Geum.ru
   Авторефераты по темам  >>  Разные специальности - [часть 1]  [часть 2]

(Административно-правовое регулирование регистрационных процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти)

Автореферат кандидатской диссертации

 

На правах рукописи

 

 

Кравченко Оксана Бориковна

АДМИНИСТРАТИВНОЦПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕГИСТРАЦИОННЫХ ПРОЦЕДУР, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

 

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

 

Омск - 2009

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и административного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Южно-Уральский государственный университет

Научный руководитель:аа Заслуженный юрист РФ,

доктор юридических наук, профессор

Герасименко Юрий Васильевич

а а

Официальные оппоненты: Заслуженный юрист РФ,

доктор юридических наук, профессор

Прудников Анатолий Семенович

а кандидат юридических наук, доцент

Головко Владимир Владимирович

Ведущая организация:а Федеральное агосударственное

образовательное учреждение высшего

профессионального образования

Воронежский государственный университет

аа

 

Защита диссертации состоится 15 мая а2009 года в 16.00 часов на заседании Диссертационного совета ДМ 212.179.06 при Омскома государственном университете им. Ф.М. Достоевского по адресу: 644053, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, д. 100, ауд. 315.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Омского агосударственного университета им. Ф.М. Достоевского по адресу: 644077, г. Омск, проспект Мира, д. 55а.

Автореферат разослан л______________ 200__ года.

Ученый секретарь

Диссертационного совета,

кандидат юридических наук, доцент И.В. Глазунова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В современных условиях проводимой в стране административной реформы очевидной становится необходимость дальнейшего развития и совершенствования косвенных механизмов регулирования государством частных отношений, одним из которых является государственная регистрация. Число совершаемых регистрационных действий огромно: так, только в 2007 году было зарегистрировано по месту жительства 10 млн., а по месту пребывания - более 4 млн. граждан Российской Федерации, поставлено на учет 8 млн. иностранных граждан ; по состоянию на май 2007 года в Федеральной регистрационной службе и её территориальных органах зарегистрировано более 200 тысяч некоммерческих организаций (их число выросло за 2006 год на 2779 организаций, а за первый квартал 2007 года еще примерно на 1500) и т.д. Государственная регистрация, выполняющая контрольно-учетные и легализующие функции, широко применяется в различных сферах. С помощью государственной регистрации не только достигается защита прав и интересов государства и общества путем проверки законности определенных фактов, действий, возникновения и прекращения прав и обязанностей определенных субъектов, но и обеспечивается возможность реализации прав граждан, их объединений и организаций.

Для эффективного обеспечения прав и законных интересов названных субъектов необходима надлежащая правовая регламентация процедурной деятельности регистрирующих органов. Представляется, что современное регулирование отношений в сфере государственной регистрации нуждается в совершенствовании: с одной стороны, требуется преодоление административных барьеров, устранение препятствий для реализации прав заявителя, с другой - более полная регламентация процедур для недопущения субъективизма чиновников при принятии решений, коррупции и иных негативных явлений.

На необходимость дебюрократизации и упрощения процедур регистрации неоднократно указывал В.В. Путин, называя, например, действующий порядок регистрации предприятий лиздевательством над людьми и здравым смыслом . Его политику продолжает и Д.А. Медведев, который также отмечает неудовлетворительную работу представителей властиа и называет действующий порядок лцивилизованной формой взятки .

В настоящее время в сфере государственной регистрации действует множество различных нормативных правовых актов, причем законодательство формируется и развивается в большей степени на уровне подзаконных актов, а не на уровне закона. Это влечет за собой нестабильность законодательной базы, препятствует созданию комплексного единообразного подхода к правовому регулированию отношений по государственной регистрации.

Правовое регулирование отношений в сфере регистрации должно строиться таким образом, чтобы государство не просто лояльно относилось и не препятствовало осуществлению гражданами и организациями своих прав, но создавало систему правовых и организационных мер их обеспечения. И в этом деле процессуальные нормы, наряду с материальными, выступают важнейшим условием обеспечения законности, установления необходимых гарантий реализации прав, что, несомненно, актуализирует исследование регистрационных процедур, совершаемых органами публичной власти.

Изложенные обстоятельства определяют необходимость выработкиа комплексного подхода к правовому регулированию отношений и реформирования административно-процессуального законодательства в сфере государственной регистрации, что и обусловило выбор темы исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы правового регулирования регистрационных процедур в целом до сих пор не подвергались серьезному научному анализу.

