Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

СОЦИАЛЬНАЯ ОБУСЛОВЛЕННОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ПО МАТЕРИАЛАМ РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

На правах рукописи

БУЯНКИНА Светлана Вячеславовна

Специальность 12.00.01 - Теория и история прав а и государства; история правовых учений

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва - 2002

Работа выполнена в Институте государства и права Российской Академии наук (сектор общей теории и социологии права)

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор а

Поленина С.В.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор Оксамытный В.В.

кандидат юридических наук,

доцент Салуяк О.П.

Ведущая организация -аа Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Защита состоитсяаа 22 ноября 2002 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д. 002. 002. 07 в Институте государства и права РАН по адресу: 1 19992, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской Академии наук

Автореферат разосланаа 11 октября 2002 г

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук Ефремова Н.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Законодательная деятельность явнляется сложным и одним из наиболее значимых по своим социальным понследствиям видом деятельности не только Российского государства в целом, но и субъектов РФ. Интенсивное развитие законодательства Республики Мордовия неразрывно связано с совершенствованием процесса создания занконов Республики Мордовия. Предстоит большая теоретическая и практиченская работа, направленная на то, чтобы республиканские законы наиболее точно и полно регулировали различные аспекты общественных отношений. В этой связи представляет интерес исследование социальной обусловленности законодательной деятельности субъектов РФ на примере Республики Мордонвия, включая выявление и анализ действия социальных факторов на всех этанпах законодательной деятельности Государственного Собрания Мордовии, а также изучение их роли в формировании отраслей и институтов республинканского законодательства1.

Вопросы социальной обусловленности законодательства особенно остро стоят в субъектах РФ в связи с наличием значительного числа противоречий, пробелов, декларативности и отсутствия механизма реализации норм, иных несовершенств действующего регионального законодательства, а также неннадлежащей в ряде случаев оценки законодателем проблемной ситуации, нуждающейся в законодательном регулировании. Поэтому возрастает актунальность комплексной теоретической разработки данной проблемы, а также ее практической значимости.

Степень научной разработанности темы. Теоретическая основа иснследования. Проблемам социальной обусловленности законодательной деянтельности, а также вопросам формирования, развития и совершенствования системы законодательства посвящен ряд исследований. Среди них работы В.М. Баранова, О.А. Гаврилова, М.Л. Давыдовой, В.Б. Исакова, В.П. Кази-

___________________________________

1 Законодательство в данной работе понимается в лузком смысле, т.е. только как совокупность Конституции Республики Мордовия и законов Республики Мордовия

мирчука, И.Ф. Казьмина, Д.А. Керимова, Е.А. Киримовой, Н.П. Колдаевой, И.В. Котелевской, В.Н. Кудрявцева, Е.В. Куманина, В.В. Лапаевой, В.А. Ле-ванского, А.В. Мицкевича, Л.А. Морозовой, В.В. Оксамытного, А.С. Пигол-кина, С.В. Поленикой, Т.Н. Рахманиной, И.С. Самощенко, Е.М. Савельевой, И.Н. Сенякина, Н.В. Сильченко, М.С. Студеникиной, В.М. Сырых, Ю.А. Тинхомирова, P.O. Халфиной, А.Ф. Шебанова и других. Проблематика социальнной обусловленности законодательства разработана, главным образом, на теоретическом уровне, хотя проводились и эмпирические исследования факнторов законодательной деятельности в союзных республиках СССР. Однако теоретических обобщений на базе полного и подробного исследования социнальных факторов законодательной деятельности конкретного субъекта РФ пока нет.

В качестве объекта исследования выбрана законодательная деятельнность Государственного Собрания Республики Мордовия, а в качестве преднмета - ее социальная обусловленность.

Цель диссертационной работы - исследование законодательной деянтельности субъектов РФ (по материалам Республики Мордовия) с точки зренния ее социальной обусловленности, разработка рекомендаций, направленнных на оптимизацию действия социальных факторов на всех этапах законондательной деятельности Государственного Собрания Республики Мордовия.

Для достижения обозначенной цели поставлены следующие задачи:

- определить место законодательства Республики Мордовия в общей системе законодательства Российской Федерации;

- проанализировать законодательство Республики Мордовии на предмет его соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, выявив типичные нарушения, которые содержатся (либо содержались ранее) в законнах Республики Мордовия;

- вывить роль Конституции Республики Мордовия в системе республинканского законодательства;

- проанализировать отраслевую структуру законодательства Мордовии;

- исследовать социальную обусловленность законодательства республинки сквозь призму механизма действия комплекса социальных факторов;

- оценить влияние основных (правообразующих) факторов на законодантельную деятельность и содержание законов Республики Мордовия;

- разработать предложения по оптимизации действия процессуальных (обеспечивающих) факторов законодательной деятельности Государственнонго Собрания республики;

- разработать методику проведения экспертизы законов Республики Мордовия.

Методологическую основу исследования составили труды отечестнвенных авторов в области теории права и законотворчества. Решение поставнленных диссертантом задач осуществлялось с помощью метода материалинстической диалектики, а также с применением специальных научных метондов: системного анализа, сравнительного, формально-юридического, логиченского, социологического, исторического.

Эмпирической базой исследования являются: Конституция Республинки Мордовия, законы Республики Мордовия, законы иных субъектов Российнской Федерации, документы и материалы к рассмотрению законопроектов на сессиях Государственного Собрания Республики Мордовия.

Научная новизна диссертационной работы состоит в рассмотрении законодательной деятельности Государственного Собрания Республики Мордовия с точки зрения ее социальной обусловленности. Подобные исслендования в Мордовии не проводились. Между тем изучение социальных аснпектов процесса создания законов представляет не только теоретическое, но и практическое значение, так как имеет целью повышение эффективности принимаемых республиканских законов. Анализ системы социальных фактонров законодательной деятельности Республики Мордовия позволил разрабонтать предложения, направленные на оптимизацию их действия. Общетеорентическое положение о формировании законов под воздействием комплекса

социальных факторов было проверено на примере создания ряда законодантельных актов республики.

