Авторефераты по темам >>
Разные специальности - [часть 1] [часть 2]
Организационные схемы и механизмы межмуниципального сотрудничества
Автореферат кандидатской диссертации
На правах рукописи
Арумова Евгения Сергеевна
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СХЕМЫ И МЕХАНИЗМЫ
МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Специальность 08.00.05 - Экономика и управление
народным хозяйством: региональная экономика
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
аКраснодар
2012
Работа выполнена на кафедре
государственного и муниципального управления
ФГБОУ ВПО Кубанский государственный университет
Научный руководитель: |
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления Кубанского государственного университета Мясникова Татьяна Алексеевна |
Официальные оппоненты: |
доктор экономических наук, профессор кафедры экономики и управления организациями Воронежского государственного университета Трещевский Юрий Игоревич |
доктор экономических наук, профессор кафедры экономического анализа, статистики и финансов Кубанского государственного университета Пенюгалова Александра Васильевна |
|
Ведущая организация: |
Майкопский государственный технологический университет |
Защита диссертации состоится 27 июня 2012 г. в 13.00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.101.13 по экономическим наукам при Кубанском государственном университете по адресу: 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149, ауд. 231.
С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки Кубанского государственного университета по адресу: 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149.
Электронная версия автореферата размещена на сайте ВАК Минобрнауки России: URL: разослан л24 мая 2012 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор экон. наук, профессораа Г.Г. Вукович
аа
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В последнее десятилетие вопросы межмуниципального экономического взаимодействия все более привлекают внимание зарубежных и российских исследователей. Решение проблем социально-экономического развития муниципальных образований на основе развития межмуниципального сотрудничества является актуальной задачей для органов как государственной власти, так и местного самоуправления.
Современный этап административной реформы требует от муниципальных образований повышения эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления, преимущественно в вопросах, связанных с жизнеобеспечением населения. Это особенно актуально для сельской местности, так как качество и уровень жизни населения (уровень социально-экономического развития) в городской и сельской местности существенно отличается. Сегодня большая часть сельских муниципальных образований (поселений) не в состоянии обеспечивать качественное решение вопросов, касающихся жизнедеятельности населения. Это связано са недостаточностью собственных ресурсов муниципальных образований. Муниципалитеты вынуждены передавать полномочия по решению вопросов социально-экономического развития на вышестоящий уровень, который не всегда способен адекватно реагировать на сложившуюся ситуацию на местах.
Между тем одним из способов повышения уровня социально-экономического развития сельской местности может стать объединение различных видов ресурсов на основе межмуниципального сотрудничества. Несмотря на то что муниципальные образования могут значительно различаться по числу жителей, площади, структуре местного хозяйства, зачастую выгоднее решать вопросы местного значения совместно с другими муниципалитетами или покупать локальные общественные блага извне, чем производить их самостоятельно. Организация межмуниципального сотрудничества с целью решения вопросов местного значения позволит обеспечить необходимую для устойчивого развития самодостаточность поселений, создаст условия для экономического и социального благополучия домашних хозяйств.
На современном этапе практика межмуниципального сотрудничества в России носит в основном формальный характер, существуют значительные пробелы в законодательстве, отсутствуют организационные механизмы межмуниципального взаимодействия. Это обусловливает необходимость продолжения исследований и методического обоснования механизмов межмуниципального взаимодействия, поиска новых форм и моделей организации сотрудничества муниципальных образований в сфере социально-экономического развития.
Степень разработанности научной проблемы. Несмотря на повышенный интерес к реформе местного самоуправления, стратегическому планированию социально-экономического развития муниципальных образований, методология межмуниципального экономического сотрудничества в России практически не разработана. Научные исследования в этой обрасти носят фрагментарный характер и требуют обобщения.
Весомый вклад в разработку проблем организации межмуниципального сотрудничества в России, создания, функционирования и развития ассоциаций муниципальных образований внесли И.В. Бабичев, Р.В. Бабун, Е.В. Гринценко, С.С. Исупова, И.А. Кокин, Н.И. Миронова. Отдельные аспекты проблем межмуниципального сотрудничества рассмотрены в работах Б.М. Гриннчеля, М.В. Зинченко, К.Н. Знаменской, Н.Е. Костылевой, О.П. Литовки, Н.М. Межевича, А.В. Негодуйко, К.В. Павлова, В.Е. Рохчина и др.
Проблемы организации взаимодействия муниципалитетов в экономической сфере, совместного решения ими общих вопросов, формирования кооперационных связей на муниципальном уровне исследуют такие зарубежные ученые и практики, как Ю. Буссе, Э. Дюран, Г. Китчен, Э. Маркварт, Я. Микаллеф, X. Пиндт.
В последние годы вопросы межмуниципального взаимодействияа стали объектом исследования в рамках ряда крупномасштабных международных проектов в Европе, участниками которых были ведущие университеты Финляндии, Франции, Венгрии, Голландии и Испании, а также в Центральной Азии. В фокусе внимания этих исследований находятся вопросы экономического и хозяйственного взаимодействия муниципалитетов (П. Глак, И. Джилл, Г. Овербик, И. Терлюин, Л. Хогграт, Я.К. Шенг).
Проблемы регулирования регионального развития, разработки методологических аспектов стратегического развития муниципальных образований и регионов исследуют Е.Г. Анимица, М.В. Глазырин, СЮ. Глазьев, А.Г. Граннберг, Л.И. Задорожная, Т.Г. Краснова, О.П. Кузнецова, В.Н. Лексин, В.Ю. Ронгов, О.М. Рой, В.И. Самаруха, Т.В. Светник, С.А. Суспицын, Ю.И. Тренщевнский, А.П. Черников, А.Н. Швецов, А.Н. Широков, Р.И. Шнинпер.
