Авторефераты по темам  >>  Авторефераты по юридическим наукам, праву

Конституционно-правовые основы организации и деятельности системы органов исполнительной власти в Российской Федерации

Автореферат кандидатской диссертации по юриспруденции

 

На правах рукописи
ПЛУЖНИКОВ СЕРГЕЙ ВИТАЛЬЕВИЧ
Конституционно-правовые основы организации и деятельности системы органов исполнительной власти
в Российской Федерации
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2007

2
Диссертация выполнена на кафедре конституционного и международного права Российского государственного социального университета
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
Сафонов Владимир Евгеньевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Скуратов Юрий Ильич
кандидат юридических наук Исраелян Валентин Борисович
Ведущая организация Ца Институт международного права и
экономики им. А.С. Грибоедова
Защита состоится 25 мая 2007г. в л часов на заседании диссертационного совета Д 212.341.04 при Российском государственном социальном университете по адресу: 129226, г.Москва, ул. В.Пика, 4, корп.2.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российского государственного социального университета по адресу: 129226, г.Москва, ул.В.Пика, 4, корп.2.
Автореферат разослан лаа ________ а2007г.
Ученый секретарь
диссертационного совета,
доктор юридических наук,
профессораа Н.Е. Борисова

3
Общая характеристика исследования.

Актуальность темы исследования определяется той ролью, которую играет исполнительная власть в условиях современной системы разделения властей в России.
Проблемы организации государственной власти на конституционных принципах вызывают большой теоретический и практический интерес, так как решение этих проблем влияет на защиту прав и свобод человека и гражданина, на соблюдение общественных интересов в процессе деятельности государственных органов, на эффективность реализации основных функций государства.
В настоящее время принцип разделения властей закреплен в подавляющем большинстве действующих конституций. Однако механизмы практической реализации данного принципа в разных странах существенно отличаются. Как справедливо отмечал С.А. Котляревский, Классическая схема, данная Монтескье, по которой парламенту принадлежит власть законодательная, а правительству - власть исполнительная, от которой отделяется судебная, - дает весьма неточное представление о жизни конституционного государства1.
В России механизм сдержек и противовесов в системе государственной власти был заложен при принятии Конституции 1993г. За время ее действия накопился определенный опыт, который позволяет судить о степени эффективности данного механизма, его достоинствах и недостатках.
Традиционно в российских условиях нередко наблюдалась тенденция к усилению авторитаризма государственной власти, связанная с неизбежным в таких условиях возрастанием роли исполнительной власти.
1 Котляревский С.А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских основных законов. М., 2003. С.85.

4
В современных условиях на повестке дня также стоит вопрос об укреплении вертикали власти, причем имеется в виду, прежде всего, власть исполнительная. Происходящие в связи с этим преобразования представляются далеко не бесспорными, как по методам, так и по ожидаемым результатам.
В целом, актуальность темы исследования определяется следующими соображениями.
Во-первых, совершенствование конституционно-правового
регулирования деятельности органов исполнительной власти предполагает научное осмысление сущности этой ветви власти и ее места в системе разделения властей в условиях современной России.
Во-вторых, административная реформа, осуществляемая в России и связанная с совершенствованием структуры исполнительной власти, нуждается в научном обосновании на основе принципов действующей Конституции.
В-третьих, развитие науки конституционного права предполагает углубленный анализ основополагающих принципов и форм устройства и функционирования государственного механизма, существующей системы сдержек и противовесов с целью выработки рекомендаций по их дальнейшему совершенствованию.
Степень разработанности темы. Проблематику, связанную с системой и структурой исполнительной власти, ее местом в системе разделения властей, затрагивали в своих исследованиях многие авторы, такие, как С.А.Авакьян, М.Авдеенкова, Н.А.Боброва, В.Г.Вишняков, Ю.А.Дмитриев, Т.Д.Зражевская, О.Е.Кутафин, Л.В. Лазарев, В.О.Лучин, О.В.Мартышин, Н.А.Михалева, А.М.Николаев, Ю.И.Скуратов, Т.Я.Хабриева, В.Е.Чиркин, и другие. Важное теоретическое значение для достижения целей исследования имели работы, посвященные основам конституционногоаа строяаа России,аа такихаа авторов,аа какаа В.А.Лебедев,