На защиту выносятся следующие положения:

- Законодательство Республики Мордовия - определенная система во главе с Конституцией республики, характеризующаяся, с одной стороны, единством и целостностью ее структурных частей, с другой - их дифференцированностью. Структурные части (отрасли и институты) республиканского законодательства находятся в определенном взаимодействии друг с другом, что подтверждается наличием разнообразных внутрисистемных связей.

- Предлагается воссоздать Конституционный Суд Республики Мордовия и внедрить институт Уполномоченного по правам человека в Мордовии.

- Положительным явлением развития законодательства республики вынступает интеграция в правовом регулировании. С целью укрепления этой тенденции предлагается разработать и принять Избирательный кодекс Реснпублики Мордовия, что позволит как унифицировать и интегрировать в однном акте разрозненные нормы избирательного законодательства, так и понстроить внутренне согласованную, непротиворечивую систему законодательнства Мордовии в рамках системы законодательства Российской Федерации.

- Исследование социальной обусловленности законодательной деятельнности предполагает выявление и анализ действия социальных факторов на всех этапах законодательной деятельности Государственного Собрания Морндовии, а также изучение их роли в формировании отраслей и институтов реснпубликанского законодательства.

- Полный и точный учет социальных факторов законодательной деянтельности Государственного Собрания Мордовии, опосредующих широкий спектр общественных интересов - важное условие демократизации и опнтимизации процесса подготовки проектов, а в дальнейшем и принятия реснпубликанских законов.

- В Республике Мордовия необходимо внедрить в практику два важных правовых института, способствующих наиболее точной социальной обуслов

енности республиканского законодательства: обязательная независимая нанучная экспертиза законопроектов и обсуждение их общественностью.

- От оптимизации действия процессуальных факторов напрямую зависит эффективность законодательной деятельности и качество законов Республинки Мордовия. Разработаны конкретные рекомендации, направленные на понвышение степени воздействия данных факторов на законодательную деянтельность Государственного Собрания Республики Мордовия.

Апробация результатов исследования, научное и практическое знанчение работы. Основные теоретические выводы и положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании Сектора общей теории и социологии права Института государства и права РАН. Апробация результатов исследонвания проводилась в выступлениях автора на научно-практических конфенренциях, в преподавании спецкурса Законодательный процесс РФ студеннтам юридического факультета Мордовского государственного университета.

Полученные результаты могут найти применение в рамках процедур занконодательного процесса Мордовии, иных субъектов РФ, а также в процессе дальнейшего совершенствования законодательства Республики Мордовия.

Публикации. По теме исследования автором опубликовано 8 работ.

Структура и объем диссертации определены предметом и задачами иснследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, вклюнчающих 7 параграфов, заключения, библиографии и трех приложений. Обнщий объем работы составляет 249 с.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность диссертационного исследованния, анализируется степень научной разработанности темы, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, раскрываются теоретическая и методологическая база работы, ее научная новизна и практическая значинмость, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава Система законодательства Республики Мордовия. Сиснтема законодательства Республики Мордовия рассматривается в федеративнном, иерархическом и отраслевом срезе ее структуры. Глава состоит из трех параграфов.

Первый параграф Место законодательства Республики Мордовия в обнщей системе законодательства Российской Федерации. Система республинканского законодательства рассматривается в федеративном срезе ее струкнтуры.

Анализ системы законодательства Мордовии предваряется кратким экснкурсом в историю его развития, начиная с 30-х годов XX века, когда были заложены основы республиканского законодательства. Отмечается специфинка системы законодательства республики, в частности: наличие в определеннный период времени различных законодательных органов; малый лудельный вес законов от всего массива нормативных правовых актов; регламентация столь важных вопросов, как обнародование законов и иных нормативных правовых актов, описание и порядок официального использования государнственного флага Мордовии, выборы в Верховный Совет МАССР, в форме указов Президиума Верховного Совета МАССР, а не законов, что было бы вполне обосновано, исходя из критерия, определяющего сферу значимости регулируемых общественных отношений.

Изложенное в диссертации позволило сделать вывод о том, что Мордонвия имела определенный (пусть и не столь значительный) опыт в формиронвании собственного законодательства, начиная с момента ее образования.

Автором рассматриваются вопросы системности в формировании законнодательства республики, весь спектр проблем создания которого в диссернтации сведен к трем аспектам: 1) обеспечение непротиворечивого, согласонванного взаимодействия федерального законодательства и законодательства Республики Мордовия; 2) обеспечение верховенства Конституции Мордовии в системе республиканского законодательства; 3) структурная дифференцианция правовых норм законов. В целях построения стройной, логически согла-

сованной системы республиканского законодательства предлагается принять концепцию его развития сроком на 3-5 лет, а также подготовить и издать Свод законов Республики Мордовия. Достижению обозначенной цели спонсобствует также принятие Государственным Собранием 14 февраля 2002 г. Закона О правовых актах Республики Мордовия, одним из разработчиков проекта которого была автор.

Принятие Конституции России 1993 г. дало мощный лимпульс развинтию системы законодательства Мордовии. И это не случайно, поскольку то решение проблемы разграничения предметов ведения и полномочий, которое нашло закрепление в Конституции РФ, оставляет за субъектами РФ весьма значительные полномочия. Вместе с тем типичным для развития законодантельства субъектов РФ является то, что они не нашли еще строго вывереннонго предмета для осуществления собственного законодательного регулированния, чему во многом благоприятствует нормативное построение ст. 73 Конституции РФ. Детальный же перечень предметов ведения Республики Мордовия закреплен в ее Конституции1, который не является исчерпываюнщим. Данная правовая конструкция позволяет республике подводить под предметы своего исключительного ведения достаточно широкий круг вопронсов с учетом объективных потребностей социального, экономического и инонго развития без внесения изменений в республиканскую Конституцию.