Общие вопросы процессуальной и процедурной деятельности в сфере государственного управления рассматривались такими учеными, как С.С. Алексеев, Д.Н. Бахрах, А.А. Демин, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, В.А. Лория, С.Н. Махина, И.В. Панова, Л.Л. Попов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, А.Ю. Якимов и др. Процедурные аспекты реализации прав граждан в деятельности исполнительной власти затронуты в диссертациях О.С. Беркутовой, М.О. Ефремова, Р.С. Тихого, В.В. Яскевич. Месту и роли института регистрации в административном праве уделяли внимание А.Б. Агапов, П.И. Кононов, К.И. Костылева, Ю.А. Тихомиров, О.В. Шмалий.

В юридической литературе вопросы государственной регистрации изучаются обособленно, применительно к конкретным объектам регистрации. Имеющиеся работы, в основном, содержат фрагментарную характеристику отношений в сфере регистрации каких-либо объектов либо посвящены комментариям законодательства. Различные аспекты государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним исследованы в работах М.И. Брагинского, С.П. Гришаева, П.В. Крашенинникова, С.Б. Пашенько, А.Н. Ткача, А.М. Эрделевского, в научных диссертациях А.В. Дмитриева, Е.Б. Козловой, В.В. Михольской, Е.Ю. Петрова; вопросы государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей рассматриваются в работах С.В. Алексеева, В.В. Залесского, Т.В. Закупень, А.С. Лазариди, Д.А. Степанова и других; вопросы государственной регистрации граждан - в работах А.А. Алексеева, И.В. Черепановой, В.И. Шалашова.

Как в монографической литературе, так и в диссертациях не уделяется достаточного внимания процедурным аспектам государственной регистрации. Это свидетельствует о том, что настоящее исследование имеет научный и практический интерес.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления регистрационных процедур федеральными органами исполнительной власти. Предметом исследования выступают административно-правовые и административно-процессуальные нормы российского законодательства, регламентирующие порядок проведения регистрационных процедур.

Целью диссертационного исследования является комплексный анализ теоретических и правовых основ регулирования регистрационных процедур, выявление основных проблем и недостатков в правовом регулировании, выработка научно обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере для обеспечения надлежащей защиты прав граждан и организаций.

В соответствии с названной целью в исследовании решаются следующие задачи:

- рассмотреть сущность административной процедуры;

- определить понятие, правовую природу и признаки регистрационных процедур как самостоятельного вида административных процедур;

- исследовать нормы законодательства о регистрационных процедурах, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти;

- раскрыть содержание регистрационных процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти;

- изучить информационное обеспечение регистрационных процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, уровень их открытости и доступности;

- разработать предложения по совершенствованию законодательства о защите прав граждан и организаций в регистрационной процедуре.

Методологическая основа диссертационного исследования. Для достижения цели и решения задач настоящего исследования были использованы следующие научные методы: системный, сравнительно-правовой, формально-юридический, диалектический, статистический, приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа.

Теоретической базой исследованияпослужили научные труды отечественных ученых в области административного права, публикации по различным вопросам правового регулирования отдельных видов государственной регистрации в периодической литературе.

Эмпирическую базу исследования составили положения Конституции Российской Федерации; федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов, законов субъектов Российской Федерации, регулирующих процедуры государственной регистрации отдельных объектов; проектов законов об административных процедурах, об административных регламентах, о стандартах государственных услуг, об обеспечении права на доступ к информации о деятельности органов публичной власти, о федеральных административных судах, о внесудебном порядке оспаривания гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов публичной администрации; положения иных законов и нормативно-правовых актов, регламентирующих различные аспекты взаимоотношений органов публичной власти с гражданами, их объединениями, юридическими лицами, а также актов судебных органов: Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, практика деятельности окружных арбитражных судов (арбитражных судов Уральского, Северо-Западного округов).

Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа является первым административно-правовым исследованием, в рамках которого произведен комплексный анализ регистрационных процедур, связанных с обеспечением и реализацией прав и свобод граждан и организаций. На основе анализа общих признаков и особенностей регистрационных процедур сделана попытка определить общие принципы регулирования регистрационных процедур и выработать универсальную регистрационную процедуру.

В результате исследования сформулирован ряд новых теоретических положений и выводов, позволяющих показать недостатки и основные проблемы существующего организационно-правового механизма осуществления регистрационных процедур, определить основные направления развития законодательства о регистрационных процедурах и предложить рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования в данной сфере.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Административные процедуры представляют собой определенный порядок осуществления органами исполнительной власти и иными уполномоченными органами правоприменительной деятельности по реализации прав и законных интересов граждан и организаций, а также по реализации компетенции названных органов. Среди них можно выделить: правотворческие, правонаделительные и организационные процедуры. Процедурные нормы должны составлять основу позитивной деятельности органов исполнительной власти.

