Авторефераты по темам >>
Разные специальности - [часть 1] [часть 2]
(Конституционно-правовые основы бюджетной политики субъектов Российской Федерации (по материалам Сибирского федерального округа)
Автореферат кандидатской диссертации
На правах рукописи
Бирюкова Елена Анатольевна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(по материалам Сибирского федерального округа)
Специальность: 12.00.02 - Конституционное право; муниципальное право |
Специальность: 12.00.14 - Административное право, финансовое право, информационное право |
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Омск - 2008
Работа выполнена на кафедре конституционного и международного права Омской академии МВД России
Научный руководитель: аа Заслуженный юрист РФ,
доктор юридических наук, профессор
Герасименко Юрий Васильевич
Научный консультант: кандидат юридических наук, профессор
Колесова Валентина Платоновна
Официальные оппоненты: Заслуженный юрист РФ,
доктор юридических наук, профессор
Сергун Петр Павлович
Кандидат юридических наук
Ведущая организация: Федеральное государственное
образовательное учреждение высшего
профессионального образования
Сургутский государственный университет
Защита состоится л31 октября 2008 г. в ____ часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.179.06 при государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Омский государственный университет им Ф.М. Достоевского по адресу: 644077, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, 100, ауд.315. Зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Омский государственный университет им Ф.М. Достоевского.
Автореферат разослан л_________________ 2008 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
кандидат юридических наук, доцент И.В. Глазунова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Последние годы в России осуществляются крупномасштабные реформы, затрагивающие многие сферы жизнедеятельности общества и государства. На этом фоне российское государство достигло ощутимых результатов в решении макроэкономических задач, включая погашение большей части внешнего государственного долга и приобретение полноправного статуса государства с рыночной экономикой, формирование стабилизационного фонда и др. К числу наиболее существенных преобразований можно отнести реформу межбюджетных отношений, проведение которой обусловлено необходимостью гарантировать самостоятельность и обеспеченность собственными доходами каждого уровня бюджетной системы страны. В числе задач, определяемых государством как приоритетные, выступают улучшение качества жизни населения, создание условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решение проблем макроэкономической сбалансированности, повышение эффективности и прозрачности управления общественными финансами. Наиболее действенным инструментом решения названных задач является бюджет государства. Посредством аккумулирования в нем финансовых средств и их последующего перераспределения государство получает возможность обеспечить стабильное социальное, культурное и политическое развитие на ближайшую и отдаленную перспективу. В то же время нельзя не отметить и тот факт, что многие реформы не дают пока желаемого результата. Одной из причин этого является отсутствие стабильной финансовой базы, достаточной для достижения максимального эффекта от проводимых преобразований.
В современных условиях проблемы формирования и реализации эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на уровне субъектов Российской Федерации приобретают особую актуальность. Как известно, финансовая стабильность любого государства, означающая способность полноценного осуществления собственных функций, может быть гарантирована только при условии финансового благополучия его составных частей. Особое звучание это утверждение получает в условиях российского федерализма. Государственное управление многообразными процессами и отношениями, происходящими в области формирования финансовой основы жизнедеятельности страны, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ, невозможно без установления конституционно-правовых основ этого вида деятельности, единых подходов к определению приоритетных направлений бюджетной политики и её реализации. Осуществление взвешенной и эффективной бюджетной политики требует от органов государственной власти субъектов РФ прежде всего системно-комплексного подхода к определению целей и задач, которые необходимо решать как в краткосрочный период, так и в среднесрочной перспективе, к установлению критериев оценки промежуточных и окончательных результатов проведения собственной бюджетной политики.
Не менее важным является формирование в субъектах РФ действенного механизма реализации бюджетной политики, основанного, прежде всего, на соблюдении конституционных принципов, функционирование которого позволяет обеспечить поступательное социально-экономическое развитие территории конкретного региона, повышение уровня жизни его населения, создание благоприятных инвестиционных условий. Решение этих и других задач невозможно без формирования комплексного научного исследования сущности и правовой природы содержания бюджетной политики субъекта РФ, её конституционно-правовых основ.
С учетом изложенного, принимая во внимание наличие в теме диссертации элементов конституционно-правовые основы и бюджетная политика субъекта Российской Федерации, выступающих в качестве самостоятельных категорий в науках конституционного права и финансового права, считаем, что комплексное исследование конституционно-правовых основ бюджетной политики субъекта Российской Федерации носит междисциплинарный характер и имеет равно важное значение для каждой из названных наук.
Степень разработанности темы. В целом, как самостоятельная правовая категория, бюджетная политика субъектов Российской Федерации, её структура, конституционно-правовые основы, источники правового регулирования в рамках единого научного исследования рассматриваются впервые. Вместе с тем такие составляющие бюджетной политики субъекта Российской Федерации, как бюджетный процесс , бюджетное законодательство , межбюджетные отношения , разграничение бюджетных полномочий нашли свое отражение в трудах ученых-юристов.