Заметное место среди современных исследований проблем развития местных сообществ занимают труды создателей кубанской школы развития местных сообществ, ученых Кубанского госуниверситета Ю.В. Филиппова, Т.Т. Авдеевой, А.В. Пенюгаловой.
Несмотря на существенный вклад зарубежных и российских ученых в исследования отношений межмуниципального взаимодействия, проблемы их организации на региональном и местном уровнях остаются недостаточно разработанными. Все это определяет постановку цели исследования.
Цель исследования - на базе современных теорий местного хозяйства разработать механизмы и варианты организационных схем межмуниципального сотрудничества сельских муниципальных образований и дать их теоретическое обоснование.
Реализация цели обусловила постановку и решение следующих задач:
- раскрыть причины и условия межмуниципального взаимодействия, уточнить содержание категории межмуниципальное сотрудничество;
- проанализировать зарубежный опыт межмуниципального сотрудничества в сфере предоставления услуг населению;
- дать оценку состояния межмуниципального сотрудничества российских сельских муниципальных образований на региональном и муниципальном уровнях;
- выработать алгоритм расчета экономической эффективности организации межмуниципального сотрудничества в процессе социально-экономического развития сельских территорий;
- предложить варианты организационных схем и описать механизмы межмуниципального сотрудничества сельских муниципальных образований, основанные на принципах совместного управления;
- разработать общие рекомендации по созданию организационных структур межмуниципального сотрудничества.
Соответствие темы диссертации требованиям Паспорта специальностей ВАК (по экономическим наукам). Исследование выполнено в рамках специальности 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством: региональная экономика, п. 3.17 Управление экономикой регионов. Формы и механизмы взаимодействия федеральной, региональной, муниципальной власти, бизнес-структур и структур гражданского общества. Функции и механизмы управления. Методическое обоснование и разработка организационных схем и механизмов управления экономикой регионов; оценка их эффективности Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ.
Объект исследования - сельские муниципальные образования (поселения и муниципальные районы) Краснодарского края.
Предмет исследования - межмуниципальное взаимодействие в процессе социально-экономического развития сельских муниципальных образований.
Методологическая и теоретическая основы исследования. В качестве теоретической базы диссертационного исследования выступают научные работы отечественных и зарубежных ученых в области региональнойа и муниципальной экономики, организационно-экономических механизмов межмуниципального взаимодействия, стратегического планирования и социально-экономического районирования. Работа базируется на основных положениях кубанской школы развития местных сообществ. Методологической основой исследования служит использование различных общенаучных и специфических методов и приемов научного исследования на основе системного, институционального подходов, в частности, статистический, графический методы, метод финансово-экономического анализа и др.
Информационной базой исследования послужили нормативно-правовые акты РФ и субъектов РФ, в частности, Краснодарского края, определяющие основы организации местного самоуправления и отражающие основные положения оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления сельских поселений и муниципальных районов. Эмпирической базой послужили данные Федеральной службы государственной статистики, статистические бюллетени, доклады территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Краснодарскому краю, официальные аналитические и отчетные материалы администрации Краснодарского края и органов местного самоуправления по Краснодарскому краю; материалы, предоставленные Ассоциацией Совет муниципальных образований Краснодарского края; результаты расчетов, полученные автором в процессе исследования.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования основана на научном предположении автора о том, что в условиях недостатка финансово-экономических ресурсов у муниципальных образований для решения вопросов местного значения и тем более реализации стратегических проектов использование межмуниципального сотрудничества повышает потенциал развития сельских территорий. Вместе с тем используемые в России модели межмуниципального сотрудничества носят формальный характер и не отражают всех возможностей объединения местных ресурсов для достижения общих целей развития сельских территорий.
Разработка новых форм и организационных схем межмуниципального сотрудничества позволит повысить эффективность управления социально-экономическим развитием, будет способствовать развитию горизонтальных связей между муниципалитетами и реализации принципов самодостаточности и хозяйственной автономии сельских муниципальных образований.
Положения диссертации, выносимые на защиту
- Эффективность управления социально-экономическим развитием характеризует степень способности и готовности управляющих структур создавать максимально благоприятные условия для достижения качественно нового уровня производства и предоставления локальных общественных благ для удовлетворения потребностей населения. Эффективность управления социально-экономическим развитием включает четыре взаимосвязанные составляющие (административную, экономическую, социальную, финансовую), главная из которых - административная эффективность. От нее зависит степень удовлетворения потребностей населения местного сообщества, достижение нового качества предоставления локальных общественных благ.
- Особенности сотрудничества муниципальных образований в России и за рубежом отражены несколькими концепциями межмуниципального сотрудничества. Концепция делегирования полномочий реализуется в рамках вертикального взаимодействия и проявляется в форме соглашений о передаче полномочий. Концепция слабого взаимодействия направлена на снижение напряженности в отношениях между муниципальными образованиями и проявляется в форме встреч и консультаций между представителями муниципалитетов. Концепция проектного сотрудничества ориентирована на реализацию совместных проектов и проявляется в форме постоянно действующих проектных групп. Концепция партнерского сотрудничества направлена на достижение лучших результатов в условиях ограниченности и нехватки имеющихся ресурсов. Концепция совместного управления нацелена на совместное решение стратегических задач развития муниципальных образований и проявляется в создании совместных администраций.
