Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

На правах рукописи

Вокуев Муса Рукманович

12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону - 2006

На правах, рукописи

Вокуев Муса Рукмановнч

МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону - 2006

Работа выполнена в Ростовском юридическом институте МВД России

Научный руководитель:

Доктор юридических наук

Кандидат исторических наук,

Профессор

Чердаков Олег Иванович

Официальные оппоненты:

Бутько Людмипа Васильевна Доктор юридических наук, профессор Буримов Роман Юрьевич, Кандидат юридических наук,

Ведущая организация:

Астраханский государственный Университет

Защита диссертации состоится " л*Х" " марта 2006 г. в "IV " часов на заседании регионального диссертационного совета ДМ 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете по адресу: 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13.

С диссертацией можно ознакомиться в библеотеке Кубанского государственного аграрного университета по адресу: 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13.

Автореферат разослан "аа /7а " февраля 2006 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук,

профессора В.П. Камышанский

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Миграция в той или иной степени охватывает большинство стран современного мира, оказывая значительное влияние на происходящие в них политические, правовые и экономические пронцессы. Хотя миграция населения - это явление естественное, существующее со времени возникновения человеческого общества и, значит, определяемое унинверсальной закономерностью функционирования и развития социума, каждая эпоха характеризуется собственной миграционной спецификой. Абсолютное большинство современных миграций носит стрессовый характер. Существенно изменяются и их масштабы. Так, с 1951 по 2001 гг. количество мигрантов в минре возросло с 1 млн до 21 млн 126 тыс. человек.

Обязанностью любого государства является защита прав мигрантов. В сфере международного права эта деятельность регламентируется Всеобщей декларацией прав человека 1948 г., а также Конвенцией ООН 1951 г., касаюнщейся статуса беженцев, другими нормативно-правовыми документами. Принмечательно то, что в последние годы многие страны не соблюдают некоторые права мигрантов, прежде всего в части предоставления им убежища. Это связанно, в первую очередь, с защитой национальной безопасности от террористиченской угрозы. Формирование современной миграционной политики западных государств сопровождается существенными юридическими коллизиями, вознинкающими в силу смещения ее приоритетов с глобального уровня на региональнный. В этом контексте очевидно, что законодательство Российской Федерации является более последовательным в реализации основных положений междунанродно-правовых документов.

Вместе с тем формирование государственной миграционной политики Российской Федерации, ориентированной на признание экономической целесонобразности иммиграции для страны и в то же время признающей опасность ее некоторых латентных форм, не так эффективно в контексте трудностей легитинмации ее приоритетов на региональном уровне. Так, институционализация

норм миграционного права в российских регионах сопровождается серьезными противоречиями, имеющими, вероятно, не только юридическую подоплеку.

Активизация миграционных потоков на территории современной России впервые стала фиксироваться в 1989 г, В период с 1989 по 2001 гг. из стран ближнею зарубежья в Россию въехало 8811,5 тыс. чел , а выехало 3932 тыс. Танким образом, сальдо мш рации составило 4879,5 тыс. чел. Главной особеннонстью миграции в России 90-х гг. прошлого века является ее вынужденный ханрактер, обусловленный как межэтническими конфликтами, так и распадом Сонветского Союза, ставшего причиной наиболее интенсивных миграционных понтоков и в России, и на всем постсоветском пространстве. Другая особенность относится к правовым условиям осуществления миграции, которые характеринзовались состоянием модернизации.

Затянувшееся реформирование правовой системы государства создавало значительные трудности выработки законодательной базы, способной эффекнтивно воздействовать на миграционные потоки в интересах государства. Синтуацию в этой сфере усугубляло и то, что законодательство, регулирующее минграционные правоотношения в Советском Союзе, оказалось неэффективным в новых исторических условиях. Поэтому первоначально законотворчество в отнношении миграции обладало низким уровнем системности, обуславливаясь практикой оперативного реагирования на возникающие проблемы. Значительнное развитие получали отдельные аспекты миграции, представлявшие высокую степень актуальности с точки зрения складывающихся конкретных историченских условий. Естественно, что федеральное законодательство при отсутствии разработанной системной миграционной стратегии было не в состоянии охвантить все возможные проблемы, возникающие в связи с иммиграцией и эмигранцией в регионах. Это объясняет то обстоятельство, что длительное время законнодательная инициатива в сфере миграции имела региональную доминанту, конторая и сегодня порой еще дает о себе знать. Закономерность подобной ситуанции объяснялась, во-первых, необходимостью защиты интересов субъектов Фендерации, испы гывавших значительное давление миграционных потоков, во-

вторых, существовавшей тогда системно-правовой неопределенностью правонвого поля; в-третьих, неразработанностью и институциональной неоформленнностью системы принципов миграционного права, отражающих закономернонсти миграционных отношений на федеральном уровне.

Современное состояние правовой системы России характеризуется достанточной стабильностью, однако ее формирование далеко от завершения. Общая положительная тенденция систематизации модернизированных отраслей права и формирования подотраслей права имеет большое значение для становления правовой системы России. Однако полагаем, что определяющим структурно-функциональным фактором этого процесса является реализация играющих сиснтемообразующую роль общих принципов российского права в отраслевом пранве. Незавершенность данного процесса очевидна при обращении к мш рационнному праву, обладающему значительной коллизионностью не только по причинне разнокачественного характера его источников, но и в силу неопределенности его основных начал, предмета и метода правового регулирования, что сущестнвенно затрудняет эффективное законотворчество. Важную роль в формированнии миграционного законодательства играют политические, демографические, экономические факторы, которые порой функционируют в качестве правовых принципов. Это обусловливает возможность неправового регулирования минграционных потоков, ослабляя правовую систему. Сказанное относится не только к региональному законотворчеству, но и к федеральному. Между тем формирование правовой системы и отраслевого права - это одновременный, взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, поскольку развитие элеменнтов отраслевого права является конкретизацией и развитием всей правовой сиснтемы.

