля населения отдельных политико-территоиальных образований, которые соединены в общий союз.

Федерализм имеет более сложную природу, нежели федерация, и представляет собой, на взгляд автора, комплексное явление государственно-правовой действительности, присущее федеративному государству, отражающее особый способ политико-территориальной организации и связанные с этим процессы (централизации, децентрализации), а также отношения, складывающиеся и проистекающие в федеративном государстве при осуществлении государственной (публичной) власти.

Федерализму присущи такие черты (элементы), как:

Материальный - это базовая основа федерализма: само государство с его территорией, населением, государственной властью. Федерализм как явление государственно-правовой действительности не может существовать в отрыве от федеративного государства. Материальный элемент по своей природе статичен.
Организационный - предполагает, что федерализм - это особый способ политико-территориальной организации и связанные с ним процессы, направленные на установление взаимодействия между федеративным государством и его составными частями, при котором обеспечиваются единство страны с одновременной, децентрализацией публичной власти. В отличие от первого элемента второй более подвижен, и может быть неодинаковым в различных государствах, может изменяться.

3) Отношенческий (релятивный) - особого рода отношения в

федеративном государстве, имеющие много слагаемых, но главными из

которых являются отношения, связанные с распределением и

осуществлением власти в государстве (властеотношения). Федеративные

властеотношения являются одним из обязательных элементов,

характеризующих федерализм. Это обусловлено тем, что категория власти, в

процессе осуществления которой возникают властеотношения,

непосредственно соотносится с государством и является неотъемлемой его

принадлежностью, ее следует рассматривать как элемент, характеризующий

государство, в качестве одного из важнейших признаков. Власть и государство соотносятся как функция и материализующая ее структура.

На взгляд автора, сущность федерализма заключается в урегулировании противоречий, обеспечении единства и согласия в процессе осуществления государственной (публичной) власти и ее разделения по вертикали в федерации.

Автор приходит к выводу, что правильная оценка современного федерализма невозможна без понимания необходимости активного участия индивидов (территориальных и национальных (этнических) коллективностей индивидов) в федеративных властеотношениях. Государственно-организованное сообщество индивидов является исключительным носителем публичной воли, выражающей стремления и интересы этого сообщества. Эта общая воля в рамках правового демократического государства стоит в основе организации и функционирования публичной власти. Публичная власть в государстве зависит от непосредственного волеизъявления сообщества индивидов и должна быть легитимизирована им.

В связи с этим один из аспектов сущности федерализма, на взгляд автора, проявляется в объединении людей, их территориальных и национальных (этнических) сообществ на государственном уровне, в разрешении конфликтов между ними, в создании условий для обеспечении коллективных прав и интересов всего населения страны с учетом прав и интересов отдельных территориальных и национальных (этнических) сообществ, а также прав и интересов отдельных социальных групп.

Второй параграф Общетеоретические аспекты концепций федерализма и современных моделей федерализма посвящен рассмотрению вопросов, связанных с существованием, разработкой и обсуждением в науке и политической деятельности различных концепций федерализма и моделей федеративного государства. Рассмотрение концепций федерализма, разработанных различными учеными, осуществляется в целях

более полного понимания содержания и сущности федерализма и федеративных властеотношений.

Характеристика концепций федерализма и моделей федерации

проводится на основе таких параметров, как природа федерации, способ

образования, степень централизации государственных функций, характер

разделения и реализации государственной власти и ответственности за ее

осуществление. При наличии общих признаков, каждое федеративное

государство обладает специфическими чертами, позволяющими относить его

к определенной модели федерации. Совокупность разнообразных признаков

в их единстве в рамках той или иной концепции федерализма позволяют

идентифицироватьаа особенностиа федеративныха властеотношений

применительно к условиям конкретного государства.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что в науке и политических документах, относящихся к различным странам и периодам их развития, создано немало различных концепций федерализма. В теории постоянно идет дискуссия об их количестве. Наличие значительного числа концепций федерализма, на наш взгляд, обусловлено рядом объективных и субъективных факторов. Во-первых, развитие многих их них было связано с той или иной политической ситуацией, изменение которой влекло пересмотр существующих или возникновение новых концепций федерализма. Во-вторых, вариативность концепций федерализма связана с тем, что многие авторы-теоретики, а еще чаще политические деятели нередко соединяют в своих работах и высказываниях элементы разных подходов, неодинаковых концепций.

