Управление федеральным округом на основе программно-целевого подхода: методологическое, методическое и организационно-экономическое обеспечение

Ученый секретарь диссертационного совета

С.Н.Сапожникова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В период модернизации российнской экономики создание условий для устойчивого социально ориентиронванного функционирования хозяйственных комплексов административно-территориальных единиц - федеральных округов, субъектов РФ - требует соответствия между тактическими организационно-экономическими мерами и долгосрочными стратегическими целями. Наиболее действенный способ достижения такой координации - планомерное применение разнообразных форм, методов и инструментов государственного регулирования. В их совонкупности эффективным средством является программно-целевой подход, который делает возможным обеспечение сбалансированного пространстнвенного социально-экономического развития новых объектов управления -федеральных округов, созданных по Указу Президента Российской Федеранции . Применение программно-целевого подхода опосредованно способстнвует мобилизации совокупного экономического потенциала федеральных округов. Необходимыми предпосылками его полноценного использования в масштабах макрорегиона выступают перманентное совершенствование ментодологии программно-целевого управления и планирования, а также взаинмосвязанное развитие теории и практики инвестирования.

Регулирование инвестиционного процесса в рамках федерального окрунга возможно посредством разработки и исполнения территориальных и вендомственных, целевых и адресных инвестиционных программ. Инвестицинонные проекты и мероприятия, подлежащие реализации в составе таких программ, востребованы для поддержания устойчивых темпов экономиченского роста, обеспечения занятости, создания достойных условий жизнедеянтельности населения, в первую очередь, депрессивных территорий, отстаюнщих в социально-экономическом развитии, имеющих низкую бюджетную обеспеченность, каковыми являются ряд российских регионов.

На заседании Президиума Правительства РФ 21 июля 2011 года В.В.Путин подчеркнул, что в условиях перехода к посткризисной модели роста программно-целевой метод становится наиболее приемлемым для решения приоритетных стратегических задач, а основным инструментом регулирования инвестиционного процесса будут государственные пронграммы. При их разработке, как свидетельствует опыт, накопленный в Сенверо-Западном федеральном округе, необходима консолидация инвестицинонных средств субъектов РФ, для практического осуществления которой предлагается соответствующий экономический механизм. Целевые пронграммы на уровне федерального округа являются системообразующим элементом государственного регулирования территориального развития. Однако, для их реализации нет необходимости формировать общий бюднжет, и более предпочтительно ограничиться созданием организационной структуры по выработке согласованной инвестиционной политики и управлению потоками ресурсов.

1 Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 О полномочном представителе Президента Роснсийской Федерации в федеральном округе с учетом изменений и дополнений, внесенных Указом Прензидента РФ от 19 января 2010 г. № 82.

3

Существенная специфика в подходах к управлению федеральным окнругом и образующими его субъектами РФ характеризуется неодинаковонстью административного воздействия, различной степенью влияния на сонциально-экономическое положение территории и состояние внутри- и межнрегиональных связей, своеобразием применяемых методов и средств регунлирования. Основным инструментом управления федеральным округом становятся государственные программы, которые наиболее востребованы для обоснования и исполнения комплекса мероприятий, направленных на решение первоочередных народнохозяйственных задач. Масштабность и сложность накопившихся проблем системного характера требуют дальнейншего совершенствования программно-целевой методологии и ее приоринтетного применения на региональном уровне (федерального округа).

Работу по экономическому программированию осложняет ряд объекнтивных обстоятельств, важнейшие из которых - организационно-управленческие особенности, обусловленные размерами территории Роснсии, ее географическим местоположением и природно-климатическими уснловиями; социально-экономические проблемы, предопределяемые разлинчиями в обеспеченности факторами производства, ограниченностью пенречня источников и объемов финансовых ресурсов; определенное несонвершенство нормативной (правовой и методической) базы и ее недостанточная согласованность с мировой практикой. Для выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов РФ, объединенных в феденральный округ, необходима активизация программно-целевой деятельнонсти, более полное и последовательное применение зарубежных и российнских методических подходов к инвестированию, целенаправленное иснпользование правовых, административных, экономических и организацинонных инструментов государственного управления.

В трудах российских ученых теоретические основы экономического программирования на федеральном и региональном уровнях исследуются достаточно разносторонне и глубоко. Однако научное обоснование совренменных подходов и комплексное рассмотрение разнообразных социально-экономических проблем, систематизация применяемого прикладного инстнрументария и вопросы рациональной организации программно-целевой деянтельности применительно к федеральным округам нуждаются в дальнейшем изучении и практической апробации.

Недостаточная разработанность методологического обеспечения и иннформационного сопровождения процесса программно-целевого управления федеральным округом требует междисциплинарного подхода.

Степень разработанности проблемы. Разнообразные направления и

различные аспекты государственного регулирования экономики на разн

личных уровнях управления и программно-целевого планирования как его

важнейшего метода исследовали в своих трудах отечественные и зарубежн

ные ученые: Л.И. Абалкин, Н.Т. Агафонов, А.В. Андреев, Н.Б. Антонова,

И.Д. Афанасенко, A.M. Бабашкина, A.M. Бабич, В.В. Борисова,

М.К. Бункина,а В.И. Видяпин,а Н.А. Волгин,а Н.А. Восколович,

В.Д. Гончаров, А.П. Градов, А.Г. Гранберг, В.В. Гусев, А.Г. Грязнова, Л.Н.Добрышина, Е.Н. Жильцов, Н.С. Зенченко, В.М. Зуев, В.Н. Иванова,

4

В.В. Ивантер, И.В. Ишина, В.В. Кистанов, Г. Кокинз, В.П. Колесов, Н.В. Копылов, Ю.В. Кузнецов, Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, СВ. Леонтьев, Д.С. Львов, А.С. Малчинов, И.И. Меламед, Б.З. Мильнер, Г. Минцберг, Р.А. Мусаев, В.П. Орешин, В.А. Похвощев, В.А. Рыльский, В.К. Савельев, Н.И. Синдяшкин, М.В. Степанов, Ф.Ф. Стерликов, С.Г. Струмилин, В.П. Третьяк, Э.А. Уткин, Г.Г. Фетисов, В.П. Фомина, В.Р. Хачатуров, Н.М. Хубулава, Р.И. Шнипер, Л.И. Якобсон и др .

Вопросы анализа существующего состояния и применения программнонго подхода для обоснования перспектив развития при разработке и реализанции территориальных целевых программ на уровне субъектов и федеральных округов РФ обстоятельно рассматривают в своих работах А.Д. Айгумов, В.И. Бутов, М.П. Виткин, М.Я. Гохберг, В.А. Гуртов, Д.Н. Земляков, В.Г. Игнатов, О.В. Иншаков, Н.П. Кетова, Ю.С. Колесников, П.И. Кононенко, Р.А. Кочкаров, Г.Р. Латфуллин, В.Н. Лексин, А.Г. Лобко, Р.Г. Маннапов, И.В. Митрофанова, В.Н. Овчинников, С.Ф. Остапюк, СМ. Писаренко, Б.А. Райзберг, М.Л. Раман, С.А. Суспицин, В.Л. Тамбовцев, И.Д. Тургель, А.Н. Швецов, Ю.В. Яковец и др .

Методологические аспекты инвестирования, проблемные вопросы разнработки и реализации инвестиционных проектов предметно исследовали СИ. Абрамов, Г. Александер, В.Н. Аныпин, К.В. Балдин, B.C. Бард, Дж.Бэйли, Л.С. Валинурова, П.И. Вахрин, П.Л. Виленский, В.П. Жданов, И.А. Зимин, В.Г. Золотогоров, Н.В. Игошин, В.В. Ковалев, Б.А. Колтынюк, В.А. Лялин, В.Н. Лившиц, И.В. Липсиц, В.В. Коссов, Я.С. Мелкумов, А.В. Мертенс, Я.С. Меркулов, А.С. Нешитой, Е.Р. Орлова, И.В. Сергеев, С.А. Смоляк, Г.С. Староверова, В.А. Чернов, М.В. Чиненов, У. Шарп, Е.И. Ясин и др4.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что существует крупная нанроднохозяйственная проблема, проявляющаяся в отсутствии сбалансиронванного пространственного развития административно-территориальных образований на различных уровнях управления. Однако, на наш взгляд, вопросы проведения фундаментальных исследований, разнообразные ме-

2Бабашкина А.М. Государственное регулирование национальной экономики. - М.: Финансы и статистика, 2003. - 480 с; Государственное регулирование рыночной экономики /Под общ. ред. Кушлина В.И., Волгина Н.А. -М: ОАО НПО Экономика, 2000. - 735 с; Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. - М: ГУ ВШЭ, 2000. -495 с; Иванова В.Н. Региональное самоуправление. - СПб.: Издательство СП6ТУ, 1999. - 264 с; Ивантер В.В. Актунальные проблемы развития России //Проблемы прогнозирования, 2006, № 3. - С.3-10.; Кистанов В.В., Копылов Н.В. Региональная экономика России. - М.: Финансы и статистика, 2002. - 584 с; Кузык Б.Н., Кушлин В.И., Яковец Ю.В. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование. - 3-е изд., доп. - М.: ЗАО Изндательство Экономика, 2009. - 591 с; Доктрина регионального развития Российской Федерации: макет-проект: монография /[Сулакшин С.С. и др.]; под общ. ред. Малчинова АС. М: - Научный эксперт, 2009. - 256 с.

3 Гохберг М.Я. Федеральные округа Российской Федерации. М: Финансы и статистика, 2002. - 360 с; Иншан

ков О.В., Олейник О.С., Слепцов Н.С. О стратегии развития Южного федерального округа //Стратегии макрорегион

нов России: методологические подходы, приоритеты и пути реализации. - М.: Наука, 2004. - 720 с; Кочкаров Р.А.

Целевые программы: инструментальная поддержка. - М: ЗАО Издательство Экономика, 2007. - 223 с; Маннан

пов ?.?., Ахтариева Л.Г. Организационно-экономический механизм управления регионом: формирование, функцион

нирование, развитие: монография. - М: КНОРУС, 2008. - 352 с; МитрофановаИ.В. Стратегическое программирован

ние развития макрорегиона: монография. - Ростов н/Д: Изд-во ЮНЦ РАН, 2009. - 528 с; Овчинников В.Н., Колесн

ников Ю.С. Силуэты региональной экономической политики на Юге России. - Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2008. -176

с; Райзберг Б.А, Лобко ?.?. Программно-целевое планирование иуправление. -М.: ИНФРА-М, 2002.-428 с.

4 Виленский П.Л., Лившиц В.Н., Смоляк С.А. Оценка эффективности инвестиционных проектов: Теория и

практика. - М.: Дело, 2001. - 832 с; Нешитой А.С. Инвестиции. - М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и

К", 2007. - 372 с; Шарп У, Александер Г., Бэйли Дж Инвестиции. - М.: ИНФРА-М, 1997. - ХП, 1024 с.

5

топические и организационные аспекты программно-целевой деятельности в масштабе федеральных округов до настоящего времени остаются без должной научной аргументации. Несмотря на активное исследование нансущных проблем программно-целевого управления как отдельными ученными, так и целыми творческими коллективами, дальнейшего теоретиченского осмысления и методического обоснования применительно к регионнальному уровню (федерального округа) требуют следующие основополангающие вопросы программно-целевого подхода как важнейшего метода государственного регулирования регионального развития: совершенствонвание методологии и конкретизация научного инструментария программнно-целевой деятельности в увязке с бюджетированием, ориентированным на результаты; выработка методических положений и практических реконмендаций для проведения корректировок и обоснования дальнейшего разнвития федеральных целевых программ; создание системы нормативного методического и информационного сопровождения для изучения социальнно-экономических процессов, выполнения аналитических и прогнозных расчетов; выявление организационных и экономических резервов соверншенствования управленческой работы для принятия обоснованных решенний в целях обеспечения устойчивого социально ориентированного функнционирования административно-территориальных образований.

В научной литературе недостаточно полно представлены результаты иснследований структуры и направлений развития потенциала федеральных окнругов во взаимосвязи с образующими их субъектами РФ; применительно к региональному уровню весьма скупо излагаются методологические вопросы подготовки нормативных правовых и методических документов прогнозно-аналитического, концептуального, стратегического характера. Не исчерпаны возможности использования аналитических материалов, публикуемых Рос-статом для проведения межрегиональных сравнений показателей, отражаюнщих состояние и динамику социально-экономического развития в разрезе фендеральных округов и входящих в их состав субъектов РФ. Недостаточно пронработаны методологические вопросы, позволяющие обосновать целесообразнность новых современных подходов к государственному регулированию пернспективного пространственного социально-экономического развития.

Представляется актуальной разработка социально-экономической мондели функционирования федерального округа и формирование на этой банзе агрегированной экономико-математической региональной макромодели. Вопросы совершенствования социально ориентированной региональной политики в период модернизации российской экономики, в увязке с наибонлее востребованными формами, методами и инструментами государственнного регулирования и формированием концептуальных основ территоринального социально-экономического развития требуют научного обоснованния наряду с возможными направлениями дальнейшего развития пронграммно-целевой деятельности, включая работы по проведения корректинровок федеральных целевых программ, формулировке целевых ориентиров регионального развития, определению специфики проведения промышнленной политики, приоритетных направлений активизации инвестированния на уровне федерального округа. Все вышеизложенное определило вынбор темы и направления исследования.

6

Цель диссертационного исследования состоит в теоретико-методологическом обосновании концептуальных основ стратегического программирования, в разработке технологий, инструментария и его метондического обеспечения для исследования специфики применения и подгонтовки рекомендаций по развитию программно-целевого подхода в управнлении федеральными округами РФ.

Реализация цели исследования предполагает постановку и решение следующих задач:

1. выявить сущностное единство и расширить предметный ракурс теонретико-методологического исследования федерального округа для опреденления его места в системе управления региональным социально-экономическим развитием;
2. разработать методологию формирования концепции социально-экономического развития федерального округа с позиции целостной совонкупности и взаимосвязи её элементного состава;
3. разработать методологический подход по проведению корректиронвок федеральных целевых программ;
4. выявить и исследовать тенденции трансформации форм, методов и инструментов системы государственного регулирования на уровне феденрального округа;
5. исследовать и обосновать направления дальнейшего социально-экономического развития Южного и Северо-Кавказского федеральных окнругов посредством использования инструментария стратегического пронграммирования;
6. обосновать меры по повышению результативности целевых пронграмм, реализуемых в федеральных округах России;
7. определить пути организационно-экономических новаций в провендении промышленной политики и сфере инвестирования в рамках феденрального округа.

Объект исследования - система регулирования социально-экономического развития на уровне макрорегиона (включающего Южный и Северо-Кавказский федеральные округа).

Предмет исследования - организационно-экономические отношения, формирование, функционирование и развитие которых направлено на понвышение эффективности управления программно-целевой деятельностью в масштабах федерального округа.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальнностей ВАК РФ (экономические науки): п. 3.15. Инструменты разработки перспектив развития пространственных социально-экономических систем. Прогнозирование, форсайт, индикативное планирование, программы, бюджетное планирование, ориентированное на результат, целевые пронграммы, стратегические планы; п. 3.16. Региональная социально-экономическая политика; анализ особенностей и оценка эффективности региональной экономической политики в Российской Федерации, феде-

7

ральных округах, субъектах Федерации и муниципальных образованиях; п. 3.18. Экономика федеративных отношений. Цели и механизмы феденральной политики регионального развития. Формы и механизмы взаимондействия Федерации и ее субъектов при решении ключевых вопросов сонциально-экономического развития. Экономические и социальные пробленмы местного самоуправления специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика).