Поэтому актуальность исследования миграционного права в контексте формирования правовой системы России состоит в необходимости выработки юридических критериев легитимации миграционных отношений, что позволит устранить множественные коллизии, имеющиеся в миграционном законодантельстве.

Степень научной разработанности проблемы. К сожалению, вопросы, касающиеся миграционного права в контексте формирования правовой систенмы России, пока еще не получили достаточного освещения. В то же время хонрошо разработаны многие аспекты, которые непосредственно связаны с исслендуемой проблемой. Такие исследования играли большую методологическую роль в проведении настоящего исследования.

Для постановки проблемы и анализа принципов миграционного права эвнристическое значение имеют работы таких авторов, как А.Г. Бережной, Л.Д. Воробьев, О.Д. Воробьева, В.П. Грибанов, А.Н. Жеребцов, Е.И. Козлов, Е.А. Лукашова, И.И. Лукашук, В.О. Лучин, О.Е. Кутафин, А.В. Малько, Н.И. Мату-зов, Н.М. Марченко, И.А. Покровский, В.А, Туманов, Е.Н. Трубецкой и некотонрых других, рассматривавших проблему реализации принципов российского права в легитимации правового статуса мигрантов.

Кроме того, важную методологическую роль в исследовании взаимосвязи миграционного права и функционирования правовой системы России игршш работы социологов и политологов: Т.В. Козлова, И.Р. Балеева, Г.Г. Гольдина, И.А. Фильчагова, Л.И. Комиссарова, а также юристов: С.С. Алексеева, В.К. Банбаева, П.П. Баранова, В.И. Зажицкого, А.В. Малько, С.Л. Тихомирова и др.

При исследовании миграционных правоотношений, принципов миграцинонного права, предмета и метода правового регулирования автор во многом опирался на работы М.И. Байтина, В.Н. Синкжова, Н.И. Матузова, И.Н, Сеня-кина, А.Б. Лисюткина, других исследователей. Вопросы, связанные с пробленмами государственно-правового регулирования миграционных процессов, иснследовались на основании методологии, разработанной такими учеными-юристами, как М.Л. Тюркин, Т.М. Регент, В.Д. Гончаренко, С.Е. Метеяев, Ю.И. Вьюнов, Е.В. Галуза, В.В. Денисенко, Е.С. Красинец и другими исследонвателями.

Объект исследования - основные тенденции и противоречия формиронвания правовой системы России и связанные с ними проблемы регулирования миграционных процессов.

Предметом исследования являются структурный, содержательный и функциональный аспекты государственно-правового регулирования миграции в Российской Федерации в контексте формирования миграционного законодантельства.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является всестороннний анализ формирования миграционного права России в связи с разрешением противоречий, возникающих в ходе государственно-правового регулирования миграционных процессов; выработка рекомендаций по юридическому опреденлению основных категорий, отражающих миграционные явления, нормативно-правовому обеспечению миграции в Российской Федерации.

В диссертации автором были поставлены следующие задачи:

рассмотреть основные характеристики миграционных процессов в Росн
сийской Федерации;
исследовать основные тенденции формирования российского миграцин
онного законодательства;
изучить субъект-объектную структуру государственно-правового регун
лирования миграционных процессов в России;
проследить процесс формирования государственной миграционной пон
литики России и ее влияние на становление миграционного права;
проанализировать генезис и функционирование принципов миграционн
ного права России и их влияние на формирование нормативно-правового поля
миграции;
исследовать содержание, форму и структуру миграционных правоотнон
шений в России;
рассмотреть формирование предмета и метода правового регулирования
миграционного права России, определяемого в качестве особой отрасли права.

Теоретическая и методологическая основа исследования. В диссертанции автор опирался на достижения отечественной юридической науки в сфере исследования миграционных процессов, стремясь сохранить преемственность с проводимыми ранее исследованиями. Большую роль при этом играла сформи-

рованная методология теоретического анализа миграции, которая использованлась автором работы. Так, в ходе диссертационного исследования были испольнзованы общенаучные и специальные теоретические методы познания. Методонлогической основой работы стали системный подход, метод юридической комнпаративистики, исторический подход. Кроме того, применялись формально-юридический метод, социологические и логические методы познания.

Достоверность результатов исследования обеспечивалась в первую оченредь использованием исторического метода, а также сравнительно-правового анализа миграционного законодательства России и стран СНГ.

Новизна диссертационного исследования:

определены основные тенденции формирования миграционного закон
нодательства;
сформулированы юридические дефиниции категорий миграция, мин
грант и незаконная миграция;
раскрыты содержание и формы государственно-правового регулирован
ния миграционных процессов в Российской Федерации;

Ч рассмотрены основные этапы формирования государственной миграцинонной политики, в связи с ее влиянием на нормативно-правовое поле миграции;

дан системный анализ миграционных правоотношений;
определены предмет и метод правового регулирования миграционного
права России;

- дано определение миграционного права.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Длительное время в стране отсутствовал системный подход к регулинрованию миграционных правоотношений, что породило практику оперативного реагирования на миграционную ситуацию в виде принятия соответствующих нормативно-правовых актов. В результате наибольшее законодательное обеснпечение получила вынужденная миграция: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 О беженцах (ныне действующий в редакции от 7 ноября 2000 г. № 135-ФЗ) и Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1