Между двумя уровнями законодательства РФ существует взаимная связь, которая, прежде всего, проявляется в реализации предметов совместнного ведения и полномочий РФ и ее субъектов. Однако, по существу, Коннституция РФ содержит не разграничение, а перечень предметов, подлежащих

_______________________________

1 К ведению Республики Мордовия согласно ст. 61 Конституции РМ отнесено: а) принятие и изменение Конституции РМ, республиканских законов и иных нормативных правовых актов РМ, контроль за их сонблюдением; б) установление системы органов государственной власти РМ, порядка их формирования, органнизации и деятельности; в) государственная собственность республики и управление ею; г) административнно-территориальное устройство Республики Мордовия; д) бюджет Республики Мордовия; е) установление налогов и сборов в соответствии с федеральными законами; ж) организация и деятельность государственной службы Республики Мордовия; з) государственные награды и почетные звания Республики Мордовия; и) решение иных вопросов, не отнесенных в соответствии с Конституцией РФ к ведению РФ и к полномочиям РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

разграничению. Среди вариантов решения данной проблемы можно выденлить важнейшие.

Во-первых, активизация принятия федеральных законов в форме лоснов законодательства, лобщих принципов, определяющих полномочия как фендеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов РФ по реализации каждого из предметов совместного веденния, перечисленных в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, с тем, чтобы четко разгранничить сферы их законодательной компетенции. Вместе с тем автор разделянет высказываемую в научной литературе критику чрезмерного форсирования субъектами РФ тактики опережающего Федерацию законотворчества.

Во-вторых, использование в отдельных необходимых случаях заключенния договоров между органами государственной власти РФ и органами госундарственной власти субъектов РФ как правовой формы разграничения предметов ведения и полномочий, которая в Республике Мордовия на практике не реализована. Такая форма взаимодействия предусмотрена Федеральным занконом О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полнонмочий между органами государственной власти Российской Федерации и орнганами государственной власти субъектов Российской Федерации1.

В-третьих, активное использование субъектами РФ возможности влиять на развитие федерального законодательства путем реализации права законондательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания, конторым Республика Мордовия в лице Государственного Собрания воспользонвалась с момента принятия Конституции РФ 1993 года лишь 4 раза.

Нечеткость конституционной концепции разграничения предметов веденния и полномочий РФ и ее субъектов породила и такую проблему законондательства Мордовии, как дублирование норм федерального законодательстнва. Данное явление проиллюстрировано в работе конкретными примерами.

Исследование показало, что законодательство Республики Мордовия в основном сформировалось, хотя оно не всегда еще согласовано с федераль-

__________________

1 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

ным законодательством. Поэтому преобладающей тенденцией его развития является ревизия всего массива нормативных правовых актов на предмет соответствия Конституции РФ и федеральным законам. Об этом свидетельстнвует тот факт, что в последнее время практически ни одна сессия Государстнвенного Собрания не обходится без принятия такой разновидности актов, как законы О приведении некоторых законов Республики Мордовия в соответствие с федеральным законодательством, О внесении изменений и дополннений в некоторые законы Республики Мордовия и О признании утративншими силу некоторых нормативных правовых актов Республики Мордовия. Приводятся примеры конкретных нормативных правовых актов Мордонвии, которые противоречили федеральному законодательству и были признанны утратившими силу. Выявлены типичные нарушения норм Конституции РФ и федерального законодательства, которые содержатся (либо содержанлись ранее) в республиканских законах. Выделен ряд причин такого явления, не последнее место среди которых занимает несовершенство федерального законодательства, наличие в нем существенных пробелов в правовом регулинровании вопросов, отнесенных к исключительному ведению РФ, а также к полномочиям РФ в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.

В работе рассматриваются различные варианты решения проблемы разнграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ. Высказывается критика точки зрения И.В. Петелиной, котонрая предлагает, подтвердив неограниченные полномочия РФ в вопросах обонроны, безопасности и внешней политики, расширить экономические права субъектов РФ до максимально возможного уровня, ограниченного только ненобходимостью обеспечения общенациональной безопасности1. Обобщение практики законотворчества субъектов РФ показало, что львиная доля их законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, принималась именно в экономической

____________

1 См.: Петелина И.В. Региональные правовые системы: проблемы правотворчества / Круглый стол: Полинтика и право: региональный аспект // Правоведение. 1999. № 1. С. 234.

сфере. В работе проводится анализ законодательства Республики Мордовия под углом зрения нарушения единства экономического пространства России.

В диссертационном исследовании содержатся не только теоретические, но и практические предложения по вопросам приведения законодательства Республики Мордовия в соответствие с федеральным законодательством. Изнложенные мысли автор иллюстрирует, с одной стороны, конкретными принмерами приведения законодательства республики в соответствие с ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и иснполнительных органов государственной власти субъектов Российской Феденрации1, с другой - указывается, что требования данного Федерального законна учитываются не полностью. Анализируется процесс устранения противонречий и обращается внимание на отсутствие у него системности, что проявнляется в излишне частой и неоднократной изменяемости норм республиканнских законов.

Второй параграф Верховенство Конституции Республики Мордовия в системе республиканского законодательства и формы его проявления. Сиснтема законодательства Мордовии рассматривается в иерархическом срезе ее структуры.

Конституция Республики Мордовия, являясь активным центром системы республиканского законодательства, закрепляет общие рамки его построенния, анализ иерархической структуры которого позволяет выделить следуюнщие звенья: Конституция Республики Мордовия, законы Республики Мордонвия о внесении изменений и дополнений в Конституцию РМ и законы Реснпублики Мордовия. Из приведенного перечня Законом от 5 января 2001 г. О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Мордовия была исключена такая разновидность законов, как конституционные законы Республики Мордовия2. Это решение республиканского законодателя яви-

________________________________________

1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст. 1792; 2002. № 30. Ст. 3024.