Теоретическая и методологическая основа диссертационного иснследования - фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученных в областях теории и практики государственного регулирования эконномики, программно-целевого управления и планирования, инвестиционнного проектирования.

Информационной базой исследования послужили Указы Президеннта РФ, федеральные законодательные акты, постановления Правительства РФ по вопросам государственного управления территориальным развитинем, нормативные правовые и методические, а также информационные донкументы Министерства экономического развития РФ, Министерства ренгионального развития РФ, Федеральной службы государственной статинстики, материалы аналитических докладов и научных конференций, исслендовательских обзоров отечественных и зарубежных экспертов.

При решении поставленных задач применялись диалектический и ананлитический методы, системный и программно-целевой подходы, методы обнщей экономической теории, теории управления, а также статистики и экононметрики. Обработка и анализ фактических данных, проведение экономиченских измерений и оценочных расчетов осуществлялись с использованием иннструментария программных средств.

Научные результаты, выносимые на защиту:

1. Методологический подход к исследованию экономики федеральнонго округа, на основе выявления сущностного единства, обусловленного сходством природно-климатических условий, ресурсной базы, этнокульнтурных традиций входящих в него субъектов РФ, позволяющего учесть в системе управления макрорегионом окружного типа специфику движения факторов производства и особенности функционирования хозяйственных связей, основу которых составляет совокупный экономический потенциал.
2. Методология формирования концепции социально-экономического развития федерального округа, отличающаяся целостностью совокупности и взаимосвязи её элементного состава, позволяющая сформулировать странтегические ориентиры, цели и средства их достижения, основные направнления деятельности и механизмы их реализации, необходимые для провендения управленческих действий по улучшению жизнедеятельности населенния, исходя из обеспечения оптимального сочетания общегосударственнных, региональных и местных интересов.
3. Теоретико-методологический аспект формирования алгоритма пронцедуры корректировки федеральных целевых программ, включающий вы-

8

бор приоритетных направлений инвестирования, дополняющий критерии и показатели отбора в их состав инвестиционных проектов, содержащий варинанты расчетов экономической эффективности программных мероприятий и комплекс организационно-экономических мер по повышению результативнности территориального программирования.

1. Методологическое обоснование формирования системы государстнвенного регулирования на уровне федерального округа, в отличие от известнных подходов направленного на достижение социально ориентированных целей и дополнительно включающего наиболее востребованные формы (прогнозирование, стратегическое планирование), методы (нормативный, программно-целевой) и инструменты, рекомендуемые для применения в долгосрочной перспективе (прогноз, концепция социально-экономического развития федерального округа, государственная программа).
2. Методологическое обоснование инструментария стратегического пронграммирования социально-экономического развития Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, в отличие от известных подходов испольнзующего задействование систематизированных автором резервов макрорегионна, базирующегося на обоснованных объемах и выборе оптимальной структунры привлекаемых источников финансирования, учитывающего основные приноритеты инвестирования в отрасли экономики и социальной сферы.
3. Методические положения программно-целевого планирования на уровне федерального округа, в отличие от известных подходов обосновынвающие приоритетность бюджетирования, ориентированного на результанты, дополненные набором базовых предпосылок повышения рациональнонсти использования целевых программ, комплексом мероприятий по соверншенствованию организационно-экономического механизма их разработки и исполнения, и качественными характеристики территориальных целевых программ в федеральных округах России.
4. Организационно-экономические подходы к проведению промышнленной и инвестиционной политик в масштабах федерального округа, банзирующиеся на единой методологии, включающие наиболее приемлемые формы, методы и инструменты их разработки и реализации, рекомендации по развитию технологии государственного регулирования, приоритетные направления активизации управленческой деятельности, предложения по совершенствованию механизма привлечения инвестиционных ресурсов в современных условиях посткризисного периода.

Научная новизна результатов диссертационного исследования сонстоит в формировании концептуальных положений управления федеральнным округом на основе программно-целевого подхода, включающего ментодологическое, методическое и организационно-экономическое обеспеченние, базирующегося на широком спектре взаимосвязанных направлений экономической науки и разработке авторской позиции формулирования концептуальных основ стратегического программирования. Обоснование решения этой системной научной проблемы является новым методологинческим подходом в теории и практике региональной экономики.

9

Конкретные результаты исследования, обладающие научной нонвизной, следующие:

1. Разработан методологический подход к исследованию экономики федерального округа, новизна которого состоит в выделении отличительнных свойств, выявлении сущностного единства федерального округа как целостной таксономической единицы, функционирующей на основе сходнных природно-климатических условий, ресурсной базы, этнокультурных традиций входящих субъектов, что позволяет учитывать специфику двинжения факторов производства и особенности функционирования хозяйстнвенных связей, углубление и совершенствование которых приводит к форнмированию совокупного экономического потенциала макрорегиона окнружного типа. Предложена социально-экономическая модель функционинрования федерального округа, базирующаяся на научных постулатах сонвременной смешанной экономики, предполагающая сочетание ряда систенмообразующих элементов, что позволяет заложить эффективные основы управления федеральным округом и определить подходы к взаимодейстнвию между входящими в его состав субъектами РФ. Доказана приоритетнность деятельности властных структур различных уровней по регулированнию регионального развития, которая характеризуется направленностью на решение социальных задач, базируется на системе ценностных целей (обеспечение уровня и качества жизни населения согласно государственнным социальным стандартам; создание инфраструктурных и иных условий жизнедеятельности независимо от места проживания; преодоление теннденций депопуляции; налаживание сбалансированного функционирования и стабильного социально-экономического развития административно-территориальных образований; достижение экономической, продовольстнвенной и экологической безопасности; сохранение целостности территонрии) и компромиссе между экономической эффективностью и социальной устойчивостью в увязке с требуемыми для достижения этого государстнвенными управленческими действиями и рекомендуемыми экономическинми стимулами, практическое осуществление которых позволит улучшить жизнедеятельность населения.
2. Предложена методология формирования концепции социально-экономического развития федерального округа на долгосрочный период, в которой новым является комплексная оценка совокупного экономического потенциала по базовым укрупненным блокам (ресурсному, социально-экономическому и обеспечивающему), координация и увязка перспектив функционирования входящих субъектов, что дает возможность обеспечить выравнивание условий жизни населения близлежащих регионов, сделать более плавной и согласованной динамику их экономических и социальных показателей. Вариативность при формулировании долгосрочных стратегинческих задач социально-экономического развития федерального округа как единой территории позволяет рассматривать концепцию в новом сущностнном аспекте, что создает возможности для обоснованного определения перспектив регионального развития, периодического проведения коррек-

10

тировок приоритетов и обновления применяемых административных и экономических регуляторов, использования системы целевых индикаторов и будет способствовать экспансии средств социально ответственных частнных инвесторов.

1. Разработан теоретико-методологический аспект формирования алнгоритма процедуры корректировки и обоснования перспектив развития фендеральных целевых программ (на примере ФЦП Юг России), в котором новым научным результатом является технология распределения инвестинционных проектов между приоритетными направлениями Программы, пронведения сегментации инвестиционных проектов и вариантных расчетов экономической эффективности программных мероприятий для определения целесообразности использования выделяемых финансовых средств. В отлинчие от существующих подходов, автором проведена систематизация и адаптация существующих методических рекомендаций по оценке эффекнтивности мероприятий федеральных целевых программ, уточнены критенрии отбора инвестиционных проектов, даны рекомендации по совершенстнвованию содержания и состава системы показателей для более полного отнражения результатов программирования и изучения динамики основных социально-экономических характеристик макрорегиона, что создает основу для информационно-методического обеспечения и наблюдения за своевренменностью и полнотой реализации программных мероприятий.
2. Предложено методологическое обоснование формирования систенмы государственного регулирования социально-экономического развития федерального округа в модернизируемой экономике, содержащее приоринтетные формы (прогнозирование, стратегическое планирование), методы (нормативный, программно-целевой) и инструменты (прогноз, концепция, государственная программа), наиболее востребованные для обеспечения устойчивого функционирования и определения перспектив будущего разнвития федерального округа, что объективно способствует повышению нанучности и обоснованности принимаемых решений при разработке государнственных программ РФ и федеральных целевых программ, реализуемых на региональном уровне управления (федерального округа).
3. Предложено методологическое обоснование инструментария стратенгического программирования социально-экономического развития макронрегиона, в котором новым является выявление факторов и условий, снинжающих эффективность функционирования хозяйства субъектов РФ (краев, областей и республик), входящих в состав Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, проведение систематизации имеющихся резервов использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, основных приоритетов инвестирования в отрасли экономики и социальной сферы на долгосрочную перспективу, формулирование ключевых направлений сонвершенствования программно-целевого метода на уровне макрорегиона окнружного типа, которыми являются: формирование необходимых нормативнных правовых и методических документов на основе синтеза качественных теоретико-аналитических и прикладных научных разработок, и вариатив-

11

ный подход к обоснованию требуемого объема и оптимальной структуры привлекаемых источников инвестиций. Доказывается, что практическая реализация этих предложений позволит преодолеть накапливающееся отнставание ряда регионов от среднероссийских показателей, полноценно применять механизм контроллинга в системе стратегического программинрования в масштабах федерального округа и будет способствовать сниженнию остроты разнообразных субфедеральных проблем при их рассмотреннии в увязке с общенациональным уровнем.

1. Разработаны методические положения программно-целевого планинрования, в которых новым является комплексный подход на уровне феденрального округа, позволивший сформулировать определение, мотивировать значимость, выявить характерные свойства и сформировать многоуровненвую систему территориальных целевых программ. В отличие от известных подходов, применительно к макрорегиону окружного типа доказывается приоритетность бюджетирования, ориентированного на результаты, в совонкупности мер по совершенствованию программно-целевой деятельности; аргументируется необходимость достижения социальной направленности показателей и комплексности применения рекомендуемой технологии оценнки эффективности результатов реализации целевых программ, основанной на использовании частных и интегральных критериев. Предлагается набор базовых предпосылок, обеспечивающих обоснованность расходования финнансовых средств, и совокупность индикаторов, мониторинг и планированние которых в масштабах федерального округа повысят рациональность иснпользования ресурсов; разработан комплекс мероприятий по улучшению орнганизационно-экономического механизма принятия и исполнения целевых программ, способствующий оптимизации их количества, что позволит улучшить качественные характеристики, результативность и своевременнность их реализации в федеральных округах России с постепенным уменьншением доли привлекаемых государственных средств.
2. Предложены организационно-экономические подходы к проведеннию промышленной и инвестиционной политик, в которых новым является обоснование наиболее приемлемых, в масштабах федерального округа форм, методов и инструментов их разработки и реализации. В этой связи систематизированы проблемы, имеющие место в промышленной деятельнности, подготовлены рекомендации по совершенствованию государственнного регулирования промышленности макрорегиона окружного типа. В отнличие от существующего подхода, применительно к федеральному округу определены специфическая сущность и целевые установки инвестиционной политики, сформулированы приоритетные направления активизации инвенстиционной деятельности. Проведена адаптация средств управления инвенстированием через правовые, административные, экономические и органинзационные меры, разработаны предложения по совершенствованию механнизма привлечения инвестиционных ресурсов в условиях посткризисного периода, следование которым будет способствовать подъему депрессивных территорий, многофункциональному развитию городских и сельских посенлений, решению социально-экономических и экологических задач.

12

Теоретическая значимость работы состоит в решении важной нанроднохозяйственной задачи в области экономики и управления региональнным развитием Российской Федерации, в разработке новой методологии, методического и организационно-экономического обеспечения управления федеральными округами, которые проходят период закономерного становнления и интенсивного преобразования. Теоретико-методологические рензультаты и концептуальные рекомендации по совершенствованию пронграммно-целевого управления региональным развитием могут использонваться при разработке целевых и государственных программ в масштабах федерального округа.

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности применения разработанных теоретических положений, ментодических и практических рекомендаций в управленческой работе, в пронцессе аналитической, плановой и прогнозной деятельности в системе органнов управления функционированием федеральных округов и субъектов РФ. Результаты проведенного исследования ориентированы на развитие теоретических положений, совершенствование методических основ, раснширение практических аспектов государственного регулирования пронстранственного социально-экономического развития с использованием ментодов и инструментария программно-целевого планирования и стратегиченского программирования.

Обоснованные в процессе диссертационного исследования подходы и предложения по развитию нормативных положений, методики формированния и информационного обеспечения федеральных целевых программ монгут найти применение органами исполнительной власти, научной общестнвенностью и практическими работниками для получения обширной достонверной информации о существующем состоянии и направлениях будущего развития федеральных округов и субъектов РФ; возможно будут полезны для выявления перспектив развития дальнейших исследований на феденральном и региональном уровнях в части подготовки и систематизации нанучного инструментария.

Апробация работы. Основные положения исследования изложены в монографиях и учебных пособиях, статьях в центральных и региональных рецензируемых научных журналах, сборниках научных трудов.

Всего по теме диссертации автором опубликовано около шестидесяти работ. По результатам исследования изданы научные статьи в ряде ведущих научных журналов России: Аудит и финансовый анализ, Вестник Унинверситета (Государственный университет управления), Научная мысль Кавказа, Гуманитарные и социально-экономические науки, Финансовые исследования, Научный вестник УрАГС: политология, экономика, сонциология, право, Региональная экономика: теория и практика, сборнинках научных трудов Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова, Московского государственного университета статистики и информатики (МЭСИ), Южного федерального университета, Уральского и Ростовского государственных экономических университетов и др.

13

Автором на основе исследований были разработаны учебно-методические комплексы по дисциплинам Национальная экономика, Государственное регулирование национальной экономики, Прогнозинрование национальной экономики, Экономическая оценка инвестиций, а также программа, лекции и семинарские занятия по курсу Региональная экономика для студентов высших учебных заведений. Данные материалы апробированы в учебном процессе в Московском государственном универнситете технологий и управления (МГУТУ) и Ростовском государственном экономическом университете (РГЭУ РИНХ).

Диссертационная работа выполнена в рамках фундаментального научнного направления исследований МГУТУ Социально-ориентированная мондель развития регионов РФ. Отдельные методологические положения диснсертации использованы при подготовке международных проектов. Автор являлась членом временного творческого коллектива, выполняющего Гонсударственный контракт № 25.21.2/176 Корректировка программы и разнработка системы показателей оценки эффективности программных меронприятий в 2003 году в рамках Федеральной целевой программы Юг Роснсии по заказу Минэкономразвития России. Прикладные результаты проншли апробацию в научно-исследовательской работе Формирование политинки и стратегии становления комплексного взаимодействия интеллектуальнонго потенциала Юга России с основными субъектами административно-хозяйственного механизма территорий и его интеграции в мировое образовантельное и научное пространство в интересах социального и экономического развития региона, выполненной Северо-Кавказским научным центром высншей школы Южного федерального университета по заказу Министерства обнразования и науки Российской Федерации.

Полученные теоретические, методологические и практические резульнтаты неоднократно представлялись и докладывались на научных конфенренциях и научных школах различных уровней с начала 1990-х годов по настоящее время.