- Используемые в настоящее время в России ассоциативные формы межмуниципального взаимодействия носят формальный характер и не раскрывают всех возможностей межмуниципального сотрудничества. Концепция горизонтального сотрудничества сельских муниципальных образований основана на применении различных механизмов (политических, социальных, экономических, финансовых), которые направлены на усиление горизонтальных связей между муниципалитетами. Ведущими принципами такого сотрудничества являются: партнерство (партисипативность), субсидиарность, экономическая эффективность, концентрация ресурсов, стратегичность, приоритет интересов местного сообщества, синергичность.
- Межмуниципальное сотрудничество позволяет обеспечивать эффективность управления социально-экономическим развитием сельских муниципальных образований за счет ряда эффектов. Экономический - проявляется при создании общих инфраструктурных проектов, позволяющих при совпадении интересов объединить технические возможности и финансовые средства муниципальных образований с целью их более рационального использования. Социальный - характеризует повышение удовлетворенности населения качеством жизни. Организационный - выражается в усилении взаимосвязи и взаимодействия муниципальных образований, повышении согласованности и упорядоченности отдельных процессов и качества функционирования.
- Важной составляющей межмуниципального сотрудничества выступает финансовый механизм, эффективность которого подтверждается разработанным и апробированным алгоритмом расчета эффективности межмуниципального сотрудничества, основанный на использовании показателей расходной части бюджетов и бюджетной обеспеченности сельских муниципальных образований (поселения), который может быть использован для принятия решения о межмуниципальном сотрудничестве.
- Для эффективной организации межмуниципального сотрудничества может быть использовано несколько вариантов организационных схем. Аутсорсинг межмуниципальных услуг предполагает передачу части функций на договорной основе сторонним исполнителям. Межмуниципальный целевой союз ведет свою деятельность в рамках конкретного полномочия. Межмуниципальная проектная группа создается для выполнения конкретного совместного проекта. Совместная администрация способна осуществлять свою деятельность в рамках не одного, а нескольких передаваемых полномочий. При этом могут быть использованы следующие механизмы межмуниципального сотрудничества: административный, социальный, экономический, финансовый. Создание организационных структур предполагает следующие шаги: анализ проблем и постановку целей; инвентаризацию ресурсов и подбор персонала; определение направлений деятельности организации, планирование деятельности организации межмуниципального сотрудничества; определение типа организационной структуры; проектирование организационной структуры.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке механизмов и вариантов организационных схем межмуниципального сотрудничества в рамках концепции Кубанской школы развития местных сообществ. К основным элементам научной новизны относятся следующие:
- в научный оборот введено понятие ладминистративная эффективность как одна из составляющих эффективности управления социально-экономическим развитием, под которым понимается способность органов местного самоуправления принимать решения, соответствующие интересам конкретного сообщества людей (муниципального образования), а также способность объединять усилия для достижения общих целей, что дает возможность оценивать степень соответствия целей и задач ожиданиям (потребностям) населения;
- на основе анализа зарубежной и российской практики межмуниципального сотрудничества предложена классификация концепций межмуниципального сотрудничества, представляющая все многообразие подходов к межмуниципальному сотрудничеству;
- уточнено и дополнено понятие межмуниципальное сотрудничество, под которым понимаются политические и хозяйственные формы взаимодействия органов местного самоуправления, государственной власти, предпринимателей и местных сообщества на основе принципов партнерства и синергичностиа с целью повышения эффективности управления развитием сельских муниципальных образований, в отличие от существующих трактовок акцентирующее внимание на принципах совместного управления и позволяющее сконцентрировать усилия на достижении синергического эффекта;
- предложена авторская классификация эффектов межмуниципального сотрудничества (экономический, социальный, финансовый и политический), которая дает комплексное представление о его целях и результатах;
- формализован и апробирован алгоритм расчета эффективности межмуниципального сотрудничества, основанный на использовании показателей расходной части бюджетов и бюджетной обеспеченности сельских муниципальных образований (поселения), который может быть использован для принятия решения о межмуниципальном сотрудничестве;
- разработана концепция межмуниципального сотрудничества сельских муниципальных образований и варианты его организационных структур (межмуниципальная проектная группа, межмуниципальный целевой союз, совместная администрация, аутсорсинг межмуниципальных услуг), а также предложены механизмы межмуниципального сотрудничества (финансовый, экономический, политический и социальный),а которые могут быть использованы для организации межмуниципального сотрудничества как в Краснодарском крае, так и в РФ в целом.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на конференциях различного уровня, в том числе на международных научно-практических конференциях в Волгограде (2009), Воронеже (2010), Ростове-на-Дону (2011).
По материалам диссертации опубликовано 12 работ (из них 3 статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ) общим объемом 3,85 п.л.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих 9 параграфов, заключения, списка использованной литературы, включающего 91 источник, и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Одна из основных задач местного самоуправления состоит в обеспечении локальными общественными благами, связанными с жизнедеятельностью населения на всей территории муниципального образования. Это особенно актуально для сельской местности, поскольку большинство сельских муниципальных образований (поселений) не в состоянии обеспечивать качественное предоставление локальных общественных благ ввиду недостаточности собственных ресурсов.
Развитие сельских территорий имеет важнейшее значение и для региональных экономик, и для государства в целом, поскольку бульшая часть пространства страны занята именно сельскими территориями. Так, в России почти треть населения проживает в сельской местности; населенных пунктов с численностью жителей до 1 тыс. чел. насчитывается более 130 тыс. В частности, население Краснодарского края составляет более 5 млн чел., в том числе более 2 млн чел., проживающих в сельских поселениях муниципальных образований края. Удельный вес городского населения составляет 52,5 %, сельского - 47,5 % (рис. 1).