2 Особое место конституционных законов Республики Мордовия, помимо круга регулируемых ими вопронсов, в системе республиканского законодательства выражалось в том, что они, подобно федеральным конституционным законам, принимались в особом, усложненном порядке, а также в том. что на конституционнные законы Глава республики не имел права наложить вето.

ось неоправданным, поскольку регулирование вопросов описания и порядка официального использования государственного флага, герба и гимна, поряднка созыва и деятельности Конституционного Собрания, порядка проведения референдума Республики Мордовия предпочтительнее осуществлять в форме конституционных законов. В этом, безусловно, есть практический смысл, так как конституционные законы создают своего рода промежуточную ступень в реализации конституционных предписаний. Регулируя наиболее важные обнщественные отношения и институты, конституционные законы были призванны развивать и конкретизировать нормы Конституции Мордовии и тем санмым связывать ее с текущим республиканским законодательством. А это обеспечивало стабильность самой Конституции.

В диссертации рассматриваются последствия, которые влечет за собой исключение конституционной нормы о возможности принятия Государстнвенным Собранием конституционных законов. На первый взгляд, эта пронблема теоретическая, даже схоластическая, однако она имеет большое пракнтическое значение, так как автоматически конституционные законы не могут перестать существовать лишь на основании их исключения как вида законов из республиканской Конституции. Следовательно, необходимо вносить изнменения в данные законы. Предлагаются варианты решения этой проблемы.

Введение в законодательной практике Мордовии такой формы нормантивного правового акта, как конституционный закон, явилось в свое время новеллой. Поскольку система законодательства республик на федеральном уровне установлена в самом общем виде, то это предоставляет субъектам РФ право самостоятельно определять массив законодательства в рамках общих принципов, терминологических и иных особенностей российской правовой системы. Этимологическое толкование статей 5, 76 Конституции РФ позвонляет говорить о том, что термин законы следует толковать расширительно, включая возможность принятия в республиках и конституционных законов, поскольку есть конституции республик как их учредительные акты, в разви-

тие положений которых и принимаются конституционные законы. Изложеннные аргументы подтверждает и проведение аналогии в отношении использонвания и трактовки терминов законы и федеральные законы, употребляенмые в Конституции РФ. Термин федеральные законы применяется в ряде статей Конституции РФ в качестве родового, включающего в себя и такой вид федеральных законов, как федеральные конституционные законы.

Анализируются различные подходы в трактовке института конституцинонного закона, принятого на уровне определенного субъекта РФ. Анализ сиснтем законодательства республик Адыгея, Северная Осетия - Алания, Хакасия свидетельствует о том, что данная разновидность законов названных субъекнтов РФ существует в настоящее время и не подвергается сомнению.

Конституция Республики Мордовия вне пределов ведения РФ и полнонмочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов имеет высншую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории республики. Реализация принципа соответствия республиканских нормативнных правовых актов положениям Конституции Мордовии предполагает нанличие определенного механизма, обеспечивающего данный конституционнный принцип. В этой связи предлагается воссоздать Конституционный Суд Республики Мордовия (упраздненный в 1994 г., причины чего рассматриванются в работе) как орган конституционного контроля, призванный обеспенчить верховенство Конституции Мордовии в системе ее законодательства.

Решение вопроса о соотношении Конституции РФ и Конституции Реснпублики Мордовия рассматривается на основе верховенства федеральной Конституции и необходимости соответствия ей республиканской Конститунции, как и конституций (уставов) иных субъектов РФ. В настоящее время Конституция Мордовии в целом приведена в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Однако отмечается и тот факт, что грубых противоречий Конституция Мордовии не содержала (по сравненнию, например, с конституциями республик Адыгея, Башкортостан, Татарнстан, содержащими в недалеком прошлом положения о суверенитете респуб-

ики как субъекте РФ, верховенстве республиканского законодательства на своей территории, о праве республики приостанавливать на своей территонрии действие правовых актов РФ, о статусе республики как субъекте междуннародного права и др.).

Анализируется принцип прямого действия Конституции Республики Мордовия, указываются причины, в силу которых решение конкретных дел со ссылкой лишь на отдельные ее статьи не всегда возможно: 1) декларативнность и отсутствие механизма реализации значительного числа конституцинонных норм; 2) отсылка к специальным законам РМ; 3) неопределенность отдельных конституционных положений, требующая толкования норм Коннституции Мордовия. Изложенное проиллюстрировано в работе примерами.

Анализируется правотворческая, правообразующая форма проявления верховенства Конституции республики, в которой заложена своего рода пронграмма законопроектной деятельности, что сделано в прямой и косвенной формах. Первая форма имеет место тогда, когда в тексте самой Конституции конкретно названы республиканские законы, которые необходимо принять; вторая - когда содержатся принципиальные положения, требующие для своней реализации принятия законов. Влияние Конституции Мордовии на содернжание всей правотворческой деятельности проявляется также в конкретизанции и детализации ее положений в отраслевом законодательстве.

Третий параграф Анализ отраслей законодательства Республики Морндовия и их внутренней структуры. Система республиканского законодательнства рассматривается в отраслевом срезе ее структуры.

Законодательство Республики Мордовия как система органического вида в ее отраслевом (горизонтальном) срезе характеризуется, во-первых, единстнвом и целостностью составляющих ее структурных частей, во-вторых, их дифференцированностью. Анализ внутренней структуры республиканского законодательства подтвердил тезис как о ее многоотраслевом характере, так и о том, что отрасли развиваются крайне неравномерно. Наиболее динамичнное развитие получили конституционное, административное законодательст-

во и законодательство о местном самоуправлении, о чем свидетельствует широкая палитра составляющих их подотраслей и институтов, объединняющих в своем составе нормы, регулирующие однородные виды общестнвенных отношений, а также значительный блок законов. Медленнее форминруется социальное законодательство, законодательство об окружающей сренде. Причины указанного явления раскрыты в работе.