О вынужденных переселенцах (ныне действующий в редакции от 7 августа 2000 г. № 122-ФЗ). Более системный характер миграционное законодательство приобретает с середины 90-х гг. и связано с принятием целого ряда федеральнных законов: от 15 августа 1996 г. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (в редакции от 24 июня 1999 г.), от 31 мая 2002 г. О гражданстве Российской Федерации, от 25 июля 2002 г. О правонвом положении иностранных граждан в Российской Федерации. Большую роль в придании миграционному законодательству системного характера сыгнрали принятая 20 февраля 2001 г. Правительством Российской Федерации Пронграмма Основные направления миграционной политики Российской Федеранции и утвержденная 1 марта 2003 г. Концепция регулирования миграционных процессов. В целом современные тенденции развития миграционного законондательства Российской Федерации, характеризуясь системностью, определяютнся общими тенденциями формирования законодательства страны. Они состоят во всестороннем усилении законодательного приоритета, интенсификации и стремлении к стабильности, специализации, правовой унификации.

2. В миграционном законодательстве России нет правового определения таких базовых категорий, как мигрант, миграция и незаконная миграция. В то же время законодательство России на основании норм, функционирующих в процессе регулирования правоотношения в этой сфере, позволяет дать корнректное юридическое определение этим понятиям. Под миграцией следует поннимать территориальные перемещения людей, сопровождаемые изменением их правового статуса в результате въезда на территорию Российской Федерации, выезда с территории Российской Федерации, а также пребыванием и проживаннием на ее территории Таким образом, под мигрантами понимаются не все линца, осуществляющие территориальные перемещения, а лишь те, правовой стантус которых изменяется в результате такого перемещения. Российское мигранционное законодательство к таким лицам относит иностранцев, лиц без гражнданства, беженцев, лиц, ищущих убежище, вынужденных переселенцев, вынунжденно перемещенных лиц. Соответственно, мигрантом является лицо, осуще-

ствившее территориальное перемещение, в результате которого его правовой статус определяется категориями линостранец, лицо без гражданства, бенженец, лицо, ищущее убежище, вынужденный переселенец, вынужденнно-перемещенное лицо, которые предполагают соответствующую совокупнность прав и обязанностей. В соответствии с этим незаконной миграцией слендует считать такие территориальные перемещения людей, связанные с въездом на территорию Российской Федерации, выездом с территории Российской Фендерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории, которые сонвершаются с нарушением действующего миграционного законодательства и не влекут легитимное приобретение одного из названных правовых статусов.

3.а Государственно-правовое регулирование миграционных процессов -

это деятельность органов государственной власти, общественного самоуправн

ления, международных и общественных организаций по управлению миграцин

онными процессами на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданин

на в целях реализации интересов личности, общества и государства в рамках

действующего миграционного законодательства Российской Федерации. Субън

екты и объекты государственно-правового регулирования миграции в Российн

ской Федерации представляют собой единое системное образование, структурн

ными элементами которого являются органы государственной власти, местного

самоуправления, международные и общественные организации, равно как и сан

ми мигранты в лице иностранных граждан, лиц без гражданства, лиц, ищущих

убежище, беженцев, вынужденных переселенцев, вынужденно перемещенных

лиц.

4.а Анализ формирования государственной миграционной политики покан

зывает, что роль государства и права в регулировании миграционными процесн

сами в истории России изменялась, обуславливаясь политическими, социальн

ными и экономическими факторами. Можно выделить три стадии в процессе

этих изменений: досоветский период, советский период, постсоветский период.

В досоветский и советский периоды государство было единственным субъекн

том регулирования миграционных процессов, которое осуществлялось на осно-

ве административно-командного управления миграцией, порой дополняемое системой льгот, определенной экономической и политической целесообразнонстью миграции. В постсоветский период в число субъектов регулирования минграционных процессов, наряду с государством, входят и органы общественного самоуправления, международные и общественные организации. Начинает донминировать государственно-правовое регулирование миграционных процессов, осуществляемое на основе реализации прав и свобод человека, закрепленных в международном и российской миграционном законодательстве, с целью реалинзации интересов личности, общества и государства.

5. Миграционные правоотношения представляют собой такие отношения,

которые возникают между участниками миграционного процесса по поводу

реализации их прав и обязанностей, связанных с въездом в страну, выездом из

страны, пребыванием и проживанием на ее территории. Основой миграционн

ных правоотношений в Российской Федерации являются права и свободы челон

века, закрепленные международными правовыми документами. Конституцией

Российской Федерации, другими нормативными правовыми актами, регулин

рующими правоотношения в сфере миграции. Российское миграционное закон

нодательство к субъектам миграционных правоотношений относит иностранн

ных граждан, лиц без гражданства, беженцев, лиц, ищущих убежище, вынужн

денных переселенцев, вынужденно-перемещенных лиц, являющихся непосредн

ственными участниками миграционных процессов. Объектами миграционных

правоотношений являются права и свободы человека и гражданина, нашедшие

свое нормативное закрепление в миграционном законодательстве. Развитие мин

грационных правоотношений связано с расширением правового поля миграцин

онных процессов на основе последовательной реализации прав и свобод челон

века и гражданина, в целях наиболее полного удовлетворения интересов всех

участников миграционных процессов, использования потенциала миграции для

социально-экономического развития страны.