Теоретическую базу диссертации составили труды советских правоведов С.С. Алексеева, Р.Ф. Васильева, В.М. Горшенева, Б.Л. Железнова, И.В. Котелевской, Н.И. Химичевой, К.Ф. Шеремета; современных российских ученых в области конституционного (государственного) права - М.В. Баглая, И.Л. Бачило, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, О.Е. Кутафина, В.В. Невинского, Е.С. Шугриной; в области финансового и административного права - М.Н. Бродского, О.Н. Горбуновой, Ю.В. Друговой, Ю.М. Козлова, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, С.С. Кузнецова, А.А. Ливеровского, А.Д. Селюкова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, В.Б. Христенко, Н.А. Шевелевой; в области общей теории права и государства - Р.В. Васильева, А.Б. Венгерова, А.В. Малько, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, И.Н. Сенякина, Ю.А. Тихомирова; ученых-экономистов Т.Ю. Горьковой, Н.Г. Ивановой, Т.М. Ковалевой, И.В. Подпориной и других.
В диссертации учтены результаты научных исследований по рассматриваемой и смежной тематике, проведенные за последние годы, в частности диссертационных исследований Е.Я. Алиевой, А.А. Бабайцева, О.Е. Бородай, Е.А. Бочкаревой, А.Б. Дубровина, П.И. Евсеева, Н.Н. Жадобиной, А.М. Иванова, Н.Г. Ивановой, А.М. Ивлиева, Д.И. Коровкина, Н.С. Максимовой, И.Н. Мальцевой, С.В. Морозова, М.Л. Пешина, Д.М. Сахарова, И.В. Трунина, Д.Е. Фадеева, О.Б. Шемякиной и других.
Учитывая, что бюджетная политика может рассматриваться не только как вид государственно-правовой деятельности, но и как финансово-экономическая категория, она является объектом многочисленных исследований ученых-экономистов. Результаты изысканий в рамках финансовой науки представляют огромную ценность для настоящего исследования, поскольку позволяют на основе сопоставления имеющегося теоретического и практического материала получить наиболее полное представление в том числе и об экономической природе бюджетной политики субъектов Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Основной целью работы стало определение и комплексная характеристика конституционно-правовых основ бюджетной политики субъектов Российской Федерации.
Для достижения указанной цели были поставлены и решены следующие задачи:
1. Даны определения понятий конституционно-правовые основы и бюджетная политика субъектов Российской Федерации.
2. Выявлены признаки бюджетной политики субъектов РФ, определена и раскрыта её структура.
2. Проведен анализ источников правового регулирования бюджетной политики субъектов РФ, выявивший самостоятельное значение каждого из них в данном виде государственной деятельности.
3. Определены место и роль бюджетного федерализма в системе принципов бюджетной политики субъектов РФ.
4. Раскрыта сущность и содержание компетенции субъектов РФ в сфере бюджетной политики.
5. Рассмотрены особенности межбюджетных отношений субъектов РФ, предложены механизм их осуществления на уровне субъект РФ - субъект РФ путем финансово-экономической интеграции субъектов РФ, выступающей альтернативным способом объединения субъектов РФ.
6. Раскрыта действующая схема предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ местным бюджетам, выявлены проблемные аспекты правового регулирования данного процесса.
7. Предложены пути совершенствования актов федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в состав Сибирского федерального округа, действующих в сфере правового регулирования бюджетной политики.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования и реализации бюджетной политики субъектов Российской Федерации.
Предмет исследования составляют законы и иные правовые акты, регулирующие отношения в сфере формирования и реализации бюджетной политики субъектов РФ, правовые позиции Конституционного Суда РФ, практика других судебных органов по применению указанных актов, а также общая и специальная научная литература, посвященная различным аспектам исследуемой темы.
Методологическую основу исследования определили следующие методы научного познания: диалектический, системного анализа, формально-логический, сравнительного правоведения.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, нормативные правовые акты федеральных органов законодательной (представительной) и исполнительной власти, конституции (уставы), законы и подзаконные акты субъектов РФ, входящих в состав Сибирского федерального округа.
Эмпирическую основу составили аналитические материалы Министерства финансов РФ, материалы обсуждений и публичных слушаний законопроектов о бюджете Алтайского края, официальная переписка финансовых органов Алтайского края и муниципального образования городского округа г. Барнаула по отдельным вопросам осуществления межбюджетного взаимодействия, результаты интервьюирования специалистов финансовых органов государственной власти субъектов РФ.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые осуществляется комплексное научное исследование конституционно-правовых основ бюджетной политики субъектов РФ.