5
Т.М.Пряхина, Ф.М. Рудинский, Б.С.Эбзеев и другие. Связанность темы исследования с проблемами государственного управления обусловила интерес к работам таких авторов, как Г.В.Атаманчук, Д.Н.Бахрах, Н.И.Побежимова, Б.В.Россинский, Ю.Н.Старилов и другие.
Несмотря на значительное количество работ, посвященных теме исследования, развитие системы и структуры исполнительной власти в процессе административной реформы актуализирует дальнейшее научное осмысление данной проблематики.
Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции зарубежных государств. В процессе исследования также изучены конституционные проекты дореволюционной России и конституционные документы советского периода.
Объект исследования - общественные отношения, связанные с совершенствованием конституционно-правового регулирования системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Предметом исследования являются нормы права, определяющие конституционно-правовые основы организации и деятельности системы органов исполнительной власти, и практика их применения.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного системного анализа нормативно-правовых актов и практики их применения исследовать конституционно-правовые основы организации и деятельности системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Общая цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач:
- исследовать понятие, функции, источники конституционно-правового регулирования органов исполнительной власти;

6
- проанализировать развитие конституционно-правового статуса органов
исполнительной власти;
- выявитьаа особенностиаа конституционно-правовогоаа статус органов
исполнительной власти в зарубежных странах;
- исследовать конституционно-правовые основы формирования системы
федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации;
- проанализироватьаа основныеаа закономерностиаа развитияаа структуры
федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации;
-аа исследовать проблемы и перспективы развития законодательства о
правовом статусе органов исполнительной власти.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания (материалистическая диалектика) и вытекающие из него общенаучные методы: анализ, синтез, обобщение, а также частнонаучные методы: системно-структурный, формально-юридический, ретроспективный, компаративный и другие. Конституционные основы системы исполнительной власти проанализированы в развитии, во взаимосвязи с существующей социально-экономической и политической ситуацией, в сравнении с опытом зарубежных государств.
Эмпирическую базу исследования составили: анализ деятельности Правительства Российской Федерации (2001 - 2006гг.); анкетирование по специально разработанной методике 32 сотрудников федеральных органов исполнительной власти (2003 - 2004гг.); анализ 12 постановлений Конституционного суда Российской Федерации (1996 - 2006).
Научная новизна диссертации состоит в том, что автор, в числе первых, предпринял попытку на уровне диссертационного исследования проанализировать конституционно-правовые основы организации и деятельности системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.аа Ваа диссертацииаа саа новыхаа позицийаа определеноаа место

7
исполнительной власти в существующей системе разделения властей; уточнен категориальный аппарат, связанный с конституционными основами исполнительной власти; обоснована роль исполнительной власти в обеспечении реализации конституционных прав человека и гражданина, а также основных функций государства; сформулированы предложения по совершенствованию системы и структуры органов исполнительной власти в современной России.
Основные выводы и положения, выносимые на защиту: 1.Исполнительная власть занимает доминирующее место в системе разделения властей, что объективно обусловлено развитием мировой государственности. Осуществляя повседневное управление обществом, разрабатывая и реализуя внутреннюю и внешнюю политику страны, исполнительная власть фактически руководит государством. При этом она в наименьшей степени по сравнению с другими ветвями власти подвержена эффективному контролю со стороны общества. В этих условиях гарантией от чрезмерного сосредоточения властных полномочий у исполнительной власти может быть только усиление контрольных полномочий, принадлежащих органам законодательной и судебной власти.
2. В целях укрепления легитимной основы исполнительной власти, придания ей стабильности и целевой ориентации важное значение может иметь разработка и принятие ряда новых федеральных законов, в том числе закона Об общих принципах организации исполнительной власти в Российской Федерации и закона О системе федеральных органов исполнительной власти. В данных актах предлагается закрепить новую, реформированную систему органов исполнительной власти с учетом принципов и положений действующей Конституции. Необходимо уточнить на законодательном уровне специфику организации и деятельности органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, четко определить их функции и особенности взаимодействия, права и