6. Предмет правового регулирования миграционного права значительно

уже правового поля, охватывающего миграционное законодательство. Он ис-

черпывается совокупностью правоотношений, возникающих по поводу прав и обязанностей лиц, совершающих миграцию. Соответственно, миграционное право - это система юридических норм, регулирующих миграционные отношенния, связанные с въездом в страну, выездом из страны, пребыванием или пронживанием на ее территории. Методы правового регулирования сводятся к сиснтеме, состоящей из трех элементов: 1) императивный, отражающий неукоснинтельную реализацию конституционных требований в миграционных правоотнношениях; 2) диспозитивный, отражающий юридическое равенство субъектов миграционных правоотношений, их автономию, способность правообладания и возможность отстаивания субъективного права; 3) метод сочетания федеральнного и регионального управления. Функции миграционного права направлены на реализацию целей государственной миграционной политики и ее задач и монгут быть охарактеризованы как регулятивно-статические, ориентированные на сохранение и развитие экономического, политического и социально-культурного фундамента общества; регулятивно-динамические, устанавливаюнщие компетенцию субъектов государственно-правового регулирования мигранционных процессов; регулятивно-охранительные функции, направленные на реализацию интересов всех участников миграционных правоотношений.

7. Миграционное право - это система юридических норм, регулирующих миграционные отношения, которые возникают вследствие въезда в страну, вынезда из страны, пребывания или проживания на ее территории. В формированнии миграционного права как системы норм ведущую роль играют действуюнщие в нем такие правовые принципы, как свобода передвижения и выбора места пребывания и жительства, законность пребывания и жительства, ренгистрация по месту пребывания и жительства. Именно поэтому предмет пранвового регулирования миграционного права значительно уже правового поля, которое охватывает миграционное законодательство. Он исчерпывается той сонвокупностью правоотношений, которые возникают по поводу прав и обязаннонстей лиц, пересекающих государственную границу, пребывающих и прожинвающих на территории государства иммиграции, что неизбежно вызывает их

изменение. Данная совокупность прав и обязанностей отражена в законодантельстве правовым статусом, фиксирующим форму, характер и качество правонотношений, возникающих между мигрантом и государственными органами власти.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно вносит определенный вклад в развитие теории миграционного права России, его теоретического осмысления. В нем подняты актуальные пронблемы, которые позволят в дальнейшем разрабатывать аспекты проблемы форнмирования миграционного права России. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса теории государства и права, конституцинонного права, при написании курсовых и дипломных работ по данной тематике. Исследование является интересным в контексте формирования миграционного законодательства России, миграционной политики, реформирования системы государственного управления, организации и деятельности органов представинтельной и исполнительной власти, местного самоуправления. Результаты иснследования могут быть использованы и в экспертном анализе нормативно-правовых документов, регулирующих правоотношения в сфере миграции, минграционных правоотношений, в процессе прогнозирования миграционной синтуации.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы отражены в ряде публикаций, докладывались на международных конференциях Миграция в контексте глобализации (Ростов-на-Дону, 2005), Национальная безопасность современной России: основные угрозы (Ростов-на-Дону, 2005), использовались для подготовки лекций по дисциплинам Теория государства и права, Конституционное право, Политология, обсуждались на кафедре теории и истории государства и права Ростовского юридического института МВД России.

Структура работы. Структура диссертации обусловлена поставленными целями и задачами, включает в себя введение, две главы, содержащие семь панраграфов, список литературы и заключение.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется степень разработанности проблемы, определяются объект и предмет, цели и задачи иснследования, раскрываются его методологические основы, научная новизна, приводятся основные положения, выносимые на защиту, данные о теоретиченской и практической значимости, а также об апробации результатов исследованния.

В первой главе диссертации Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: теоретико-методологический анализ исследуются основные подходы и принципы госундарственно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, даются характеристики миграционных процессов, исследуется субъект-объектная структура государственно-правового регулирования мигранции, в связи с тенденциями развития российского миграционного законодательнства, раскрывается юридическое содержание категорий миграция, мигрант, незаконная миграция, их методологическое значение в анализе миграционнных процессов.

В первом параграфе данной главы Основные характеристики совренменных миграционных процессов автором рассматривается историческая эволюция современной миграционной ситуации в России, определяются пернспективы развития миграционных процессов, устанавливается связь между ненкоторыми формами и типами миграции с состоянием российского миграционнного законодательства.

В работе показано, что с распадом Советского Союза миграционная синтуация в России резко меняется не в ее пользу. Так, до 90-х гг. XX века советнская Россия в миграционном обмене с бывшими союзными республиками понстоянно имела прирост населения. Это благоприятно влияло на ее демографинческое развитие. В 1992-2000 гг. положительное сальдо миграции формированлось прежде всего из русскоязычного населения, оставшегося в государствах

содружества. Численность населения, которая вследствие превышения числа умерших над числом родившихся в эти годы, должна была сократиться на 6,8 млн человек, однако благодаря миграции фактически уменьшилась на 3,5 млн. За 1992-2000 гг. население страны возросло за счет мигрантов из СНГ более чем на 3,3 млн человек. В числе мигрантов, прибывших из ближнего зарубежья, донля лиц моложе 16 лет была на 5 пунктов больше, чем в населении России (принмерно 27 и 22 %). Помимо сдерживания темпов демографического старения, мигранты участвовали и в воспроизводственном процессе. У них в этот период родилось примерно 45-50 тыс. детей, уже граждан России. Далее автор делает вывод о том, что в первое десятилетие XXI в. темпы сокращения численности населения страны во многом будут определяться масштабами притока миграннтов.