2. Одной из разновидностей правонаделительных административных процедур являются регистрационные процедуры. Под регистрационной процедурой следует понимать урегулированный административно-процессуальными нормами порядок контрольной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по официальному признанию и подтверждению законности определенных фактов, закреплению правового статуса субъекта.

Регистрационные процедуры обладают следующими признаками: 1) определяют порядок совершения положительных действий уполномоченных органов, связанные с реализацией прав, свобод и обязанностей граждан и юридических лиц; 2) устанавливают порядок деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 3) реализуются, как правило, по инициативе заинтересованного лица, т.е. носят заявительный характер; 4) представляют собой контрольные процедуры; 5) представляют собой процедуры принятия юридического акта, имеющего правоустанавливающее значение; 6) подлежат нормативному закреплению.

3. Несмотря на многообразие объектов регистрации, можно выделить определенные общие признаки, основные элементы, присущие всем регистрационным процедурам и отражающие их сущность. На основе указанных особенностей целесообразно выработать универсальную регистрационную процедуру, представляющую собой описание последовательности и содержания действий, совершаемых при проведении государственной регистрации, прав и обязанностей субъектов на каждом этапе совершения процедуры, а также определить общие принципы регулирования регистрационных процедур и закрепить их в действующем законодательстве. Такое законодательное регулирование позволит обеспечить равенство прав и обязанностей субъектов регистрационных правоотношений независимо от правового статуса органов, осуществляющих государственную регистрацию. К принципам проведения регистрационных процедур следует относить принципы законности, публичности (открытости, прозрачности, доступности процедур), объективности (материальной истины), быстроты и эффективности процедур, равенства сторон,а ответственности.

4. Правовое регулирование регистрационных процедур должно осуществляться на нескольких уровнях: 1) понятие регистрационных процедур, принципы, основное содержание и порядок их проведения должны быть закреплены в федеральном законе Об административных процедурах; 2) требование об обязательной государственной регистрации определенных объектов, конкретизация общих принципов совершения регистрационных процедур должны закрепляться в специальных федеральных законах; 3) полная и четкая регламентация регистрационных процедур должна содержаться в соответствующих административных регламентах.

5. Эффективное внедрение информационно-коммуникационных систем в деятельность органов публичной власти, участвующих в регистрационных процедурах, должно основываться на принятии комплекса правовых и организационных мер. Открытость регистрационных процедур возможна исключительно в условиях должного нормативного правового регулирования сущности, видов и порядка принятия и реализации административных процедур и электронных административных регламентов, права на обеспечение гражданам доступа к информации о деятельности органов публичной власти и др.

6. Совершенствование системы защиты права граждан и организаций в регистрационной процедуре требует концептуального пересмотра механизма обжалования и оспаривания действий (бездействия) и решений органов публичной власти посредством введения законодательно обусловленных процедур внесудебного обжалования и административного судопроизводства.

Научное и практическое значение диссертационного исследования. Научная значимость исследования заключается в том, что оноа способствует выработке комплексного подхода к определению понятия, сущности, содержания регистрационных процедур, установлению общих основ их правового регулирования. Положения и выводы, содержащиеся в работе, могут быть использованы для дальнейших теоретических исследований по изучению различных аспектов государственной регистрации. Предложения по совершенствованию административно-правового регулирования регистрационных процедур имеют практическую ценность и могут быть реализованы в деятельности органов законодательной власти, а также в практической деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих государственную регистрацию.

Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курса административного права, а также специального курса, посвященного государственной регистрации. Основные положения исследования могут служить основой для создания учебной литературы, научно-методических и учебных пособий.

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа обсуждалась на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета. Отдельные аспекты исследования изложены в выступлениях на научных конференциях: Проблемы формирования и утверждения в российском обществе ценностей права, свободы и справедливости (г. Новосибирск, 2006 г.), Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2006 (г. Челябинск, 2006 г.), Проблемы формирования правового, социального государства в современной России (г. Новосибирск, 2008 г.). Основные выводы диссертации нашли отражение в 8 публикациях автора. Выводы исследования представлены в статье АдминистративноЦпроцессуальные правоотношения: понятие, виды, классификация, опубликованной в Вестнике Южно-Уральского государственного университета, рекомендованном ВАК для публикации основных положений кандидатских диссертаций. Основные положения диссертации использованы в учебном процессе при чтении курса Административное право в Новосибирском государственном университете, при проведении занятий по социально - правовой подготовке сотрудников Новосибирского филиала ГОУ ВПО Барнаульский юридический институт МВД России, внедрены в деятельность структурных подразделений Управления Минюста России по Новосибирской области.аа

Структура диссертации определяется цельюа и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и библиографии.