В настоящей диссертации предложено авторское определение бюджетной политики субъектов РФ и раскрыта её структура. Кроме того, работа представляет собой одно из немногих исследований источников правового регулирования бюджетной политики субъектов РФ, в котором проводится сравнительно-правовой анализ федерального и регионального законодательства, непосредственно или косвенно регламентирующего процесс формирования и (или) реализации бюджетной политики. С учетом актуальности для России интеграционных процессов, в результате которых образованы пять новых субъектов РФ, в рамках диссертационной работы автором в качестве альтернативы конституционной модели административно-территориального объединения субъектов РФ предлагается их финансово-экономическая интеграция с сохранением территориальной и административной самостоятельности.
Положения, выносимые на защиту:
1. В качестве конституционно-правовых основ бюджетной политики субъектов РФ следует рассматривать Конституцию РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ и иные источники права, а также закрепленные в них принципы, обусловливающие сущностную характеристику и предопределяющие функциональное назначение бюджетной политики субъектов РФ.
2. Бюджетная политика субъектов РФ - это деятельность субъектов РФ и муниципальных образований, осуществляемая органами государственной власти РФ соответствующих субъектов РФ и органами местного самоуправления на основе федерального законодательства и законодательства соответствующих субъектов РФ, содержание которой составляет управление отношениями, складывающимися в процессе формирования, принятия и исполнения бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ, в том числе в сфере межбюджетных отношений, а также в рамках обеспечения контроля за соблюдением бюджетного законодательства.
3. Элементами структуры бюджетной политики субъектов РФ являются: объект (совокупность бюджетных отношений, связанных с определением приоритетных направлений социально-экономического развития субъектов РФ, аккумулированием, распределением и использованием средств соответствующего бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также с осуществлением финансового контроля), субъект (субъекты РФ; муниципальные образования, расположенные на территории соответствующего субъекта РФ; органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и их высшие должностные лица, в рамках установленной законодательством бюджетной компетенции) и содержание (политика в области бюджетных доходов, политика в области бюджетных расходов, политика в сфере межбюджетных отношений, политика в сфере управления государственным долгом и осуществления финансового контроля).
4. С учетом правовой природы и значения в процессе регламентирующего воздействия на различные сферы жизнедеятельности государства на всех уровнях его функционирования, Конституцию РФ следует рассматривать как первоначальный и основополагающий источник конституционно-правового регулирования бюджетной политики субъектов РФ, который закрепляет общие принципы формирования и реализации общегосударственной бюджетной политики, являющиеся в свою очередь исходными, отправными началами для бюджетной политики субъектов РФ.
5. В системе принципов бюджетной политики субъектов РФ бюджетный федерализм по праву занимает место основополагающего начала (принципа). Именно на его основе должны определяться характер и организация бюджетной политики субъектов РФ с федеральным центром и находящимися на их территории муниципальными образованиями в отношениях, связанных с определением источников формирования доходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы страны, аккумулированием доходов, установлением направлений расходования бюджетных средств и осуществлением контроля за правильностью и эффективностью их использования.
6. Наличие у субъектов РФ собственной компетенции в сфере бюджетной политики детерминировано их конституционно-правовым статусом. При этом принцип равноправия всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти является гарантией единства структуры, форм и способов реализации компетенции субъектов в сфере бюджетной политики.
7. Наряду с действующим конституционным механизмом административно-территориального объединения субъектов РФ возможно применение сравнительно более удобной модели финансово-экономической интеграции, в основе которой лежит соглашение между субъектами РФ о совместной реализации крупных инвестиционных проектов, развитии инфраструктуры и социальной сферы, с выделением на эти цели соответствующих бюджетных средств, аккумулируемых в интеграционном бюджете этих субъектов РФ. Такой вариант объединения выступает способом снижения степени финансовой зависимости бюджетов субъектов РФ от федерального уровня и сохранения административно-территориальной самостоятельности каждого из объединяющихся регионов.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что содержащиеся в нем выводы могут быть использованы в деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ по совершенствованию бюджетного законодательства, а также органами исполнительной власти субъектов РФ в процессе формирования и реализации бюджетной политики на региональном уровне; в научной разработке форм и методов реализации бюджетной политики; в преподавании курсов Конституционное право, Финансовое право Российской Федерации, Теория государства и права в высших образовательных учреждениях юридического профиля, а также на курсах повышения квалификации практических работников; при подготовке лекций и учебных пособий по соответствующей проблематике.
Апробация результатов исследования. Ряд положений и выводов, содержащихся в исследовании, были представлены автором на научных конференциях (Томский государственный университет, 2004-2005 гг., Алтайская академия экономики и права, 2007-2008 гг.), научно-практических семинарах (Алтайская академия экономики и права, 2004-2005 гг.). Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе Барнаульского юридического института МВД России. Отдельные положения диссертационного исследования были использованы при проведении экономической учебы муниципальных служащих финансовых органов г. Барнаула. Кроме того, автором принято участие в разработке решения Барнаульской городской Думы О бюджете г. Барнаула на 2007 год, а также подготовлена рецензия на проект решения Барнаульской городской Думы О бюджете г. Барнаула на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годы. По теме диссертации опубликовано девять научных статей, в том числе одна статья - в издании, рекомендованном Высшей Аттестационной Комиссией Министерства науки и образования РФ.