Однако отсутствие эффективного иммиграционного контроля породило и такое болезненное для России явление, как нелегальная миграция. Многие имнмигранты, прибывшие в качестве туристов по приглашениям и т.д., переходили на нелегальное положение. Возрос и незаконный приток иностранных граждан, часть которых используют Россию в качестве перевалочной базы для послендующей иммиграции в государства Запада. Нелегальная иммиграция оказывает существенное воздействие на экономическую ситуацию в России, ее социальнную сферу. Незаконные мигранты заняты преимущественно в теневой экононмике, пополняют криминальные структуры, уклоняются от уплаты налогов, оказывают, вследствие бесправного положения и заниженных заработков, давнление на рынок труда, ухудшают эпидемиологическую ситуацию.

В контексте складывающейся в России демографической ситуации автор обращается к анализу трудовой миграции как важного потенциала поддержания темпов экономического роста страны. В работе показано, что ежегодное число иностранных граждан, которые по трудовым договорам привлекаются в народнное хозяйство, не влияет на уровень российской безработицы. Общее число официально зарегистрированных иностранных работников не превышает 0,5% от совокупной численности занятых в экономике страны. В то же время объем

нелегальной трудовой миграции составляет от 3,5 до 5 млн человек. Автором делается вывод о необходимости создания благоприятных условий для привленчения иностранной рабочей силы.

На миграционную ситуацию в России отрицательно влияет и снижение темпов миграционного обмена внутри страны, и остающееся острым положенние с вынужденной миграцией.

На основе анализа развития миграционной ситуации, миграционного занконодательства России автором убедительно показано, что обострение проблем иммиграции, в том числе и нелегальной, связано с двумя факторами: отсутствинем адекватной российским реалиям правовой базы по правовому регулированнию объемов иммиграции (квотирование), пребыванию иностранных граждан и лиц без гражданства на территории страны, их законному выдворению или иннтеграции в российское общество; тем, что значительная часть государственной границы со странами ближнего зарубежья открыта, отсутствует визовый режим и не отрегулировано в рамках СНГ законодательство по борьбе с незаконной иммиграцией.

Во втором параграфе Миграционное законодательство России: основнные тенденции формирования на основании выводов, полученных в резульнтате анализа миграционных процессов в России, автор обращает внимание на необходимость изучения состояния современного миграционного законодантельства страны в контексте проблемы адекватности нормативно-правового понля задачам, стоящим в сфере регулирования миграционных процессов, раснсматривает основные тенденции его формирования.

Диссертант утверждает, что современное формирование миграционного законодательства происходит быстрыми темпами и соответствует основным тенденциям формирования законодательства страны, в числе которых всестонроннее усиление законодательного приоритета, интенсификация и стремление к стабильности, специализация, правовая унификация. Современное состояние миграционного законодательства позволяет перейти к качественно новому этанпу его систематизации, заключающемуся в кодификации,

Такому состоянию миграционного законодательства предшествовали два этапа, характеризующиеся низким уровнем системности, что значительно зантрудняет решение задач правового регулирования миграционных отношений. Первый этап, характеризуясь низким уровнем системности принимаемых законнодательных актов, относится ко времени, когда миграционную ситуацию в Российской Федерации определяла вынужденная миграция (1991-1996 гг.). Стратегию миграционного законодательства формировала практика оперативнного реагирования на конкретные явления в этой сфере, отрицательно сказынвающиеся на миграционной ситуации. Примером являются такие акты подзанконного уровня, как Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. № 2146 О привлечении и использовании в Российской Федерации инонстранной рабочей силы, который позднее был дополнен Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 г. № 847 О дополнительных мерах по упорядочиванию привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы, Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 О беженцах (ныне действует в редакции от 7 ноября 2000 г. № 135 Ч ФЗ) и Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 О вынужденных переселенцах (ныне действует в редакции от 7 августа 2000 г. № 122 - ФЗ).

В дальнейшем законотворчество приобретает большую системность, что ознаменовано принятием ряда федеральных законов: от 15 августа 1996 г. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (в ред. от 24 июня 1999 г.), от 31 мая 2002 г. О гражданстве Российской Феденрации и от 25 июля 2002 г. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации. Большую роль в концептуальном обосновании процеснса формирования миграционного законодательства сыграли принятая 20 февраля 2001 г. Правительством Российской Федерации Программа по основным нанправлениям миграционной политики Российской Федерации и Концепция ренгулирования миграционных процессов в Российской Федерации от 1 марта 2003 г.

Однако автор отмечает, что миграционное законодательство и сегодня еще не соответствует потребностям правового регулирования миграции и нужндается в значительном развитии. Так, анализ комплекса проблем, связанных с развитием миграционной ситуации в современной России, приводит автора к важному выводу о том, что ее перевод в позитивное русло невозможен без приннятия в этой области срочных законодательных мер. По мнению автора, они должны касаться стимулирования притока мигрантов из нового зарубежья и поддержки оставшихся там соотечественников; регулирования иммиграции из старого зарубежья; управления трудовой миграцией, включающей как тех, кто прибывает на временные работы в Россию из зарубежья, так и российских гранждан, работающих по контрактам за пределами страны; проведения политики протекционизма в отношении потоков, структуры и расселения мигрантов в приграничных и тех северных территориях, отток населения из которых протинворечит национальным интересам страны; законодательного обоснования донпустимости формирования в приграничных, стратегически важных районах динаспор из соседних стран.

В третьем параграфе Субъекты и объекты государственно-правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации автор на основе анализа миграционного законодательства, проведенного в предшестнвующем параграфе, обращается к анализу субъект-объектной структуры госундарственно-правового регулирования миграционных процессов, действующей в России.

Автор отмечает, что важным методологическим условием для эффективнного анализа, как миграционных правоотношений, так и их государственно-правового регулирования является правильное юридическое определение катенгорий миграция, мигрант и незаконная миграция, что должно способстнвовать не только выявлению правового содержания миграционных процессов, но и исследованию субъектов и объектов их государственно-правового регулинрования.