Рис. 1. Доля сельского населения Краснодарского края в 2010 г.
(URL:
Плотность населения в целом по краю в 2010 г. составляет 67,9 чел./км2. Однако в различных сельских районах края она колеблется от 50 до 100 чел./км2 (рис. 2).
Рис. 2. Плотность населения Краснодарского края в 2010 г.
(URL: С учетом того, что в сельской местности проживает и получает средства к существованию значительная часть населения России, а в отдельных регионах, таких как Краснодарский край, половина населения, исследование проблем обеспечения социально-экономического развития сельских муниципальных образований представляется актуальной научной задачей. Для этого предстоит решить проблему предоставления локальных общественных благ, в которых выражены запросы каждого потребителя.
Анализ данных по обеспеченности локальными общественными благами сельской и городской местности Краснодарского края свидетельствует о том, что жители, проживающие в сельской местности, имеют более низкое качество жизни, чем жители городов и населенных пунктов городского типа. Диспропорция связана в первую очередь с экономическими факторами: трудовой занятостью, размером дохода, уровнем образования и множеством других социально-экономических условий. Показатели состояния жилищного фонда и развития коммунальной инфраструктуры характеризуют качество обеспечения общественными локальными благами. В городской и сельской местности они значительно отличаются между собой (табл. 1).
Таблица 1
Благоустройство жилищного фондаа городских и сельских населенных
пунктов Краснодарского края на конец года, % (составлена автором
по: URL: border="1" cellspacing="0" cellpadding="0" width="98%">
Показатели
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Городской жилищный фонд
Обеспеченность водопроводом
86
87
87
Обеспеченность водоотведением (канализацией)
83
85
85
Обеспеченность отоплением
85
85
85
Обеспеченность ваннами (душем)
72
72
72
Обеспеченность газом
85
84
83
Обеспеченность горячим водоснабжением
73
73
73
Охват населения по вывозу твердых бытовых отходов
93
95
95
Сельский жилищный фонд
Обеспеченность водопроводом
68
68
69
Обеспеченность водоотведением (канализацией)
50
51
52
Обеспеченность отоплением
60
61
61
Обеспеченность ваннами (душем)
46
47
47
Обеспеченность газом
76
76
76
Обеспеченность горячим водоснабжением
48
49
49
Охват населения по вывозу твердых бытовых отходов
41
43
44
Основные показатели развития услуг связи в сельской местности свидетельствуют о необеспеченности сельского населения данной услугой (табл. 2).
Таблица 2
Основные показатели развития услуг связиа в городской и сельской
местности Краснодарского края в 2008Ц2010 гг. (составлена автором
по: URL:
Основные показатели развития услуг связи |
2008 г. |
2009 г. |
2010 г. |
Число телефонных станций местной телефонной сети, ед. |
|||
Городская местность |
533 |
530 |
534 |
Сельская местность |
296 |
291 |
247 |
Число телефонных аппаратов (включая таксофоны) телефонной сети общего пользования, тыс. шт. |
|||
Городская местность |
906 |
876 |
843 |
Сельская местность |
423 |
416 |
408 |
Обеспеченность населения домашними телефонными аппаратами (на 100 чел. населения), шт. |
|||
Городская местность |
26 |
25 |
23 |
Сельская местность |
15 |
15 |
15 |
Перечень основных общественных локальных благ, которые обязана обеспечить местная власть, перечислен в Федеральном законе № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в виде вопросов местного значения. Их потребителями являются как жители, так и предприятия и организации, обслуживающие нужды населения.
Вопросы местного значения сельских муниципальных образований, установленных законодательством, сгруппированы автором по следующим основаниям: вопросы, связанные с исполнением властных, регулирующих и контролирующих функций, и вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и предоставлением локальных общественных благ (рис. 3).
В современных социально-экономических условиях сельские муниципальные образования не всегда могут в полном объеме решать вопросы местного значения, особенно вопросы хозяйственного плана, связанные с жизнеобеспечением поселений и обеспечением локальными общественными благами населения. При дефиците экономических ресурсов вопрос повышения эффективности управления развитием встает особенно остро.
Эффективность управления социально-экономическим развитием характеризует степень способности и готовности управляющих структур создавать максимально благоприятные условия для достижения качественно нового уровня производства и предоставления локальных общественных благ для удовлетворения потребностей населения.
Эффективность управления социально-экономическим развитием включает четыре взаимосвязанные составляющие: административную, социальную, экономическую, финансовую.
Рис. 3. Основные группы вопросов местного значения сельских
муниципальных образований (авторская разработка)
Административная эффективность характеризуется способностью принимать качественные управленческие решения, т.е. соответствующие интересам конкретного сообщества людей (муниципального образования), и оценивается степенью соответствия целей и задач ожиданиям (потребностям) населения (цели / ожидания).
Социальная эффективность характеризуется способностью обеспечивать реализацию принятых решений и оценивается как отношение достигнутых качественных и количественных результатов к потребностям (результаты / потребности).
Экономическая эффективность характеризуется способностьюа добиваться больших результатов с теми же затратами, или тех же результатов с меньшими затратами, или больших результатов с меньшими затратами (результаты / затраты).
Финансовая эффективность служит разновидностью экономической эффективности и характеризуется способностью экономичного расходования имеющихся ресурсов и созданием условий для пополнения бюджета.
Главная из представленных составляющих - административная эффективность, от которой зависят степень удовлетворения потребностей населения и достижение нового качества предоставления услуг.