8
обязанности, правовые формы и методы их деятельности, пределы и формы ответственности.
3. Конституция РФ, федеральные конституционные законы,
федеральные законы не содержат четкого определения понятия система
федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим,
предлагается при разработке и принятии закона О системе федеральных
органов исполнительной власти закрепить в нем следующее определение:
система федеральных органов исполнительной власти - это совокупность
высших органов исполнительной власти, состоящая из взаимосвязанных и
взаимодействующих между собой элементов, осуществляющая в своем
единстве функции государственного управления на федеральном уровне в
пределах установленной законом компетенции.

1. Вопреки распространенному в современной научной литературе мнению, что при авторитарном политическом режиме происходит усиление исполнительной власти, в работе доказано, что в условиях авторитарного режима роль исполнительной власти значительно снижается, так как основные полномочия по управлению государством концентрируются в руках главы государства, либо у находящейся у власти политической партии.
2. Совершенствование деятельности органов исполнительной власти неразрывно связано с укреплением нравственных начал. В связи с этим, предлагается разработать и ввести в действие Кодекс этики работников органов исполнительной власти. Ориентация на соблюдение моральных норм и установок, сформулированных в данном Кодексе, может оказать позитивное влияние на процессы борьбы с коррупцией и бюрократизацией государственного аппарата, на повышение эффективности работы системы и структуры исполнительной власти.

Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и сделанными выводами. Диссертация

9
направлена на решение приоритетных задач в системе конституционно-правового регулирования системы исполнительной власти Российской Федерации. Материалы диссертации расширяют представление о системе и структуре исполнительной власти, о роли исполнительной власти в реализации конституционных функций государства, ее месте в системе разделения властей в России и возможных путях ее дальнейшего развития в современных условиях.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования сделанных выводов и обобщений в процессе совершенствования действующего законодательства Российской Федерации. Автором сформулированы конкретные предложения и рекомендации, направленные на оптимизацию конституционно-правового регулирования системы исполнительной власти. Материалы и выводы исследования также могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного и административного права, при подготовке учебных пособий по данным дисциплинам.
Апробация работы осуществлялась по следующим основным направлениям:
1.Основные положения и выводы исследования апробированы в выступлениях на Всероссийской научно-практической конференции Проблемы становления гражданского общества на юге России (Армавир, 2005) и межвузовской научной конференции Государство и право России в ХХI веке (Москва, 2006).
2.Апробирование осуществлено путем опубликования брошюры и 2 статей в периодических научных изданиях и сборниках.
3.Основные методические установки внедрены в учебный процесс Российского государственного социального университета по дисциплине конституционное право.

10
Структура работы определяется логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.
Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется степень ее научной разработанности, формулируются цель и задачи исследования, положения, выносимые на защиту, определяется научная новизна и практическая значимость исследования.
Первая глава диссертации Органы исполнительной власти в системе разделения властей: понятие, эволюция, правовая природа состоит из трех параграфов. В первом параграфе лОрганы исполнительной власти: понятие, функции, источники конституционно-правового регулирования обоснован авторский подход к пониманию сущности исполнительной власти. Отмечается, что Конституция Российской Федерации в ст.10 устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Принцип разделения властей - основа существования любого демократического общества и цивилизованной правовой системы.
Исполнительная власть представляет собой масштабный и многочисленный механизм осуществления властных полномочий, является равноценным составляющим элементом системы разделения властей.
В параграфе отмечается существование в современном конституционном праве института исполнительной власти как совокупности однородных правовых норм, регулирующих однородные