Некоторые из концепций федерализма потеряли свою актуальность и практическую значимость в силу складывающейся в том или ином федеративном государстве исторической обстановки. Другие же, наоборот, имеют достаточно сильную поддержку и одобрение ученых-теоретиков и практиков в силу удовлетворения интересов участников фактически складывающихся федеративных отношений в современных федерациях.

Так, в последние годы в развитых федерациях особое внимание придается концепции кооперативного федерализма. Практика реализации элементов кооперативного федерализма в США и в других государствах позволяет признать ее эффективность и соответствие социально-экономическим и политическим потребностям федеративного государства. Концепция кооперативного федерализма основывается на том, что в федеративных отношениях доминирует принцип разделенной и солидарной власти и ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Кооперативный федерализм реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудничества. Кооперация сторон базируется на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникновения разногласий1. Концепция кооперативного федерализма предполагает установление таких сфер, в рамках которых осуществляется сотрудничество властей центра и составных частей федерации (например, через предметы совместного ведения федерации и ее субъектов, либо совместной компетенции их органов государственной власти).

В центре внимания сторонников разных концепций федерализма также находятся вопросы классификации федераций по способу их образования, построения, статусу входящих в федерацию субъектов. На наш взгляд, способ образования и построения, а также наличие различий или отсутствие таковых в статусах субъектов федерации во многом влияют на типы формирующихся властеотношенческих взаимосвязей в системе разделения государственной власти по вертикали между уровнями федерации и ее субъектов.

Практика построения современных федеративных государств свидетельствует,а чтоа эффективныма являетсяа сочетаниеа процессов

1 См.: Elezar, D. J. Federalism and the Way to Peace / D. J. Elezar. - Ontario, Canada Institute of intergovernmental Relations, Queen's University Kingston, 1994. - P. 141-147.

централизации и децентрализации. В определенных сферах возможно усиление центральной власти (обычно в сферах, имеющих общегосударственное значение), с другой стороны, существуют сферы, в которых, наоборот, целесообразно расширение полномочий власти субъектов (например, в социальной сфере, в регулировании экономики и др).

В последнее время большое значение при построении федеративных отношений также придается принципу субсидиарности. Принцип субсидиарности, как основа распределения власти в федеративном государстве, предполагает, что предметы ведения и компетенция делятся с учетом способности власти того или иного уровня реально их осуществлять и наиболее эффективно решать возникающие проблемы. Этот принцип распространяют и на взаимоотношения общественных и властных институтов. Он проявляется, например, в том, что властные органы вмешиваются лишь тогда, когда граждане и создаваемые ими в порядке самоорганизации объединения не в состоянии самостоятельно решить проблему.

На взгляд автора, большое значение для построения стабильных публично-властных отношений в федеративном государстве играет правильный выбор способа организации территории федерации. Рассматривая способы построения федеративных государств в части организации территории, следует заметить, что до сих в теории и практике нет единства мнений о предпочтительности национального (этнического) или территориального подхода для образования либо реструктурирования федерации.

Процессы развития федерализма в мире свидетельствуют, что применительно к организации федеративного государства нельзя абсолютизировать ни национальный (этнический) подход, ни подход территориальный. Каждый из них имеет свои достоинства и недостатки, и каждый из них должен быть применен только с учетом конкретной ситуации в конкретнойа стране.а Приа созданииа федераций,а приа образованииа их

субъектов должны учитываться уровень развития этносов или территориальных коллективов, численность населения, экономические, исторические, географические и иные факторы. При выборе способа организации территории федерации и федеративных отношений необходимо учитывать, что нельзя в угоду интересам одной этнической группы или территориального коллектива поступаться интересами всего общества, равно как нельзя во имя общих интересов поступаться правами этнических групп или территориальных коллективов различных регионов страны.

В современных условиях нередко наблюдается сочетание обоих принципов. Федерации могут строиться одновременно на основе национального (этнического) и территориального подходов, т.е. по национально (этнико)-территориальному принципу. Такова федерация в России.