Эффективность взаимодействия муниципалитетов характеризуется достигнутым синергическим эффектом от совместных действий и оценивается степенью повышения эффективности управления социально-экононмическим развитием (политической, социальной, экономической, финансовой) в каждом из муниципалитетов, участников сотрудничества. Иными словами, сопоставляются результаты, которые могли быть достигнуты при самостоятельных действиях муниципалитетов, с теми, которые получены в результате совместных действий.
Достижение синергического эффекта обеспечивается межмуниципальным сотрудничеством, под которым мы понимаем политические и хозяйственные формы взаимодействия органов местного самоуправления, государственной власти, предпринимателей и местных сообществ,а на основе принципов партнерства и синергичности с целью повышения эффективности управления социально-экономическим развитием.
На основе анализа зарубежной и российской практики межмуниципального сотрудничества автором предложена классификация концепций межмуниципального сотрудничества, представляющая все многообразие подходов к межмуниципальному сотрудничеству.
Таблица 3
Концепции межмуниципального сотрудничества
Концепции |
Сущность |
Концепция делегирования полномочий |
Реализуется в рамках вертикального взаимодействия и проявляется в форме соглашений о передаче полномочий на вышестоящий уровень |
Концепция слабого взаимодействия |
Направлена на снижение напряженности в отношениях между муниципальными образованиями и проявляется в проведении встреч и консультаций между представителями муниципалитетов |
Концепция партнёрского сотрудничества |
Ориентирована на достижение лучших результатов в условиях ограниченности и нехватки имеющихся ресурсов |
Концепция проектного сотрудничества |
Нацелена на реализацию совместных проектов и проявляется в форме постоянно действующих проектных групп |
Концепция совместного управления |
Направлена на совместное решение стратегических задач развития муниципальных образований и проявляется в создании совместных администраций |
В РФ в основном используется ассоциативная форма сотрудничества муниципалитетов. Вместе с тем процент межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций в общем количестве межмуниципальных объединений Российской Федерации не превышает 30 %.
Анализ межмуниципального сотрудничества в Краснодарском крае основывается на изучении межмуниципальных связей, отражающих характер и содержание их взаимодействия. Так, на территории Краснодарского края существуют 426 муниципальных образований, из них 7 городских округов, 37 муниципальных районов, 30 городских поселений и 352 сельских поселения. В крае создано и функционирует одно объединение межмуниципального сотрудничества - Ассоциация Совет муниципальных образований Краснодарского края.
Не все муниципальные образования края участвуют в межмуниципальном сотрудничестве. Практика межмуниципального сотрудничества в Краснодарском крае показывает, что на территории края представлены две формы межмуниципального взаимодействия: ассоциативная и договорная.
Ассоциативная форма сотрудничества представлена Ассоциацией Совет муниципальных образований Краснодарского края. Отсутствуют примеры хозяйственной формы сотрудничества. Договорная форма представлена в основном вертикальным взаимодействием. Сельские поселения Краснодарского края участвуют ва горизонтальном межмуниципальном сотрудничестве крайне слабо, однако практика использования вертикального межмуниципального сотрудничества существует в каждом сельском поселении края без исключения. Это происходит потому, что сельские поселения края не всегда имеют достаточные финансово-организационные ресурсы для решения всех вопросов местного значения, поэтому данные муниципалитеты делегируют свои полномочия на вышестоящий уровень (на уровень муниципального района).
В результате проведенного автором анализа выполняемых полномочий по решению вопросов местного значения сельскими поселениями Краснодарского края предложена следующая классификация поселений по уровню выполняемых полномочий:
Группа 1 - сельские поселения, решающие наибольшее число вопросов местного значения самостоятельно (Адагумское, Новоалексеевское, Чалмыкское и др.).
Группа 2 - сельские поселения, решающие вопросы местного значения самостоятельно и передающие полномочия на уровень муниципального района в равных пропорциях (Копанское, Стародеревянковское, Пролетарское и др.).
Группа 3 - сельские поселения, передающие на уровень муниципального района большую часть вопросов местного значения (Новодмитриевское, Львовское, Пушкинское и др.).
Также выявлено, что существует ряд полномочий, которые служат критическими точками, поскольку на протяжении нескольких лет они имеют очень высокие показатели передачи в муниципальные районы края, хотя должны решаться на уровне сельских поселений, в частности:
1) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры (рис. 4);
2) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (рис. 5).
Рис. 4. Организация досуга и обеспечения жителей поселения
услугами организаций культуры (авторская разработка)
Рис. 5. Организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения
населения, водоотведения, снабжения населения топливом (авторская разработка)
Проблемы нехватки ресурсов не могут быть решены самостоятельно в кратко- и среднесрочном периоде, а для их разрешения в долгосрочном периоде необходимо объединение усилий муниципалитетов, ориентированных на обеспечение развития территорий в приоритетных направлениях.
Организация межмуниципального сотрудничества в сельских поселениях позволит органам местного самоуправления повысить уровень производства локальных общественных благ, а также высвободить часть бюджетных средств из текущего потребления и направить их на решение вопросов социально-экономического развития, которые ранее не могли быть решены самостоятельно. Так, организация сотрудничества предполагает не передачу полномочий по решению вопросов местного значения на уровень муниципальных районов (что повсеместно происходит в настоящий момент), а решение этих вопросов самостоятельно (рис. 6).
Представляется целесообразным развитие межмуниципального взаимодействия между сельскими муниципальными образованиями, формирование системы взаимодействия, которая позволит концентрировать ресурсы на уровне сельских поселений для решения вопросов местного значения в таких социально значимых сферах, как образование и здравоохранение, а также вопросов создания комфортной среды проживания (коммунальное хозяйство и благоустройство территорий).