Основное содержание диссертации

Во введении приводится обоснование выбора и актуальности темы диссертации, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, анализируется степень разработанности темы, раскрывается методологическая и теоретическая основы работы, научная новизна и практическая значимость исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава Теоретико-правовые основы регистрационных процедур посвящена исследованию понятия, признаков и правовой природы регистрационных процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, как самостоятельного вида административных процедур.

В первом параграфе Общая характеристика административных процедур рассмотрены понятие, сущность и виды административных процедур. Изучая сущность категорий ладминистративный процесс, ладминистративное производство, ладминистративная процедура в отечественной административно-правовой науке, автор приходит к следующим выводам. Под административным процессом следует понимать осуществляемую в нормативном порядке юрисдикционную деятельность исполнительных органов по разрешению споров, возникающих при разрешенииа индивидуально-административных дел, по применению мер принуждения; при этом главная задача административного процесса - защита и охрана субъективных публичных прав. Структура административного процесса включает в себя: стадии административного процесса; административные производства; процессуальные принципы, средства и способы их реализации и гарантии их реализации. Административное производство представляет собой системную часть процесса, деятельность специально уполномоченных органов по разрешению определенной группы однородных дел. Таким образом, категории ладминистративный процесс и ладминистративное производство необходимо применять в сфереа административной юрисдикции.

Иные (не юрисдикционные) административно-процессуальные правоотношения, возникающие между органами государственной власти и невластными субъектами и связанные с реализацией прав граждан и организаций, должны быть урегулированы при помощи административных процедур. Под административными процедурами, по мнению автора, следует понимать определенный порядок осуществления органами исполнительной власти и иными уполномоченными органами правоприменительной деятельности по реализации прав граждан и организаций, а также по реализации компетенции названных органов. При этом административные процедуры обладают следующими признаками:

- априменяются в сфере государственного управления;

- регулируют порядок осуществления правоприменительной деятельности;

- охватывают управленческую деятельность положительной направленности;

- аустанавливают определенный порядок совершения тех или иных действий;

- имеют особый субъектный состав: одной из сторон в административной процедуре всегда выступает государственный орган либо должностное лицо, наделённое государственно-властными полномочиями;

- закрепляются административно-процессуальными нормами.

Процедурные нормы должны составлять основу позитивной деятельности органов исполнительной власти. Среди них можно выделить 3 основные группы: правотворческие, правонаделительные и организационные процедуры. Одной из разновидностей правонаделительных процедур являются регистрационные процедуры.

Во втором параграфе Регистрационные процедуры как самостоятельный вид административных процедур араскрыты понятие, правовая природа и признаки регистрационных процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти.

Круг объектов, подлежащих в соответствии ас законом государственной регистрации, очень широк, однако российское законодательство не содержит ни общего определения понятия и сущности государственной регистрации, ни определений понятий государственной регистрации большинства объектов (за исключением трех: государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и государственной дактилоскопической регистрации). Все определения государственной регистрации, встречающиеся в специальной юридической литературе, указывают на официальный характер государственной регистрации. С одной стороны, государственная регистрация формализует частно-правовые акты и ограничивает свободу участников правоотношений; с другой стороны, в ходе регистрационных процедур создаются гарантированные возможности для реализации гражданами принадлежащих им прав и свобод. Именно поэтому, чтобы обеспечить надлежащую охрану прав граждан и организаций и исключить необоснованные попытки вмешательства в частноправовую сферу, целесообразно уделить внимание публичноЦправовому аспекту данных отношений, т.е. рассматривать их через призму регистрационных процедур. По мнению автора, понятия государственная регистрация и регистрационные процедуры соотносятся как содержание и форма. Под государственной регистрацией следует пониматьа учет, фиксацию определенных фактов, придание им законности, правоустанавливающего значения; а под регистрационными процедурами - нормативно установленный порядок совершения уполномоченными органами таких действий.

Регистрационные процедуры представляют собой разновидность процедур административных. Такой подход подтверждается действующим законодательством: принятые в последнее время в сфере государственной регистрации административные регламенты содержат разделы ладминистративные процедуры, в которых определяются сроки, порядок и последовательность совершения действий по государственной регистрации соответствующих объектов, т.е. закреплен порядок совершения регистрационных процедур.