Международные конференции, конгрессы, научные школы: научной международной конференции Наука без границ - взаимозависимости кризисных явлений в экономике и обществе (Венгрия, Сольнок, 14-17 нонября 2010 г., Сольнокский институт); X научно-практической конференции Инновационная Россия: задачи и правовые основы развития (Москва, 26-27 мая 2010 г., МЭСИ); третьей научно-практической конференции Понсткризисный мир: глобализация, многополярность, модернизация, институнты (Ростов-на-Дону, 20-22 мая 2010 г., ЮФУ); первой и второй научно-практических конференциях Механизмы повышения эффективности иннонвационной деятельности в регионе (Барнаул, 24 мая 2005 г., АлтГТУ и 26 мая 2006 г., АлтГТУ); 5-й научно-практической конференции Экономика, экология и общество России в 21-м столетии (СПб, 15-17 апреля 2003 г., Санкт-Петербургский государственный политехнический университет); научно-практической конференции Проблемы устойчивого развития ренгиона (Ростов-на-Дону, 23 апреля 2001 г., РГЭУ РИНХ) и др.

14

Всероссийские конференции, форумы, научные школы: всероссийской межвузовской научной конференции Наука и образование в развитии пронмышленной, социальной и экономической сфер регионов России - Регионны России - 2011 (Муром, 04 февраля 2011г., Муромский институт ВГУ); научной конференции Городские агломерации Урала: тенденции, пробленмы и приоритеты развития (Екатеринбург, 28-29 октября 2010 г., Уральская академия государственной службы); научной конференции Россия в мире: гуманитарное, политическое и экономическое измерение (Москва, 19 марта 2010, Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проекнтирования при ООН РАН); научной конференции Стратегия выбора, выбор стратегии, посвященной 70-летию академика А.И. Анчишкина и 40-летию создания кафедры планирования народного хозяйства экономического фанкультета МГУ (Москва, 4-5 ноября 2003 г., МГУ); научно-практической конференции Национальная экономика: вопросы теории и проблемы пренподавания (Москва, 16-17 октября 2001 г., МГУ); научно-практической конференции Концепции денежного обращения, кредита и международнонго движения капитала: история, современность и тенденции развития, понсвященной 100-летию проф. М.Ю.Бортника (Ростов-на-Дону, 25-26 января 1999 г., РГЭА, РГУ, ЮРГИ) и др.

Межрегиональные, региональные конференции, семинары, универсинтеты: научно-практической конференции Проблемы устойчивого развития региона (Ростов-на-Дону, 19 апреля 2010 г., РГЭУ РИНХ); научно-практической конференции Актуальные проблемы регионального развинтия (Ростов-на-Дону, 19 октября 2009 г., РГЭУ РИНХ); научно-практической конференции Проблемы устойчивого развития региона (Роснтов-на-Дону, 17 апреля 2008 г., РГЭУ РИНХ); научно-практической коннференции Проблемы экономики, науки и образования (Волгодонск, 28 апреля 2006 г., Волгодонский филиал РГЭУ РИНХ); II научно-практической конференции Реформирование промышленности: проблемы и решения (Барнаул, 27-28 мая 2004 г., АлтГТУ); научно-практической конференции Экономика Северо-Кавказского региона на пути к устойчинвому развитию в рыночных условиях (Краснодар, 27-28 февраля 2003 г., ИМСИТ); научно-практической конференции Финансовые институты и механизмы инвестирования (Гуково, 18 апреля 2000 г., Гуковский филиал РИНХ), а также на ежегодных научно-практических конференциях РГЭУ РИНХ и других российских вузов.

Основные результаты выполненного диссертационного исследования, включающие научные положения и практические рекомендации, представнляют интерес для научных учреждений, управленческих структур, учебных заведений и переданы для практического использования в следующие орнганизации: Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации; Северо-Кавказский научный центр высшей школы Южного федерального университета, что подтверждено соответствующими докунментами. Результаты исследования используются в учебном процессе Роснтовского филиала МГУТУ.

15

Структура и логика работы обусловлены целью и поставленными в данном исследовании задачами. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографического списка, приложений. Логика исслендования включает разработку теоретико-методологического обоснования научного базиса региональных аспектов экономических исследований, ананлиз инструментария программно-целевого управления на уровне федеральнного округа, изучение возможностей его продуктивного использования для решения экономических и социальных проблем на Юге России, обоснованние стратегических ориентиров государственного регулирования и органинзационно-экономического обеспечения социально-экономического развинтия Южного и Северо-Кавказского федеральных округов.

Структура работы соответствует поставленной цели и задачам исслендования и имеет следующий вид.

Введение Глава 1. Трансформационные тенденции в научном базисе региональных аспектов экономических исследований

1. Федеральный округ как формирующийся уровень системы регионального управления
2. Государственная региональная политика в период рыночных преобразований российской экономики
3. Формирование социально ориентированной государственной региональной политики

Глава 2. Научные основы управления территориально-хозяйственным комплексом федерального округа

1. Система государственного регулирования социально-экономического развития
2. Методологические основы формирования концепции социально-экономического развития

Глава 3. Программно-целевой метод в управлении социально-экономическим развитием федерального округа

1. Особенности программно-целевой методологии и необходимость ее совершенствования
2. Развитие методических основ разработки и реализации территориальных целевых программ

Глава 4. Использование программно-целевого метода для решения

экономических и социальных проблем регионов Юга России

1. Структура Федеральной целевой программы Юг России (2002-2007 годы) и проведение ее корректировки
2. Стратегические ориентиры государственного регулирования социально-экономического развития макрорегиона

Глава 5. Организационно-экономическое обеспечение программно-целевой деятельности на уровне федерального округа

1. Организационно-экономические аспекты государственного регулирования промышленности
2. Регулирование инвестиционной деятельности как фактор управления региональным развитием

Заключение

16

П. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Методологический подход к исследованию экономики феденрального округа

В условиях формирования новых тенденций развития хозяйственного комплекса страны на региональном уровне, возрастает внимание к исследонванию взаимосвязей различных таксономических единиц и определению участия в этом процессе органов государственного управления. Современнное экономическое районирование России включает три основных звена (таксономические единицы): федеральные округа (высшее звено); субъекнты РФ (среднее звено); муниципальные образования (низшее звено).

Основой для функционирования региональной экономики до настоященго времени является регион. Термин регион имеет несколько толкований и различные формулировки. Согласно одной из них, регион можно опреденлить как часть территории с более или менее однородными природными уснловиями, специфическими экономическими, демографическими, историченскими условиями, на которой функционирует определенный комплекс отнраслей производства, производственной и социальной инфраструктуры .

Понятие регион носит многоаспектный характер, а исследованию данной таксономической единицы уделяется пристальное внимание в сонвременной научной литературе: экономической, географической и градонстроительной. Согласно многокритериальному подходу, регион рассматнривается одновременно и как элемент территориального устройства нанционального хозяйства, и как элемент системы расселения, и как элемент организации экономической деятельности, и как элемент социального обънединения общества (место консолидации всех сфер жизнеобеспечения и жизнедеятельности человека).

На взгляд автора, под регионом целесообразно понимать основную административно-территориальную единицу (субъект РФ), наделенную властными полномочиями, экономическими и социальными обязательстнвами, имеющую соответствующие органы управления и состоящую, в свою очередь, из муниципальных образований, обладающих функциями местного самоуправления. Такой интерпретации понятия регион в полнной мере соответствуют республики, края, области, автономные образованния, входящие в состав РФ. Отличительными чертами региона являются: целостность, комплексность, специализация, выполнение экономических и социальных функций и управляемость, характеризуемая наличием политинко-административных органов управления.

Термин федеральный округ продолжает синонимический ряд понянтия макрорегион, которое имеет несколько толкований и характеризует различные группы, объединения регионов или даже стран по какому-либо признаку, например, функциональному, географическому, политическому и т.д.; часто используется в межгосударственном аспекте, охватывая либо не-

5 Региональная экономика /Тяглов С.Г., Черныш Е.А., Молчанова Н.П. и др. /Под ред. профессора Н.Г. Кузнецова и профессора С.Г. Тяг лова. - Ростов н/Д: Феникс, 2001. - С. 13.

17

сколько близкорасположенных, географически соседствующих стран (Евронпы, Южной Америки, Азии), либо значительные по масштабам территории крупных стран. Применительно к России, в качестве макрорегионов раснсматриваются различные варианты объединения регионов: две крупные экономические зоны (Западная и Восточная), одиннадцать экономических районов, пять укрупненных групп экономических районов, один или ненсколько федеральных округов.

Федеральные округа, созданные согласно Указу Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, представляют собой географически опнределенные территориальные образования, исполняют важные функции в общероссийском разделении труда и используются центральными органанми власти для общегосударственного управления экономикой в территоринальном разрезе. Каждый из них объединяет ряд субъектов РФ, располагает значимым совокупным экономическим потенциалом, характеризуется сформировавшимся перечнем видов экономической деятельности, обладанет производственным, социальным и инфраструктурным комплексами.

Федеральные округа имеют особое государственное значение, являютнся базовой структурой для выстраивания взаимоотношений федерального центра с регионами, предназначены для решения общенациональных задач, формирования единого экономического пространства России. В них созданются федеральные органы власти (управления), перемещается ряд соответнствующих функций регулирования, координации, распоряжения и контроля из центрального аппарата в окружной (не затрагивая функции субъектов РФ), что способствует укреплению федерализма как системы разделения власти и принятия решений между различными уровнями управления в рамках определенной территории.

Расширение и углубление интеграции субъектов в составе федеральнных округов РФ следует рассматривать с позиций федерализма, когда санмостоятельность входящих административно-территориальных единиц, рамочная компетенция, субсидиарность в делегировании полномочий, разнграничение сфер влияния центра и регионов дополняются и усиливаются вниманием к преодолению различий (дифференциации) в уровнях экононмического и социального положения отдельных территорий. При прогнонзировании будущего развития федеральных округов и образующих их субъектов РФ представляется целесообразным более широко использовать опыт ЕС, где реализуется концепция интеграции на разных скоростях в соответствии с Маастрихтским договором 1992 года. Концепция разноско-ростной и разноуровневой (ласимметричной) интеграции используется также как основная платформа разработки и реализации межгосударственнных проектов и международного взаимодействия на постсоветском пронстранстве в рамках СНГ, ЕврАзЭС и иных структур. Участники интегранционных объединений в силу различных причин (политических, экономинческих и других) оказываются не готовы двигаться по пути углубления сонтрудничества одинаковыми темпами, но по мере готовности будут присоендиняться к лидирующей группе. Во взаимоувязке и согласованности с иннтеграционными процессами, которые благодаря своей специфике осущест-

18

вляются как в общенациональных, так и в региональных (локальных) маснштабах, вероятно следует осуществлять территориальную дифференцианцию производства. Одновременно необходимо последовательно проводить региональную специализацию, которая должна опираться на усиление межрегиональных связей, поскольку полный набор нужных товаров (ранбот, услуг) можно обеспечить лишь экономическим оборотом и взаимным обменом результатами хозяйственной деятельности отдельных регионов, образующих федеральные округа РФ.

В настоящее время в федеральных округах эволюционно формируются такие присущие регионам (субъектам РФ) признаки, как комплексность хонзяйства, целостность управления территорией в рамках административных границ, стабильность хозяйственных связей, кооперация и производственная специализация, единая социальная политика. Вследствие этого каждый из федеральных округов, несмотря на свою пространственную значимость и влиятельность в сфере принятия политических решений, есть в определеннной мере механическое объединение экономик отдельных, географически соседствующих регионов, характеризующихся конкретным набором выпуснкаемой продукции (работ, услуг), специфической структурой отраслей пронизводства и социальной сферы, недостаточным развитием кооперации, внутри- и межрегиональных связей.

И.В.Митрофановой введен в научный оборот термин макрорегион окнружного типа, который понимается как особая разновидность макрорегионнов, возникшая в результате нового, конституционно закрепленного админнистративно-территориального деления страны и структуры ее субъектов . В этой связи правомерно предположить, что макрорегион окружного типа -это территориально-хозяйственный комплекс в административных границах федерального округа РФ. В период рыночных преобразований федеральные округа находятся в стадии становления и вполне закономерно утверждаются в качестве ведущих звеньев в системе регионального регулирования. В бундущем, по мере совершенствования необходимых предпосылок, могут быть позиционированы как полноценные административно-территориальные единицы, что и обусловливает дальнейшее продвижение законотворческой, административной деятельности и организационно-экономического обеспенчения управления ими.

На взгляд автора, значимость федерального округа для функциониронвания экономики входящих в него субъектов РФ обусловлена сходством природно-ресурсных, социально-экономических и этнокультурных фактонров, объединяющим началом которых является формирующийся совокупнный экономический потенциал. Последний можно определить, например, как экономические возможности экономики макрорегиона окружного типа и воспроизводственной базы образующих его субъектов.

Выявление отличительных черт федерального округа позволило сформулировать базовые принципы построения социально-экономической модели его функционирования. Первый - это определение объективных

6 Митрофанова И.В. Стратегическое программирование развития макрорегиона: монография. -Ростов н/Д: Изд-во ЮНЦ РАН, 2009. - С. ПО.

19

тенденций развития территориально-хозяйственного комплекса федеральнного округа и приведение их в соответствие с перспективной моделью роснсийской смешанной экономики, в которой рыночные основы хозяйствованния сочетаются со значительной ролью государства и социальной устойчинвостью. Второй - это разносторонний учет и максимально полное испольнзование особенностей территории, к которым относятся: естественные факторы (месторасположение, ресурсные возможности, запасы полезных ископаемых, размеры и климатические условия); закономерности историнческого развития; цивилизационные факторы (культурные, религиозные и другие традиции и ценности, стимулирующие или ограничивающие социнально-экономические преобразования); исходный уровень совокупного экономического потенциала территории и подготовленность экономиченской, политической и организационной предпосылок для формирования федерального округа; трансформация экономической политики государстнва, проведение соответствующей особенностям периода модернизации ренгиональной политики. Третий - это поддержание единого экономического пространства, которое в условиях федерализма характеризуется согласонванным соотношением мер, принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления и хозяйствования для сохранения целостности территории, обеспечения устойчивого развития и сбалансиронванного воспроизводства в рамках федерального округа.

Автор утверждает, что при разработке социально-экономической мондели функционирования федерального округа необходимо учитывать оснновные положения региональной политики, которая является одной из форм государственной экономической политики. Её эволюция в России, как и в ряде других стран, характеризуется влиянием совокупности факторов, что во временном аспекте привело к практической апробации различных концепций и принципов в территориально-отраслевом размещении произнводственных и инфраструктурных объектов: экономического районированния; создания крупных территориальных единиц на базе предприятий энернготехнологического комплекса; превалирования ведомственно-отраслевого подхода; сочетания отраслевого и территориального развития посредством создания территориально-производственных комплексов; проведения сонгласованной территориальной политики, предусматривающей ориентацию приоритетов социально-экономического развития на существующее админнистративно-территориальное деление и других.