Структура и содержание работы определяются целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются выбор темы исследования, её актуальность и степень разработанности; определяются цели и задачи, объект и предмет исследования; раскрываются методологическая и нормативная основы; освещается теоретическая база, использованная в процессе исследования темы; характеризуется научная новизна и практическая значимость работы; сформулированы положения, выносимые на защиту; приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава Конституционно-правовой анализ бюджетной политики субъектов Российской Федерации состоит из трех параграфов.
В первом параграфе автор, обращаясь к определению конституционно-правовых основ каких-либо явлений или процессов, применительно к бюджетной политике субъектов РФ под ними понимает Конституцию РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ и иные источники права, а также закрепленные в них принципы, обусловливающие сущностную характеристику и предопределяющие функциональное назначение бюджетной политики субъектов РФ.
При рассмотрении различных подходов к определению бюджетной политики в научной и справочной литературе обращается внимание на абстрактность содержащихся в ней формулировок, которая, в свою очередь, не позволяет отразить содержание и характеризующие признаки исследуемой категории. Вместе с тем наличие в бюджетной политике правового содержания становится очевидным, если рассматривать её как сферу бюджетного правотворчества и последующего правоприменения в сфере бюджетных отношений различного уровня. Соглашаясь с мнением о том, что бюджетная политика имеет двойственную природу , предлагается выделить в её содержании третью сторону и рассматривать бюджетную политику как сферу управления бюджетными отношениями.
Предпринимая попытку сформулировать авторское определение бюджетной политики субъектов РФ, соискатель называет в качестве характеризующих данную категорию следующие признаки:
1. Является частью общей правовой политики государства.
2. Осуществляется, главным образом, в ходе бюджетного процесса.
3. Обладает единым содержанием и механизмом реализации независимо от уровня её осуществления.
4. Имеет сложную структуру, включающую в себя объект, субъект и содержание.
5. Обеспечивается возможностью применения принудительной силы государства.
6. Направления бюджетной политики субъектов РФ производны от функций государства в целом.
Детально проанализировав названные признаки, раскрывающие сущность и содержание бюджетной политики субъектов РФ, диссертант предлагает следующее определение: бюджетная политика субъектов РФ определяется как деятельность субъектов РФ и внутритерриториальных муниципальных образований, осуществляемая органами государственной власти РФ соответствующих субъектов РФ и органами местного самоуправления на основе федерального законодательства и законодательства соответствующих субъектов РФ, содержание которой составляет управление отношениями, складывающимися в процессе формирования, принятия и исполнения бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ, в том числе в сфере межбюджетных отношений, а также в рамках обеспечения контроля за соблюдением бюджетного законодательства.
Бюджетная политика субъектов РФ характеризуется сложной структурой. По мнению диссертанта, бюджетная политика, будучи комплексной юридической категорией, включает в свой состав объект, субъект и содержание.
В качестве объекта бюджетной политики выступает совокупность бюджетных отношений, связанных с определением приоритетных направлений социально-экономического развития субъектов РФ, аккумулированием, распределением и использованием средств соответствующего бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в целях финансового и организационно-правового обеспечения решения задач, стоящих перед органами государственной власти соответствующего региона, а также с осуществлением финансового контроля.
Отмечая дискуссионность вопроса об участниках (субъектах) отношений, возникающих в сфере бюджетной политики, автор приходит в выводу, что в их числе следует рассматривать субъекты РФ и муниципальные образования, расположенные на территории соответствующего субъекта РФ, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и их высшие должностные лица, в рамках установленной законодательством бюджетной компетенции. Кроме того, к субъектам бюджетной политики относятся территориальные органы государственного финансового контроля (контрольно-счетная (счетная) палата)) и органы муниципального финансового контроля и иных участников бюджетного процесса, принимающих участие на определенных этапах формирования и реализации бюджетной политики в соответствии с действующим законодательством и в рамках их полномочий. Наряду с этим неформально в процессе формирования и реализации бюджетной политики принимают активное участие различные политические и общественные объединения. Содержание бюджетной политики составляют политика в области бюджетных доходов, политика в области бюджетных расходов, политика в сфере межбюджетных отношений, политика в сфере управления государственным долгом и осуществления финансового контроля.
Во втором параграферассматриваются источники конституционно-правового регулирования бюджетной политики субъектов РФ.