Рис. 6. Вертикальное и горизонтальное межмуниципальное взаимодействие
(авторская разработка)
Концепция межмуниципального сотрудничества предполагает горизонтальное взаимодействие муниципальных образований, основанное на принципах субсидиарности, равноправия сторон, объединения ресурсов и управленческого потенциала. Властные структуры становятся партнерами общественного процесса управления территориальным развитием. Каждый участник межмуниципального сотрудничества обладает своими ресурсами: органы местного самоуправления - официальными властными полномочиями, ресурсами местного бюджета; НКО (население) - профессиональными навыками, опытом объединения людей на неформальной основе, общественным влиянием, знанием местного сообщества; ассоциации бизнесменов (бизнес) - предпринимательскими способностями, финансовыми ресурсами, коммерческим видением ситуации.
Межмуниципальное сотрудничество на основе совместного управления - процесс взаимодействия органов публичной власти с заинтересованной общественностью, в корне которого лежит согласование по поводу способов реализации интересов в решении ключевых проблем местного сообщества. Организация горизонтального межмуниципального сотрудничества в сельских поселениях будет способствовать повышению уровня производства локальных общественных благ, улучшению качества жизни населения и в целом социально-экономическому развитию данных территорий.
Горизонтальное межмуниципальное сотрудничество позволяет обеспечивать эффективность управления социально-экономическим развитием сельских муниципальных образований за счет ряда эффектов:
1)а экономический эффект проявляется при создании общих инфраструктурных проектов, которые бы позволили при совпадающих по направленности интересах объединить технические возможности и финансовые средства с целью их более рационального использования;
2)а социальный эффект характеризуется степенью удовлетворенности населения качеством жизни;
3)аа организационный эффект выражается в усилении взаимосвязи и взаимодействия муниципальных образований, повышении согласованности и упорядоченности отдельных процессов и качества функционирования.
Рис. 7. Схема горизонтального межмуниципального сотрудничества
(авторская разработка)
Финансирование межмуниципального сотрудничества предполагает концентрацию ресурсов местных бюджетов. В результате бюджетная система региона усложняется, так как в ней возникают дополнительные устойчивые взаимосвязи между муниципалитетами одного уровня. Реализация межмуниципального сотрудничества становится более устойчивой и обеспечивает рост эффективности и экономности использования бюджетных средств.
Важной составляющей межмуниципального сотрудничества является финансовый механизм. Автором формализован и апробирован алгоритм расчета эффективности межмуниципального сотрудничества, основанный на применении показателей расходной части бюджетов и бюджетной обеспеченности сельских муниципальных образований, который может быть использован для принятия решения о межмуниципальном сотрудничестве. Организация межмуниципального сотрудничества может быть отражена следующими математическими выражениями:
где 
а - межмуниципальное сотрудничество; п - количество поселений; k - количество полномочий, которые реализуются в рамках межмуниципального сотрудничества поселений; 
а - средства поселений, направляемые на совместную реализацию j-х полномочий в рамках межмуниципального сотрудничества.
При формировании механизмов межмуниципального сотрудничества для совместного финансирования реализации отдельных полномочий каждое муниципальное образование расходует определенные объемы средств. Чтобы рассчитать эффективность взаимодействия муниципалитетов по решению вопросов местного значения на основе межмуниципального сотрудничества, необходимо оценить стоимость реализации полномочия в расчете на одного жителя. Для расчета стоимости реализации полномочия в расчете на одного жителя при самостоятельном решении вопросов местного значения возьмем следующую формулу:
где 
- стоимость реализации полномочия без сотрудничества; 
а - средства поселения, направляемые на реализацию полномочия; 
а - численность постоянно проживающего населения на территории муниципального образования.
Расчет стоимости реализации полномочия в расчете на одного жителя с учетом сотрудничества производится по формуле
где 
а - стоимость реализации полномочия с учетом сотрудничества; 
а - средства поселения, направляемые на реализацию i-го полномочия; 
а - кадрово-административные и материально-технические ресурсы, влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг (которые затрачены на реализацию полномочия); 
а - численность постоянно проживающего населения на территории муниципального образования.
Показатель КАМТР рассчитывается по следующей формуле:
где 
а - общая сумма расходов на реализацию полномочия муниципального образования; 
а - базовый норматив сокращения расходов по оплате труда муниципальных служащих i-го муниципального образования при совместном исполнении полномочий; 
а - базовый норматив сокращения расходов на материально-технические затраты на одну штатную единицу i-го муниципального образования при совместном исполнении полномочий.
Межмуниципальное сотрудничество будет целесообразно, если стоимость реализации полномочия в расчете на одного жителя при сотрудничестве будет меньше, чем при его выполнении самостоятельно.
В результате проведенной автором группировки сельских поселений Краснодарского края по уровню выполняемых полномочий выявлено, что все поселения Красноармейского района относятся к группе 2.
Соответственно на примере данных сельских поселений пролеживаются общие тенденции, характерные для большинства сельских поселений Краснодарского края в области межмуниципального сотрудничества. Исходя из этого, можно рассчитать стоимость реализации полномочий в расчете на одного жителя в сельских поселениях Красноармейского района с учетом межмуниципального сотрудничества и без него, сравнить эти показатели и увидеть целесообразность межмуниципального взаимодействия в данных сельских поселениях (табл. 4).
Так, например, на создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения Чебургольское сельское поселение расходует 979 006,75 р. При количестве постоянно проживающего населения 4 800 чел. стоимость реализации данного полномочия будет составлять 203,96 р.