Одним из значимых критериев типологизации современных моделей федеративных государств, позволяющих обнаружить их особенные черты, а также имеющий значение для характеристики отношенческих взаимосвязей, возникающих между федеральным уровнем власти и уровнем власти субъектов федерации и между властями самих составных частей федерации, является однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе. По этому критерию выделяют три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии. Автор придерживается взгляда, что асимметричность федерации может быть объективной и оправданной на конкретном историческом этапе, а может быть искусственной, создающей почву для конфликтности и борьбы субъектов федерации за уравнивание в их правах.

Вторая глава диссертационного исследования Теоретические аспекты властеотношения в федеративном государстве содержит два параграфа.

В параграфе первом Сущность и структура властеотношения.

Особенности властеотношений в федеративном государстве автором в целях комплексного в рамках науки о государстве и праве исследования отношений, складывающихся в процессе реализации власти в федеративном государстве, рассматриваются общетеоретические вопросы существования власти в государственно-организованном сообществе индивидов; анализируются отличительные признаки, которые особо характеризуют власть в государстве от ее проявлений в других сферах общественного бытия, и как эти признаки проявляются в федеративном государстве; рассматриваются сущность и общая структура публично-властного отношения в государстве и как эти элементы проявляются в федеративном властеотношении; выявляются и анализируются черты, особенности, свойственные властеотношениям, складывающимся в федеративных государствах.

Публичное властеотношение в государстве в самом общем виде можно определить как особое урегулированное социальными нормами отношение между властвующим и подвластным, выражающееся в подчинении одной стороной (властвующим) себе воли другой стороны (подвластного), модификации и направлении поведения последнего в нужное русло опосредовано через институты публичной власти и с использованием определенных средств, методов и способов.

Публичное властеотношение в государстве имеет структуру, которая включает: 1) субъект властеотношения, 2) объект властеотношения и 3) содержание властеотношения.

На наш взгляд, в неправильной оценке и понимании структуры (элементов) властеотношения: а именно субъекта, объекта и содержания властеотношения, в неправильном понимании сущности властеотношения и диалектики властеотношенческих взаимосвязей коренятся ошибки, допускаемые в работах, посвященных федерации и федерализму.

Позиция, согласно которой в качестве сторон федеративных властеотношений рассматриваются исключительно федерация и субъекты

23 (несубъекты)а федерации,а аа такжеа федеральныеа органыа государственной властиа иа органыа государственнойа властиа субъектова федерации, представляется автору не совсем верной.

Необходимо различать и особым образом соотносить властвующих, как отдельных людей, выделенных с целью осуществления специфических функций из государственно-организованного сообщества индивидов, и органы власти, как институциональные субъекты властеотношения.

Властеотношение всегда представляет собой отношение, одной из сторон которого является властный (властвующий) субъект, а другой -подвластный. С точки зрения общесоциальной оба они являются людьми, наделенными сознанием и волей. Не может быть отношения власти между, например, человеком и вещью, человеком и животным. В конкретном властеотношении подвластный выступает как объект властного воздействия властвующего субъекта. Разделение сторон на властвующих и подвластных совершается и наличеств>ет в рамках социальной общности людей, только одни в силу ряда обстоятельств и условий выделяются из государственно-организованного сообщества индивидов с целью осуществления специфических управленческих, руководящих функций и выполняют роль властвующих, а другие подвластных. Общество, -писал Ф. Энгельс, - порождает известные общие функции, без которых не может обойтись. Предназначенные для этого люди образуют новую отрасль разделения труда внутри общества.2 Власть в государстве (публичная власть) объективируется во всех людях, составляющих государственно-организованное сообщество индивидов, они являются основным источником публичной власти, исключительным носителем публичной воли в государстве.

Вместе с тем, публичная власть в государстве не ограничивается объективациейаа толькоаа ваа индивидах. Объективацияаа (опредмечивание)

2 Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения / Карл Маркс. Фридрих Энгельс. - Т. 28. -М: Прогресс, 1987.-С. 257.

публичной власти в государстве имеет двойственный характер. Помимо объективации во всех людях государственно-организованного сообщества публичная власть также объективируется в структурах, институтах и т.п., которые обеспечивают и направляют деятельность людей по реализации публичной власти как социальной функции и вместе с тем воспроизводятся и видоизменяются человеческой деятельностью. В федерации власть объективируется в структурах и институтах федеральной государственной власти, государственной власти ее субъектов и публичной власти местного самоуправления.