Приведенные в историческом контексте варианты практической реалинзации государственной региональной политики в определенной мере способнствовали решению задач как перспективного, так и текущего характера. Одннако в современный период, в условиях сложного переплетения процессов глобализации, интеграции и регионализации, когда конкуренция между феденральными округами, субъектами РФ априори приобретает содержание состянзательного сотрудничества в экономической, социальной, научно-технической и других областях, требуется обновление существующей коннцепции региональной политики, придание ей специфических черт, соответстнвующих особенностям формируемой в России модели социально устойчивой смешанной экономики. Процесс создания единого экономического простран-

20

ства как системы взаимоотношений между экономическими субъектами, раснположенными на определенной территории, целесообразно ориентировать на формирование качественно нового и универсального образа жизни. Совренменная региональная политика должна быть максимально направлена на реншение социальных задач, настроена на преодоление асимметрии в социально-экономическом развитии административно-территориальных образований.

Существуют различные суждения по поводу поэлементного состава государственной региональной политики. Одной из наиболее развернутых и обоснованных представлений содержится в Доктрине регионального раз-вития РФ . В отличие от изложенного в данном научном труде подхода в диссертации доказывается, что в составе социально ориентированной ренгиональной политики можно выделить структурные элементы как части в составе целого, которые отражают ее сущностное содержание, и аспекты, понимаемые как точки зрения рассмотрения данной научной категории. Так, в качестве её структурных элементов целесообразно рассматривать федеративное устройство и пространственное развитие РФ, местное самонуправление, развитие территорий с особым статусом и проблемных регионнов, государственное управление, формирование и реализацию целевых программ. Вместе с тем, бюджеты и налоги, инвестиции, социальное разнвитие, миграционные вопросы и обеспечение сбалансированной структуры расселения, внешнеэкономическое сотрудничество, развитие инфраструкнтуры следует считать важнейшими аспектами региональной политики, понскольку каждый из них соотносится с самостоятельными формами экононмической политики государства.

В качестве объекта региональной политики рекомендуется рассматринвать территорию страны, разделенную на федеральные округа, в составе которых выделяются национально-государственные и административно-территориальные образования (субъекты РФ), в свою очередь состоящие из муниципальных образований. В современных условиях возрастает актунальность исследования механизмов формулирования и согласованного проведения региональной политики, с выделением при этом важной роли федеральных округов как ее наиболее значимых объектов. Социально оринентированная региональная политика должна строиться на более полном отражении принципов федерализма, в сочетании с повышением экононмической самостоятельности территорий и развитием форм местного санмоуправления. Ее субъектами могут выступать законодательные и исполннительные органы власти федерального центра и регионов, органы местнонго самоуправления, а также различного рода межрегиональные ассоцианции, финансово-промышленные, научные и общественные организации.

Конечную цель региональной политики целесообразно рассматривать как объективно трансформирующуюся по мере изменения основ сущестнвующего общественного строя и в настоящее время состоящую в поиске компромисса между экономической эффективностью и социальной устойнчивостью; последний может быть достигнут посредством комплексного ис-

7 Доктрина регионального развития Российской Федерации: макет-проект: монография /[Сулакшин С.С. и др.]; под общ. ред. Малчинова А.С. - М: - Научный эксперт, 2009. - С.73.

21

пользования совокупности инструментов государственного регулирования в целях обеспечения регионального воспроизводства, стабилизации услонвий жизнедеятельности и последовательного повышения уровня и качества жизни населения административно-территориальных образований страны.

Социально ориентированная региональная политика должна исходить из определения публично задаваемых ценностных целей и формируемых на их основе административно-управленческих решений. К ценностным целям можно отнести: обеспечение уровня и качества жизни населения согласно государственным социальным стандартам; создание инфраструктурных и иных условий жизнедеятельности независимо от места проживания; пренодоление тенденций депопуляции; налаживание сбалансированного функнционирования и стабильного социально-экономического развития админинстративно-территориальных образований; достижение экономической, прондовольственной и экологической безопасности; сохранение целостности территории. Реализация государственных управленческих мер применинтельно к федеральному округу возможна с помощью нормативных положенний и инструкций, концепций и стратегических планов, разноуровневых целевых программ, бюджетирования и иных инструментов, упорядочинвающих региональное развитие, законодательная база которого регламеннтируется системой государственных законов и иных нормативных правонвых актов РФ и субъектов РФ, а также муниципальных постановлений, нанправленных на регулирование разнообразных вопросов жизнеобеспечения административно-территориальных образований. Рекомендуемые экономинческие стимулы должны содержать инструментарий налогово-бюджетной и денежно кредитной политики. Необходимо подбирать такие формы, метонды и инструменты, которые будут не только сглаживать воздействие рынночных регуляторов на социальную сферу, но и способствовать утвержденнию экономической эффективности и социальной направленности хозяйстнвенной деятельности, обеспечивать жизнестойкость социально-экономической модели функционирования федерального округа.

В диссертации выявлены некоторые закономерности, проявляющиеся в управлении современной российской экономикой, которые вполне правонмерно интерпретировать и на региональный уровень (федерального округа), что фактически подтверждается экономической практикой. Во-первых, ренгиональным сообществом в осуществлении экономической деятельности признана ключевая роль рыночной экономики, рыночного распределения и оценки эффективности использования ресурсов. Во-вторых, проявляются как необходимость, так и объективная потребность со стороны федеральнных и региональных органов государственной власти в выполнении функнций по регулированию процесса регионального воспроизводства. В-третьих, наблюдается формирование социально устойчивой экономики, в которой создаются условия для социально-устроенного существования всех граждан. В-четвертных, развитые внутри- и межрегиональные, а также внешнеэкономические связи все в большей мере концентрируются в рамках административно-территориальных образований. В-пятых, на региональнном уровне интенсифицируются прогрессивные изменения в отношениях собственности и способах распределения. Закрепление названных тенденнций будет способствовать созданию адекватной существующим условиям

22

социально-экономической модели функционирования федерального округа, основой которой должно стать сочетание нескольких системообразующих структурных элементов (отношений): рыночной координации хозяйственнной деятельности, сознательного государственного регулирования, экононмической эффективности, экономической стабильности и социальной уснтойчивости. Практическому воплощению данной модели призвана способнствовать разработка и реализация концепции социально-экономического развития федерального округа на долгосрочную перспективу.

2. Методология формирования концепцииа социально-

экономического развития федерального округа

В диссертации обосновывается, что в качестве стержневой составляюнщей в ряду научных разработок, имеющих основополагающее значение для предвидения будущего состояния макрорегиона окружного типа, целесообнразно рассматривать концепцию его социально-экономического развития. Главная цель формирования концепции состоит в определении стратегинческих ориентиров, целей развития экономики применительно к уровню фендерального округа и средств их достижения, а также основных направлений деятельности и механизмов их реализации, исходя из обеспечения оптинмального сочетания государственных, региональных и местных интересов. Проведенный анализ приводит к выводу о необходимости согласованного применения единых нормативных документов и рекомендуемых для их разнработки методических положений при составлении концепций социально-экономического развития федеральных округов во взаимосвязи с входящинми в их состав субъектами РФ. Основанием для практической реализации данного подхода может стать пролонгированный вариант действующей в

о

настоящее время общегосударственной Концепции .

В диссертации доказывается, что в современный период развитие хонзяйства на межрегиональном уровне должно базироваться на обеспечении принципов системности, целостности, сбалансированности, внутренней консолидации располагаемых ресурсов. Вследствие этого, в основу форнмирования концепции социально-экономического развития федерального округа предполагается положить оценку состояния совокупного экономинческого потенциала. Изучение различных мнений и принятой терминолонгии приводит к выводу о том, что исследование совокупного экономическонго потенциала федерального округа до настоящего времени не проводинлось, что обусловливает необходимость формулирования собственного представления о его структуре. Для всесторонней характеристики составнных частей, формирующих совокупный экономический потенциал феденрального округа, предлагается использовать имеющийся (применительно к уровню национальной хозяйственной системы страны) опыт проведения

8 Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 08.08.2009) О Концепции долгосрочнного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (вместе с "Концепциней долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года").

23

его типологии по определенным признакам, таким как состав элементов, субъект формирования, характер воздействия на экономический рост, влиянние на экономическое развитие, структура ресурсов . Введение названных классификационных признаков в научный оборот позволяет разносторонне обосновать сущность и содержание данной научной категории.

На взгляд автора, совокупный экономический потенциал федеральнонго округа может быть охарактеризован тремя основными составляющими: во-первых, блоком ресурсных потенциалов, включающим природный (природно-ресурсный), демографический, финансовый (бюджетный) и климато-географический потенциалы; во-вторых, блоком социально-экономических потенциалов, состоящим из трудового, производственного, инновационного (научного), социального (инфраструктурного), инвестинционного потенциалов; в-третьих, блоком обеспечивающих потенциалов в составе нормативно-правового, научно-методического, информационно-статистического и организационно-практического потенциалов.

Построение концепции развития федерального округа предполагает не простое суммирование показателей и мероприятий по совокупности субънектов РФ, а формирование качественно более высокого уровня анализа и синтеза межрегиональных проблем, и обоснование направлений их разреншения в увязке с общенациональным регламентом. Организация подобной нормотворческой деятельности должна предусматривать не только составнление концептуальных документов федерального и регионального уровней, но и их методическое обеспечение, периодическое обновление информацинонных источников, трансформацию базовых положений, а также корректинровку приоритетов и инструментов достижения заявленных целей в завинсимости от изменения социально-экономической ситуации. Автором преднлагается определенная последовательность действий по разработке концепнции социально-экономического развития федерального округа, включаюнщая шесть этапов работ, содержание которых представлено на рис. 1.

Проектируемые научные разработки в рамках федеральных округов должны характеризоваться содержательной близостью нормативных и коннцептуальных положений, соответствовать общегосударственным целевым установкам и отражать стратегические приоритеты социально-экономического развития входящих в них регионов. Однако при этом может наблюдаться своеобразие содержания, структуры документов и методиченских подходов к их составлению. Для обеспечения согласованности и пренемственности нормативных материалов на региональном уровне автором сформирован Проект методических рекомендаций по подготовке концепции социально-экономического развития федерального округа, включающий следующие составные части: общие положения; принципы и порядок разранботки концепции; цели и задачи концепции; проблемы и приоритеты развинтия территории; рекомендуемые разделы концепции.

9 Национальная экономика. Система потенциалов /С.Г.Тяглов, Н.П.Молчанова, В.Г. Житников и др. -М: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. - С.30-36.

24

1 этап. Организационно-подготовительная работа.

Создание рабочей группы; изучение работ научно-исследовательского и методического характера; подготовка необходимой документации; определение

состава привлекаемых участников, принципов и временного горизонта

________________________ разработки концепции________________________

I

2 этап. Формирование и анализ информационной базы.

Подготовка официальных статистических материалов Росстата; проведение

выборочных статистических и социологических исследований; изучение

текущей социально-экономической ситуации в федеральном округе, выявление

___________________ основных тенденций ее изменения___________________

__________________________ I__________________________

3 этап. Комплексная оценка совокупного экономического потенциала

федерального округа.

Анализ состояния совокупного экономического потенциала: блок ресурсных

потенциалов в составе природного (природно-ресурсного), демографического,

финансового (бюджетного), климато-географического потенциалов; блок

социально-экономических потенциалов, в составе трудового,

производственного, инновационного (научного), социального

(инфраструктурного), инвестиционного потенциалов; блок обеспечивающих

потенциалов в составе нормативно-правового, научно-методического,

информационно-статистического, организационно-практического потенциалов;

выявление и оценка экономических резервов территории, подготовка

____________ рекомендаций по их эффективному использованию____________

__________________________ I__________________________

4 этап. Установление целей и задач развития.

Определение базовых целей и критериев развития территории; выделение долгосрочных задач, решение которых обеспечивает достижение поставленных

целей; проектирование системы мониторинга и механизма корректировки

_________________________ поставленных задач________________________

__________________________ I__________________________

5 этап. Разработка проекта концепции.

Формулирование приоритетных направлений развития территории;

формирование концепции развития федерального округа в составе

рекомендуемых разделов (инновационное развитие, социальная политика,

отрасли экономики и инфраструктуры, межрегиональное сотрудничество,

________ инвестирование, целевые ориентиры развития территории)_________

__________________________ I__________________________

6 этап. Согласование и утверждение концепции.

Обсуждение проекта концепции в подразделениях Администрации

федерального округа, консультационных и экспертных группах, внесение

________________ корректив, согласование и утверждение________________

Рис. 1. Последовательность разработки концепции социально-экономического развития федерального округа

10 Составлено автором.

25

При обосновании перспектив социально-экономического развития федерального округа предлагается использовать целевые ориентиры, отнражающие количественные характеристики объекта исследования и соотнветствующие нормативным значениям проектируемых показателей. Кроме этого, рекомендуется применять вариативный подход, предусматриваюнщий три возможные сценария долгосрочного развития: инерционный (песнсимистический), экспортно-сырьевой (прагматический) и инновационный (оптимистический). Наиболее предпочтительным для современной России является инновационный сценарий. Временной горизонт разработки коннцепции социально-экономического развития целесообразно устанавливать на период продолжительностью в 15-20 лет, то есть ориентировочно до 2030 года. В качестве важнейшего средства реализации концептуальных документов на уровне федерального округа в диссертации рассматривается программно-целевой подход, содержащий комплекс мер по продвижению инструментария экономического программирования, в котором ключевое место занимают целевые программы.

3. Теоретико-методологический аспект формирования алгоритма процедуры корректировки федеральных целевых программ

Для управления социально-экономическим развитием южных регионнов страны, была разработана и поэтапно реализовывалась Федеральная целевая программа Юг России (2002-2007 годы)11. В процессе осуществнления программных мероприятий, вследствие накапливающегося отставанния по срокам их внедрения в 2002-2003 годах, а также в связи с неравнонмерностью и несвоевременностью финансирования, в Департаменте ренгиональных программ Минэкономразвития России закономерно сформинровалось понимание необходимости проведения корректировки Програмнмы в целом и, в том числе, уточнения целесообразности осуществления всех входящих в ее состав инвестиционных проектов. Автор принимала личное участие в выполнении научно-исследовательской и опытно-конструкторской работы на тему: Корректировка программы и разработка системы показателей оценки эффективности программных мероприятий в 2003 году в рамках Федеральной целевой программы Юг России, сонгласно договору между Минэкономразвития России и РГЭУ РИНХ.

При подготовке методологических положений по проведению коррекнтировки и уточнению перспектив будущего развития ФЦП Юг России, автором были поставлены и решены следующие научные задачи: обоснованна технология распределения проектов между приоритетами Программы; разработаны методические рекомендации по оценке экономической эффекнтивности программных мероприятий и Программы в целом; проведена сегнментация инвестиционных проектов по ряду признаков на предмет опреде-

11 Федеральная целевая программа Юг России (2002-2007 гг.). Утверждена Постановлением Правительства РФ от 08.08.2001 г. № 581 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 29.05.2003 № 310, от 04.12.2003 № 733, от 10.12.2004 № 772, от 03.05.2006 № 268, от 21.08.2006 № 511, распоряжения Пранвительства РФ от 10.10.2007 № 1389-р, с изм., внесенными распоряжением Правительства РФ от 07.07.2005 № 938-р).

26

ения целесообразности выделяемых для их реализации финансовых ресурнсов; предложены возможные варианты расчета экономической эффективнонсти программных мероприятий при различных условиях их осуществления; выбраны критериальные оценки, которые было рекомендовано применять при отборе инвестиционных проектов; сформулирован комплекс организанционно-экономических мер по повышению результативности реализуемых федеральных целевых программ.

В утвержденной Правительством РФ первой редакции ФЦП Юг Роснсии, инвестиционные проекты были распределены в рамках заявленных приоритетов следующим образом: геостратегические (развитие транспортнной системы и основных транспортных средств); федеральные (строительнство, реконструкция и восстановление гидротехнических сооружений и водохозяйственных систем; поддержка малого и среднего предпринимантельства; проведение НИОКР); межрегиональные (развитие производстнвенной инфраструктуры, агропромышленного комплекса, связи и инфорнматизации; сохранение и воспроизводство биоресурсов); региональные (развитие туристско-рекреационного комплекса, социальной сферы, ЖКХ).

Выполненный системный анализ Программы выявил определенные ненсоответствия по ряду мероприятий между их значимостью, функциональным назначением, объемами и источниками финансирования и фактическим отненсением к той или иной группе приоритетов. В результате проведенной работы мероприятия Программы, согласно названным признакам, были перераспренделены между четырьмя крупными приоритетными направлениями, которые рекомендовано рассматривать в качестве важнейших подпрограмм и сформинрована блок-схема развития ФЦП Юг России, положенная в основу дальннейшего исследования (рис. 2).

Разработанные автором методические рекомендации по оценке эконномической эффективности реализации программных мероприятий базинруются на официальных документах Правительства РФ, имеющихся научнных и практических разработках отечественных и зарубежных учёных в данной области. В диссертации доказывается, что для обоснования пернспективности каждого мероприятия с точки зрения предполагаемых рензультатов его реализации, необходимо оценивать следующие виды эффекнтивности: эффективность программного мероприятия в целом; эффективнность участия в программном мероприятии. Такой подход позволил про-ранжировать программные мероприятия, распределив их по степени знанчимости и весомости будущего вклада в экономику и социальную сферу макрорегиона. Оценку экономической эффективности реализации пронграммных мероприятий ФЦП Юг России (2002-2007 годы) в целом было рекомендовано производить как общую совокупную эффективность отндельных инвестиционных проектов, направленных на получение коммерченского эффекта. Методика расчета по каждому инвестиционному проекту базировалась на использовании формул первоначальной стоимости, нормы дисконта, новой (конечной) стоимости и экономической эффективности от реализации программного мероприятия.

При проведении корректировки Программы автором был предложен алгоритм сегментации инвестиционных проектов посредством поэтапного выбора из общей их совокупности перечня проектов коммерческой нанправленности, что позволило сформировать четыре блока программных мероприятий в рамках ФЦП Юг России. Первый блок включает перенчень мероприятий, повышающих безопасность жизнедеятельности населе-

Составлено автором.

28

ния, в результате реализации которых не предусматривается получение коммерческого эффекта. Второй блок включает перечень мероприятий, имеющих социальную, культурную и бытовую направленность, в резульнтате реализации которых не предусматривается получение коммерческого эффекта. Третий блок включает перечень проектов, имеющих социальную, культурную и бытовую направленность, в результате реализации которых предусматривается получение коммерческого эффекта. Четвертый блок включает перечень проектов, имеющих производственную направленнность, реализация которых приводит к получению коммерческого эффекта.

После проведения сегментации проекты, в результате реализации котонрых не предусматривается получение коммерческого эффекта (первый и второй блоки), были исключены из последующих расчетов. Проекты, реалинзация которых приводит к получению коммерческого эффекта (третий и четвертый блоки) были включены в последующие расчеты по оценке экононмической эффективности программных мероприятий ФЦП Юг России. В качестве важнейших условий для обеспечения выбора наиболее приемленмых проектных решений в условиях нестабильной экономической ситуации, было рекомендовано применять различные исходные условия для расчета нескольких вариантов экономической эффективности программных меронприятий. Для выбора и обоснования в последующем наиболее приемлемых схем финансирования инвестиционных проектов было предложено применнять различные нормы дисконта: проектную (коммерческую), а также базинрующиеся на уровнях ставок рефинансирования ЦБ РФ и Мирового Банка.

Для повышения обоснованности отбора инвестиционных проектов в составе федеральных целевых программ были выбраны критерии, на котонрые следует ориентироваться в будущем при рассмотрении проблем, поднлежащих разработке программно- целевым методом (критерии остроты, настоятельности проблемы; бюджетной независимости и экономической эффективности программного мероприятия). Влияние всех перечисленных критериев отбора проблем для программной разработки на конечный рензультат нашло отражение в едином интегральном критерии {Кинт):

где \КН) - критерий остроты, настоятельности проблемы; \К6н) - кринтерий бюджетной независимости программного мероприятия; \Кэф) - кринтерий экономической эффективности программного мероприятия.

В процессе работы над корректировкой Программы предполагалось, что результаты реализации ФЦП Юг России должны быть систематизинрованы в комплексе показателей, отражающих состояние и динамику оснновных характеристик хозяйственного комплекса тринадцати субъектов РФ, относящихся к единому в тот период ЮФО. Выполненный анализ сонстава показателей, включенных разработчиками в действующую Програмнму, привел к заключению об ограниченности их перечня, что суживало возможности комплексного исследования изменений социально-экономического положения регионов, которые должны были произойти в результате реализации программных мероприятий. Автором был перенсмотрен данный перечень показателей, уточнено его содержание, проведенна классификация за счет включения новых направлений анализа и, соот-

29

ветственно, расширения состава рекомендуемых показателей, а также сформирована новая система показателей в составе следующих подсистем: туристско-рекреационный и санаторно-курортный комплекс; агропронмышленный комплекс; транспортно-дорожный комплекс; электроэнергентика; магистральные сети нефте- и газопроводов; добыча и переработка нефти и газа; добыча угля; промышленность; социальная сфера; малое и среднее предпринимательство; инфраструктура жилищно-коммунального хозяйства; биоресурсы; основные экономические региональные показатенли; основные экономические показатели национальной экономики. Для бонлее полного отражения результатов деятельности по программированию было рекомендовано рассчитывать в качестве обобщающих индикаторов показатели луровень ВРП в расчете на душу населения и рост национнального богатства территории в результате реализации Программы.

Показатели, вошедшие в обновленную систему, целесообразно аналинзировать в двух разрезах: по хозяйственному комплексу всех субъектов федерального округа; по совокупности мероприятий, входящих в ФЦП Юг России. Перечень показателей составлен на основе официальных информационных материалов Федеральной службы государственной стантистики. Все названные показатели предлагаемой системы в совокупности позволяют получить разностороннее представление о динамике развития экономики и социальной сферы Юга России, оценить как положительные, так и отрицательные тенденции, а также определить степень участия меронприятий, реализуемых в ходе выполнения Программы, в улучшении социнально-экономического положения населения данного макрорегиона.

Результаты эмпирического анализа выполнения программных меронприятий ФЦП Юг России (2002-2007 годы) приводят к выводу о том, что периодическое проведение корректировок федеральных целевых программ позволит обеспечить концентрацию различных видов ресурсов, повысить эффективность расходования бюджетных средств в рамках реализуемых программ, систематизировать требования к целям, структуре, составу приноритетных мероприятий, активизировать исполнение инвестиционных пронектов, дающих наибольшие мультипликационные эффекты для экономики и социальной сферы административно-территориальных образований. Нужно создавать такие внутренние и внешние условия, при которых каждая пронграмма, согласно этапам ее реализации, могла бы поддерживаться за счет самофинансирования, при котором высокорентабельные вводимые в дейстнвие объекты с быстрой окупаемостью затрат перманентно создавали бы средства для инвестирования в более сложные и дорогостоящие проекты.

Практическое применение разработанных методических рекомендаций будет содействовать совершенствованию научного инструментария анализа эффективности инвестиционных проектов и его направленности на повышенние результативности программно-целевой деятельности. Сформированную с учетом названных условий Программу можно будет позиционировать в рянду подобных территориальных программ как стройную систему продуманнных мер, в числе которых - согласованные подсистемы программных меронприятий и инвестиционных проектов, для которых применяются современнные прогрессивные методики оценки эффективности инвестирования.

30

4. Методологическое обоснование формирования системы государнственного регулирования на уровне федерального округа

В условиях модернизации экономики государство переходит от прянмого, преимущественно административного воздействия на хозяйствуюнщие субъекты к более широкому применению рыночных инструментов, мер и методов координации экономической деятельности. Формируется новая экономическая роль государства, состоящая в систематизированном регулировании экономической жизни всего общества.

Государственное регулирование социально-экономического развития целесообразно осуществлять на федеральном и региональном (федерального округа, субъекта РФ) уровнях, и его актуальность при проведении админинстративной реформы возрастает. В масштабах федерального округа - это должно быть применение правомочными властными структурами, органинзациями, учреждениями системы мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера по обеспечению процесса регионального воснпроизводства и поддержанию жизнедеятельности населения. Государственнное регулирование следует понимать как деятельность, направленную на достижение заданных социально ориентированных целей, обусловленную необходимыми для их выполнения управленческими мерами и использованнием административных и экономических средств, непосредственно связаннную с экономической политикой, в значительной степени определяемую ею, и одновременно способствующую её реализации. Анализ всего комплекса причин, обусловливающих необходимость регулирования экономики на уровне федерального округа, позволяет систематизировать объекты воздейнствия органов государственной власти и местного самоуправления. Под объектами государственного регулирования на региональном уровне (феденрального округа) в работе понимаются хозяйствующие субъекты в сферах производства и услуг, а также отраслевые корпорации и региональные структуры, социально-экономические и организационные основы деятельнности, т.е. все те элементы (составные части) национальной хозяйственной системы, на которые направлено внимание федеральных и региональных органов власти и управления для обеспечения условий воспроизводства.

Историко-культурная, социально-демографическая, национальная, экономическая специфика объединяемых в макрорегионе окружного типа субъектов РФ предполагает необходимость учета разнонаправленных и однновременно взаимозависимых тенденций их функционирования, что обунсловливает поиск эффективных способов и инструментов государственного регулирования и применение программно-целевого подхода. По мнению автора, формы регулирования, содержание и структура нормативных метондических и правительственных документов, определяющих воздействие гонсударственных органов на функционирование и развитие экономики в опнределенных пространственных границах, зависят как от выбранной социнально-экономической модели развития, так и от особенностей национальнной хозяйственной системы страны. В диссертации выделены значимые формы государственного регулирования: государственные заказы, прогнонзирование, индикативное планирование, экономическое программирование, стратегическоеаа планирование,аа использованиеаа которыхаа актуализировано

31

применительно к уровню федерального округа. В состав законодательной базы, регламентирующей организацию экономической жизни федерального округа, предлагается включить перечень государственных законов, постанновлений, распоряжений и иных правовых актов РФ и субъектов РФ, а такнже муниципальных решений, предусматривающих регулирование территонриального социально-экономического развития.

Для проведения государством экономической политики в современнной экономике сформировалась совокупность различных методов, которые возможно использовать на основании регулятивного инструментария. Сиснтематизация методов государственного регулирования применительно к уровню федерального округа позволила обозначить их следующие укрупнненные группы: нормативно-правовые, организационно-распорядительные, институциональные, организационно-структурные, налогово-бюджетные, денежно-кредитные, маркетинговые, программно-целевые, социально-психологические, нравственно-воспитательные, а также выявить наиболее важные инструменты: нормы и нормативы, стандарты, сертификаты, линцензии, квоты, ставки, тарифы, санкции, налоги, пошлины, социальные компенсации, банковские проценты и др.

Теоретические и методологические положения государственного ренгулирования экономики выступают научным базисом для выстраивания перспектив развития федеральных округов. Стратегическое планирование, как прогрессивная форма государственного регулирования, обладает сонвременными методами и наиболее востребованным инструментарием для реализации социально ориентированной региональной политики. Стратенгическое планирование характеризуется изменениями, адекватными пронисходящим в обществе процессам, и рассматривается как регламентируенмая законодательством деятельность федеральных и региональных органов государственной власти и иных участников по прогнозированию социальнно-экономического развития, программно-целевому планированию и странтегическому контролю, направленная на повышение уровня социально-экономического развития, рост благосостояния населения и обеспечение экономической, продовольственной и экологической безопасности.

В настоящее время стратегическое планирование осуществляется пунтем формирования и реализации нормативных документов, разрабатываенмых на федеральном и региональном (субъектов РФ) уровнях. Так, на фендеральном уровне разрабатываются долго- и среднесрочные прогнозы сонциально-экономического развития РФ, концепция социально-экономического развития РФ, федеральные целевые программы. На регионнальном уровне (субъектов РФ) практикуется разработка стратегий социнально-экономического развития. Методологическим основанием для их

13 Конкретные формы экономической политики можно классифицировать по различным признанкам: уровням экономики и способам воздействия (институциональная; микроэкономическая как антимоннопольная и инфраструктурная; макроэкономическая как бюджетно-налоговая, кредитно-денежная, промышленная, структурная и стабилизационная), сферам воздействия (отраслевая, социальная, внешненэкономическая, региональная), временным интервалам (краткосрочная антициклическая, долгосрочная стратегическая), функциональной роли в экономике (инвестиционная, антиинфляционная, налоговая, инновационная и др.).

32

формирования являются Методические рекомендации по подготовке стратегий социально-экономического развития субъектов РФ, проект конторых представлен Министерством регионального развития РФ.

Применительно к макрорегионам окружного типа можно констатиронвать, что на федеральном уровне проводится работа по созданию стратегинческих документов программного характера. Например, проект Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа на перинод до 2020 года разработан Министерством регионального развития РФ, а Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского феденрального округа до 2025 года - Министерством экономического развития РФ и утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2010 г. № 1485-р. Изучение как принятых (действующих), так и находящихся в стадии обсуждения (проектных) долгосрочных Стратегий по субъектам РФ, входящим в состав ЮФО и СКФО, свидетельствует об отсутнствии единых методических подходов к их разработке, а также о недостанточной увязке целей, задач, приоритетов с более масштабными стратегиченскими документами по федеральным округам в целом, на предмет согласонвания содержащихся в них предлагаемых направлений развития и продолнжительности периодов проведения региональных преобразований.

На основе проведенного в диссертации анализа установлено, что в нанстоящее время позитивные сдвиги в решении накопившихся проблем на уровне федерального округа могут быть связаны, прежде всего, со стабинлизацией социально-экономического положения, которая возможна при значительном увеличении объема инвестиций в основной капитал, достинжении устойчивых темпов экономического роста и проведении модернизанции экономики. Только на таком основании станут реальными результатанми проводимые государством меры, направленные на сокращение безрабонтицы, создание новых рабочих мест, улучшение занятости, повышение благосостояния и снижение уровня бедности населения. Их практическое воплощение осуществимо при приоритетном стимулировании секторов хонзяйствования, обеспечивающих высокую добавленную стоимость, а также налаживании эффективного функционирования крупного, среднего и манлого бизнеса в рамках территориального экономического взаимодействия, в том числе посредством опережающего развития инфраструктурных комнпонентов. В диссертации сформулированы стратегические направления решения социально-экономических проблем России на уровне федеральнного округа, которые представлены на рис. 3.

По каждому из предлагаемых стратегических направлений, по мненнию автора, необходима разработка соответствующими министерствами и ведомствами совместно с координирующими структурами федерального округа долгосрочных целевых либо ведомственных программ. В качестве важнейших можно назвать следующие программы: демографического разнвития, поддержки предпринимательства, содействия занятости, управления миграцией, строительства объектов инфраструктуры, активизации инвенстиционной деятельности и др.

33

Рис. 3. Стратегические направления решения социально-экономических проблем России на уровне федерального округа

14 Составлено автором.

34

В условиях модернизации экономики федеральный округ априори приобретает функции ведущего звена в системе регионального регулиронвания, что способствует повышению актуальности вопросов, связанных с формированием соответствующей данному уровню управления нормативнной правовой и методической базы. На взгляд автора, в состав обязательнных для практической работы материалов следовало бы включить закононположения, документы концептуального и прогнозно-планового характера, методические рекомендации и инструкции, создающие основания для ренгулирования социально-экономического развития макрорегионов окружнного типа. Необходимо в систематизированном виде применять соответстнвующие научные принципы и подходы, взаимосвязанную совокупность методов и инструментов, которые востребованы для обеспечения эффекнтивного взаимодействия государственных и муниципальных властных структур в процессе производства, распределения, обмена и потребления продукции и ресурсов в масштабах федерального округа.

В отличие от существующей практики, автором сформирован перечень нормативных документов стратегического характера, разработку и координнацию которых рекомендуется проводить на федеральном уровне управленния, что позволит повысить обоснованность и сбалансированность развития федеральных округов в условиях административной реформы. К ним отнонсятся: прогнозы социально-экономического развития федерального округа на средне- и долгосрочную перспективу; концепция социально-экономического развития федерального округа на долгосрочную перспективу; стратегия сонциально-экономического развития федерального округа на долгосрочную перспективу; схема территориального планирования федерального округа; федеральные целевые программы, разрабатываемые для реализации на тернритории федерального округа. В основу этого комплекса документов должны быть положены прогноз и концепция социально-экономического развития федерального округа на долгосрочную перспективу. Следует подчеркнуть, что если в составе общегосударственных прогнозов содержатся разделы по прогнозированию территориально-хозяйственных комплексов федеральных округов, то разработка концепций социально-экономического развития для них в настоящее время не практикуется.

5. Методологическое обоснование инструментария стратегическонго программирования социально-экономического развития Южного и Северо-Кавказского федеральных округов

Реализация мероприятий и инвестиционных проектов ФЦП Юг Роснсии (2002-2007 годы) способствовала созданию базовых условий, необнходимых для функционирования хозяйства территорий в составе ЮФО. Рассмотрение влияния результатов Программы на социально-экономическое положение южных регионов страны позволило сделать вывод о сохраняющемся в ряде из них отставании от среднероссийского уровня по важнейшим макроэкономическим показателям.

Так, валовой региональный продукт (ВРП) субъектов РФ, входящих в ЮФО, в 2007 году составил 2150,3 млрд. рублей или 7,7% в общем объеме ВРП по всем субъектам РФ. Среди федеральных округов ЮФО занимал

35

предпоследнее место по данному показателю. Разные условия обеспечения земельными и другими природными ресурсами, численностью населения, донполняемые спецификой размещения производительных сил, оказывали влиянние на различия в отраслевой структуре ВРП по регионам. В 2007 году преобнладающий объем ВРП округа (81,5%) производился пятью субъектами РФ (Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская, Волгоградская и Астранханская области). Совокупная доля восьми республик, входящих в ЮФО, в ВРП округа составляла 18,5%. В целом, к моменту завершения ФЦП Юг России (2002-2007 годы) в макрорегионе сохранялись более низкие, чем в среднем по России, уровни номинальных доходов населения и начисленной заработной платы, а также низкая инвестиционная привлекательность ряда территорий; одновременно наблюдалась значительная численность безработнных и высокая дотационность бюджетов республик Северного Кавказа. Все эти факторы свидетельствовали об ограниченности внутренних резервов для развития производства, отсутствии возможностей для привлечения отечестнвенных и иностранных инвестиций и поддержания экономического роста.

На основе проведенного анализа в работе констатируется, что в рамках периода реализации Программы не представилось возможным завершить создание эффективно работающего механизма привлечения внебюджетнных средств для инвестиционной деятельности в промышленности, аграрнном секторе экономики, туристско-рекреационном и санаторно-курортном комплексе, не было обеспечено адекватное современным потребностям строительство объектов инженерной инфраструктуры; не удалось в законнодательном порядке закрепить необходимые условия для роста доходов региональных и местных бюджетов, что негативно повлияло на объемы и структуру финансирования программных мероприятий.

Для координации усилий на решении острых социальных проблем и обеспечения положительных темпов экономического роста, Министерстнвом регионального развития РФ разработана и в настоящее время нахондится в стадии исполнения Федеральная целевая программа Юг России (2008-2013 годы)13. Основной целью Программы является повышение благосостояния и качества жизни населения республик, входящих в состав ЮФО, обеспечивающее сокращение их отставания от среднероссийского уровня. Создание достойных условий жизнедеятельности населения оринентировано на достижение государственных социальных стандартов и возможно только при функционировании в различных секторах регионнальной экономики динамично развивающихся субъектов хозяйствования, характеризующихся высоким уровнем доходов, получаемых в результате экономической деятельности.

Степень выполнимости Программы зависит от многих факторов, в числе которых - привлекаемые для целей инвестирования финансовый (бюджетный) и инвестиционный потенциалы. Механизм финансирования инвестиционных проектов и программных мероприятий соответствует действующему законодательству РФ и базируется на использовании ресурнсов не только федерального и региональных бюджетов, но и различных внебюджетных источников (преимущественно российских частных инве-

15 Утверясдена Постановлением Правительства РФ от 14 января 2008 г. № 10 (в ред. от 26 июля 2010 г.) О федеральной целевой программе Юг России (2008-2013 годы).

36

сторов, а также кредитов банков и зарубежных инвестиций). Структура финансирования по основным направлениям ФЦП Юг России (2008-2013 годы) (в разрезе источников средств) представлена в таблице.

Таблица Структура финансирования ФЦП Юг России (2008-2013 годы) по

основным направлениям и источникам средств (в %)

В соответствии с Указом Президента РФ от 19 января 2010 г. № 82, единый ранее ЮФО разделен на два федеральных округа: Южный (ЮФО), объединяющий в своем составе шесть субъектов РФ и Северо-Кавказский (СКФО), в который входят семь субъектов РФ. Однако, произошедшее аднминистративное разделение макрорегиона затрудняет контроль за финансинрованием и реализацией программных мероприятий. Следует отметить, что в существующих условиях объективно оправданным является создание разннообразных организационных структур и форм координации регионального развития. В настоящее время отсутствует эффективный механизм управленния крупными территориальными целевыми программами. Для осуществнления любой целевой программы необходимо задействовать соответстнвующие институты. При реализации крупных ФЦП межрегионального стантуса, к каковым относится и ФЦП Юг России, целесообразно создавать специальные подразделения или даже самостоятельные учреждения. При

' Рассчитано автором по данным приложения № 4 к Федеральной целевой программе Юг России

(2008-2013 годы).

37

этом необходим сбалансированный подход: затраты на административные структуры должны быть целесообразными и оправданными.

Проведение согласованной политики в области разработки и реализанции целевых программ на территории макрорегиона (в данном случае вклюнчающего два федеральных округа) возможно, например, через соответстнвующую организационную структуру в составе: Дирекции целевой пронграммы, имеющей представительство в каждом из федеральных округов (с выделением зон ответственности); Стратегического Совета как постоянного органа для формирования пакета приоритетных программных проектов и их экспертизы, проведения конструктивного анализа выполняемых действий с целью их периодической корректировки и оценки достигнутых результатов (на основе учета интересов представителей власти, бизнеса и общественнонсти); Централизованного стратегического финансового фонда, обеспечинвающего аккумулирование инвестиционных ресурсов и использование финнансовых средств на корпоративных началах. В качестве альтернативных вариантов финансирования программных мероприятий можно предложить создавать специальные структуры: федеральные либо окружные фонды разнвития региональной экономики; управляющие государственные корпоранции; привлекать к управлению программами частные управляющие компаннии. Результативным направлением государственно- частного партнерства может стать совместное формирование окружного агентства межрегиональнного развития, основными функциями которого будут: анализ, мониторинг, маркетинг, консультирование, экспертиза.

В диссертации обосновано, что для территориальных целевых пронграмм, разрабатываемых, как правило, на средне- и долгосрочный перионды, необходимо продумать механизм их адаптации и обновления (периондической корректировки, как правило, один раз в год) применительно к изменяющимся целевым установкам и условиям осуществления. Необхондимо проводить мониторинг реализуемых программ (в режиме реального времени), а также анализировать состав, объемы финансирования и сроки исполнения программных мероприятий. Координирующим органам феденрального и регионального уровней целесообразно было бы систематизиронвать накопленные знания и организовать работу по корректировке и монинторингу реализуемых в настоящее время крупных территориальных целенвых программ, и в первую очередь - ФЦП Юг России (2008-2013 годы). Актуальность этой деятельности сохраняется и даже возрастает в связи с проектными работами, проводимыми федеральными министерствами и вендомствами по формированию новых целевых программ на период до 2020-2025 годов. В разрабатываемых на перспективу программных документах следует полнее использовать практический опыт, учитывать имевшие менсто сложности, чтобы избежать повторения выявленных в пропитом недонработок организационного и методологического характера.

Для повышения конкурентоспособности и обеспечения модернизации экономики ЮФО и СКФО в долгосрочной перспективе, в диссертации сформулированы приоритеты деятельности органов государственной вла-

38

сти и управления на Юге России, реализация которых возможна посредстнвом комплексного применения различных форм, методов и инструментов государственного регулирования и результативного использования пренимуществ программно-целевого подхода на уровне федерального округа.

1. Создание предпосылок для перехода к инновационной модели разнвития, последовательная реализация потенциала промышленности, прежде всего машиностроения (сельскохозяйственного, химического и нефтехинмического, тяжелого и энергетического), а также легкой и пищевой пронмышленности в направлении повышения технологической эффективности производства, развития человеческого капитала и активизации инвестиронвания в НИОКР.
2. Эффективное использование невостребованных в настоящее время в хозяйственной деятельности потенциальных региональных (локальных) ресурсов, в первую очередь топливно-энергетического и минерально-сырьевого комплексов, расширение экономического взаимодействия органнизаций по их добыче и переработке с предприятиями оборонно-промышленного и других производственных комплексов в целях развития межрегиональных хозяйственных связей.
3. Активизация работы по инфраструктурному обустройству площандок для строящихся объектов на периферии (в сельской местности, эконномически малоосвоенных территориях), в целях изменения местонахожндения отдельных предприятий (организаций), открытия их филиалов, созндания новых и поддержания существующих рабочих мест.
4. Системный подход к развитию транспортного комплекса (железнондорожного, речного, трубопроводного, воздушного транспорта), формиронвание многопрофильных транспортных коридоров (включающих автомангистрали, железнодорожные ветки, аэропорты) и интермодальных комнплексов транспортно-перевалочных узлов и терминалов; координация дейнствий по внедрению современных информационно-коммуникационных технологий.

5.а Рациональное использование ресурсной базы туристско-

рекреационного и санаторно-курортного комплекса, усиление направленн

ности на эффективное функционирование учреждений здравоохранения и

отдыха, а также налаживание деятельности организаций взрослого и детн

ского туризма, включая различные его виды (лечебный, оздоровительный,

спортивный, экологический и др.).

1. Реструктуризация и интенсификация работы агропромышленного комплекса в целях решения проблем системного характера посредством повышения конкурентоспособности, увеличения объемов производства, повышения качества важнейших видов сельскохозяйственной продукции; восстановление и развитие морского и речного рыбного хозяйства.
2. Систематизация и последовательное проведение комплекса мер по обеспечению ускоренного развития малого предпринимательства; совершеннствование организационно-экономических основ малого и среднего бизнеса с целью создания эффективных механизмов вовлечения населения в предпри-

39

нимательскую деятельность и рыночное хозяйствование; повышение самозаннятости населения, особенно в регионах с многоукладной экономикой.

1. Содействие снижению уровня безработицы и повышению занятости населения; развитие специальных форм подготовки и переподготовки каднров, обучения востребованным на рынке труда профессиям; стимулированние адаптации работающих к индустриальному и творческому труду, сочентание традиционных способов хозяйствования с новыми производствами и технологиями в республиках Северного Кавказа.
2. Проведение эффективной миграционной политики в направлении достижения институционального компромисса законных прав, ответственнности и интересов местного населения, а также беженцев и вынужденных переселенцев, посредством создания достойных условий проживания и иннтеграции различных социальных групп в местную экономическую среду, обеспечения общественными работами, иными приемлемыми формами заннятости, комфортабельным жильем и т.п.

10. Развитие внутри-, межрегиональных и внешнеэкономических свян

зей в целях укрепления международного сотрудничества и повышения инн

вестиционной привлекательности регионов.

В диссертации рекомендуется при обосновании технологии стратегинческого программирования, по определению ориентированного на длинтельную перспективу, обеспечить ее сочетание с тактическими вопросами, нацеленными на применение оперативных мер государственной поддержнки отдельных территорий и обеспечение реализации приоритетных инвенстиционных проектов. Предлагается всемерно задействовать инструменты государственного регулирования в целях повышения научного уровня и обоснованности управленческих решений применительно к федеральным округам, активизировать механизмы привлечения инвестиций, нормализонвать использование средств не только федеральных и региональных целенвых программ, федеральных и региональных адресных инвестиционных программ, но и Инвестиционного фонда РФ (а при наличии данного инстинтута в регионах - и Инвестиционных фондов субъектов РФ), а также веннчурного, лизингового и других прогрессивных форм финансирования иннвестиционных проектов и программных мероприятий.

6. Методические положения программно-целевого планирования на уровне федерального округа

Под программно-целевой деятельностью применительно к федеральнному округу в диссертации понимается система намеченных мер и подленжащих осуществлению действий, призванных обеспечить достижение единной, слаженной цели, реализация которой позволяет обеспечить решение острых, настоятельных для данной территории проблем. Различные формы, виды этой деятельности включают использование методов прогнозированния, планирования, регулирования, а также функций организации, контронля, координации и основываются на общих методологических принципах, методических положениях, прикладном инструментарии.

Программно-целевое планирование - это деятельность, ориентиронваннаяа наа определениеа целейа социально-экономическогоа развития,а их

40

увязку с приоритетами экономической политики и формирование комнплекса мер, включая подготовку инвестиционных проектов и программных мероприятий (с указанием источников их финансирования), направленных на достижение предполагаемых результатов. С помощью инструментария программирования федеральные и региональные органы управления спонсобны оказывать позитивное воздействие на пространственное развитие экономики и социальной сферы территорий мезоуровня. Целевые пронграммы выступают наиболее приемлемым средством практического осунществления инвестиционных проектов, способствуют консолидации совонкупного экономического потенциала федеральных округов, поскольку в них концентрируются мероприятия по проектированию, размещению и строительству объектов экономики, производственной, социальной, транснпортной и таможенно-логистической инфраструктуры.

Методология программно-целевого планирования применительно к макрорегиону окружного типа должна основываться на понимании глобальнности программно-целевого метода как совокупности научных подходов, принципов, специфических методов, методик, технологий. Систематизиронванное применение разнообразных инструментов призвано содействовать сбалансированному развитию экономики и социальной сферы в рамках фендерального округа и образующих его субъектов РФ, укреплению внутри- и межрегиональных хозяйственных связей. Обеспечение взаимодействия разнличных форм, видов программно-целевой деятельности с прогнозированием, планированием, бюджетированием способствует поддержанию общих метондологических основ и определенной организации, координации действий.

Анализ накопленного опыта разработки и реализации федеральных ценлевых программ позволил выявить характерные для них признаки, свойстнва, а именно: программность, целеориентированность, комплексность, ре-сурсообеспеченность, результативность (эффективность). Так, программнность характеризуется наличием плана проведения комплекса взаимосвянзанных, согласованных программных действий; целеориентированность квалифицируется направленностью совокупности программных мероприянтий на достижение конечной цели в виде решения единой, общей для субънектов федерального округа РФ проблемы; комплексность представляется в виде сочетания разнообразных мер (административных, экономических и организационных), обеспечивающих согласование действий по решению программной проблемы; ресурсообеспеченность отражается подкрепленинем планируемых мероприятий необходимыми факторами производства и их концентрацией в рамках программы; результативность (эффективность) выражается успешностью решения острой народнохозяйственной пробленмы, которая может быть достигнута путем проведения программных мер, включающих в том числе и сосредоточение ресурсов.

На взгляд автора, полноценное использование программно-целевого подхода для реализации социально ориентированной региональной полинтики на уровне федерального округа требует наполнения федеральных ценлевых программ новым содержанием и методическим обеспечением. Пронисходит трансформация сущности целевой программы в общенаучном поннимании, а также привязка ее содержания (в зависимости от масштабности поставленных целей и сложности решаемых проблем) к соответствующим

41

таксономическим единицам. В диссертации под территориальной целевой программой понимается совокупность увязанных по ресурсам, исполнитенлям и срокам осуществления социально-экономических, научно-исследовательских, производственных, экологических, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, обеспечивающих эффекнтивное решение приоритетных задач программного характера, требующих государственной поддержки и реализуемых на определенной территории (страны в целом, федерального округа, субъекта РФ, муниципального обнразования). Целевые программы можно представить как форму системного перераспределения ресурсов (финансовых, трудовых, материальных) для решения конкретных социально-экономических задач на основе определенния приоритетов, критериев, экспертной оценки. Многоуровневая система территориальных целевых программ, модифицированная применительно к особенностям пространственного социально-экономического развития России, включает: федеральные целевые программы; Президентские пронграммы; целевые программы развития федеральных округов (макрорегионнов); целевые программы развития субъектов РФ (регионов); программы развития муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных округов).

В процессе формирования и реализации территориальных целевых программ определяются основные цели и приоритеты, направления струкнтурных изменений с учетом специфики регионального социально-экономического развития. При этом сохраняется актуальность согласования общегосударственных потребностей и необходимых для их удовлетворения финансовых ресурсов, что базируется на учете результатов анализа социнально-экономического состояния территории, внутри- и межрегиональных особенностей, а также внешнеэкономических условий. Важной чертой пронграммно-целевого планирования в рамках федерального округа должно стать бюджетирование, понимаемое как строго целевое финансирование программных мероприятий с жестким контролем объема и назначения раснходуемых средств. В России, учитывая непродолжительный период применнения , полностью раскрыть потенциал данного метода луправления рензультатами как средства повышения социальной и экономической эффекнтивности государственных расходов, в полной мере пока не представляется возможным. В диссертации доказывается, что программно-целевой метод в совокупности с бюджетированием, ориентированным на результаты, долнжен стать ведущим инструментом проведения экономической политики на уровне федерального округа.

К достоинствам программно-целевого бюджетирования можно отнести следующее: обеспечение прямой взаимосвязи между планируемым распренделением средств бюджета и получаемыми итогами их фактического иснпользования; предоставление именно тех общественных благ и услуг насенлению, в которых оно реально заинтересовано; обоснование выбора решенний с учетом не только текущих, но и более отдаленных последствий; по-

17 Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 (ред. от 23.12.2004) "О мерах по повыншению результативности бюджетных расходов" (вместе с "Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах", "Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах").

42

вышение ответственности органов управления за конечные результаты, под которыми наряду с предоставлением определенного объема услуг или ранбот понимается достижение конкретных качественных показателей; повыншение обоснованности государственных расходов в связи с существенным увеличением информационной базы принимаемых бюджетных решений. Использование новых принципов расходования бюджетных средств при разработке и реализации целевых программ позволит расширить сферу применения и повысить качество бюджетного планирования. Технологию бюджетирования, ориентированного на конечные результаты, предлагается адаптировать применительно к федеральному округу, при условии ее однонвременного развития и системного совершенствования, а также создания соответствующего организационно-экономического сопровождения.

Программно-целевое бюджетирование, в случае его последовательнонго применения, позволит обеспечить ряд преимуществ: более тесную связь между выделяемыми бюджетными ресурсами и предусматриваемыми понследствиями их использования в соответствии с установленными приоринтетами; согласованный межведомственный подход к решению среднесрочнных и долгосрочных проблем в увязке с инструментарием государственной экономической политики; прозрачность и обоснованность выбора путей, средств достижения целей и предполагаемых результатов. Практическую полезность данного метода рекомендуется повысить посредством, во-первых, ежегодного представления субъектами бюджетного планирования в Администрацию федерального округа докладов о результатах своей деянтельности; во-вторых, более широкого распространения в бюджетном пронцессе ведомственных целевых программ (мероприятий); в-третьих, перманнентного совершенствования методологии разработки и повышения рензультативности территориальных целевых программ.

При описании ожидаемых итогов программно-целевой деятельности предлагается использовать целевые индикаторы - измеряемые количественнные показатели выполнения поставленных задач и хода реализации пронграммы по годам и в целом за плановый период. В отличие от существуюнщего подхода, когда применяется ограниченное число (один или несколько) показателей, автором рекомендуется оценивать степень достижения запланнированных результатов федеральной целевой программы путем формиронвания системы показателей в составе ряда подсистем, каждая из которых в свою очередь состоит из совокупности показателей. В качестве примерной структуры данной системы можно рассматривать разделы концепции социнально-экономического развития федерального округа и их информационное сопровождение (перечень показателей и методические основы их определенния). Сопоставление фактически полученных значений с плановыми (норнмативными) уровнями индикаторов производится по каждому расчетному показателю. На плановый период предпочтительно предусматривать проекнтируемые по годам промежуточные расчетные показатели (на среднесрочнную перспективу), а также целевые значения (ориентиры) на конец пронграммного периода. Оценку эффективности реализации программы по кажндой подсистеме показателей Эг целесообразно проводить по формуле: Э, = Иф /Ин, где Иф - фактический уровень показателя, достигнутый по ре-

43

программы Э - по формуле: Э -а 2^Э1

У 1=1

ров программы.

В работе подчеркивается, что для повышения научной обоснованнонсти и результативности программно-целевой деятельности в масштабах федерального округа необходимо соблюдение следующих предпосылок: 1) наличие исходных знаний о сущности применяемого программно-целевого метода, объективных представлений о региональной ситуации, тенденциях и проблемах ее развития, которые заслуживают сосредоточения на них аднминистративных и экономических усилий; 2) соблюдение статуса пронграммы, который характеризуется правовым положением, состоянием даннного нормативного документа, а также ответственностью и полномочиями его разработчиков и координаторов; 3) информационная обеспеченность всех стадий работы над целевой программой (принятие решения о разранботке программы, собственно ее разработка, реализация и контроль); 4) объективный отбор приоритетных проблем (задач) территориального разнвития, на решении которых стратегически целесообразно сосредоточить привлекаемые средства; 5) финансовая состоятельность программы, разранботка и реализация которой базируется на задействовании бюджетных ренсурсов и других источников инвестиций. Направление финансирования на программно-целевое решение самых важных (а иногда даже критических для территории) проблем должно рассматриваться как наиболее рационнальное приложение бюджетных и внебюджетных средств субъектов РФ, входящих в состав федерального округа. На базе этих предпосылок вознможно формирование системы индикаторов, отражающих успешность реанлизации программно-целевой деятельности.

В практической работе объективно проявляются разнообразные админнистративные и экономические проблемы, которые свидетельствуют о наканпливающихся затруднениях относительно применения программно-целевого подхода в территориальном управлении и закономерно предопределяют воснтребованность модернизации деятельности по программированию социальнно-экономического развития. Для стабилизации количества принимаемых и исполняемых на разных уровнях управления территориальных целевых пронграмм предлагается сосредоточить усилия на проведении работы по ранжинрованию направлений инвестирования при формировании перечня инвестинционных проектов, которое будет способствовать поэтапному уменьшению сначала количества инвестиционных проектов, а затем соответственно и чиснла разноуровневых целевых программ, разрабатываемых для макрорегионов (федеральных округов) и регионов (субъектов РФ). Данная мера, в случае ее практической реализации, будет способствовать усилению ориентации понтенциальных объектов инвестирования на формирование собственных тернриториальных целевых программ без приоритетного привлечения средств федерального бюджета. В этом же направлении призваны действовать и менры, направленные на увеличение числа субъектов РФ с достаточной бюджетнной обеспеченностью. Соблюдение названных оснований позволит феде-

44

ральным органам управления сосредоточиться на разработке и координации межрегиональных целевых программ, ведомственных программ, а также программ проблемных территорий, не совпадающих с границами федеральнных округов и субъектов РФ.

7. Организационно-экономические подходы к проведению промышненной и инвестиционной политик в масштабах федерального округа

Исторически сложившаяся структура хозяйственного комплекса Роснсии, его современное состояние и то место, которое занимают отрасли пронмышленности в производстве ВВП, оказывают влияние на социально-экономические процессы и уровень важнейших индикаторов развития как в целом по стране, так и по отдельным федеральным округам и субъектам РФ. В диссертации подчеркивается своевременность рассмотрения проблем, свянзанных с определением целей, задач, приоритетных направлений, нормативнных правовых и методических основ экономической политики, которую ценлесообразно проводить в производственной сфере федерального округа. В ее основе, по мнению автора, должна лежать промышленная политика, раснсматриваемая как средство макроэкономического регулирования, представнляющая собой систему мер, направленных на содействие технологическому прогрессу, внедрению инноваций, повышению эффективности деятельности реального сектора, изменению структуры национального хозяйства. Пронмышленная политика способствует инвестициям, развитию производственнной и социальной инфраструктуры, человеческого капитала и в целом - вонзобновлению процесса общественного воспроизводства.

Промышленная политика трансформируется вместе с изменениями, происходящими в национальной экономике и самой промышленности, и в современных условиях определяется как л... ограниченное системой права (законодательством) взаимодействие соответствующих субъектов (органы власти разного уровня, компании, общественные объединения) по вопросам направлений, способов и средств развития промышленно-энергетического сектора экономики . Такая трактовка промышленной политики, подчеркинвающая энергетическую компоненту, представляется вполне обоснованной, поскольку мощность энергетических систем, объемы производства и потребнления энергии являются показателями, определяющими состояние и пернспективы будущего развития.

В работе доказывается, что промышленная политика, как важная форма государственной экономической политики, может и должна проводиться на различных уровнях управления: федеральном, региональном (федерального округа, субъекта РФ), а также муниципальном. При определенной самостоянтельности и специфике осуществления промышленной политики на каждом из названных уровней, возникает необходимость общей гармонизации соотнветствующих управленческих усилий, административных и экономических

18 Никитаев В. Региональный аспект российской промышленной политики (Выступление на кругнлом столе "Эффективная промышленная политика - основной элемент регионального развития", органинзованном Министерством регионального развития РФ и "РОЭЛ Консалтинг", Москва, 27 декабря 2006 г.). (

мер, призванных обеспечить максимальный синергетический эффект в регунлировании развития отечественной индустрии.

Автором предложена формулировка, отражающая особенности пронстранственного устройства России, в соответствии с которой промышленнную политику на региональном уровне (федерального округа) правомерно характеризовать, с одной стороны, как стройную систему мер, призванных посредством соответствующего инструментария стимулировать процесс воспроизводства в рамках определенной территории, а с другой стороны -как систему отношений между федеральными и отраслевыми структурами, административно-территориальными образованиями и субъектами хозяйстнвования по поводу обеспечения промышленного развития, адекватного занкономерностям технологической динамики.

В зависимости от специфики стадий хозяйственного цикла промышнленная политика, проводимая на региональном уровне (федерального окнруга), должна обеспечивать либо поддержку сложившихся воспроизводстнвенных соотношений, либо формирование новых тенденций индустриальнного развития с активизацией мер стабилизирующего воздействия на эконномику и социальную сферу. В условиях изменчивости рыночной конънюнктуры промышленная политика призвана нацеливать всех участников процесса производства на формирование конкурентоспособного территонриально-хозяйственного комплекса, базирующегося на инвестировании в новации, новшества, нововведения. Таким образом, промышленную полинтику (применительно к макрорегиону окружного типа), следует рассматринвать как комплекс нормативных положений и целеориентированных дейнствий, включающий совокупность общеупотребительных терминов, соглансованных методологических положений, продуманных организационных и экономических мероприятий, оказывающих воздействие на функциониронвание производственной сферы и способствующих сбалансированному развитию хозяйства субъектов РФ, образующих федеральный округ. Мондель её формирования представлена на рис. 4.

Рекомендуемый в работе состав нормативной правовой базы, преднанзначенной для формирования и реализации промышленной политики на ренгиональном уровне управления (федерального округа), включает: базовый закон о региональной промышленной политике, Концепцию развития пронмышленности, Комплексную программу развития промышленности. Оснновными инструментами обоснования проводимой на уровне макрорегиона окружного типа промышленной политики, по мнению автора, являются ренсурсное обеспечение (информационно-аналитическое, кадровое, природо-ресурсное), государственный заказ, поставка продукции (товаров, работ, услуг) для федеральных и региональных государственных нужд, а также регулирование субъектов производственной деятельности (реструктуризанция задолженности, экономическое стимулирование, поддержка инноваций, рационализация размещения объектов на территории).

В качестве основных форм реализации промышленной политики на уровне федерального округа рекомендуется использовать следующие: приннятие правовых актов в целях регулирования и поддержки индустриального сектора экономики, а также согласование совместных законотворческих реншений федеральных и региональных органов власти; формирование концепнции развития промышленности; составление, реализация и контроль за иснполнением комплексной программы развития промышленности; заключение межгосударственных и межрегиональных соглашений в области промышнленной деятельности в пределах своей компетенции; разработка в рамках системы государственно-частного партнерства совместных решений объединнениями профсоюзов с предпринимателями и др.

19 Составлено автором.

47

Одним из методологических оснований практического осуществления программно-целевой деятельности является инвестирование. Автором предлагается при формировании инвестиционной политики на федеральнном, региональном (федерального округа, субъекта РФ) и муниципальном уровнях ориентироваться на целевые установки и более строго учитывать влияние специфических для данной территории факторов. Так, инвестицинонная политика на уровне федерального округа должна содержать нормантивное правовое и методическое обеспечение, а также систему мер, провондимых государственными управленческими структурами для решения приоритетных социально-экономических задач, способствующих опреденлению перечня источников, объемов привлекаемых инвестиционных ренсурсов и направлений их наиболее рационального и результативного иснпользования в интересах населения и хозяйства образующих его субъектов РФ. Представляется целесообразным, чтобы инвестиционная политика на уровне федерального округа разрабатывалась на базе основных постулатов государственной экономической политики, но при этом учитывала важннейшие требования социально ориентированной региональной политики, а также особенности экономико-географического положения, природно-климатических, демографических условий и ряд других факторов, харакнтерных для каждого административно-территориального образования Роснсии. Основные элементы проведения инвестиционной политики в масштанбах федерального округа изображены на рис. 5.

принятие собственного законодательства, регунлирующего инвестицинонную деятельность; сонгласование федеральных и региональных нормантивных правовых актов		разработка системы мероприятий по понвышению уровня доходности деянтельности хозяйстнвующих субъектов		предоставление российнским и иностранным иннвесторам различных льгот и гарантий в преденлах своих полномочий, содействие им в полученнии таможенных льгот
привлечение средств нанселения путем выпуска займов субъектами РФ и муниципалитетами		Инвестиционная политика на уровне федерального округа		подготовка и экспертиза инвестиционных проекнтов за счет диверсифицинрованных источников финансирования
системное применение комплекса администрантивных и экономических регуляторов, усиление роли рыночных инстинтутов		формирование сонвременной системы информационного обеспечения, функнционирующей в ренжиме мониторинга		создание организационнных структур в целях привлечения внебюджетнных средств и содействия активизации инвестицинонного процесса

Рис. 5. Основные элементы проведения инвестиционной политики на

уровне федерального округа

Составлено автором.

48

Для оказания конкретной поддержки развитию инвестиционного пронцесса на территории федерального округа в диссертации сформулирован комплекс взаимосвязанных мер, в числе которых: систематизация нормантивных правовых актов, регламентирующих инвестиционную деятельность, соблюдение их преемственности и непротиворечивости на различных уровннях управления; формирование совокупности административных и экононмических инструментов, позволяющих обеспечить усиление роли рыночных институтов; расширение доходной базы, поиск новых источников доходов хозяйствующих субъектов, обеспечение роста рентабельности производства как основных условий накопления инвестиционных ресурсов; совершенстнвование государственной системы гарантирования и страхования инвестинций населения; содействие развитию механизма перелива денежных средств из капиталоизбыточных отраслей в капиталодефицитные; расширение сонтрудничества с зарубежными инвесторами; повышение эффективности влонжений бюджетных средств; улучшение экономического механизма функнционирования социальной инфраструктуры; систематическое проведение аудита субъектов финансирования инвестиционных проектов в совокупнонсти с обеспечением адресного использования инвестиционных ресурсов.

В целом, автор приходит к заключению, что новации в нормативном правовом и методическом обеспечении, в совокупности с административнными и организационными мерами, а также финансово-экономическими стимулами, в случае их применения на практике в процессе регулирования регионального развития, позволят более широко использовать методолонгию программно-целевого управления для изучения состояния и обоснованния перспектив развития федеральных округов РФ.

Основные публикации по теме диссертации:

Монографии и главы в коллективных монографиях (39,25 п.л.)

1. Молчанова, Н.П. Программно-целевой подход в управлении развинтием федеральных округов и субъектов Российской Федерации /Н.П.Молчанова. - М.: Издательство МАКС Пресс, 2011.-21,25 п.л.
2. Молчанова, Н.П. Национальная экономика. Система потенциалов /С.Г.Тяглов, Н.П.Молчанова, В.Г.Житников и др. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009.-23,0/6,5 п.л.
3. Молчанова, Н.П. Региональная экономика /С.Г.Тяглов, Е.А.Черныш, Н.П.Молчанова и др. - Ростов-на-Дону: Феникс, 2001. - 20,0/3,3 п.л.
4. Молчанова, Н.П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка /Е.А.Черныш, Н.П.Молчанова, А.А.Новикова, Т.А.Салтанова. - М.: Издантельство Экспертное бюро, Издательство Приор, 1999. - 14,0/8,2 п.л.

Статьи в рецензируемых журналах, включенных в перечень ВАК (17,8 п.л.)

5. Молчанова, Н.П. Государственная региональная политика и ее роль в

управлении социально-экономическим развитием макрорегиона (на примере

Южного и Северо-Кавказского федеральных округов) //Научный вестник

УрАГС: политология, экономика, социология, право. - 2011, № 1. - 1,2 п.л.

49

1. Молчанова, Н.П. Стратегические ориентиры государственного ренгулирования социально-экономического развития макрорегиона //Регионнальная экономика: теория и практика. - 2011, № 11 (194). - 1,0 п.л.
2. Молчанова, Н.П. Регулирование инвестиционной деятельности как фактор управления региональным развитием //Вестник ДГТУ: теоретиченский и научно-практический журнал. - 2011, № 4.-1,0 п.л.
3. Молчанова, Н.П. Научные основы формирования концепции регионнального развития //Гуманитарные и социально-экономические науки. -2011,№ 1.-1,0 п.л.
4. Молчанова, Н.П. Организационно-экономические аспекты государнственного регулирования промышленности российских регионов //Гуманитарные и социальные науки (электронный журнал), per.номер в ФГУПНТЦ Информрегистр 0421100081/0003. - 2011, № 1. - 1,0 п.л.

1. Молчанова, Н.П. Совершенствование методологии программно-целевого планирования и ее практическое применение на региональном уровне управления //Аудит и финансовый анализ. - 2011, № 1. - 1,5 п.л.
2. Молчанова, Н.П. Методические особенности инструментария ценлевого программирования на региональном уровне (федерального округа РФ) //Финансовые исследования. - Ростовский государственный экономинческий университет РИНХ. - 2010, № 4 (29). - 1,0 п.л.
3. Молчанова, Н.П. Программно-целевой подход и его применение в регулировании территориального развития //Вестник Университета (Госундарственный университет управления). - 2010, № 16. - 0,8 п.л.
4. Молчанова, Н.П. О совершенствовании методического подхода к разработке и оценке экономической эффективности реализации мероприянтий федеральных целевых программ (на примере ФЦП Юг России (2002-2006 годы)) //Научная мысль Кавказа. Научный и общественно-теоретический журнал. Северо-Кавказский научный центр высшей школы. -2010, №4.-1,1 п.л.
5. Молчанова, Н.П. Формирование организационно-экономических основ регулирования инвестиционной деятельности в федеральном округе //Вестник Университета (Государственный университет управления). -2010, №6.-1,3 п.л.
6. Молчанова, Н.П. Применение программно-целевого метода в ренгулировании инвестиций на региональном уровне //Аудит и финансовый анализ. -2010, № 1. - 1,5 п.л.
7. Молчанова, Н.П. Федеральные целевые программы как инструнмент управления развитием регионов //Вестник Университета (Государстнвенный университет управления). - 2010, № 1. - 1,0 п.л.
8. Молчанова, Н.П. Методические подходы к оценке эффективности программных мероприятий (на примере ФЦП Юг России) //Финансовые исследования. - Ростовский государственный экономический университет РИНХ. - 2004, № 8.-1,2 п.л.
9. Молчанова, Н.П. Регулирование развития инвестиционного потеннциала в федеральных округах РФ //Научная мысль Кавказа. Научный и общественно-теоретический журнал. Северо-Кавказский научный центр высшей школы. - 2004, №3.-1,0 п.л.

50

Статьи в других журналах и научных сборниках (13,35 п.л.)

1. Молчанова, Н.П. Стратегические вопросы применимости пронграммно-целевого подхода для решения проблем развития экономики и социальной сферы Юга России /Molchanova N.P. Strategic issues of applicaнtion of goal-oriented method for solving problems of economy and social sphere developing in South of Russia //Материалы научной международной конфенренции Наука без границ - взаимозависимости кризисных явлений в эконномике и обществе (Венгрия, Сольнок, 14-17 ноября 2010 г., Сольнокский институт). - Венгрия: Сольнокский институт, 2010. - 0,75 п.л.
2. Молчанова, Н.П. Роль программно-целевого управления в иннованционном развитии российских регионов //Инновационная Россия: задачи и правовые основы развития: Статьи и доклады X Международной научно-практической конференции (Москва, 26-27 мая 2010 г.). - М.: МЭСИ, 2010. - 0,5 п.л.
3. Молчанова, Н.П. Необходимость применения программно-целевого метода в регулировании развития городских агломераций //Материалы Всенроссийской конференции Городские агломерации Урала: тенденции, пронблемы и приоритеты развития (Екатеринбург, 28-29 октября 2010 г.). -Екатеринбург: Уральская академия государственной службы. - 0,4 п.л.
4. Молчанова, Н.П. Необходимость и факторы активизации процесса привлечения иностранных инвестиций в российскую экономику //Экононмические проблемы России и региона: Ученые записки факультета национнальной и мировой экономики РГЭУ РИНХ. Выпуск 15. - Ростов-на-Дону, РГЭУ РИНХ, 2010. - 0,8 п.л.
5. Молчанова, Н.П. Влияние международного рынка капитала на процесс модернизации экономики России как федеративного государства //Россия в мире: гуманитарное, политическое и экономическое измерение: материалы Всероссийской научной конференции, 19 марта 2010 г., Москва, Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектиронвания при ООН РАН). - М.: Научный эксперт, 2010. - 1,0 п.л.
6. Молчанова, Н.П. Региональное регулирование социально-экономинческого развития: опыт применения целевых программ //Посткризисный мир: глобализация, многополярность, модернизация, институты: материалы третьей международной научно-практической конференции (Ростов-на-Дону, 20-22 мая 2010 г.): в 3 т. Т.З. - М.: Вузовская книга, 2010. - 0,5 п.л.
7. Молчанова, Н.П. Целевые программы как инструмент государстнвенного регулирования социально-экономического развития региона //Проблемы устойчивого развития региона: материалы региональной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, монлодых ученых и студентов (19 апреля 2010, РГЭУ РИНХ). - Ростов-на-Дону, РГЭУ РИНХ, 2010. - 0,4 п.л.
8. Молчанова, Н.П. Совокупный экономический потенциал: генезис представлений и современное толкование //Технологии управления: научнно-практический журнал. - 2007, № 1 (9). - 0,9 п.л.
9. Молчанова, Н.П. Научные основы и содержание учебной дисципнлины Национальная экономика //Материалы межвузовской научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, понсвященной 75-летию РГЭУ РИНХ Проблемы экономики, науки и обранзования:, г.Волгодонск, 28 апреля 2006 г. - Волгодонск, филиал РГЭУ

51

РИНХ, 2006. - 0,4 п.л.

1. Молчанова, Н.П. Некоторые аспекты формирования инвестиционнной привлекательности организации //Механизмы повышения эффективнонсти инновационной деятельности в регионе: Сборник научных докладов 2-й Международной научно-практической конференции, г.Барнаул, 24 мая 2006 г. - Барнаул: Издательство АлтГТУ, 2006. - 0,35 п.л.
2. Молчанова, Н.П. К вопросу о предмете и инструментарии национнальной экономики как научной дисциплины //Экономические проблемы России и региона: Учёные записки. Выпуск 11 /РГЭУ РИНХ. - Ростов-на-Дону, 2006. - 0,7 п.л.
3. Молчанова, Н.П. Инвестиционная привлекательность российской экономики в оценке международных организаций /Н.П.Молчанова, И.А.Белокопытов //Механизмы повышения эффективности инновационной деятельности в регионе: Сборник научных докладов Международной научнно-практической конференции, г.Барнаул, 24 мая 2005 г. - Барнаул: Издантельство АлтГТУ, 2005. - 0,3/0,2 п.л.
4. Молчанова, Н.П. Методические основы оценки эффективности программных мероприятий ФЦП Юг России //Экономические проблемы России и региона: Учёные записки. Вып. 10 /РГЭУ РИНХ. - Ростов-на-Дону, 2005. - 0,5 п.л.
5. Молчанова, Н.П. Федеральные целевые программы как важнейший инструмент управления социально-экономическим развитием //Проблемы федеральной и региональной экономики: Учёные записки. Выпуск 8 /РГЭУ РИНХ. - Ростов-на-Дону, 2005. - 1,0 п.л.
6. Молчанова, Н.П. Совершенствование программно-целевого управнления развитием территориальных образований //Проблемы устойчивого развития региона: материалы региональной научно-практической конфенренции профессорско-преподавательского состава и молодых учёных /РГЭУ (РИНХ). - Ростов-на-Дону, 2005. - 0,25 п.л.
7. Молчанова, Н.П. Использование программно-целевого метода в регулировании развития инвестиционного потенциала на субрегиональном уровне //Проблемы федеральной и региональной экономики: Учёные занписки. Выпуск 7 /РГЭУ "РИНХ". - Ростов-на-Дону, 2004. - 0,9 п.л.
8. Молчанова, Н.П. Развитие методических основ оценки экономиченской эффективности реализации программных мероприятий /Н.П.Молчанова, И.А.Белокопытов //Технологии управления: научно-практический журнал. - 2004, № 1 (4). - 0,9/0,6 п.л.
9. Молчанова, Н.П. Региональная инвестиционная политика государнства в условиях транзитивной экономики //Региональная экономика и ренгиональная политика: Сб. науч. тр. /отв. ред. Е.Г. Анимица. - Екатериннбург: Издательство УГЭУ, 2004. Вып. 7. - 0,6 п.л.
10. Молчанова, Н.П. Формирование блок-схемы развития Федеральнной целевой программы Юг России /Н.П.Молчанова, И.А.Белокопытов //Проблемы федеральной и региональной экономики: Учёные записки. Выпуск 7 /РГЭУ "РИНХ". - Ростов-на-Дону, 2004. - 0,7/0,4 п.л.
11. Молчанова, Н.П. Совершенствование региональной инвестиционнной политики в современной экономике /Н.П.Молчанова, И.А.Белокопытов //Технологии управления: научно-практический журнал. - 2003, № 1 (3). -0,8/0,5 п.л.

52

1. Молчанова, Н.П. Развитие программно-целевого подхода в управнлении федеральным округом (на примере Южного федерального округа) //Стратегия выбора, выбор стратегии: Материалы научной конференции, посвященной 70-летию академика А.И. Анчишкина и 40-летию создания кафедры планирования народного хозяйства экономического факультета МГУ (4-5 ноября 2003 г.). - Ч. 2. - М.: Экономический факультет МГУ, 2003.-0,3 п.л.
2. Молчанова, Н.П. Инвестиционный комплекс национальной экононмики //Национальная экономика: вопросы теории и проблемы преподаванния: Материалы научно-практической конференции 16-17 окт., 2001 г., Москва, МГУ имени М.В. Ломоносова /Под ред. А.В. Сидоровича, Ю.В. Таранухи. - М.: МАКС Пресс, 2001. - 0,5 п.л.
3. Молчанова, Н.П. Анализ инвестиционной активности экономики Ростовской области //Рыночная экономика и финансово-кредитные отноншения: Ученые записки финансово-экономического факультета (Вып. 3). -Ростов-на-Дону: РГЭА, 1997. - 0,6 п.л.
4. Молчанова, Н.П. Пятилетний план и методология его разработки /А.К.Просандеев, Н.П.Молчанова, В.А.Просандеев //Плановое хозяйство. -1977, №10.-0,9/0,3 п.л.

53

СКАЧАТЬ ОРИГИНАЛ ДОКУМЕНТА

     Авторефераты по всем темам  >>  Авторефераты по экономике