В правовом государстве законодательство выполняет центральную роль в регулировании всех важнейших социально-экономических процессов. Не является исключением и бюджетная политика. Для неё законодательство одновременно выступает необходимым атрибутом её юридического оформления и реализации, а также элементом, составляющим конституционно-правовые основы бюджетной политики субъектов РФ. Российское бюджетное законодательство в процессе эволюции приняло многочисленные формы, но, в основном, представляет собой структуру, которая позволяет исполнительной власти проводить в жизнь программы под руководством законодательной ветви власти с соблюдением принципа подотчетности. На современном этапе развития законодательства в России источники правового регулирования бюджетной политики отличаются разнородностью и значительным количеством. Проведенный анализ федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов РФ, прямо или косвенно регулирующих бюджетную политику, позволяет диссертанту рассматривать их как иерархично структурированную, внутренне взаимосвязанную и взаимодействующую систему.
К числу источников правового регулирования бюджетной политики субъектов РФ отнесены: Конституция РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы, в том числе Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральные законы от 06.10.1999 г. №184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также федеральные законы о федеральном бюджете и федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондах; акты, издаваемые Президентом РФ и принимаемые Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти; договоры нормативного содержания; Конституции (Уставы) субъектов РФ; законы субъектов РФ; подзаконные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.
В результате исследования содержания и роли в процессе правового регулирования каждого из названных источников отмечается, что правовая природа Конституции РФ и её значение в процессе регламентирующего воздействия на различные сферы жизнедеятельности государства на всех уровнях его функционирования, позволяет назвать её в качестве первоначального и основополагающего источника конституционно-правового регулирования бюджетной политики субъектов РФ.
Подвергая анализу процесс совершенствования Бюджетного кодекса РФ, особое внимание автор уделяет изменениям, внесенным Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ. Подробно исследуется характер внесенных изменений, касающихся увеличения срока действия закона о федеральном бюджете с одного года до трех лет, в результате чего формулирует возможные проблемы реализации указанного нововведения. В частности, принимая во внимание известную сложность прохождения проектов законов о бюджете в парламенте и ограниченные временные рамки бюджетного процесса, автор считает, что названные изменения повлекут снижение скорости принятия следующего закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Определенные опасения вызывает также процесс администрирования трехлетнего бюджета, обещающий стать ещё более громоздким, а его исполнение - ещё более непрозрачным. В этой связи диссертант считает необходимым воздержаться от однозначно позитивных оценок изменения срока бюджета с одного года до трех лет.
Нормативные правовые акты субъектов РФ по форме аналогичны общефедеральным, поскольку правовая система субъекта Федерации производна и является составной частью правовой системы России в целом. Анализ действующего регионального бюджетного законодательства дает основание говорить о наличии в каждом субъекте РФ собственной системы законодательства, элементы которой в регионах Сибирского федерального округа принципиально не отличаются.
В третьем параграфе рассматривается бюджетный федерализм в системе принципов бюджетной политики субъектов РФ.
В целях достижения высокого уровня эффективности бюджетная политика на федеральном уровне и в субъектах РФ должна строиться на определенных принципах, под которыми понимаются теоретически обоснованные и нормативно закрепленные основополагающие идеи (начала), отражающие её главное содержание.
На основе рассмотрения различных подходов к содержанию принципов бюджетной политики государства в целом и субъектов РФ в частности констатируется отсутствие в научной литературе единодушия по данному вопросу. При этом в науке финансового права как самостоятельная правовая категория принципы бюджетной политики субъектов РФ вообще не исследуются. Принципы бюджетной политики субъектов РФ предлагается рассматривать в качестве своеобразной несущей конструкции, на основе которой формируется и реализуется данная сфера деятельности субъектов РФ, определение которых позволяет более целенаправленно и ответственно подходить к формированию приоритетных направлений бюджетной политики, определению методов и инструментов, используемых для её реализации.
Соискатель считает правомерным распространить на бюджетную политику действие ряда общих принципов функционирования механизма государства, выработанных теорией права. В частности, к ним относятся принципы законности, разделения властей, профессионализма и компетентности, приоритета прав человека и гражданина, гласности.
В системе названных принципов бюджетной политики субъектов РФ бюджетный федерализм по праву занимает место основополагающего начала (принципа). Отмечается, что сущность данного принципа неразрывно связана с содержанием понятия федерализм в его конституционно-правовом смысле. Именно на его основе, по мнению диссертанта, должны определяться характер и организация бюджетной политики субъектов РФ с федеральным центром и находящимися на их территории муниципальными образованиями в отношениях, связанных с определением источников формирования доходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы страны, аккумулированием доходов, установлением направлений расходования бюджетных средств и осуществлением контроля за правильностью и эффективностью их использования.