Диапазон регулируемых общественных отношений настолько широк, что предполагает деление отраслей законодательства Республики Мордовия на соответствующие подотрасли и институты. В диссертации анализируются не только подотрасли и институты отраслей республиканского законодательнства, но и их системно-функциональные связи. Приведены примеры внутнренней упорядоченности, согласованности, а также не полной согласованнонсти отдельных институтов между собой, прочности системно-функциональных связей.

Общность ряда институтов, составляющих определенную подотрасль (отрасль) республиканского законодательства (например, избирательное занконодательство), создает объективные предпосылки для проведения кодифинкационных работ. Среди обозначенных предпосылок можно выделить слендующие: во-первых, наличие достаточного законодательного материала в данной области регулирования общественных отношений; во-вторых, требонвание унифицированной регламентации институтов законодательства с ценлью устранения возможных коллизий между законами Республики Мордонвия. В частности, сложились объективные предпосылки для разработки и принятия Избирательного кодекса республики. В этой связи анализируются плюсы и минусы имеющей место в некоторых субъектах РФ практики приннятия избирательных кодексов.

Отмечается важная роль законов, составляющих соответствующие отнрасли структуры законодательства, в вопросах управления отраслевыми и межотраслевыми подсистемами республиканского законодательства. В рабонте рассматривается структурно упорядоченный массив законов, составляю-

щих конституционное и административное законодательство Мордовии. Иннститут Правительство республики характеризуется как комплексный, в контором существуют развитые предметно-функциональные связи.

Показано, что, к сожалению, в Республике Мордовия не получило разнвития природоохранное законодательство, в отличие от природоресурсного.

Значительное место в исследовании уделено анализу социального законнодательства. Этот вопрос рассматривается в сравнительно-правовом аспекнте. Проведен анализ социального законодательства не только Мордовии, но и Республики Чувашия, Волгоградской, Саратовской и Ульяновской областей, что обусловлено близостью их географического положения, сходством сонциально-экономического развития. Исследование показало, что отрасль сонциального законодательства получила должное развитие лишь в Волгограднской области. В остальных четырех субъектах РФ социальное законодательнство не развито. Автором выявлены не только основные причины данного негативного явления, но и возможные пути их преодоления:

1) установление дополнительных по отношению к федеральному законнодательству социальных льгот для наиболее социально незащищенных слонев населения;

2) принятие комплексных законодательных актов, рассчитанных на долнгосрочную перспективу, что будет способствовать целенаправленности и понвышению эффективности проводимой в государстве социальной политики;

3) использование положительного опыта иных субъектов РФ в правовом регулировании вопросов, касающихся социальной сферы;

4) следует предусмотреть четкий механизм реализации социальных занконов с тем, чтобы они не были лишь выражением благих намерений субъекнтов Рф в отношении определенных социальных категорий граждан;

5) социальная ориентация проводимых экономических реформ. Полагаем, что практическая реализация обозначенных приоритетов в законотворческой деятельности субъектов РФ будет способствовать реальнному претворению в жизнь на региональном уровне ст. 7 Конституции РФ,

провозглашающей построение в России социального государства, которое пока еще остается добрым пожеланием.

Вторая глава Формирование законодательного решения: социальный аспект посвящена анализу социального аспекта формирования законодантельного решения: исследуются социальные факторы и их влияние на законнодательную деятельность Государственного Собрания Республики Мордонвия и содержание законов. Глава состоит из четырех параграфов.

Первый параграф Проблемная ситуация и социальные факторы законондательной деятельности. Система и механизм действия социальных факторов законодательной деятельности Республики Мордовия.

Изучение социальной обусловленности законодательства Республики Мордовия сквозь призму механизма действия социальных факторов выдвингает на первый план проблему классификации1 этих факторов и выявление имеющихся между ними зависимостей и связей. Предложенное в научной литературе деление социальных факторов на основные (правообразующие) и обеспечивающие (процессуальные) выступило в работе главной посылкой при исследовании социальной обусловленности законодательной деятельнонсти Государственного Собрания Республики Мордовия.

Проведенные исследования показали, сколь велико влияние подсистемы правообразующих факторов законодательной деятельности на возникновение проблемных ситуаций, требующих законодательной регламентации, а также на содержание самих республиканских законов. Роль экономического, эколонгического, демографического, географического, политико-правового, социо-культурного, ценностно-психологического, национального и межнациональнного факторов в формировании законодательства Мордовии показана в диснсертации на конкретных примерах.

_________________

1 Для исследования социальных факторов законодательной деятельности Республики Мордовия выбрана классификация, разработанная сотрудниками Института государства и права РАН, достоинство которой состоит в том, что на ее основе уже проводились эмпирические исследования. См.: Поленика С.В.. Гаврилов О.А.. Колдаева Н.П.. Куманин Е.В., Леванский В.А. Исследования социальных факторов законодательной деятельности союзных республик // Правоведение. 1981. № 3. С. 51-58.

Многообразие взаимодействующих в ходе принятия законодательного решения социальных факторов отнюдь не означает, что в каждом конкретном случае задействованными оказываются все без исключения основные и обеснпечивающие факторы. Поэтому важное значение в законодательной деятельнности Государственного Собрания Республики Мордовия (наряду с выявленнием всей совокупности социальных факторов, которые должны быть учтены при регламентации определенных общественных отношений) приобретает их взвешивание, т.е. измерение силы влияния во взаимодействии с другими факторами. К сожалению, одна из распространенных ошибок в процессе созндания законов Республики Мордовия состоит в том, что законодатель, ориеннтируясь на решении какой-либо одной проблемы, принимает во внимание лишь наиболее мощный фактор (как правило, экономический), не учитывая при этом действие иных социальных факторов (экологического, ценностно-психологического и др.).