На основе анализа миграционного законодательства России диссертант приходит к выводу, что под миграцией следует понимать территориальные пенремещения людей, сопровождаемые изменением их правового статуса в резульнтате въезда на территорию Российской Федерации, выезда с территории Роснсийской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории. Таким образом, под мигрантами следует понимать не всех лиц, осуществляюнщих территориальные перемещения, а лишь тех, правовой статус которых изнменяется в результате такого перемещения. Российское миграционное законондательство к таким лицам относит иностранцев, лиц без гражданства, беженцев, лиц, ищущих убежище, вынужденных переселенцев, вынужденно перемещеннных лиц. Соответственно, мигрантом является лицо, осуществившее территонриальное перемещение, в результате которого его правовой статус определяетнся категориями линостранец, лицо без гражданства, беженец, лицо, ищущее убежище, вынужденный переселенец, вынужденно перемещенное лицо, которые предполагают соответствующую совокупность прав и обязаннностей. В соответствии с этим незаконной миграцией следует считать такие территориальные перемещения людей, связанные с въездом на территорию Российской Федерации, выездом с территории Российской Федерации, а также пребыванием и проживанием на ее территории, которые совершаются с наруншением действующего миграционного законодательства и не влекут легитимнное приобретение одного из названных правовых статусов.

В соответствии с данными определениями автор полагает, что государстнвенно-правовое регулирование миграционных процессов - это деятельность орнганов государственной власти, общественного самоуправления, международнных и общественных организаций но управлению миграционными процессами на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина в целях реализации интересов личности, общества и государства в рамках действующего миграцинонного законодательства Российской Федерации. Главным элементом в струкнтуре государственно-правового регулирования является государство. К чертам государственного управления миграцией можно отнести: организующую дея-

тельность федерального органа исполнительной власти, исполнительно-распорядительный характер деятельности Федеральной миграционной службы; исполнительную деятельность территориальных органов субъектов Российской Федерации в процессе повседневного и непосредственного руководства выполннением текущих и перспективных миграционных задач, а также подзаконную деятельность, осуществляемую при верховенстве закона, вторичную по отноншению к законодательной деятельности.

В целом же субъекты и объекты государственно-правового регулированния миграции в Российской Федерации представляют собой единое системное образование, структурными элементами которого являются органы государстнвенной власти, местного самоуправления, международные и общественные орнганизации, равно как и сами мигранты, в лице иностранных граждан, лиц без гражданства, беженцев, вынужденных переселенцев, вынужденно перемещеннных лиц.

Во второй главе диссертационного исследования Формирование минграционного права России автор на основе исследования проблем государстнвенно-правового регулирования, проанализированных в первой главе работы, рассматривает основные элементы формирования миграционного права России как объективную тенденцию его развития в контексте реального развития норнмативно-правового поля миграции.

В первом параграфе Государственная миграционная политика Роснсийской Федерации: история и современность исследуются вопросы, кансающиеся значения государственной миграционной политики для формированния адекватного потребностям страны нормативно-правового поля,' регулинрующего миграционные правоотношения, и в этом контексте - основные этапы ее формирования.

Автором выделяются три этапа в процессе формирования государственнной миграционной политики: досоветский, советский и постсоветский. Аналинзируя досоветский этап, автор указывает на эффективность миграционной понлитики конца XVII века, когда Россия, не имея миграционного потенциала на

своей территории, начала активно привлекать иностранцев для заселения и оснвоения огромных территорий. Большое значение иммиграции для экономиченского развития страны придавала Екатерина Вторая, при которой был принят целый ряд нормативно-правовых документов, стимулирующих иммиграцию в Россию: Манифест О свободном поселении иностранцев в России, имперанторский указ О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селитьнся, где пожелают. Впоследствии они были дополнены законами о льготах и привилегиях для переселенцев. Большое политическое значение имело то, что переселение иностранных граждан предполагало обязательное принятие ими российского гражданства.

Однако система концептуальных взглядов на миграционные процессы сформировалась лишь к концу XIX в. Это позволило российскому государству проводить более эффективную политику переселения, состоящую в поэтапных переселениях. Согласно этой политике окраинные районы должны заселяться жителями из смежных с ним промежуточных территорий.

Большое развитие миграционная политика получила в годы советской власти. В СССР административное регулирование миграционных процессов сочеталось с применением стимулов материального и нематериального харакнтера, которые способствовали перераспределению населения в пользу малообнжитых районов, а также районов нового промышленного освоения или восстанновления хозяйства, разрушенного в годы Гражданской и Второй мировой войн.

Наиболее интенсивная законотворческая деятельность в сфере миграции ОТНОСИТС.Л ко времени после Великой Отечественной войны. В этот период был принят ряд нормативных актов, которые устанавливали целую систему льгот для переселяющихся в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местнонсти: указы, упорядочивавшие систему льгот для работающих в районах Крайннего Севера и местностях, приравненных к ним. Вся система льгот была нанправлена на то, чтобы привлечь переселенцев в регионы Крайнего Севера и удержать их там до тех пор, пока условия жизни в обживаемых районах не бу-

дут адекватны природно-климатическим условиям и прочим трудностям осваинваемых территорий. В силу этого значительно вырос миграционный оборот в восточных районах России.

Однако данная миграционная система оказалась не жизнеспособной понсле распада Советского Союза в условиях социально-экономического кризиса, гиперинфляции и резкого падения производства. Именно тогда начался отток переселенцев из осваиваемых районов и их возврат к местам прежнего прожинвания. В связи с этим возникла потребность в новом миграционном законодантельстве, которое могло бы изменить ситуацию.