Регистрационные процедуры, как разновидность процедур административных, обладают всеми признаками последних (данные признаки были изложены выше), но при этом имеют свои особенности:

- определяют порядок совершения положительных действий уполномоченных органов, связанных с реализацией прав, свобод и обязанностей граждан и юридических лиц;

- определяют порядок государственной регистрации, т.е. деятельности исключительно органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- ареализуются, как правило, по инициативе заинтересованного лица, носят заявительный характер;

- аапредставляют собой контрольные процедуры;

- представляют собой процедуры принятия юридического акта, имеющего правоустанавливающее значение;

- адолжны быть закреплены в нормативных правовых актах.

От регистрационных процедур следует отличать учетные процедуры, которые по своему содержанию не совпадают с регистрационными процедурами (они не являются контрольными, в ходе учета не производится проверка законности тех или иных фактов, действий, не принимается акт, имеющий правоустанавливающее значение), а также лицензионные процедуры, для которых характерен разрешительный, а не уведомительный порядок принятия решения компетентным органом.

Автором сформулировано понятие регистрационных процедур: под регистрационными процедурами следует понимать урегулированный административно-процессуальными нормами порядок контрольной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по официальному признанию и подтверждению законности определенных фактов, закреплению правового статуса субъекта.

В третьем параграфе Правовое регулирование регистрационных процедур проведен анализ законодательства о регистрационных процедурах, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти.

Регистрационные процедуры нуждаются в правовом оформлении, надлежащей правовой регламентации. Необходимо отметить, что в отечественной правовой системе отсутствует единый нормативный акт, определяющий основы правового регулирования в данной сфере: принципы государственной регистрации, объекты и субъекты регистрации, основы правового статуса регистрирующих органов, порядок проведения государственной регистрации, порядок обжалования регистрационных действий, ответственность за нарушение законодательства и порядок возмещения вреда, причиненного нарушением законодательства о государственной регистрации и т.п. В настоящее время правовая регламентация регистрационных процедур осуществляется в различных нормативных правовых актах. Регистрационные процедуры могут быть урегулированы: федеральным законом; федеральным законом и подзаконными нормативными актами; только подзаконными нормативными правовыми актами. Наиболее предпочтительным представляется второй вариант - закрепление регистрационных процедур как в федеральном законе, так и в подзаконных нормативных правовых актах. Федеральный закон должен закреплять требование об обязательной регистрации определенного объекта, осуществлять рамочное регулирование, определять общие принципы регистрационных процедур, последовательность действий при осуществлении регистрации, порядок приостановления регистрации, основания отказа в регистрации и т.п. А подзаконные акты могут конкретизировать положения закона, устанавливать требования к составу документов, необходимых для государственной регистрации, условия и сроки приема и консультирования заявителей, детально определять сроки, последовательность и содержание действий при осуществлении государственной регистрации,а порядок обжалования действий и решений, осуществляемых (принятых) в ходе государственной регистрации и т.д.

По мнению автора, система источников правового регулирования регистрационных процедур должна выглядеть следующим образом:

  1. Конституция Российской Федерации.
  2. Федеральные законы.

Основы правового регулирования регистрационных процедур должны быть заложены в законе Об административных процедурах, где необходимо закрепить понятие регистрационных процедур, принципы, основания и порядок их проведения.

Правовое регулирование регистрационных процедур строится на системе определенных правовых принципов, характерных для административных процедур, но в то же время учитывающих специфику правоотношений в сфере государственной регистрации. Регистрационные принципы можно разделить на общие принципы, характерные для всех регистрационных процедур и определяющие общий порядок деятельности уполномоченных органов при осуществлении государственной регистрации, и специальные регистрационные принципы, отражающие специфику деятельности уполномоченных органов при осуществлении государственной регистрации отдельных объектов. К общим принципам проведения регистрационных процедур следует относить:а принцип законности, принцип публичности (открытости, прозрачности, доступности регистрационных процедур), принцип объективности (материальной истины), принцип быстроты и эффективности регистрационных процедур, принцип равенства сторон, принцип ответственности. Данные принципы как основа правового регулирования регистрационных процедур должны быть закреплены в федеральном законе Об административных процедурах. Специальные регистрационные принципы характеризуют проведение государственной регистрации отдельных объектов и могут закрепляться в отраслевом законодательстве.