Диссертантом показана важность выявления не только позитивных факнторов законодательной деятельности, но и негативно направленных, понскольку вторые могут не только снизить, но и вообще блокировать дейстнвие позитивных факторов.

Второй параграф Основные (правообразующие) объективные факторы законодательной деятельности Республики Мордовия.

Экономический фактор образует центральное и наиболее активное звено системы социальных факторов законодательной деятельности Республики Мордовия, что обусловлено, во-первых, его особой природой, выражающей условия и требования развития экономики республики, во-вторых, сложнонстью структуры. Экономический фактор в комплексе с политико-правовым явился причиной отмены целого пласта законов республики. Диссертант разделяет взгляды тех авторов, которые отмечают, что необходимость учета экономического фактора в процессе принятия законодательных решений на уровне конкретного субъекта РФ не менее важна, чем на федеральном уровнне. Данный вывод вытекает из того, что структуризация экономики, формы и

способы ее государственного протекционирования, лудельный вес рыночнных и плановых рычагов, выбор приоритетов в хозяйственной жизни в кажндом субъекте ^РФ отличаются неповторимостью и должны определяться понсредством его собственного законодательства с учетом региональных осонбенностей1, разумеется, при условии соответствия Конституции РФ и феденральному законодательству.

Анализ законодательства Республики Мордовия, регулирующего экононмическую сферу, позволяет автору также согласиться с И.В. Михеевой, отменчающей, что главной целью региональных лэкономических законов являетнся обеспечение экономического роста на основе сочетания целевого регулинрования экономики органами власти с механизмами складывающегося рыннка, привлечения инвестиций в производство и экономическую инфраструктунру, развития малого предпринимательства, межрегиональной интеграции и взаимодействия с федеральным центром2.

Вышеизложенный вывод подтверждается л тем, что в развитии регионнальной экономики важную роль играют межрегиональные ассоциации эконномического взаимодействия. Мордовия входит в ассоциацию по экономиченскому взаимодействию республик и областей Поволжского региона Больншая Волга, объединяющую 11 субъектов РФ. Вхождение субъектов РФ в состав данной ассоциации обусловлено не только экономическими интересанми, но и географическим расположением, что влияет и на процесс принятия законодательных решений, так как происходит комплексное действие экононмического и географического факторов при генерализующей роли первого.

Влияние географического фактора на законодательную деятельность в Республике Мордовия не столь выражено, как, например, в районах Крайнего Севера, соответственно и не столь высока его мощность. Чаще всего данный фактор взаимодействует непосредственно с экологическим фактором, что находит отражение в природоресурсном законодательстве Мордовии.

______________________

1 См.: Муратшин Ф.Р. Проблемы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации. Уфа, 1999. С. 34.

2 Михеева И.В. Правовое обеспечение экономики регионов // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 58-59.

Необходимость учета экологического фактора особенно актуальна в свенте неблагоприятной экологической ситуации, сложившейся в республике, что во многом связано с наличием значительного числа промышленных преднприятий. Однако в Мордовии действие экологического фактора в разработке и принятии природоохранного законодательства не активно. Причем эколонгический и экономический факторы действуют в большинстве случаев сиснтемно. Нередко экономический фактор оказывается негативно направленнным. Об этом свидетельствует практика принятия и внедрения в жизнь эконномических решений без предварительных научных проработок, закрепляюнщих право граждан на благоприятную окружающую среду1.

Важное место в рассматриваемой подсистеме социальных факторов занконодательной деятельности Республики Мордовия занимает демографиченский фактор. В диссертации анализируются законопроекты, разработка котонрых обусловлена действием демографического фактора.

Третий параграф Влияние политико-правового, социокультурнопх ценнностно-психологического, национального и межнационального факторов на законодательную деятельность и содержание законов Республики Мордонвия.

Проведенные исследования показали, что основные объективные фактонры влияют на законодательную деятельность и содержание законов Респубнлики Мордовия не непосредственно, а через ряд основных субъективных факторов, важнейшее место среди которых принадлежит политико-правовому фактору. Воздействие данного фактора носит универсальный характер, ибо синтезирует влияние других субъективных социальных факторов законодательной деятельности. Роль политико-правового фактора в форми-

______________________

1 В 1993 г. еще Верховным Советом Мордовской ССР было принято постановление О создании целевого экологического фонда по переносу производства люминесцентных ламп из жилой зоны г. Саранска. Приннятие данного акта было вызвано неблагоприятной экологической обстановкой в городе и многочисленнынми обращениями граждан. Цель его, несомненно, благородна, однако положения вышеназванного постановнления до сих пор не реализованы на практике. Экономические интересы, огромные финансовые затраты, связанные с переносом из жилой зоны экологически вредного производства люминесцентных ламп, произнводимых ОАО Лисма, взяли верх над экологической безопасностью населения и сохранением среды обитания человека. Мощность экономического фактора настолько высока, что блокирует позитивное дейнствие экологического фактора.

ровании законодательства, Республики Мордовия продемонстрирована в ранботе примерами.

Выделяется три направления воздействия политико-правового фактора на законодательную деятельность и содержание законов республики: 1) устанновление стратегии развития законодательства Республики Мордовия, что во многом связано с деятельностью Государственного Собрания; 2) учет в тенкущем законодательстве положений Конституции Мордовии; 3) обеспечение единства правового пространства на территории РФ, что предполагает четнкое разграничение нормотворческой компетенции между Российской Феденрацией и Мордовией, безусловное соблюдение принципа соответствия законнов республики федеральным законам, принятым по предметам исключинтельного ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и ее субъекнтов.