Исходя из обозначенного смысла данной правовой категории, в качестве альтернативного варианта предложена система следующих концептуальных положений, отражающих содержание бюджетного федерализма применительно к бюджетной политике субъектов РФ:
- строгое разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере формирования и реализации бюджетной политики всех уровней;
- субсидиарное участие Российской Федерации и субъектов РФ в создании необходимых условий для роста уровня благосостояния населения страны, обеспечения равного доступа граждан к бюджетным услугам и гарантированности их качества;
- согласованность бюджетной политики субъектов РФ с общегосударственными приоритетами в сфере социально-экономического развития страны;
- установление единых принципов построения межбюджетных отношений между Российской Федерацией и её субъектами, а также муниципальными образованиями;
- безусловное равенство бюджетно-правового статуса субъектов РФ.
Диссертантом отмечается, что совокупность именно этих, достаточно емких по содержанию, положений наиболее точно отражает основную идею принципа бюджетного федерализма в проецировании на бюджетную политику субъектов РФ, сущностные черты которого определены федеративной природой современного российского государства.
Вторая глава Организационно-правовые аспекты бюджетной политики субъектов РФ объединяет три параграфа.
В первом параграфе рассматривается компетенция субъектов Российской Федерации в сфере бюджетной политики.
Отмечая отсутствие в современной научной литературе единого подхода к определению понятия компетенция, диссертант исходит из того, что бюджетная компетенция как правовая категория может определяться через соответствующие полномочия, представляющие собой совокупность бюджетных прав и обязанностей субъектов РФ, которые образуют юридическое содержание бюджетных правоотношений.
По мнению автора, наличие у субъектов РФ собственной компетенции в сфере бюджетной политики детерминировано их конституционно-правовым статусом. При этом закрепленный принцип равноправия всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти является гарантией единства структуры, форм и способов реализации компетенции субъектов в сфере бюджетной политики. Нормативным выражением бюджетной компетенции выступают, прежде всего, Конституция РФ, федеральные законы, конституции (уставы) субъектов РФ и специальные законы субъектов РФ, регламентирующие сферу бюджетных правоотношений. Многочисленность источников правового закрепления бюджетной компетенции субъектов РФ предопределяет её динамичный характер. Это обусловлено, в первую очередь, весьма активной бюджетной правотворческой деятельностью как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Разграничение видов компетенции субъектов РФ в сфере бюджетной политики может быть проведено с учетом уровня её формирования и реализации. В этой связи бюджетные полномочия субъектов РФ, составляющие их компетенцию в сфере бюджетной политики, делятся на: полномочия по правовому регулированию бюджетных отношений субъекта РФ; полномочия, связанные с формированием, распределением и использованием бюджета субъекта РФ и полномочия субъектов РФ относительно бюджетной политики внутритерриториальных муниципальных образований.
Проведенный сравнительно-правовой анализ регионального законодательства, в том числе действующего в бюджетной сфере, позволяет констатировать, что органы государственной власти субъектов РФ по-разному распределяют бюджетную компетенцию между участниками бюджетного процесса. Несмотря на то, что отдельные бюджетные полномочия органов законодательной и исполнительной власти субъектов находят свое отражение в основных законах регионов, законодатель чаще всего идет по пути дублирования соответствующих норм Уставов и Конституций в специальных законах.
Тем не менее, по мнению автора, механизм закрепления бюджетных полномочий власти субъектов РФ требует дальнейшего совершенствования, поскольку от того, насколько четко сформулированными и однозначными будут полномочия тех или иных участников бюджетного процесса, зависит в конечном итоге эффективность их деятельности в указанной сфере, что позволит избежать проблем в процессе формирования и реализации бюджетной политики субъекта РФ.
Во втором параграферассматриваются особенности межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации и пути их совершенствования.
Учитывая многообразие подходов и существующие проблемы определения понятия межбюджетных отношений субъектов РФ, в качестве таковых предлагается рассматривать правовые отношения, участниками которых выступают субъекты РФ и Российская Федерация (муниципальное образование), в лице органов государственной власти (местного самоуправления), обладающих бюджетной компетенцией по поводу разграничения расходных полномочий и ответственности, разграничения налоговых полномочий и доходных источников, бюджетного выравнивания и получения (предоставления) межбюджетных трансфертов.
Обладая рядом общих для межбюджетных отношений признаков, данные отношения на уровне субъектов РФ вместе тем имеют некоторые особенности. Во-первых, межбюджетные отношения субъектов РФ характеризуются наличием самостоятельной нормативно-правовой регламентации. Во-вторых, преимущественным основанием возникновения межбюджетных отношений субъектов РФ выступают вертикальные межбюджетные трансферты. В-третьих, межбюджетные отношения субъектов РФ отличаются наиболее сложным субъектным составом и механизмом реализации. В-четвертых, данные отношения проявляют себя только на стадии перераспределения (в виде различных дотаций, субвенций из бюджетов субъектов РФ, а также при образовании и распределении средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований).
Одним из направлений совершенствования межбюджетных отношений субъектов РФ, по мнению диссертанта, выступает активное развитие системы горизонтальных межбюджетных отношений субъектов РФ и формирование соответствующей правовой базы для их реального существования.