В диссертации показано, что практика государственного регулирования миграционных процессов в России имеет глубокие исторические корни и разнработанную теоретическую базу. Однако методы регулирования миграции нанселения, используемые в условиях плановой социалистической экономики, аднминистративно-командной системы управления с началом реформ оказались малоэффективными. Наибольшую очевидность это получило в условиях развинтия вынужденной миграции, К середине 90-х гг. прошлого века стало очевидно, что необходимы новые концептуальные подходы к миграции.

Во втором параграфе Принципы миграционного права автор обращанется к исследованию основных начал миграционного права, выясняет их роль в формировании системы норм, регулирующих правоотношения в сфере мигранции, их связь с миграционной политикой государства.

Определяя принцип права как исходную, определяющую идею, положенние, установку, которая составляет нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права, автор утверждает, что принцип права есть то, на чем основаны формирование, динамика и действие права. Это позволяет определить природу данного права как демократического, или наоборот, тоталитарного. Принцип права можно свести к некоторым иснходным положениям, идейным началам, характерным для определенной правонвой системы. По мнению диссертанта, это дает основание для важного утвернждения о том, что принципы права должны быть обоснованы государственной

политикой и идеологией, концептуально отражающими всю совокупность отнношений, складывающихся в обществе.

В диссертации показано, что для миграционного права такую фундаменнтальную роль играет принцип свободы передвижения и выбора места пребыванния и жительства, который является отраслевой правовой формой принципа свободы. Его формирующее воздействие на систему норм правового регулиронвания миграционных правоотношений заключается в том, что он выступает в качестве закономерности правового регулирования, интегрируясь в большинстнво норм миграционного права как условие миграционного правоотношения.

Подобную роль играют и такие правовые принципы, как законность, который в миграционном праве выражен в законности пребывания и жительстнва, а также отраслевой правовой принцип регистрации по месту жительства. Автор показывает, что формирование принципов миграционного права связано с реальной потребностью правового регулирования, осуществляемого в соотнветствующем мировоззренческом контексте, под воздействием культивируенмых обществом правосознания и правового мышления, равно как и в контексте функционирующей правовой системы. Содержание принципов миграционного права России определяется направлением социально-политического развития, состоящим в развитии правового государства и гражданского общества, сопрянженным с признанием нормативно-правовой значимости для правовой системы прав и свобод человека и гражданина.

В данном контексте автор обращает внимание на важность согласованнонсти принципов и норм права для правильного функционирования и стабильного развития миграционного права. В этой связи представляет интерес система огнраничений в праве, предусмотренная всякой правовой системой. Диссертант обосновывает положение о том, что проблема ограничений в праве имеет двоянкий характер. Во-первых, всякое государство сохраняет за собой право на изъянтие из законодательства тех норм, действие которых в определенной общестнвенной и политической ситуации может нанести вред национальной безопаснонсти, В таком случае ограничение в праве следует рассматривать как способ реа-

изации прав и свобод человека и гражданина, оправданный определенными условиями. Во-вторых, ограничения могут объясняться несовершенством законнодательства. В этом случае проблема разрешается дальнейшим развитием пранвовой системы. В случае с миграцией имеется, по большей части, второй варинант ограничений. Миграционное законодательство России не лишено множестнва изъянов, хотя в силу действия в нем четко определенных правовых принцинпов, очерчивающих особенный предмет правового регулирования, сегодня занявляет о себе как об особой отрасли права системы права России.

В третьем параграфе Миграционные правоотношения автор рассматнривает систему и структуру миграционных правоотношений. Особое внимание он уделяет теоретико-правовому анализу субъекта и объекта, признакам мигранционных правоотношений.

Диссертантом показано, что миграционные правоотношения, обладая отнраслевой спецификой правового регулирования, в то же время содержат принзнаки правоотношений, характерных для любой другой отрасли права. Это гонворит о том, что нормы, регулирующие миграционные правоотношения, поднчинены общеюридическим закономерностям, являются неотъемлемой частью правовой системы России. Как и любой другой вид правоотношений, миграцинонные правоотношения возникают, прекращаются или изменяются только на основе тех норм, которые их порождают. В этом смысле миграционное правонотношение есть лишь тогда, когда существует соответствующая норма, регулинрующая его.

В работе особо подчеркивается, что отношения, связанные с миграцией, значительно шире, чем миграционные правоотношения. Но далеко не всегда их можно отнести к миграционным правоотношениям, именно по той причине, что далеко не все миграционные отношения регламентируются нормами миграцинонного права. В ряду множества иллюстраций этого положения автор приводит этнический и культурный контексты, всегда имеющие место в миграционном процессе. Однако в диссертации показано, что этнические и культурные отноншения не являются предметом миграционного права. Кроме того, в широком

смысле миграция представляет собой перемещение людей, которое может пронисходить и в пределах одной административной территории. Перемещения, фактически являющиеся миграцией, также не подпадают под действие мигранционных правовых норм и, следовательно, не сопровождаются миграционными правоотношениями.

Миграционные правоотношения всегда выступают в форме связи между их субъектами, соединенными между собой правами и обязанностями. Как и всякая правовая норма, нормы миграционного права имеют предоставительно-обязывающий характер, поскольку всегда кого-то на что-то управомочивают и кого-то на что-то обязывают. То есть, как правило, каждый из участников пранвоотношений не только имеет на что-то право, но и несет соответствующие обязанности. Это определяет совокупность основных элементов, входящих в структуру миграционных правоотношений: субъекты, объекты, субъективное право, юридическая обязанность.