Первое из трех перечисленных направлений воздействия политико-правового фактора находит отражение в законодательном процессе Респубнлики Мордовия. Диссертантом анализируются стадии законодательного пронцесса республики, выявлен ряд проблем и предложены пути их решения.

Так, четкого нормативного закрепления требует вопрос о круге лиц, обнладающих правом законодательной инициативы, поскольку именно они раснполагают правовой возможностью влиять на формирование законодательства и содержание законов. Отмечено, что положительным моментом (в отличие от круга субъектов права законодательной инициативы на федеральном уровне) является наделение правом законодательной инициативы комитетов и комиссий Государственного Собрания, общественных объединений, что способствует развитию демократических начал в законодательном процессе. Однако закрепление данного права только за съездом мордовского народа не отвечает общему конституционному принципу равенства прав и свобод ченловека и гражданина независимо от национальности и равенства общественнных объединений перед законом. Исходя из этого, следовало бы предоста-

вить право законодательной инициативы другим национальным общественнным объединениям.

Закрепление права законодательной инициативы за широким кругом субъектов в целом заслуживает положительной оценки. Однако справедливы опасения ряда авторов по поводу того, что это может породить дублирование и некоторую инфляцию законодательной инициативы1. В этой связи вызынвает сомнение необходимость закрепления данного права за Советом Госундарственного Собрания, Центральной избирательной комиссией республики.

Высказывается целесообразность нормативного закрепления законодантельного предложения как одной из форм реализации права законодательной инициативы.

Автор обосновывает необходимость внести дополнение в Конституцию Мордовии, касающееся специальных требований, предъявляемых к внесению в Государственное Собрание финансовых законопроектов. Указанные законнопроекты должны приниматься к рассмотрению только при наличии полонжительного заключения Главы республики или по его представлению.

В работе приводятся не только конкретные примеры воздействия социо-культурного фактора на процесс принятия республиканских законов, но и предлагаются пути оптимизации его действия: 1) повышение профессионанлизма депутатского корпуса Государственного Собрания (это особенно актунально в свете того, что среди 75 депутатов лишь один имеет юридическое обнразование)2; 2) создание условий, обеспечивающих ознакомление с проектом закона широких слоев населения посредством проведения всенародных обсуждений законопроектов3; 3) создание надлежащих организационных предпосылок для вступления в силу принятых республиканских законов.

___________________

1 См., например: Абрамова А.И. Порядок принятия нормативных правовых актов (правотворческий пронцесс) // Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. ML 1998. С. 121.

2 В этой связи следует согласиться с предложением Р.К. Надеева об организации для депутатов специальнных занятий по изучению основ законодательной деятельности. См: Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1997. С. 22-23.

3 К сожалению, институт всенародного обсуждения законопроектов в Мордовии не получил должного разнвития, хотя законодательные предпосылки к этому имеются еще с 1991 г., когда был принят республиканнский закон О всенародном обсуждении важных вопросов государственного и местного значения. В соотнветствии со ст. 10 данного Закона на всенародное обсуждение было вынесено лишь два документа: проект Конституции РМ и проект закона О государственной поддержке субъектов малого предпринимательства в сельском хозяйстве Республики Мордовия.

Практическое подтверждение теоретической посылки о весьма скромной роли ценностно-психологического фактора при возникновении проблемных ситуаций, требующих законодательной регламентации, как справедливо уканзано в литературе, дает анализ действующего законодательства Мордовии.

Исследование показало, что действие национального фактора на принянтие и содержание законов Республики Мордовия не столь сильно, как, нанпример, в республиках Адыгея, Алтай, Башкортостан, Коми, Саха (Якутия), Ханты-Мансийском автономном округе. Вместе с тем приведенные в диссернтации примеры свидетельствуют о тесном взаимодействии в ходе создания законов национального и межнационального социальных факторов.

Четвертый параграф Процессуальные (обеспечивающие) факторы законнодательной деятельности Республики Мордовия и их практическое значенние. Планирование законодательной деятельности Государственного Собра-ния Республики Мордовия.

Операциональное значение обеспечивающих факторов состоит в том, что именно в их плоскости лежит основной резерв повышения эффективнонсти законодательной деятельности Государственного Собрания, что неминнуемо отражается на эффективности будущих законов Республики Мордонвия. Среди обеспечивающих факторов наибольшей потенциальной мощнонстью обладают организационный и информационный факторы, при несонмненной активности первого. Между тем осознание важности организационнного фактора не всегда сдерживает негативные процессы его недоучета в занконодательной деятельности Государственного Собрания. Об этом свидентельствует недостаточная стабильность Конституции Мордовии и республинканских законов, выражающаяся в излишне частой изменяемости их норм1. Отмечается, что, с одной стороны, процесс изменения норм республиканско-

______________

1 Конституция Мордовии, вступившая в силу 22 сентября 1995 г.. 9 раз подвергалась весьма существенным изменениям за столь непродолжительный период своего действия. Это подтверждает даже простая арифментика: из 119 статей республиканской Конституции изменения внесены в 48 (57 %). 5 статей (6 %) исключенно. Не лучше обстоит дело и со стабильностью законов. Только в 2001 г. свыше 60 % принятых Государстнвенным Собранием законов составили законы о внесении изменений и дополнений в уже действующие.

го законодательства связан с объективными причинами и является неизбежнным, что вызвано, например, необходимостью его приведения в соответствие с федеральным законодательством, которое весьма динамично. Но с другой стороны, критикуется практика внесения изменений и дополнений в законы, принятые лишь на предыдущей сессии Государственного Собрания РМ.