Помимо закона Об административных процедурах, к законодательству об административных (в том числе и регистрационных) процедурах следует относить федеральные законы: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и аисполнительных органов государственной авласти субъектов Российской Федерации, О порядке рассмотрения обращений аграждан Российской Федерации, О праве граждан на получение информации и некоторые другие. В федеральных законах об отдельных видах государственной регистрации предпочтительно закреплять обязательность государственной регистрации определенных объектов и специальные принципы совершения регистрационных процедур.

  1. Подзаконные нормативные акты, которые могут конкретизировать и развивать общие нормы о регистрационных процедурах.

Наиболее целесообразным представляется закрепление регистрационных процедур в административных регламентах, где следует полно, четко, подробно определять соответствующие процедуры, развивая положения о государственной регистрации, установленные законом.

Таким образом, в настоящее время требуется усиление законодательного регулирования регистрационных процедур, создание их надлежащей законодательной основы.

В главе второй Основные тенденции развития законодательства о регистрационных процедурах рассмотрены возможные направления совершенствования законодательства о регистрационных процедурах.

Первый параграф Содержание регистрационных процедур содержит основные результаты исследования структурных элементов, составляющих регистрационную процедуру.

Юридическая конструкция регистрационных процедур включает в себя: 1) правовые нормы, регламентирующие совершение регистрационных процедур; 2) регистрационные правоотношения; 3) цели регистрационных процедур; 4) стадии регистрационных процедур. Данные элементы, подробно рассмотренные в параграфе, позволяют определить суть процедуры, ее юридическую природу и содержание.

Регистрационные правоотношения представляют собой урегулированные административно-процессуальными нормами отношения между заинтересованным лицом и уполномоченным государственным органом по признанию и подтверждению со стороны государства законности определенных фактов, закреплению правового статуса физических и юридических лиц.

Целями регистрационных процедур являются:

- придание определенного правового статуса определенному субъекту;

- проверка законности определенных фактов, действий, возникновения (прекращения) прав и обязанностей соответствующих субъектов, и таким образом защита прав и законных интересов личности и государства;

- создание систем учета определенных сведений для государственного контроля, ведение государственного статистического учета.

В регистрационной процедуре можно выделить основные стадии: возбуждение регистрационного дела; проверка (экспертиза) представленных на регистрацию документов; апринятие решения о государственной регистрации (либо об отказе в регистрации) и его оформление; и факультативные стадии: приостановление государственной регистрации; обжалование принятого решения о регистрации (отказе в регистрации). Основы правового регулирования регистрационной процедуры следует закрепить в федеральном законе. Предлагается закрепить в законе основные стадии регистрационной процедуры и урегулировать следующие положения:

1. аВ отношении стадии возбуждения регистрационного дела:

- астадия возбуждения регистрационного дела включает в себя прием документов на регистрацию и надлежащее оформление такого приема;

- подача заявителем документов в компетентный орган является основанием для их рассмотрения и вынесения решения о возбуждении дела;

- установить общие требования к форме, содержанию, порядку предоставления заявления и необходимых для проведения регистрации документов;а определить, что исчерпывающие перечни документов для государственной регистрации должны устанавливаться только законом;

- определить основания и порядок отказа в приеме документов на государственную регистрацию.

2. В отношении стадии проверки (экспертизы) предоставленных для регистрации документов:

- стадия проверки предоставленных для регистрации документов представляет собой проверку поданных документов на предмет их подлинности и соответствия законодательству с целью установления наличия оснований для проведения государственной регистрации;

- аустановить обязательность данной стадии во всех регистрационных процедурах, в частности, в процедуре государственной регистрации юридических лиц (в связи с чем необходимо внести изменения в соответствующие нормативные акты);

- определить основные правила проведения правовой экспертизы документов.

3. В отношении факультативной стадии регистрационной процедуры - приостановления государственной регистрации:

- государственная регистрация приостанавливается в случае, если для определения наличия оснований для регистрации представленных заявителем документов недостаточно и необходимо получение дополнительных данных и сведений;

- закрепить основания приостановления государственной регистрации;

- закрепить срок приостановления, в течение которого заявитель может устранить имеющиеся замечания и предоставить недостающие документы;

- закрепить право регистрирующего органа самостоятельно получать необходимые сведения из уполномоченных органов путем информационного обмена.

4. В отношении стадии принятия решения о государственной регистрации (отказе в регистрации):

- определить, что решение о регистрации представляет собой акт уполномоченного органа и оформляется в виде самостоятельного документа либо в виде записи в реестре, регистре, кадастре;

- определить общие основания отказа в государственной регистрации;

- установить обязанность регистрирующего органа разъяснять порядок, место и сроки обжалования решения о регистрации (об отказе в регистрации);

- предусмотреть порядок принятия решения об исправлении ошибки в регистрационных записях, порядок и способ оформления исправления такой ошибки.