Рассматривая субъекты миграционных правоотношений как субъекты миграционного права, автор относит к ним иностранных граждан, лиц без гранжданства, беженцев, лиц, ищущих убежище, вынужденных переселенцев, выннужденно перемещенных лиц. Они и являются непосредственными участниканми миграционных процессов, а значит - миграционных правоотношений.

Большое значение, по мнению автора, имеет то, что в юридическом плане миграция связана прежде всего с реализацией субъективного права мигрантов, в ходе которой и возникают миграционные правоотношения. Это право охвантывается свободой передвижения; выбором места пребывания и жительства; возможностью въезжать в страну и покидать ее территорию. Субъективное право мигрантов отражено определенным массивом действующего миграционнного законодательства страны, которое базируется на международных правонвых нормах в этой сфере.

В четвертом параграфе Предмет и метод правового регулирований: миграционное право в системе права Российской Федерации рассматриванются проблемы формирования миграционного права в системе права России на

основе анализа предмета и метода правового регулирования, дается определенние миграционного права, определяются его основные функции. В связи с форнмированием миграционного права рассматривается вопрос о перспективах кондификации миграционного законодательства.

В работе показано, что объем правовых норм, регулирующих миграционнные правоотношения, харакгер их функционирования в правовой системе Роснсии позволяют прийти к выводу о высоком уровне их специализации. Это дает возможность рассмотреть миграционное право России на уровне отраслевой определенности.

В ходе анализа системы права России (конституционное, административнное, финансовое, гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовнно-процессуальное, уголовно-исполнительное) автор делает вывод о том, что основным критерием отраслевого выделения права является обособленность его предмета правового регулировании и метода правового регулирования. Так, многие претензии на рассмотрение права в качестве самостоятельной отрасли, имеющие место в современном российском правоведении, являются несостоянтельными именно потому, что не учитывают этого основного критерия.

В то же время, утверждает автор, именно это основание дает возможность рассматривать миграционное право как формирующееся в качестве особой отнрасли. Миграционное право - это система юридических норм, регулирующих миграционные отношения, которые возникают вследствие въезда в страну, вынезда из страны, пребывания или проживания на ее территории. В формированнии миграционного права как системы норм ведущую роль играют действуюнщие в нем такие правовые принципы, как свобода передвижения и выбора места пребывания и жительства, законность пребывания и жительства, ренгистрация по месту пребывания и жительства.

На основе определения предмета правового регулирования миграционнонго права диссертант рассматривает характерные для него методы правового ренгулирования: императивный, отражающий неукоснительную реализацию коннституционных требований в миграционных правоотношениях, диспозитивный

(дозволительный), отражающий юридическое равенство субъектов миграционнных правоотношений, их автономию, способность правообладания и возмои-ность отстаивания субъективного права, а также метод сочетания федеральной и регионального управления.

В работе показано, что особенные для миграционного права предмет!1 метод правового регулирования порождают характерные для него функцШ-Они состоят в реализации интересов личности, общества и государства на о(-нове соблюдения прав человека и гражданина, социально-экономическом и д(-мографическом развитии Российской Федерации, реализации интересов нацй-напьной безопасности. Функции миграционного права связаны с реализаций целей государственной миграционной политики и ее задач и могут быть <мл-рактеризованы как регулятивно-статические, ориентированные на сохранение tf развитие экономического, политического и социально-культурного фундамеяй общества; регулятивно-динамические, устанавливающие компетенцию субъй-тов государственно-правового регулирования миграционных процессов; perj-лятивно-охранительные функции, направленные на реализацию интересов вй* участников миграционных правоотношений.

В контексте проведенного анализа автор обращается к вопросу о возмои-ности проведения кодификации миграционного законодательства. По его мл-нию, критерием кодификации в законодательстве должен выступать не фор-мальный, а качественный принцип. Фактически таким принципом в миграцинонном законодательстве является то, что обуславливает внутреннее строеме миграционного права, соединение действующих в государстве юридических норм в единое целое. Очевидно, что это предмет и метод правового регулиронвания. При их достаточной определенности не только можно, но и следует пр'" водить кодификацию. Однако необходимо учитывать, что результатом такой процедуры должен стать не конгломерат правовых актов, а новый правовой акт^ закон. Таким образом, если признать очевидность функционирования в Poccrf-ской Федерации миграционного права как сформированной реальной пракИ"

кой правоотношений правовой отрасли, то следует признать и необходимость кодификации миграционного законодательства.

В Заключении подведены итоги исследования, сделаны наиболее сущенственные выводы, определены основные направления для более углубленного изучения проблем формирования миграционного права России.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Вокуев М.Р. Роль принципов миграционного права в формировании эфнфективного миграционно! о законодательства // Национальная безопасность сонвременной России: Материалы международной научно-практической конфенренции. Ростов-на-Дону, 2005. (0,5 п.л.).

Вокуев М.Р. Формирование миграционного права России: основные теннденции // Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов и соискателей РЮИ МВД России. Ростов-на-Дону, 2006, (0,5 п.л.).

Макеев В.В., Вокуев М.Р. Государственная миграционная политика Роснсии: история и современность: Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2006 (1,5 п.л.).

Вокуев Муса Рукманович

МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Печать ризографная. Бумага офсетная. Гарнитура Тайме. Формат 60x84/16. Объем 1,0 уч.-изд.-л.

Заказ № 31. Тираж 100 экз.

Отпечатано в типографии ООО ВУД

г. Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, 157, тел. 264-38-77, 268-38-10

Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

Blog

МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