Диссертантом показано, что в законотворческом процессе организацинонный фактор чаще всего функционирует в тесном взаимодействии с инфорнмационным и научным факторами. При этом обращается внимание на связь организационного и информационного факторов законодательной деятельнонсти при негативной доминирующей направленности первого. Анализ поднтверждает вывод о том, что информирование населения о ходе и итогах законнодательной деятельности Государственного Собрания носит формальный характер, что телевидение фактически устранилось от данной работы. Обобнщение опыта законодательного регулирования в иных субъектах РФ, а тем более в зарубежных государствах, к сожалению, ведется в Республике Морндовия от случая к случаю. Для разрешения данной проблемы предлагается наладить обмен по рациональному использованию опыта законотворческой деятельности с другими субъектами РФ, чему способствовало бы заключение соглашений между законодательными (представительными) органами власти в сфере информационно-правового сотрудничества, а также создать в реснпублике специальную службу, задачами которой явились бы изучение и ананлиз всего массива законодательства иных субъектов РФ, субъектов инонстранных федеративных государств.

Заслуживает поддержки актуальность и практическая значимость созданния в Мордовии регионального банка нормативных правовых актов и внендрение автоматизированных информационных технологий для его ведения, позволяющих не только улучшить работу, связанную с анализом и накопленнием информации, обеспечивающих законодательную деятельность, но и конординирующих процесс создания республиканских законов, работу по их авнтоматизированному учету и систематизации.

Взаимосвязь информационного и научного факторов проявляется принменительно к проблеме качества закона, которое во многом зависит и от стенпени конкретности содержащихся в законе правовых предписаний, от полнонты регулирования вопросов, составляющих его предмет, от того, насколько точно прописан механизм реализации норм закона1. Проанализированные под этим углом зрения законы Республики Мордовия, позволили выявить весьма неблагоприятную ситуацию.

Активизация роли науки в законотворчестве - необходимое условие понвышения качества законов и предпосылка эффективности содержащихся в них норм. Нельзя сказать, что данный постулат в Мордовии вообще не прентворился в жизнь. Об этом свидетельствует введение (наряду с внутренней экспертизой юридического отдела Аппарата Государственного Собрания) института научной экспертизы законопроектов, а также создание Экспертнонго Совета Государственного Собрания, состоящего из трех секций: по правонвым, экономическим и социальным вопросам. Но реально эти институты не действуют (причины чего раскрываются в работе). Это позволяет говорить о том, что законотворчество в республике едва ли может быть названо научно обоснованным.

Вывод о тесной взаимосвязи научного и программирующего факторов прослеживается в планировании законодательной деятельности Государстнвенного Собрания, целью которого является формирование целостной систенмы законодательства Республики Мордовия. Особая роль в этом процессе отводится долгосрочному (перспективному) планированию, реализация конторого на практике пока еще не осуществлена, несмотря на юридическое занкрепление в Законе О правовых актах Республики Мордовия. Диссертант также полагает, что важным аспектом законодательной деятельности Реснпублики Мордовия (как и иных субъектов РФ) является эффективность реанлизации планов законопроектной деятельности.

____________________

1 См.: Поленика С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М, 1993.

Анализ социальной обусловленности законодательства Мордовии дает основания для ряда выводов. Во-первых, он подтверждает системность (комнплексность) воздействия социальных факторов на законодательную деятельнность и содержание законов Республики Мордовия. Взаимодействие социнальных факторов в процессе принятия законодательных решений, причем как основных, так и процессуальных (главным образом, организационного и иннформационного), показано автором на конкретных примерах. Во-вторых, на примере ряда проанализированных республиканских законов подтверждается сдвиг ранжировки социальных факторов в сторону генерализующего фактонра, находящегося в плоскости объекта законодательного регулирования.

В заключении работы излагаются основные выводы и предложения.

В приложениях содержится методика проведения экспертизы законов Республики Мордовия на примере Закона Республики Мордовия от 14 июля 1998 г. № 31-3 О защите населения от туберкулеза и о противотуберкулезнной помощи и Закона Республики Мордовия от 20 декабря 1999 г. № 61-3 О разграничении предметов ведения, объектов муниципальной собственнонсти и источников доходов между муниципальными образованиями Респубнлики Мордовия.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Теоретико-практические аспекты законодательного процесса в РФ // Вест-hhk Мордовского университета. - 1998. - № 3-4 (в соавторстве). - С. 41-46.

2. Некоторые проблемы законотворчества субъектов Российской Федерации // XXVIII Огаревские чтения: Материалы науч. конф. в 3 частях, часть III (гуманитарные науки). - Саранск, 1999. - С. 11-13.

3. Правотворчество в Республике Мордовия/Авторский коллектив. И.Г. Дуд-ко, С.В. Буянкина, А.Р. Еремин и др. - Саранск: Тип. Крас. Окт., 2000. - з 2 гл. I (в соавторстве), з 7 гл. II, з 1 гл. III. - С. 15-34, 107-119, 120-133.

4. Предварительные стадии подготовки законопроекта // Юридическая наука в Мордовском государственном университете: Сб. науч. статей. - Санранск: Изд-во Мордовского университета, 2000. - С. 77-83

5. Технико-юридические аспекты законодательной деятельности Государстнвенного Собрания Республики Мордовия // Законотворческая техника сонвременной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т. / Под ред. В.М. Баранова. - Нижний Новгород, 2001. - Т. 2. -С. 60-69.

6. Законодательство субъектов Российской Федерации в социальной сфере // Законодательство субъектов Российской Федерации (вопросы теории и практики). Сб. статей / Отв. ред. И.Г. Дудко - Саранск: Тип. Крас. Окнтябрь, 2002. - С. 39-50.

7. Конституционные законы Республики Мордовия: проблема их отмены // Статьи и тезисы докладов аспирантов и соискателей Института государстнва и права Российской Академии наук. - М.: ИГП РАН, 2002. - С. 52-56.

8. Законодательство Республики Мордовия о местном самоуправлении // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, технника, эффективность: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. - Нижний Новгород, 2002. - С. 207-216.

Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

Blog

СОЦИАЛЬНАЯ ОБУСЛОВЛЕННОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ПО МАТЕРИАЛАМ РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ)