Авторефераты по темам >>
Разные специальности - [часть 1] [часть 2]
(Административная ответственность за правонарушения в области финансов)
Автореферат кандидатской диссертации
На правах рукописи
Старовикова Ирина Джоновна
Административная ответственность
за правонарушения в области финансов
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право,
информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Омск 2008
Работа выполнена на кафедре юридических дисциплин Омской академии МВД России
Научный руководитель: |
кандидат юридических наук, доцент Опарин Виталий Николаевич |
|
Официальные оппоненты: |
Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Соловей Юрий Петрович кандидат юридических наук Матненко Александр Сергеевич |
|
Ведущая организация: |
Барнаульскийа юридический института МВДа России |
Защита состоится л 11 декабря 2008 г. в 14.00 ч. на заседании объединенного диссертационного совета аДМ 212.179.06 при Омском государственном университете им. Ф.М. Достоевского по адресу:а г. Омска ул. 50 лет Профсоюзов, д. 100, кааб. 315.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Омского государственного университета им. Ф.М. Достоевского.
Автореферат разослан л___аа ноября а2008 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцентаа И.В. Глазунова аа
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В современный период наше государство переживает очередной виток реформирования всех публично-правовых отраслей российского права, к которым, без сомнения, относятся административное и финансовое право, а также подотрасли последнего: налоговое, бюджетное, валютное, банковское, страховое. Перманентное изменение нормативных правовых актов в этой сфере говорит о нестабильности административного и финансового законодательств (в первую очередь законодательства об административных правонарушениях), об их дальнейшем развитии и становлении. Только за 2006-2008 гг. в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее Ц КоАП РФ) было внесено более 50 изменений, в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации (далее Ц НК РФ) и в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее Ц БК РФ) соответственно 10 и 13 изменений.
Однако даже при условии активной работы законодателя требуется доработка устаревших, неработающих положений в отдельных законах, приведение к единому знаменателю ряда нормативных правовых актов, которые регулируют административно- и финансово-правовые отношения. Свидетельством тому является, например, наличие ссылок в некоторых статьях Бюджетного кодекса Российской Федерации на утративший силу еще в 2002 г. КоАП РСФСР. В финансовой сфере в настоящее время до сих пор продолжают параллельно существовать официально закрепленные российским законодательством несколько конкурирующих друг с другом видов юридической ответственности: налоговая, бюджетная и административная. Проблема обостряется и в связи с выделением многими учеными финансовой ответственности в качестве вида юридической ответственности. В последнее время проведено большое количество диссертационных исследований, изданы монографии, написано значительное число научных статей, посвященных данному виду ответственности, в которых авторы обосновывают ее самостоятельную значимость, дают ей определения, находят отличия от административной ответственности, изучают возможности применения финансовых санкций. Некоторые авторы понимают финансовую ответственность как аксиому.
На наш взгляд, вести дискуссию о финансовой ответственности как самостоятельном виде юридической ответственности можно было еще в 90-х гг. ХХ в., когда российское административное законодательство не достигло определенного уровня своего развития. В связи с этим укажем на важный факт Ц с момента вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях утратили силу некоторые нормативные акты, ранее устанавливающие так называемую финансовую ответственность. Действующие на настоящий момент нормативные правовые акты, регулирующие вопросы привлечения к юридической ответственности, к сожалению, не позволяют унифицировать ее виды, способствуют продолжению в научных изданиях дискуссии о наличии иных, помимо традиционных (уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой), видах юридической ответственности.
Несовершенство отдельных статей особенной и процессуальной частей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, их несогласованность со статьями иных нормативных правовых актов является еще одной причиной, не позволяющей правоприменителю прийти к единой практике применения норм законодательства в административной и финансовой сферах, а теоретикам Ц разработать стройную научную концепцию о наличии в финансовой сфере единой административной ответственности за нарушение норм финансового законодательства, исключая уголовную ответственность за преступления в данной сфере, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации (далее Ц УК РФ).
Судебная практика по делам об административных правонарушениях в области финансов за последние годы претерпела значительные изменения в сравнении с 90-ми гг. XX в. и началом XXI в. В это время был принят ряд постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, которые позволили во многом по-новому осмыслить и процессуальную часть нормативных правовых актов, регулирующих вопрос привлечения к административной ответственности за совершение правонарушений в области финансов, и проблемы квалификации некоторых составов административных правонарушений в этой сфере. Нельзя не отметить деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, исходя из многочисленных решений которого, принятых также в последние несколько лет, требуется пересмотреть некоторые, казалось бы, устоявшиеся, воззрения на проблемы, связанные с привлечением виновных лиц к административной ответственности за правонарушения в анализируемой области.
Активная нормотворческая работа законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в части принятия законов об административных правонарушениях в области финансов, также указывает на необходимость анализа и формулирования выводов.
Как представляется, проблему привлечения к административной ответственности виновных лиц за правонарушения в области финансов необходимо рассматривать комплексно, а не в отдельных ее аспектах, связанных с ответственностью за нарушение, например, налогового, бюджетного, валютного, банковского законодательства.
Приведенные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования, в котором изложены основные результаты работы автора, восполнены определенные пробелы с позиции комплексного изучения вопросов административной ответственности за правонарушения в области финансов, намечены пути совершенствования правоприменительной деятельности.
Теоретическую основу исследования составили труды российских теоретиков права: Е. А. Агеевой, С. С. Алексеева, Б. Т. Базылева, И. В. Бенедика, С. Н. Братуся, Н. В. Витрука, В. М. Горшенева, О. С. Иоффе, В. А. Кислухина, О. Э. Лейста, Д. А. Липинского, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, И. С. Самощенко, М. Х. Фаркушина, М. Д. Шаргородского, И. Б. Шахова.
Различные аспекты проблем административной ответственности, производства по делам об административных правонарушениях стали предметом исследования ученых: А. Б. Агапова, Ю. С. Адушкина, А. П. Алехина, Х. А. Андриашина, З. А. Багишаева, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, И. И. Веремеенко, В. В. Власенкова, В. В. Власова, И. А. Галагана, Е. В. Додина, А. С. Дугенца, А. А. Кармолицкого, В. Р. Кисина, Ю. М. Козлова, П. И. Кононова, А. П. Коренева, С. И. Котюргина, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, Л. Л. Попова, Э. Н. Ренова, Б. В. Россинского, Н. Г. Салищевой, В. Е. Севрюгина, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, Н. Ю. Хаманевой, А. П. Шергина, А. Ю. Якимова, О. М. Якубы и др.
Отдельные аспекты применения ответственности за нарушение налогового, бюджетного, валютного, банковского законодательства, законодательства в области рынка ценных бумаг рассматривались в работах А. З. Арсланбековой, Т. В. Архипенко, О. Ю. Бакаевой, А. Г. Братко, А. В. Брызгалина, Д. В. Винницкого, О. М. Гейхман, А. А. Гогина, А. Ю. Головина, Т. А. Гусевой, А. В. Демина, Ю. В. Друговой, А. С. Емельянова, О. О. Журавлевой, А. П. Зрелова, М. В. Карасевой, Д. Л. Комягина, Т. Л. Коробовой, Ю. А. Крохиной, И. И. Кучерова, А. В. Макарова, А. А. Мусаткиной, И. А. Орешкина, О. В. Панковой, Н. А. Саттаровой, О. Ю. Судакова, С. Р. Футо, И. В. Цветкова, Н. Н. Черногора, В. М. Чибинева и др.
Вопросы финансовой, налоговой, бюджетной ответственности становились темами отдельных диссертационных исследований А. Е. Анохина, С. Е. Батырова, А. С. Бондаренко, В. В. Гриценко, М. О. Ксенофонтова, Н. С. Макаровой, Ф. В. Маркелова, А. Н. Сердцева, Н. В. Сердюковой, О. О. Томилина, Т. Н. Хабеева, Д. Ю. Чарухина, И. И. Шереметьева, Е. В. Шеховцевой, А. Ю. Шорохова и др. Однако единого, комплексного изучения вопросов административной ответственности за правонарушения в области финансов в рамках отдельного диссертационного исследования не проводилось.
Объектом диссертационного исследования являются урегулированные правом общественные отношения, возникающие в связи с существованием и применением норм административного и финансового права, предусматривающих административную ответственность за правонарушения в области финансов.
Предметом исследования стали: нормативные правовые акты, предусматривающие административную ответственность за правонарушения в области финансов и регламентирующие производство по данной категории дел; общая и специальная литература, посвященная исследуемой проблеме; правоприменительная практика.
Целями исследования определены: проведение комплексного, системного анализа института административной ответственности за правонарушения в области финансов, выработка и обоснование выводов, предложений и рекомендаций по совершенствованию административного и финансового законодательства и практики его применения.
Для достижения указанных целей в рамках исследования ставятся следующие задачи:
- опираясь на анализ научной литературы, нормативных правовых актов, определить правовую природу ответственности за правонарушения в области финансов и финансовой ответственности за противоправные деяния в публично-правовой сфере;
- выработать определение административной ответственности за правонарушения в области финансов в ее ретроспективном аспекте;
- выяснить содержание административной ответственности за правонарушения в области финансов;
- дать анализ оснований административной ответственности за правонарушения в области финансов;
- изучить особенности юридического состава административных правонарушений в области финансов, а также специфику производства по делам об административных правонарушениях в указанной сфере;
- определить понятие и выявить особенности производства по делам об административных правонарушениях в области финансов;
- выделить стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях в области финансов;
- определить специфику обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в указанной сфере;
- разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения по делам об административных правонарушениях в области финансов.
Методологическая основа и эмпирическая база. При подготовке диссертации применялись общенаучные и специальные методы познания: системный, исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, социологический. В процессе исследования использовались труды по проблемам общей теории права, конституционного, административного, уголовного, гражданского, финансового права и иных отраслей (подотраслей) права, утратившие силу и действующие нормативные правовые акты, решения Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Обоснованность полученных теоретических выводов и практических предложений подтверждается проведенным анкетированием 350 сотрудников органов внутренних дел (милиции) (подразделений по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства, по борьбе с экономическими преступлениями), налоговых органов (главных, старших государственных налоговых инспекторов, государственных налоговых инспекторов), должностных лиц территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по финансовым рынкам, анкетированием и интервьюированием 72 судей арбитражных судов и судов общей юрисдикции. Изучено около 300 архивных дел об административных правонарушениях в области финансов, рассмотренных судьями арбитражных судов и судов общей юрисдикции, и около 500 архивных дел по указанным видам правонарушений, рассмотренных должностными лицами иных юрисдикционных органов в Омской, Новосибирской, Тюменской областях, Ханты-Мансийском автономном округе Ц Югре в 2003-2008 гг. Использовались данные эмпирических исследований, проведенных другими авторами. Соискатель опирался и на собственный опыт работы на различных должностях в финансово-экономических подразделениях органов внутренних дел.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в результате комплексной теоретико-прикладной разработки проблем административной ответственности за правонарушения в области финансов, осуществленной в монографическом исследовании на значительном нормативном и теоретическом материале, автор сформулировал ряд выводов и предложений теоретического и практического характера, в том числе по совершенствованию действующего законодательства об административных правонарушениях и практики его применения, значительная часть которых легла в основу положений, выносимых на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Финансовую ответственность, а также ее разновидности (налоговую, бюджетную, валютную, банковскую и др.), налагаемую за противоправные деяния в публично-правовой сфере, надлежит рассматривать не как самостоятельный вид юридической ответственности, а как разновидность административной ответственности за правонарушения в области финансов.
2. Анализ и сравнение составов административных правонарушений в области финансов, содержащихся в соответствующих статьях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Налогового кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актах, свидетельствует об использовании одних и тех же элементов составов этих правонарушений. Различие между ними выражается только в субъекте, процедуре привлечения к ответственности и определяемых при этом конкретных видах наказаний (санкций).
Все выявленные, описанные и проанализированные проблемы, связанные с особенностями юридического состава административных правонарушений в области финансов, на наш взгляд, являются следствием отсутствия кодифицированного нормативного правового акта, в котором были бы аккумулированы все административные правонарушения в области финансов. В связи с этим считаем необходимым консолидировать все нормы, предусматривающие ответственность в области финансов, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях путем выделения глав в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях по отдельным видам административных правонарушений в области финансов.
3. Производство по делам о налоговых правонарушениях по своей правовой природе, содержанию и процедуре принципиально не отличается от производства по делам об административных правонарушениях. Налоговый кодекс Российской Федерации не содержит специальных норм, регламентирующих производство по делам о налоговых правонарушениях, правовой статус лица, в отношении которого оно осуществляется. Введение Налоговым кодексом Российской Федерации особого порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов и, как следствие, законодательное разграничение производства по делам о налоговых правонарушениях и по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, на наш взгляд, является теоретически и практически нецелесообразным. В нем нет масштабных, принципиальных отличий от административного процесса, здесь налицо ведомственный подход, имеющий негативные последствия с точки зрения задач правоприменительной деятельности. Выделение такого производства в качестве самостоятельного стало результатом сложившейся тенденции обособления отдельных групп процессуальных норм и выделения их за рамки административного процесса.
Существование нескольких видов производств по делам об административных правонарушениях, как представляется, вызвано несовершенством и неупорядоченностью норм материального административного права.
4. Предварительную проверку, которая, как правило, предшествует непосредственному обнаружению должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, нельзя считать этапом стадии возбуждения дела об административном правонарушении или самостоятельной стадией производства по делам об административных правонарушениях, необходимо относить в определенной части к финансовому контролю как разновидности государственного, который осуществляется не только для целей выявления и фиксации административного правонарушения. Предварительная проверка, по нашему мнению, не входит в структуру производства по делам об административных правонарушениях.
5. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области финансов можно объединить в две группы: меры личностного и меры имущественного характера.
К первой группе относятся доставление, административное задержание и привод, ко второй Ц осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; арест товаров, транспортных средств и иных вещей.
6. Наиболее предпочтительным вариантом разрешения существующих в финансовом, налоговом, бюджетном, банковском, валютном и административно-процессуальном законодательстве коллизий является установление единого порядка привлечения лиц к административной ответственности за правонарушения в области налогов и сборов и закрепление его в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. На начальном этапе реформирования административно-процессуального законодательства необходимо внести изменения в ст. 23.1 КоАП РФ в части наделения судей арбитражных судов правом рассмотрения дел об административных правонарушениях в области финансов, совершенных юридическими лицами (ст. ст. 15.1, 15.10, 15.12, 15.13-15.20, 15.22-15.28 КоАП РФ). Необходимо внести изменения в КоАП РФ, направленные на передачу рассмотрения всех дел об административных правонарушениях в области финансов судьям арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Теоретическое и практическое значение исследования. Разработанные автором теоретические положения, сформулированные выводы могут быть востребованы в ходе дальнейших научных исследований проблем как административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях в целом, так и в сфере административной ответственности за правонарушения в области финансов. Кроме того, основные научные положения и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы в деятельности юрисдикционных органов, а также в преподавании курсов административного, финансового права, административной юрисдикции в образовательных учреждениях юридического профиля.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации апробированы на научно-практических конференциях в г. Омске (2006-2008 гг.), обсуждались на кафедре юридических дисциплин Омской академии МВД России.
Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской работе в Омском юридическом институте, Омской академии и Барнаульском юридическом институте МВД России. Ряд положений диссертационного исследования внедрен в деятельность УВД по Омской области.
По теме диссертационного исследования опубликовано пять статей. Одна научная статья опубликована в рецензируемом журнале Налоги и финансовое право, входящем в перечень, определяемый Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются выбор темы исследования, ее актуальность; анализируется степень научной разработанности; определяется объект и предмет исследования; формулируются цели и задачи диссертации, основные положения, выносимые на защиту; раскрывается его методология и методика; характеризуются научная новизна и практическая значимость работы; приводятся сведения об апробации и внедрении результатов исследования.
Первая глава Общая характеристика административной ответственности за правонарушения в области финансов состоит из трех параграфов.
В первом параграфе рассматриваются понятие и содержание административной ответственности за правонарушения в области финансов.
Автор отмечает, что институт юридической ответственности в области финансов достаточно молод. В связи с этим в нем до настоящего времени отсутствует собственный стабильный понятийный аппарат, что и определяет в ряде случаев противоречия в подходах к выявлению и уяснению его правовой природы. Проблемы юридической ответственности в области финансов являются многоаспектными, имеют межотраслевой характер и находятся на стыке административного, уголовного, финансового, налогового, банковского, валютного, бюджетного, гражданского, предпринимательского и иных отраслей (подотраслей) права. Одной из причин, объясняющей ее проблемный характер, является то, что в финансовой сфере в настоящее время продолжают параллельно существовать официально закрепленные российским законодательством несколько конкурирующих друг с другом видов юридической ответственности: налоговая, бюджетная и административная. Проблема обостряется и в связи с выделением многими учеными финансовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности.
В 90-х гг. ХХ в. в деятельности арбитражных судов усматривалась точка зрения, согласно которой нарушение налогового законодательства должно влечь финансовую ответственность. Действующие в настоящее время некоторые нормативные правовые акты, регулирующие вопросы привлечения к юридической ответственности, к сожалению, не позволяют унифицировать ее виды, способствуют продолжению в научных изданиях дискуссии о наличии иных, помимо традиционно выделяемых (уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой) видах юридической ответственности. Нечеткость законодательного закрепления вида юридической ответственности в данных нормативных правовых актах серьезно сказывается на правоприменительной и судебной практике.
Особую остроту дискуссия о правовой природе юридической ответственности за правонарушения в области финансов приобрела с момента принятия 31 июля 1998 г. Налогового кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации. Несмотря на наличие легального определения налогового правонарушения и нарушения бюджетного законодательства, нормативного закрепления понятий налоговая ответственность и лответственность за нарушение бюджетного законодательства (бюджетная ответственность) до настоящего времени не получили. Соответственно законодательно не определена и природа налоговой и бюджетной ответственности. В Налоговом кодексе Российской Федерации и Бюджетном кодексе Российской Федерации, на наш взгляд, было допущено ряд неточностей, позволивших сделать отдельным авторам, как представляется, ошибочный вывод о противопоставлении налоговой и бюджетной ответственности административной и уголовной. Принятый в декабре 2001 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, не снял, а пожалуй, обострил проблему существования финансовой ответственности и ее разновидностей - налоговой, бюджетной, валютной и иной.
Критически подойдя к имеющимся мнениям относительно финансовой ответственности как самостоятельном виде юридической ответственности, содержащиеся в научной литературе, изучив отдельные утратившие силу и действующие нормативные правовые акты, решения Конституционного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, диссертант сделал вывод о том, все дело в определенной косности, неразвитости законодательства об административных правонарушениях, непоследовательности законодателя в проведении реформы административного законодательства. Финансовую ответственность и ее разновидности (налоговую, бюджетную, валютную, банковскую и др.), налагаемые за противоправные деяния в публично-правовой сфере, надлежит рассматривать не как самостоятельный вид юридической ответственности, а в качестве разновидности административной ответственности за правонарушения в области финансов.
Во втором параграфе выявляются и анализируются основания административной ответственности за правонарушения в области финансов.
Уяснение специфики административной ответственности за правонарушения в области финансов невозможно без определения оснований ее возникновения. Автор присоединяется к мнению Д. Н. Бахраха, который указывает, что для наступления реальной ответственности необходимо три основания: нормативное, фактическое и процессуальное.
Нормативную основу административной ответственности за правонарушения в области финансов образуют: в узком смысле Ц законодательство об административных правонарушениях (Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях), в широком Ц законодательство об административных правонарушениях, налоговое и бюджетное законодательство, представленное Налоговым кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также иные нормативные правовые акты, в которых закреплена юридическая ответственность (имеющая публично-правовую природу) за правонарушения в области финансов.
Фактическим основанием является само административное правонарушение в области финансов. Ученые, изучающие различные отрасли права, практически единодушны в понимании правонарушения как единственного основания наступления соответствующего вида юридической ответственности. Для целей настоящего исследования автор рассмотрел признаки административного правонарушения применительно к правонарушениям в области финансов. Данный подход позволил показать идентичность административных правонарушений в области финансов, предусмотренных КоАП РФ и иными нормативными правовыми актами, аргументировать тезис об общности их правовой природы.
Процессуальное основание административной ответственности за правонарушения в области финансов автором рассматривается во второй главе диссертационного исследования.
Третий параграф посвящен особенностям юридического состава административных правонарушений в области финансов.
Учение о составе административного правонарушения имеет важное теоретическое и практическое значение, так как способствует правильной квалификации деяния, эффективному применению административных наказаний, отграничению административных правонарушений от других противоправных деяний.
Применительно к административным правонарушениям в области финансов общим объектом выступают общественные отношения, урегулированные не только нормами административного права, но и конституционного, финансового, предпринимательского, гражданского права. Родовым объектом будут выступать общественные отношения, складывающиеся в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг. Название главы 15 КоАП РФ, на наш взгляд, является не совсем удачным. Определенно, понятие правонарушения в финансовой области является более широким по отношению к понятиям правонарушения в области налогов и сборов, правонарушения в области рынка ценных бумаг, данные термины соотносятся между собой как род и вид. Их выделение в названии главы 15 КоАП РФ носит, по всей видимости, уточняющий характер правонарушений, закрепленных в этой главе. Если пойти дальше по пути конкретизации, то название главы можно дополнить терминами в области бюджетных, валютных отношений, бухгалтерского учета, порядка и правил ведения кассовых операций и т. д. В главе 15 КоАП РФ можно выделить шесть групп правонарушений, объединенных соответствующим видовым объектом.
Большое значение для административной ответственности имеют особенности неправомерного поведения в длящихся правонарушениях. Большинство административных правонарушений в области финансов не является длящимся, учитывая наличие конкретной даты их совершения.
Анализ объективной стороны административных правонарушений в области финансов, закрепленных в отдельных статьях КоАП РФ, НК РФ, БК РФ и некоторых иных нормативных правовых актов, позволяет сделать вывод об их полном или частичном совпадении. Так, например, КоАП РФ содержит ряд статей, устанавливающих административную ответственность за правонарушения в бюджетной сфере, которые корреспондируют отдельным статьям БК РФ и федеральных законов о федеральных бюджетах на соответствующий год. Коллизия Федерального закона О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) и КоАП РФ приводит к тому, что суду при рассмотрении дел о нарушении банковского законодательства приходится выбирать, какой закон применить для привлечения виновных к ответственности.
В отдельных случаях дублирование составов порождает серьезные сложности при привлечении к ответственности виновных лиц. Так, например, ст. 120 НК РФ устанавливает ответственность организаций за грубое нарушение ими правил учета доходов, расходов, объектов налогообложения, а статья 15.11 КоАП РФ предусматривает ответственность должностных лиц организаций за грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности, а также порядка и сроков хранения учетных документов. Законодатель по-разному в НК РФ и КоАП РФ определил понятие и состав данного правонарушения, поэтому возникает разночтение относительно того, в чем же конкретно состоит грубое нарушение правил учета и отчетности организациями и их должностными лицами.
В связи с этим ряд авторов совершенно справедливо задаются вопросом о целесообразности дублирования норм налоговой и административной ответственности, о правовом соответствии одновременного применения двух видов юридической ответственности при совершении одного правонарушения.
Большое количество и разнообразие финансово-правовых отношений и, соответственно, субъектов таких отношений, а также отсутствие единого кодифицированного акта, регулирующего административную ответственность в области финансов, вызывают в деятельности практических органов серьезные сложности при определении субъекта административного правонарушения. Например, до настоящего времени отсутствует единообразное понимание, кто из должностных лиц организации-налогоплательщика может быть субъектом налогового правонарушения. Особенностью БК РФ является то, что он не дает обобщенного определения должностного лица. Возможность одновременного привлечения организации-налогоплательщика к налоговой, а ее должностных лиц - к административной ответственности за нарушение налогового законодательства предопределяет необходимость подготовки правоприменителя к соответствующим налоговым и административным спорам.
Отсутствие единой позиции законодателя на понятие вины юридического лица не дает возможности ученым выработать достаточно универсальные подходы к ее определению. В современной административно-правовой литературе существуют несколько подходов к определению вины юридического лица. В рамках первого подхода предлагается не рассматривать вину в качестве обязательного элемента административного правонарушения, совершенного юридическим лицом. Другие исследователи предлагают вину юридического лица определять с позиции объективного вменения. В рамках третьей точки зрения вина юридического лица увязывается с виной его должностных лиц.
В налоговом законодательстве нашла отражение концепция, согласно которой определить собственную волю организации, отличную от сознания и воли ее работников, практически невозможно; цели юридического лица реализуются волевыми решениями его работников; правонарушение организации обусловливается правонарушениями его должностных лиц, а вина организации выявляется через психическое отношение последних к совершенному правонарушению. Такая концепция виновности организации, определяемая на основе субъективно-правового подхода, не раз подвергалась справедливой критике.
Ситуация, при которой в нормативных правовых актах, предусматривающих публично-правовую ответственность за правонарушения в области финансов, не определены основные элементы состава правонарушения, дает возможность некоторым авторам прийти к выводу о том, что, например, Банк России не связывает применение мер воздействия с наличием состава правонарушения. В БК РФ из определения нарушения бюджетного законодательства невозможно выяснить, имеется ли у таких нарушений состав правонарушения (объект, субъект, объективная сторона, субъективная сторона).
Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих решениях, из конституционного принципа равенства вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.
Все выявленные, описанные и проанализированные в настоящем параграфе проблемы, связанные с особенностями юридического состава административных правонарушений в области финансов, на взгляд соискателя, являются следствием отсутствия кодифицированного нормативного правового акта, в котором были бы аккумулированы все административные правонарушения в области финансов. В связи с этим необходимо консолидировать все нормы, предусматривающие ответственность в области финансов, в КоАП РФ. Одним из вариантов может стать выделение новых глав в КоАП РФ, посвященных отдельным видам административных правонарушений в области финансов.
Вторая глава Производство по делам об административных правонарушениях в области финансов состоит из трех параграфов.
В первом параграфе определяется понятие производства по делам об административных правонарушениях в области финансов и анализируются его особенности.
Автор констатирует отсутствие единого перечня производств, входящих в структуру административного процесса, который принимался бы большинством ученых-административистов. Анализ обширной научной литературы, посвященной производству по делам об административных правонарушениях, позволяет сделать вывод, что превалирует второй, деятельностный аспект рассматриваемого явления, причем ряд авторов, не высказывая серьезных дискуссионных положений, привносят некоторые элементы новизны в достаточно устоявшееся определение анализируемого производства.
Законодатель, отведя в КоАП РФ производству по делам об административных правонарушениях значительное место, тем не менее, не дал легального его определения. В определении производства по делам об административных правонарушениях должны найти свое отражение такие неотъемлемые признаки данного производства: а) деятельностный аспект (производство - это в первую очередь деятельность, ограниченная определенными временными рамками); б) субъектный состав (имеется исчерпывающий, законодательно установленный перечень юрисдикционных органов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях); в) особая процессуальная форма (наличие жестко установленного особого порядка осуществления данного вида производства, урегулированного административно-процессуальными нормами); г) стадийность производства (производство по делам об административных правонарушениях состоит из ряда стадий, о которых пойдет речь во втором параграфе настоящей главы); д) задачи производства (перечень того, что требует исполнения, разрешения Ц например, перечень задач производства по делам об административных правонарушениях изложен в ст. 24.1 КоАП РФ).
В качестве эксклюзивных особенностей рассматриваемого вида производства следует отметить то, что в нем органично связаны административная деятельность и судопроизводство, и то, что в настоящее время оно регулируется нормами не только административного, но и арбитражного права, т. е. нормами двух отраслей права. Никак не аргументируя свою позицию, Высший Арбитражный Суд РФ считает, что при конкуренции процессуальных норм, содержащихся в КоАП РФ и АПК РФ, должны применяться процессуальные номы, закрепленные в статьях АПК РФ.
Обращаясь к производству по делам об административных правонарушениях в области финансов, соискатель в первую очередь проанализировал налоговое законодательство, которое содержит достаточно большое количество процессуальных норм, образующих в своей совокупности различные виды производств, в том числе производство по делам о нарушении налогового законодательства.
В настоящий момент производство по делам о налоговых правонарушениях включает в себя два различающихся между собой производства по делам: 1) о налоговых правонарушениях, осуществляемое в порядке, установленном главами 14, 15 НК РФ; 2) о нарушениях законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки административного правонарушения, осуществляемого в порядке, установленном КоАП РФ. Отдельно следует выделить налоговый контроль, формально, как представляется, не относящийся к производству, но в ходе которого налоговыми органами осуществляются действия, по своей форме и содержанию аналогичные производству по делам о налоговых правонарушениях.
Несмотря на проводимые в последние годы многочисленные интенсивные научные исследования проблем ответственности за налоговые правонарушения, изменчивость налогового законодательства позволяет констатировать, что правовой институт производства по делам о налоговых правонарушениях до сих пор недостаточно теоретически разработан и изучен.
Исходя из анализа налогового законодательства, производством по делу о налоговом правонарушении считается только вынесение решения по результатам рассмотрения материалов налоговой проверки руководителем налогового органа или его заместителем. Сводить производство по делу только лишь к его рассмотрению, на наш взгляд, недопустимо, поскольку в его рамках осуществляется выявление и установление события правонарушения, сбор, исследование и первичная оценка обстоятельств и характера противоправных деяний, реализуются меры обеспечения производства, подготовка материалов дела и т. д.
Думается, что производство по делу о налоговом правонарушении по своей правовой природе, содержанию и процедуре принципиально не отличается от производства по делам об административных правонарушениях. НК РФ не содержит специальных норм, регламентирующих производство по делам о налоговых правонарушениях и правовой статус лица, в отношении которого оно осуществляется.
Введение налогового порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях в области налогов и сборов и, как следствие, законодательное разграничение производства по делам о налоговых правонарушениях и по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов, на наш взгляд, является теоретически и практически нецелесообразным, поскольку в нем нет масштабных, принципиальных отличий от административного процесса, а есть лишь ведомственный подход, имеющий негативные последствия с точки зрения правоприменительной деятельности. Выделение такого производства в качестве самостоятельного стало результатом существовавшей тенденции обособления отдельных групп процессуальных норм и выделения их за рамки административного процесса.
С позиции критики можно оценить судебную практику, допускающую привлечение лиц к ответственности за налоговые правонарушения, несмотря на нарушение налоговыми органами процедуры привлечения их к ответственности. Она стала складываться после принятия Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 февраля 2001 г. № 5 О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации, в котором даны указания арбитражным судам о привлечении к ответственности при отсутствии установленной в законе процедуры или ее несоблюдении.
Диссертант полностью поддерживает позицию О.В. Панковой о том, что разграничение производства по делам о налоговых правонарушениях и производства по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов основано лишь на формальных признаках различия процессуальной деятельности и не обусловлено какими-либо значимыми материально-правовыми особенностями. Несомненно, производство по делам об административных правонарушениях более тщательно разработано и детально регламентировано в сравнении с производством по делам о налоговых правонарушениях.
Существование нескольких производств по делам об административных правонарушениях, как представляется, вызвано несовершенством и неупорядоченностью норм материального административного права. Поэтому часть административных правонарушений в области финансов рассматривается по нормам производства по делам об административных правонарушениях, а часть Ц по правилам отраслевого законодательства и ведомственных актов, зачастую в порядке контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой теми же субъектами административной юрисдикции, которые осуществляют производство по делам об административных правонарушениях.
Анализу стадий и этапов производства по делам об административных правонарушениях посвящен второй параграф.
Существо производства по делам об административных правонарушениях в области финансов наиболее ярко проявляется посредством теоретического исследования составляющих его элементов - стадий.
Стадией производства по делам об административных правонарушениях в области финансов является сравнительно самостоятельная часть производства, включающая в себя обособленные группы правоприменительных действий, осуществляемых специфическим кругом участников в установленные законом сроки, направленные на решение определенной промежуточной задачи, оформленные в процессуальных актах (документах). Под этапом производства по делам об административных правонарушениях в области финансов следует понимать совокупность последовательно выполняемых должностными лицами юрисдикционных органов взаимосвязанных процессуальных действий, направленных на решение промежуточных задач, через которые достигается осуществление основной задачи стадии.
В административном праве, в современном его виде, признаваемая всеми система стадий производства по делам об административных правонарушениях так и не сложилась. Отсутствие четкой фиксации стадий производства в КоАП РФ обусловливает их отнесение к категориям теоретическим, подверженным обсуждению и различному толкованию. На протяжении длительного периода продолжают существовать различные позиции, касающиеся не только количества, но и содержательного состава рассматриваемого производства. Неопределенность количества стадий производства по делам об административных правонарушениях характерна и в части их наименований. Имеющиеся теоретические противоречия не смог разрешить КоАП РФ. В нем можно, и с достаточной долей вероятности, выявить определенную позицию законодателя относительно системы стадий производства по делам об административных правонарушениях. Однако в КоАП РФ заложен ряд правовых норм, которые не только не примиряют дискутирующие стороны, но и создают новые предпосылки для спора.
На взгляд диссертанта, анализ норм КоАП РФ позволяет вести речь именно о четырех стадиях производства по делу об административном правонарушении, названия которых совпадают с названиями глав 28-30 и раздела V КоАП РФ.
Производство по делам об административных правонарушениях - явление сложное и многогранное. Оно охватывает широкий круг вопросов, рассмотрение которых в пределах диссертационного исследования невозможно. Вследствие этого в настоящем параграфе автор ограничился изучением только двух стадий, которые, на его взгляд, являются наиболее актуальными с точки зрения как теоретического осмысления, так и правоприменительной практики - это стадия возбуждения и стадия рассмотрения дела об административном правонарушении в области финансов.
Как правило, по делам об административных правонарушениях в области финансов факт совершения административного правонарушения уже является установленным в ходе проводимых должностными лицами юрисдикционных органов.
Анализ дел об административных правонарушениях в области финансов показывает, что наиболее распространенным поводом к возбуждению данной категории дел является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (более 90%). И лишь в 10 % случаев отмечены иные источники получения информации. Всем фактам непосредственного обнаружения правонарушений должностными лицами юрисдикционных органов предшествовала предварительная проверка. Как известно, решение о возбуждении дела принимается при наличии не только повода, но и оснований, т. е. достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения. Для их установления необходимо проведение некоторых мероприятий. Результаты проверочных действий, определяющие наличие либо отсутствие правонарушения, и будут являться основаниями для возбуждения или отказа в возбуждении дела об административном правонарушении.
В теории административного права нет единого мнения относительно правовой природы так называемой предварительной проверки. Анализ мнений ученых, норм административного и финансового законодательства позволил диссертанту прийти к выводу о том, что предварительную проверку необходимо относить не к этапу стадии возбуждения дела об административном правонарушении, не к самостоятельной стадии производства по делам об административных правонарушениях, а к определенной части финансового контроля как разновидности государственного, который осуществляется не только для целей выявления и фиксации административного правонарушения. Таким образом, предварительная проверка, по нашему мнению, не входит в структуру производства по делам об административных правонарушениях.
Если обратиться к НК РФ, в рамках которого осуществляется такая процедура, как налоговый контроль, где собирается бoльшая (если не вся) часть доказательств вины налогоплательщика, то у отдельных ученых возникают сомнения в необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП РФ. Анализ норм НК РФ позволяет сделать вывод о том, что по административным нарушениям, выявленным в рамках налогового контроля, в правовом режиме законодательства об административных правонарушениях должны осуществляться только стадия рассмотрения дел об этих правонарушениях. Автор соглашается с позицией А.П. Зрелова, предлагающего для преодоления коллизии между КоАП РФ и НК РФ внести соответствующие изменения в указанные нормативные акты.
В отличие от УПК РФ, КоАП РФ не предусматривает формы протокола об административном правонарушении и других процессуальных документов, а также не содержит норму, поручающую органам исполнительной власти утвердить формы указанных документов. Таким образом, из содержания ст. 28.2 КоАП РФ следует, что при учете установленных ею сведений составление протокола об административном правонарушении возможно в произвольной форме. Представляется, что молчание законодателя по вопросу о формах процессуальных документов, предусмотренных КоАП РФ, не способствует единству правоприменительной практики.
В структурном отношении стадия рассмотрения дела об административном правонарушении в области финансов не отличается от аналогичной стадии производства, осуществляемого субъектами административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях в любой иной области. Она представлена в виде совокупности нескольких этапов: подготовка к рассмотрению дела; слушание дела и его правовая оценка; принятие и оформление постановления (определения) по делу; доведение принятого решения до сведения. Однако практически каждому из отмеченных этапов рассмотрения дел об административных правонарушениях в области финансов присущи специфические черты, раскрываемые автором в настоящем параграфе.
Многочисленные нарушения процессуальных и материальных норм, выявленные диссертантом в ходе анализа дел об административных правонарушениях в области финансов, имеющиеся в деятельности юрисдикционных органов (не судебных) при осуществлении ими производства по указанным делам, позволили сделать вывод о необходимо внесения изменений в КоАП РФ, направленных на передачу рассмотрения всех дел об административных правонарушениях в области финансов судьям арбитражных судов и судов общей юрисдикции.
Третий параграф посвящен мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области финансов. На взгляд соискателя, подобные меры можно объединить в две группы: меры личностного и меры имущественного характера.
К мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области финансов личностного характера относятся доставление, административное задержание и привод.
Доставление и административное задержание осуществляются должностными лицами органов внутренних дел (милиции) при выявлении административных правонарушений в области финансов, предусмотренных ст. ст. 15.1, 15.2, 15.12-15.24 КоАП РФ, при выявлении же иных административных правонарушений в указанной сфере Ц в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях. Обязательной предпосылкой доставления лица служит наличие обстоятельств, препятствующих составлению протокола об административном правонарушении на месте выявления правонарушения. Какие конкретно обстоятельства могут препятствовать составлению протокола об административном правонарушении, законодатель не поясняет. В связи с этим сотрудникам милиции часто весьма затруднительно сориентироваться в выборе оптимального и правильного решения относительно реализации данной меры.
Анализ дел об административных правонарушениях в области финансов позволил выявить некоторые нарушения, допускаемые должностными лицами юрисдикционных органов в процессе применения ст. 27.15 КоАП РФ. Так, в частности, имеются случаи осуществления привода по устному поручению (без вынесения определения) судьи, должностного лица иного юрисдикционного органа, рассматривающих дело об административных правонарушениях в области финансов. Отсутствие законодательно закрепленных бланков процессуальных документов вынуждает отдельные федеральные органы исполнительной власти самостоятельно разрабатывать формы таких бланков и, в частности, бланка о приводе, что не всегда положительно сказывается на единстве правоприменительной практики.
К мерам обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области финансов имущественного характера относятся: осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; арест товаров, транспортных средств и иных вещей.
Диссертант отмечает, что, в отличие от ст. 92 НК РФ Осмотр, ст. 27.8 КоАП РФ Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей регламентирует порядок производства осмотра, фиксации данных действий в необходимых документах (в протоколе) только как меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении и в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Статья 92 НК РФ регламентирует порядок проведения осмотра и фиксации его результатов в рамках налогового контроля на основании налогового законодательства. Несмотря на некоторые различия, в анализируемых статьях имеется ряд общих черт. Во-первых, при проведении осмотра и на основании НК РФ, и на основании КоАП РФ осмотр проводится с обязательным участием двух понятых. Во-вторых, при проведении осмотра в необходимых случаях могут производиться фото- и киносъемка, видеозапись. В-третьих, данные осмотра должны фиксироваться обязательно в протоколе. Если статья КоАП РФ указывает на содержание протокола об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов, то соответствующая статья НК РФ только констатирует факт обязательного составления аналогичного протокола.
Анализ дел об административных правонарушениях в области финансов показал, что должностными лицами юрисдикционных органов иногда налагается арест на товары, транспортные средства и иные вещи, не являющиеся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, хотя необходимость применения данной меры зачастую очевидна. Считаем, что в ст. 27.14 КоАП РФ необходимо внести изменения об исключении данного ограничения на применение анализируемой меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и в области финансов.
Арест имущества может быть произведен и на основании требований налогового законодательства. Арестом имущества в качестве способа обеспечения исполнения решения о взыскании налога, пеней и штрафов признается действие налогового или таможенного органа с санкции прокурора по ограничению права собственности налогоплательщика - организации в отношении его имущества (ст. 77 НК РФ). На взгляд соискателя, функциональное назначение ареста имущества в НК РФ описано несколько противоречиво. Так, согласно ст. 72 НК РФ арест имущества является способом обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, в то время как в ст. 77 НК РФ установлено, что он применяется в качестве способа обеспечения исполнения решения о взыскании налога. Автор полностью согласен с мнением П. Н. Федотова о том, что необходимо в общетеоретическом смысле рассматривать арест имущества как способ обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов (сборов). Определение законодателя о том, что арест имущества применяется в качестве способа обеспечения исполнения решения о взыскании налога, пеней и штрафов рассматривать как указание на особый порядок (последовательность) действий при наложении ареста на имущество: арест не может предшествовать вынесению решения о взыскании налога.
Сравнительный анализ статей КоАП РФ, закрепляющих применение мер, обеспечивающих производство по делам об административных правонарушениях, и аналогичных статей НК РФ, позволяет говорить об общности их юридической природы, схожести процедур их применения.
В заключении подводятся итоги, формулируются основные выводы, предложения и рекомендации, вытекающие из проведенного исследования.
Основные положения диссертационного исследования
опубликованы в следующих работах:
1. Старовикова И. Д. К вопросу о легитимности понятия финансовая ответственность // Налоги и финансовое право. Ц 2007. Ц № 7. Ц 0,56 п. л.
2. Старовикова И. Д. О понятии административной ответственности за правонарушения в области финансов // Полицейское право. Ц 2007. Ц № 2 (10). Ц 0,63 п. л.
3. Старовикова И. Д. О некоторых особенностях объективной стороны административных правонарушений в области финансов // Законодательство и практика. Ц 2007. Ц № 2 (19). Ц 0,75 п. л.
4. Старовикова И. Д. О конкуренции процессуальных норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации // Вестник Омского юридического института. Ц 2007. Ц № 2 (7). Ц 0,3 п. л.
5. Старовикова И. Д. Фактическое основание административной ответственности за правонарушения в области финансов // Научный вестник Омской академии МВД России. Ц 2008. Ц № 1 (28). Ц 0,82 п. л.
Авторефераты по темам >>
Разные специальности - [часть 1] [часть 2]