С одной стороны, властвующим является физическое лицо, принадлежащее сообществу таких же индивидов как и он, но в силу определенных условий выделенное из этого сообщества для осуществления особой управляющей, руководящей функции. С другой стороны, деятельность властвующих как отдельных людей, выделенных с целью осуществления специфических функций, составляющая содержание властеотношения в процессе реализации публичной власти, может быть осуществлена ими только опосредованно через институты власти (государственные и иные органы публичной власти). С точки зрения нормативной предметы ведения и полномочия разграничиваются не между властвующими как индивидами, а между органами власти. Однако органы (институты) власти не могут существовать в отрыве от властвующих индивидов. Функционирование органов власти может быть осуществлено только посредством деятельности людей, выделенных с целью осуществления специфических функций из государственно-организованного сообщества, которые представляют собой тот человеческий субстрат, то материальное наполнение, из которого формируется тот или иной орган власти. Каждый из органов (институтов) власти представляет собой объективацию публичной власти, является средоточием публичной власти, и является институциональным субъектом власти.

Категория подвластных, в свою очередь, состоит в большинстве своем из людей (граждан), которые находятся на самом низшем уровне пирамиды государственно-организованного общества и непосредственно не выполняют никаких разноранговых функций по управлению государством. Они могут участвовать в управлении государством через институты непосредственной демократии (например, референдум) лишь в силу того, что все население государства в совокупности является источником публичной власти. Вместе с тем, подобное участие не наделяет их ролями приказывающих и подчиняющихся.

Необходимо учитывать, что категория подвластных в государстве состоит не только из указанных людей (граждан). Принцип иерархии, положенный в основу всей государственной организации коллективности людей, предполагает, в том числе, и иерархичное распределение управленческих функций. Это в свою очередь неизбежно ведет к иерархичному распределению ролей и политико-правовых рангов среди самих властвующих. Одни и те же лица в одних властеотношениях могут играть роли властвующих, а в других властеотношениях роли подвластных.

Публичные властеотношения в федеративном государстве имеют свою специфику, не свойственную унитарным государствам или конфедерациям. На взгляд автора, особенность властеотношёний в федеративном государстве проявляется в трехуровневой объективации публичной власти: 1) на федеральном уровне Ч как объективация власти народа всей страны, 2) на уровне субъекта федерации - как объективация власти населения каждого из субъектов федерации и 3) на местном уровне - как объективация власти территориальных коллективов. Первые два уровня - это государственная власть федерации и ее субъектов в условиях верховенства федерации, третий - публичная власть местного самоуправления. Вертикальное разделение власти в федеративном государстве находит свое выражениеаа в способах и

объемах распределения предметов ведения и полномочий между уровнями власти.

В унитарных государствах, например, подобное разделение власти по вертикали отсутствует. Публичная власть народа в унитарном государстве по общему правилу имеет объективацию на одном уровне: на государственном - как объективация власти народа всей страны. Вместе с тем, не исключены случаи, когда публичная власть в унитарном государстве может иметь второй уровень - территориальный: как объективация власти населения отдельной территории. Последняя может существовать только тогда, когда наряду с административно-территориальными единицами, в которых единая государственная власть представлена формируемыми сверху органами государственной власти и назначаемыми должностными лицами, существуют муниципальные образования.

Вертикальное разделение уровней государственной власти в федеративном государстве, вместе с тем, не исключает положенный в основу государственной власти принцип ее единства. Единство государственной власти проистекает, во-первых, из ее социального единства, во-вторых, из единства принципиальных целей, направлений и форм деятельности и, в-третьих, из организационно-правового единства федерального уровня власти и уровня власти субъектов федерации.

Практика свидетельствует, что ряд проблем, связанных с обеспечением стабильности федеративных властеотношений, могут быть вызваны как раз нарушением принципа единства государственной власти. Так, отсутствие в государстве социального единства, господство социально различных сил в федерации в целом и ее субъектах, а также в разных субъектах может привести к противостоянию и противоборству. Несоблюдение условий единства принципиальных целей власти федерации и ее субъектов, постановка интересов субъектов федерации в разрез общим интересам государства-федерации, борьба за приоритеты при осуществлении общих целей, могут грозить конфронтацией и распадом федерации. Для построения

стабильных публично-властных отношений в федерации крайне важным является сбалансированность принципов единства и разделения государственной власти.