В работе отмечается, что горизонтальным межбюджетным отношениям субъектов РФ, т.е. отношениям между бюджетами отдельных субъектов РФ, в научной литературе уделено достаточно большое внимание, и чаще всего это связано с уже завершившимися в настоящее время процессами объединения отдельных субъектов РФ. Существующая процедура образования нового субъекта в составе Российской Федерации, установленная Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации, предполагает полное административное поглощение в объединенном субъекте Федерации ранее самостоятельных субъектов Федерации. В этом случае на всей территории объединенного региона создается единая административная вертикаль, управляемая из одного регионального центра.
По мнению соискателя, данная форма объединения хотя и весьма демократична, но не является единственной. В качестве альтернативы автором предлагается финансово-экономическая интеграция субъектов РФ, представляющая собой форму объединения части бюджетных средств отдельных регионов в интеграционный бюджет.
Финансово-экономическая интеграция субъектов РФ может осуществляться в форме заключения соглашения между субъектами РФ о совместной реализации крупных инвестиционных проектов, развитии инфраструктуры и социальной сферы, с выделением на эти цели соответствующих бюджетных средств, аккумулируемых в интеграционном бюджете этих субъектов РФ. В предложенной форме предполагается выделение в интеграционный бюджет субъектов РФ бюджетных средств на реализацию совместных проектов или инвестиционных программ. По сути, сам процесс передачи таких средств выступает в качестве горизонтальных межбюджетных отношений между интегрирующимися субъектами.
Формирование соответствующей правовой базы для финансово-экономической интеграции субъектов РФ не требует принятия отдельных нормативных правовых актов. В этой связи автором предложен проект Федерального закона О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации. Наряду с этим, соответствующих дополнений потребуют бюджетные нормативные правовые акты субъектов РФ, избравших в качестве формы объединения финансово-экономическую интеграцию. С точки зрения организационного обеспечения процесса финансово-экономической интеграции субъектов РФ для всех форм такого объединения необходимо формирование органа (совета губернаторов, совета законодательных органов соответствующих субъектов РФ), который бы наделялся правом принятия решения о тех или иных совместных проектах и об объемах средств, требуемых для их реализации, и осуществлял контроль за использованием средств интеграционного бюджета.
При этом подчеркивается, что финансово-экономическая интеграция субъектов РФ - это не только способ ослабления финансовой зависимости субъектов РФ от федерального уровня, но и вполне жизнеспособная модель объединения отдельных субъектов РФ, выступающая альтернативой по отношению к конституционно закрепленному способу образования в составе Российской Федерации нового субъекта.
В третьем параграфеисследуется механизм предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ.
Предоставление межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям из бюджетов субъектов РФ - это объективно необходимый инструмент сбалансированности местных бюджетов. Межбюджетные трансферты, являясь содержанием межбюджетных отношений, наряду с нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов, играют важную роль в реализации субъектами РФ бюджетной политики, которая в свою очередь позволяет достичь требуемого уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
Автор в процессе исследования данного вопроса приходит к выводу, что действовавшая до 01.01.2008 года модель правового регулирования форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ с принятием Федерального закона от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов Российской Федерации существенно изменилась. При этом названные изменения Бюджетного кодекса РФ в целом и главы 16 в частности нельзя оценивать однозначно. С внесением объективно необходимых изменений, одновременно корректировке подвергнуты нормы, не представлявшие проблем для правоприменения на местах и не влиявшие на эффективность управления средствами бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Анализ регионального бюджетного законодательства свидетельствует о наличии в нем серьезных противоречий с Бюджетным кодексом РФ. Бюджетное правотворчество субъектов РФ запаздывает с приведением нормативных правовых актов в данной сфере в соответствие с требованиями федерального законодательства. Принимая во внимание вступившие в действие с 01.01.2008 г. изменения Бюджетного кодекса РФ, перед органами государственной власти субъектов РФ в качестве первоочередной встает весьма трудоемкая задача пересмотра собственного бюджетного законодательства. Наряду с этим, введение в перечень в качестве основных условий ограничения отдельных прав муниципальных образований следует рассматривать как шаг на пути усложнения и без того непростого процесса предоставления (получения) межбюджетных трансфертов.
Таким образом, современное состояние реализации бюджетной политики субъектов РФ в отношениях с местными бюджетами с правовой точки зрения можно оценить как нестабильное. На процесс взаимоотношений бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов негативное влияние оказывает, прежде всего, трудно реализуемое, а подчас прямо противоречащее федеральному бюджетное законодательство регионов. Кроме того, серьезную проблему представляет отсутствие прозрачного механизма распределения бюджетных средств в рамках межбюджетных отношений субъектов РФ и муниципальных образований, исключение из процесса определения критериев выравнивания бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления.