Староджерелиевское сельское поселение расходует 925 325,95 р. При количестве постоянно проживающего населения 3 066 чел. стоимость реализации данного полномочия будета составлять 301,80 р.
С учетом межмуниципального сотрудничества расходы на реализацию данного полномочия в Староджерелиевском муниципальном образовании будут составлять 226,81 р. на одного человека, а в Черургольском сельском поселении - 160,22 р.
Таким образом, организация межмуниципального сотрудничества в данных сельских поселениях позволяет сократить расходы на создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения Чебургольскому сельскому поселению на 21,5 %, а Староджерелиевскому сельскому поселению - на 24,8 %.
Таблица 4
Эффект межмуниципального сотрудничества между сельскими
поселениями Красноармейского района по отдельным вопросам
местного значения, тыс. р. (составлена автором по данным бюджетов
сельских поселений Красноармейского района)
Вопрос местного значения (направление сотрудничества) |
Староджерелиевское сельское поселение |
Черургольское сельское поселение |
||
Без учета сотрудничества |
С учетом сотрудничества |
Без учета сотрудничества |
С учетом сотрудничества |
|
Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах поселения |
925,4 |
695,4 |
979,1 |
769,1 |
Обеспечение жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания |
187,2 |
140,6 |
124,6 |
97,8 |
Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора |
125,6 |
94,4 |
74,8 |
58,7 |
Организация благоустройства и озеленения территории поселения |
1171,8 |
880,7 |
874,8 |
687,2 |
Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения |
116,6 |
87,6 |
139,2 |
109,4 |
Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения |
89,9 |
67,6 |
77,6 |
60,9 |
Организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом |
3749,8 |
2818,1 |
2311,6 |
1815,9 |
Организация межмуниципального сотрудничества в сельских поселениях позволит оптимизировать расходы в сфере не только предоставления транспортных услуг, но и организации и сбора бытовых отходов, организации услуг связи, ритуальных услуг и др.
На основании анализа форм межмуниципального сотрудничества, используемых в международной практике, рекомендуется внедрение таких форм, которые обеспечивают совместную реализацию полномочий и формирование межмуниципальных объединений с отдельными органами управления, бюджетом и др.
Аутсорсинг межмуниципальных услуг - форма межмуниципального взаимодействия сельских муниципальных образований, основанного на сотрудничестве между органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами. Предполагает передачу части функций на договорной основе сторонним исполнителям (рис. 8).
Рис. 8. Механизм аутсорсинга межмуниципальных услуг (авторская разработка)
Межмуниципальный целевой союз - форма межмуниципального сотрудничества для решения определенных задач муниципального управления, которые выходят за рамки возможностей отдельных муниципальных образований. Ведет свою деятельность в рамках конкретного полномочия (рис. 9).
Рис. 9. Организационная структура межмуниципального целевого союза
(авторская разработка)
Межмуниципальная проектная группа - публично-правовая форма организации межмуниципального сотрудничества. Объединение, в которое входят представители нескольких муниципалитетов с целью выполнения конкретного проекта (рис. 10).
Рис. 10. Организационная структура межмуниципальной проектной группы
(авторская разработка)
Совместная администрация - межмуниципальная организация, осуществляющая координацию, совместное согласование действий, консультирование по решению основных вопросов местного значения. Данная организация может осуществлять свою деятельность в рамках не одного, а нескольких передаваемых полномочий (рис. 11).
Рис. 11. Организационная структура совместной администрации (авторская разработка)
Новизна предложенных автором организационных схем заключается в их адаптации и уточнении при организации межмуниципального сотрудничества для повышения уровня производства и предоставления локальных общественных благ населению.
Межмуниципальное сотрудничество может быть достигнуто с помощью следующих механизмов: административного, социального, экономического и финансового.
Административный механизм включает проведение переговоров, встреч, консультаций, заключение соглашений должностными лицами муниципальных образований в целях организацииа межмуниципального сотрудничества. Основан на принципах: субсидиарности (предполагает процедуру распределения и перераспределения полномочий между управленческими уровнями власти как по вертикали, так и по горизонтали); демократизма (нацеливает на необходимость широкого участия городского населения в принятии решений муниципального значения).
Социальный механизм предполагает вовлечение населения в местное самоуправление, создание социальных сетей, развитие гражданского общества. Основан на принципах: комплексности (всестороннее использование социальных ресурсов, всего ресурсного потенциала); целевого использования (тщательное оформление цели и задач оптимального использования социальных ресурсов, оценка их достаточности, выбор альтернатив, методов и процедур); согласованности интересов (между уровнями власти, экономическими агентами).
Экономический механизм представляет собой систему взаимосвязанных, взаимообусловленных форм и методов управления общественным производством и его структурами посредством межмуниципального сотрудничества. Среди важнейших его составляющих можно выделить: формы организации общественного производства; формы хозяйственных связей; совокупность экономических рычагов и стимулов влияния на производство и участников хозяйственной деятельности, с помощью которых обеспечивается согласование и стимулирование хозяйственной деятельности.
Финансовый механизм представляет собой систему видов, форм и методов организации, планирования и управления совместными финансами при осуществлении межмуниципального сотрудничества. Посредством финансового механизма происходит управление финансовыми отношениями по формированию и использованию целевых фондов денежных средств и денежных накоплений для осуществления совместной деятельности в рамках межмуниципального сотрудничества. Основан на принципах: соблюдения интересов всех участников межмуниципального сотрудничестваа при составлении, утверждении и исполнении бюджетов исходя из реального наличия финансовых ресурсов; оптимального распределения финансовых ресурсов.