Рассматривая в комплексе публично-властные взаимосвязи в федеративном государстве, необходимо учитывать, что они не ограничиваются только вертикальной направленностью, но также имеют и горизонтальную направленность. Это обусловлено тем, что в государстве имеется горизонтальное разделение ветвей власти, основанное на разграничении таких властных функций, как законотворчество, государственное управление, правосудие, государственный надзор и контроль. Сущность горизонтального разделения властей состоит в том, чтобы распределить и сбалансировать государственно-властные функции, чтобы исключить сосредоточие всех властных полномочий либо большей их части в ведении группы властвующих или в руках одного властвующего лица, исключить дублирование при осуществлении властной деятельности.

Вертикальное и горизонтальное разделение власти в совокупности определяют особенности структуры органов власти в федерации, особенности объекта властеотношений, содержание и объем полномочий, компетенцию конкретных органов власти и конкретных должностных лиц, особенности содержания властеотношенческих взаимосвязей, особенности взаимодействия и деятельности органов власти и должностных лиц в федерации.

По мнению автора, при рассмотрении федеративных властеотношений необходимо учитывать, что диалектика властеотношенческих взаимосвязей в федеративном государстве имеет более сложный характер нежели, например, в унитарном государстве. Властвующие и подвластные в рамках публично-властных отношений, возникающихся в государстве, постоянно находятся в теснейшем взаимодействии. Подобное взаимодействие происходит посредством соприкосновения, перекрещивания разнонаправленных лимпульсов, поступающих, с одной стороны, от подвластных, а с другой

стороны от властвующих. Подвластные выражают свои групповые интересы и ожидания по отношению к властвующим, с другой стороны, властвующие реализуют свою руководящую волю, отражающую политику государства по отношению к подвластным. Стабильные публично-властные отношения, нормальное функционирование и жизнестойкость общественной системы государства во многом зависит от уровня корреляции между государственной политикой и гражданскими ожиданиями.

В государствах, построенных по федеративному принципу, указанные процессы имеют более сложный характер. Учитывая трехуровневый характер объективации публичной власти в федеративном государстве, вертикально-направленные властеотношения усложняются. Подвластные вступают во властеотношения как с властвующими федерального уровня государственной власти, так с властвующими уровня государственной власти субъектов федерации и с властвующими уровня публичной власти местного самоуправления. При этом властные лимпульсы федеральной государственной власти могут быть адресованы подвластным как непосредственно, так и через нижележащие уровни публичной власти (например, через делегирование полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов федерации, органам местного самоуправления). Аналогичным образом лимпульсы, поступающие от подвластных, могут быть направлены федеральной власти как непосредственно, так и опосредовано через уровень государственной власти субъектов федерации.

Кроме того, учитывая принцип иерархии, положенный в основу вертикального разделения власти в федеративном государстве, на уровне государственной власти субъектов федерации и уровне публичной власти местного самоуправления наблюдается сочетание ролей властвующих и подвластных у одних и тех же лиц, при котором властвующие уровня государственной власти субъектов и властвующие уровня публичной власти местногоаа самоуправленияаа ваа публично-властном отношенииаа являются

подвластными по отношению к властвующим уровня государственной власти федерации и уровня государственной власти субъектов федерации соответственно. Указанные взаимосвязи могут происходить без участия подвластного населения субъекта федерации или муниципального образования.

На основании вышеизложенного, можно выделить следующие виды возможных федеративных публично-властных взаимосвязей:

подвластные, не выполняющие никаких управленческих функций, властвующие,аа осуществляющиеаа своюаа деятельностьаа черезаа федеральные органы государственной власти;
подвластные, не выполняющие никаких управленческих функций, властвующие,а осуществляющиеа своюа деятельностьа череза органы государственной власти субъектов;
подвластные, не выполняющие никаких управленческих функций, властвующие, осуществляющие свою деятельность через органы местного самоуправления;
подвластные, являющиеся одновременно властвующими уровня государственной власти субъектов федерации,аа властвующие, осуществляющие свою деятельность через федеральные органы государственной власти;

подвластные,аа являющиесяаа одновременноаа властвующимиаа уровня

публичнойаа властиаа местногоаа самоуправления,аа властвующие,

осуществляющие свою деятельность через федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации.