Относительно особенностей предоставления межбюджетных трансфертов в регионах Сибирского федерального округа в работе указывается на то, что фонды финансовой поддержки муниципальных образований создаются практически во всех региональных бюджетах, но специальные законы, их регламентирующие, принимаются редко. Проведенный анализ региональных законов о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и иных бюджетных правовых актов субъектов РФ Сибирского федерального округа свидетельствует о наличии в них серьезных противоречий с Бюджетным кодексом РФ. Бюджетное правотворчество субъектов РФ запаздывает с приведением нормативных правовых актов в данной сфере в соответствие с требованиями федерального законодательства.
В заключении подводятся общие итоги проведенного исследования, в сжатом виде формулируются основные теоретические положения и выводы. В значительной степени они тесно связаны с основными положениями, выносимыми на защиту, а также ориентируют на дальнейшее изучение данной проблемы.
В приложении к диссертации предложен проект федерального закона О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений субъектов Российской Федерации; проводится сравнительный анализ изменений, внесенных в главу 16 Бюджетного кодекса РФ Федеральным законом от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
1. Бирюкова, Е.А. Проблемы финансового обеспечения реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий / Е.А. Бирюкова // Правовые проблемы укрепления российской государственности : сб. статей / под ред. В.Ф. Воловича. - Ч. 23. - Томск : Изд-во Том. ун-та, 2005. - С. 276-277.
2. Бирюкова, Е.А. Некоторые правовые проблемы практики передачи государственных полномочий органам местного самоуправления (на материалах Алтайского края) / Е.А. Бирюкова // Правовые проблемы укрепления российской государственности : сб. статей / под ред. В.Ф. Воловича. - Ч. 27. - Томск : Изд-во Том. ун-та, 2005. - С. 292-299.
3. Бирюкова, Е.А. О Бюджетных посланиях Президента РФ / Е.А. Бирюкова // Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы правовой институализации и реформирования : межвуз. сб. науч. статей / под ред. В.П. Колесовой. - Барнаул : Изд-во ААЭП, 2005. - С. 83-91.
4. Бирюкова, Е.А. Проблемы межбюджетных отношений субъектов РФ и органов местного самоуправления на примере Алтайского края / Е.А. Бирюкова // Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы правовой институализации и реформирования : межвуз. сб. науч. статей / под ред. В.П. Колесовой. - Барнаул : Изд-во ААЭП, 2005. - С. 120-130.
5. Бирюкова, Е.А. Правовое регулирование и разграничение бюджетных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации / Е.А. Бирюкова, В.П. Колесова // Ползуновский вестник. - 2006. - № 3. - С. 52-56.
6. Бирюкова, Е.А. Источники правового регулирования бюджетной политики субъектов Российской Федерации / Е.А. Бирюкова, В.П. Колесова // Вестник Алтайской академии экономики и права. - 2007. - № 11. - С. 58-61.
7. Бирюкова, Е.А. О принципах бюджетной политики субъектов Российской Федерации / Е.А. Бирюкова // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. - 2007. - № 12. - С. 11-15.
8. Бирюкова, Е.А. К вопросу о принципах бюджетного правотворчества субъектов Российской Федерации / Е.А. Бирюкова, В.П. Колесова // Вестник Алтайской академии экономики и права. - 2008. - № 12. - Т. 1. - С. 91-96.
9. Бирюкова, Е.А. Государственно-правовые проблемы утверждения бюджета РФ на трехлетний срок / Е.А. Бирюкова // Приоритетные направления развития правового государства : мат-лы междунар. науч.-практ. конференции / под ред. В.П. Колесовой. - Барнаул : Изд-во ААЭП, 2008. - С. 52-53.
См.: Пешин М.Л. Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации: Региональный аспект: автореф. дис. Е канд. юрид. наук. - М., 2004. - 24 с.; Мальцева И.Н. Организация бюджетного процесса в субъектах РФ (по материалам Сибирского федерального округа): автореф. дис. Е канд. юрид. наук. - Томск, 2005. - 24 с.
Евсеев П.И. Бюджетное законодательство субъектов Российской Федерации: Проблемы становления и развития: автореф. дис. Е канд. юрид. наук. - М., 2005. - 23 с.
Ивлиев А.М. Финансово-правовые проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации: автореф. дис. Е канд. юрид. наук. - М., 2005. - 35 с.; Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управления региональными финансами. Опыт. Проблемы. Перспективы. - М.: Дело, 2002. - 607 с.
Шемякина О.Б. Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетного процесса: автореф. дис. Е канд. юрид. наук. - М., 2004. - 24 с.
Викулин А.Ю. Крохина Ю.А. О месте бюджетной политики в системе категорий финансового права. // Государство и право. 2004. - №2. - С.42.
Авторефераты по темам >>
Разные специальности - [часть 1] [часть 2]