Второй параграф Информационное обеспечение регистрационных процедур посвящен вопросу информационной открытости органов публичной власти, осуществляющих регистрационные процедуры.

В современных условиях информационная открытость органов власти позволяет им действовать эффективно, создает условия превращения их в действительные органы публичной власти, выражающие важнейшие общественные приоритеты и интересы, решающие важнейшие общественные задачи. Особое значение в деле активной информатизации органов публичной власти приобретает доступность гражданам и организациям услуг в сфере регистрации отдельных объектов.

Учитывая значимость регистрационных процедур и широкий перечень соответствующих государственных функций и услуг, их доступность и ясность для населения становится важной задачей административного реформирования. В настоящее время открытость регистрационных процедур в большей степени связывается с прозрачностью и простотой порядка предоставления и получения документов, удостоверяющих результаты регистрации.

Развитие принципа открытости регистрационных процедура возможно по нескольким направлениям:

  1. информационное обеспечение регистрационных процедур посредством наполнения специализированных Интернет-ресурсов органов, уполномоченных в сфере регистрации;
  2. создание единых реестров регистрации прав, фактов и юридических состояний и реализация принципа лодного окна в различных областях регистрационной деятельности;
  3. активная работа с обращениями граждан, которая должна расцениваться как одна из основных государственных функций по обеспечению конституционных прав граждан на защиту их законных интересов;
  4. принятие основополагающих нормативных правовых актов, регламентирующих порядок деятельности органов исполнительной власти в сфере осуществления государственных функций и оказания соответствующих государственных услуг (федеральных законов об административных регламентах, о стандартах государственных услуг, об обеспечении права на доступ к информации о деятельности органов публичной власти и т.п.), а также правовое закрепление регистрационных процедур в специальных электронных административных регламентах.

Такие комплексные меры способны обеспечить гражданам и организациям доступ к информации о деятельности органов, осуществляющих государственную регистрацию, а следовательно, заложить основы для формирования эффективной публичной власти.

В третьем параграфе лСовершенствование системы защиты права граждан и организаций в регистрационной процедуре рассмотрены судебный и внесудебный порядок обжалования действий и решений (бездействия) органов публичной власти как способы защиты нарушенных прав граждан и организаций в сфере государственной регистрации.

Действующая нормативная правовая модель обжалования решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, в том числе и в сфере государственной регистрации, основывается на фактическом приоритете судебного способа оспаривания публичных актов. Однако наблюдающийся в практической деятельности судов, арбитражных судов постоянный удельный рост числа публичных споров поступательно приводит к обесцениванию идеи арбитража, призванного разрешать экономические дела, возникающие в частно-правовой сфере.

Вариантом решения данной проблемы, новой формой судебного обжалования действий (решений) органов власти и должностных лиц может выступать внедрение и реализация концепции административной юстиции, для чего необходимо принятие закона о федеральных административных судах и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Данная мера будет способствовать более быстрому и профессиональному судебному рассмотрению публичных споров, возникающих в сфере государственной регистрации.

Идея судебного реформирования безотрывно связана с необходимостью введения досудебной процедуры обжалования действий (решений) органов власти, являющейся более доступной, быстрой и эффективной. Досудебное обжалование следует рассматривать кака необходимыйа инструмент защиты законных интересов, прав граждан и организаций в регистрационной процедуре. На сегодняшний день несколько административных регламентов, регулирующих отношения в сфере государственной регистрации, предусматривают досудебный порядок обжалования действий или бездействия регистрирующих органов и их должностных лиц.

Совершенствование действующей системы досудебного обжалования возможно по следующим направлениям:

- аустановление претензионного порядка рассмотрения жалоб, т.е. обращения к должностному лицу, принявшему то или иное решение относительно права гражданина или организации с уведомлением о несогласии с данным решением, который будет предшествовать рассмотрению жалобы вышестоящим органом публичной администрации (вышестоящим должностным лицом);

- аобразование в органах публичной администрации коллегиальных юрисдикционных органов - апелляционных комиссий, которые бы рассматривали жалобы на действия соответствующих органов и должностных лиц публичной администрации при обязательном участии в них независимых экспертов и представителей общественности. Апелляционный порядок при этом следует рассматривать как альтернативную стадию обжалования, так как гражданин или организация по окончании рассмотрения жалобы в надлежащей инстанции будут иметь право обратиться либо с апелляцией в специально созданный орган публичной администрации, либо непосредственно в суд. Решение апелляционной комиссии будет являться окончательным для инстанционного порядка обжалования. Следует отметить, что существующий опыт привлечения апелляционных комиссий в деятельности регистрирующих органов является крайне плодотворным в области регистрации и сертификации лекарственных средств.