Второй параграф Система и структура публично-властных отношений в Российской Федерации посвящен рассмотрению системы и структуры федеративных властеотношений на примере конкретного государства - Российской Федерации. Автором проводится комплексный анализаа взаимосвязей,аа возникающиха междуаа индивидами,аа федеральными

институтами государственной власти, институтами государственной власти

субъектов федерации и институтами публичной власти местного

самоуправления в рамках складывающихся в Российской Федерации

публично-властных отношений. Подробно рассматриваются стороны

федеративного властеотношения, способы и порядок распределения между

индивидамиаа государственно-организованного сообществаа ролей

властвующих и подвластных. Поскольку роль властвующего в публичновластном отношении может быть реализована только опосредовано через органы власти, автором анализируется структура органов государственной власти и местного управления (самоуправления) в Российской Федерации, порядок, способы и объемы распределения властных полномочий по горизонтали и вертикали, выявляются особенности, обусловленные федеральной моделью.

На взгляд автора, проблемы в построении стабильных федеративных властеотношений в Российской Федерации связаны не только с такими объективными причинами как асимметричный характер Российской Федерации и построение ее по национально-территориальному принципу, но также и с недооценкой, а зачастую и полным исключением из поля зрения учеными-теоретиками и практиками диалектики взаимосвязей, складывающихся в федеративном публично-властном отношении.

Одной из основных проблем построения подлинных федеративных властеотношений в России на современном этапе, на наш взгляд, является проблема взаимодействия общества и государства.

В условиях развития государства на современном этапе уже не вызывает сомнения, что народ в целом всегда выступает в тесной взаимосвязи с государством, является субстанцией государства. Он выступает основным источником публичной власти, которая в свою очередь является условием, атрибутом жизнедеятельности государственно-организованного общества. Смысл современного правового государства состоита ваа обеспеченииаа интересоваа гражданина,аа егоаа безопасности.аа Ради

обеспечения его демократических прав и свобод должно предусматриваться и реализовываться политическое и правовое единство власти с одновременным ее разделением по горизонтали и вертикали.

Представляется, что для построения истинных федеративных отношений необходимо, чтобы государство в целом и каждый уровень власти преследовали единые цели по созданию правовых, организационных и материальных условий, способствующих учету, обеспечению прав и интересов отдельных территориальных сообществ, отдельных социальных групп и отдельных индивидов, а также реальной их охране и защите. Необходима реализация на практике принципов равноправия всех граждан, народовластия, разделение властей, создание условий для формирования у населения социально-нравственного мировоззрения о демократии, гражданском обществе.

В заключении подведены общие итоги, раскрыты основные результаты и сформулированы основные выводы, к которым пришел диссертант.

Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в следующих публикациях:

Волков П. В. Проблемы формирования единства правового пространства как одного из направлений развития федерализма в России на современном этапе // Перспективы развития органов и учреждений юстиции в XXI веке: Материалы межрегион, нучн.-практич. конф. 11 июля 2002 г., г. Владимир. - Владимир: ВЮИ Минюста России, 2002. - С.56-58.
Волков П. В. Нормативная основа публично-властных отношений в Российской Федерации // Приволжский федеральный округ в начале XXI века: экономические, социально-политические, нравственные, правовые, экологические проблемы. - Нижний Новгород: НФ МНЭПУ, 2004. - С. 185-187.
Волков П. В. Особенности публичновластных отношений в федеративномаа государствеаа //аа Вестникаа Российскойаа правовойаа академии:

32 научно-практический журнал Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. - 2004. - № 2. - С.3-7.

Общий объем опубликованных работ по теме диссертации - 1,21 п.л.

Подп.ва печать 20.09.04.а Форм.бум.60X84.а Бумагаа офсетная. Печать офсетная. Усл.печ.1,0 л.а Заказ № 94. Тирав 100а экз. Лаборатория мнох. техники Н Н Г У , г.Н.Нозгород, пр.Гагарина

Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

Blog

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛИЗМА: ФЕДЕРАТИВНЫЕ ВЛАСТЕОТНОШЕНИЯ