Планирование организационных структур межмуниципального сотрудничества включает следующие этапы: анализ проблем и постановку целей; инвентаризацию ресурсов и подбор персонала; определение направлений деятельности организации, планирование деятельности организации межмуниципального сотрудничества; определение типа организационной структуры; проектирование организационной структуры (рис. 12).
Рис. 12. Этапы планирования организационныха структур межмуниципального сотрудничества (авторская разработка)
Автором разработаны общие рекомендации по организации межмуниципального сотрудничества сельских муниципальных образонваний в Краснодарском крае, которые заключаются в следующем.
- Органам местного самоуправления муниципальных районов (особенно тем, которые по результатам анализа выполняемых полномочий отнесены к группе 3) обратить особое внимание на содействие организации межмуниципального сотрудничества сельских поселений.
- Целесообразно использовать предложенный алгоритм расчета эффективности межмуниципального сотрудничества, основанный на применении показателей расходной части бюджетов и бюджетной обеспеченности сельских муниципальных образований (поселений), для принятия решения о межмуниципальном сотрудничестве.
- Для поселений группы 3 согласно классификации сельских понселений по количеству выполняемых полномочий, территориально граничащих друг с другом, целесообразно использовать аутсорсинг межмуниципальных услуг, поскольку данный механизм позволит объединить ресурсы, а также привлечь ресурсы бизнес-структур.
- Для поселений группы 2 целесообразно использовать целевой союз, который позволит объединить ресурсы поселений для решения вопросов местного значения, связанных с благоустройством территории.
- Для поселений группы 1 целесообразно использовать такие организационные структуры, как межмуниципальная проектная группа и совместная администрация. Организация межмуниципальной проектной группы подходит для сельских поселений в стратегиях социально-экономического развития, в которых есть общие точки соприкосновения. Организация совместной администрации подходит для сельских поселений, в которых пока не разработаны стратегии развития и существует взаимное желание в разработке совместных стратегий. При выборе формы организационной структуры необходимо учитывать задачи, стоящие перед муниципалитетами. Такие формы, как аутсорсинг межмуниципальных услуг и целевой союз, направлены на решение вопросов, касающихся функционирования. Работа межмуницинпальных проектных групп и совместной администрации направлена на решение стратегических задач местного сообщества.
Основные положения диссертационного исследования опублинкованы в следующих работах.
Статьи в научных изданиях, рекомендованных ВАК
- Арумова Е.С. Организация межмуниципального сотрудничества: российский и зарубежный опыт // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2011. № 2. 0,6 п.л.
- Арумова Е.С. Межмуниципальное сотрудничество как механизм управления местным развитием // Теория и практика общественного развития. 2012. № 4. URL: / arumova. pdf. 0,25 п.л.
- Арумова Е.С. Горизонтальное сотрудничество сельских муниципальных образований // Перспективы науки. 2012. № 5. 0,3 п.л.
Публикации в других изданиях
- Арумова Е.С. Межмуниципальное сотрудничество: проблемы правового регулирования // Экономика и управление: проблемы развития: материалы Междунар. науч.-практ. конф. Волгоград, 2009. 0,4 п.л.
- Арумова Е.С. Межмуниципальные ассоциации как субъект координации социально-экономического развития муниципальных обранзований // Социальный и человеческий капитал как основа иннованционного развития местных сообществ: материалы Всерос. науч. конф. молодых ученых. Краснодар, 2010. 0,2 п.л.
- Арумова Е.С. Межмуниципальные соглашения как способ решения вопросов местного значения // Человек. Сообщество. Управление: взгляд молодого исследователя: материалы Всерос. науч.-практ. конф. Краснодар, 2010. 0,3 п.л.
- Арумова Е.С. Город Краснодар как субъект межмуниципального взаимодействия // Экономика и управление: проблемы развития: материалы Междунар. практ. конф. Воронеж, 2010. 0,2 п.л.
- Арумова Е.С. Межмуниципальное хозяйственное сотрудничество как механизм развития местных сообществ // Актуальные вопросы социально-экономического развития муниципальных образований: материалы межрегион. науч.-практ. конф. Петрозаводск, 2011. 0,3 п.л.
- Арумова Е.С. Межмуниципальное экономическое сотрудничество в Германии // Эффективность самоуправления муниципальных образований городских и сельских поселений (опыт России и Германии): материалы Междунар. науч.-практ. конф. Ростов н/Д, 2009. 0,2 п.л.
- Арумова Е.С. Экономическое взаимодействие муниципалитетов: зарубежный опыт и российская практика // Кубанская школа развития местных сообществ: теория и практика: сб. науч. тр. Краснодар, 2011. 0,4 п.л.
- Арумова Е.С. Межрегиональное экономическое сотрудничество: особенности и основные направления // Человек. Сообщество. Управление: взгляд молодого исследователя: материалы Всерос. науч.-практ. конф. Краснодар, 2011. 0,2 п.л.
- Арумова Е.С. Формы межмуниципального взаимодействия в России и за рубежом // Социальный и человеческий капитал как основа инновационного развития местных сообществ: сб. науч. тр. Краснодар, 2011. 0,5 п.л.
Научное издание
Арумова Евгения Сергеевна
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СХЕМЫ И МЕХАНИЗМЫ
МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Автореферат
________________________________________________________
Подписано в печать 21.05.2012. Формат 60 ? 841/16.
Уч.-изд. п.л. 1,3. Тираж 150 экз. Заказ №
Издательско-полиграфический центр КубГУ
а 350040, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149.
Авторефераты по темам >>
Разные специальности - [часть 1] [часть 2]