Названные меры помогут повысить ответственность органов, осуществляющих государственную регистрацию, и их должностных лиц за качество принимаемых ими решений.

В заключении подведены основные итоги проведенного исследования, обобщены основные теоретические выводы и практические рекомендации по результатам исследования.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК

аа 1. Кравченко О.Б. АдминистративноЦпроцессуальные правоотношения: понятие, виды, классификация / О.Б. Кравченко // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия Право. - 2006. № 13 (68). - С. 273Ц281.а - 0,5 п.л.

Статьи, опубликованные в иных изданиях

2. Кравченко О.Б. Государственная регистрация прав как основа регистрационного производства /О.Б. Кравченко// Проблемы формирования и утверждения в российском обществе ценностей права, свободы и справедливости: материалы III Международной научноЦпрактической конференции (25-26 амая 2006 г.) - Новосибирск, а2006. - С. 19-34. - 0,93 п.л.

3. Кравченко О.Б. Правовое регулирование регистрационного производства / О.Б. Кравченко, Б.А. Мкртычян // Проблемы формирования и утверждения в российском обществе ценностей права, свободы и справедливости: материалы III Международной научноЦпрактической конференции (25 -26 мая 2006 г.) - аНовосибирск, 2006. - С. 43-61.Ц 1,1 ап.л.

4. Кравченко О.Б. Административно - процессуальныеа регистрационные правоотношения: понятие, виды, классификация /О.Б. Кравченко// Проблемы формирования и утверждения в российском обществе ценностей права, свободы и справедливости: материалы III международной научноЦпрактической конференции (25 -26 мая 2006 г.) - Новосибирск, 2006. - С. 67-88.Ц 1,3а п.л.

5. Кравченко О.Б. Государственная регистрация общественных объединений / О.Б. Кравченко // Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2006 г.: Материалы VIII международной научно-практической конференции, 30-31 марта 2006 г. - Челябинск: ООО Полиграф-Мастер - Ч. I. - аС. 426Ц428. - 0,12 п.л.

6. Кравченко О.Б. Информационное обеспечение регистрационных процедур /О.Б. Кравченко// Проблемы формирования правового, социального государства в современной России: материалы IV Всероссийской научноЦпрактической конференции. - Новосибирск, 2008. - С. 362-377 - 0,93 п.л.

7. аИгнатова М.С., Кравченко О.Б. Защита прав и свобод граждан в ходе осуществления регистрационных процедур / М.С. Игнатова, О.Б. Кравченко // Вестник Академии российских энциклопедий. - 2008. - № 2 (28). - С. 41Ц45. - 0,25 п.л.

8. Кравченко О.Б. Законодательное закрепление регистрационных процедур в Российской Федерации /О.Б. Кравченко// Вестник Новосибирского государственного университета: научный журнал.- Право.- Вып. 2. - 2008. - С. 63-66. - 0,2 п.л.

 

Кравченко Оксана Бориковна

 

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕГИСТРАЦИОННЫХ ПРОЦЕДУР, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

 

Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

_______________________________________________________________________________________________ а

Подписано в печатьа 31.03.2009 а Формат бумаги 60Х84 1/16

Печ. л. 1,6аа Уч.-изд. л.а 1,6а Тираж 100 экз.аа Заказ 111

_______________________________________________________________________________________________

Полиграфическая лаборатория юридического факультета

Новосибирского государственного аграрного университета

630039, г. Новосибирск, ул. Никитина, 155

Тезисы выступления Начальника Управления методического обеспечения и контроля в сфере государственной регистрации и деятельности некоммерческих организаций Федеральной регистрационной службы А.В. Степанова на совещании с представителями общероссийских общественных и международных объединений, на тему Актуальные вопросы взаимодействия уполномоченного органа и общественных объединений //

О работе с обращениями граждан в Федеральной регистрационной службе за 2007 год //

См., например: Матвейчук С. Путин обнаружил "вакханалию" бюрократии //

См., например: Текст выступления Д. Медведева на V Экономическом форуме в Красноярске //      Авторефераты по темам  >>  Разные специальности - [часть 1]  [часть 2]