11
общественные отношения. Сформулировано определение института исполнительной власти, раскрыта его внутренняя структура.
Отмечается ряд пробелов в конституционно-правовом регулировании. В частности, Конституция РФ, закрепляя единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации, не дает их полного перечня; неясны конституционные термины система и структура федеральных органов исполнительной власти, отсутствует четкая научная классификация субъектов, нет законов о федеральных органах исполнительной власти.
В параграфе проанализированы различные подходы к понятию лорганы исполнительной власти, раскрыто содержание этого понятия. Автор рассматривает федеральные органы исполнительной власти как часть системы органов государственной власти, представляющая собой учрежденные государством организации, действующие на основании конституционных принципов в целях реализации функций государственного управления, путем использования специальных форм и методов управленческих действий, составляющие единую систему и обладающие иерархической структурой, определенной законом компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом сотрудников имеющих специальный статус - государственных служащих.
Во втором параграфе первой главы Развитие конституционного статуса органов исполнительной власти отмечается, что современное состояние правового статуса органов исполнительной власти явилось результатом достаточно долгой эволюции, связанной с трансформацией политико-правовых представлений о сущности исполнительной власти и ее роли в государственной системе. Государственная система России сохраняет в себе многие черты, сложившиеся в прошлом, в процессе эволюции государственных институтов.

12
По мнению автора, формирование исполнительной власти как самостоятельной ветви стало возможным только на основе идей конституционализма, связанных с разделением властей. В связи с этим, в параграфе дается понятие конституционализма и рассматривается история конституционализма в России, начиная с дореволюционных конституционных проектов. Особое внимание уделяется в параграфе конституционным основам развития системы исполнительной власти в советский период. Отмечается роль КПСС в руководстве системой органов исполнительной власти.
В параграфе исследованы нормы Конституции СССР 1977г., связанные с регулированием деятельности органов государственной власти. Проанализированы изменения в системе исполнительной власти в период перестройки. Также исследована эволюция системы органов исполнительной власти после принятия Конституции Российской Федерации 1993г., проанализированы соответствующие указы Президента Российской Федерации. Сделан вывод о том, что в России формирование системы и структуры высших органов государственного управления всегда находилось в зависимости от субъективных факторов, при чрезвычайно высокой роли личности руководителей государства.
В третьем параграфе первой главы Особенности правового статуса высших органов исполнительной власти в зарубежных странах исследован правовой статус высших органов исполнительной власти Соединенных Штатов Америки, Великобритании, Франции, Германии. В качестве примера формирования отдельных элементов системы рассматриваются структуры Министерств юстиции Бельгии и Финляндии. Также исследованы системы исполнительной власти стран-членов СНГ: Беларуси, Казахстана, Армении.
В параграфе отмечается, что в подавляющем большинстве зарубежных государстваа функционированиеаа государственнойаа властиаа основаноаа на

13
принципе разделения властей. В то же время, подход к реализации этого принципа изменяется, становится менее жестким. Это можно считать характерной чертой современной государственности во многих демократических странах.
Автор анализирует утвердившееся в большинстве западных государств понятие публичная администрация, показывает его отличие от понятия государственное управление.
В параграфе исследованы нормы зарубежных конституций, определяющие статус и полномочия правительства во Франции, в Германии и в Великобритании. Особое внимание уделено конституционным основам работы правительств в странах СНГ. Автор отмечает, что конституционное и административное правовое регулирование в большинстве стран СНГ прошло путь от советской правовой модели к европейской модели регулирования. Этому в значительной мере способствовали интеграционные процессы, стремление в Европейские политические и экономические структуры.
Среди тенденций, характеризующих конституционно-правовое регулирование системы и структуры высших органов исполнительной власти в зарубежных странах, диссертант выделяет влияние принципа разделения властей, а также принципа независимости исполнительной власти; влияние национальных особенностей, обычаев, традиций на правовое регулирование процессов и методов государственного управления и некоторые другие. Относительно стран СНГ автор отмечает обращение к идеям мирового конституционализма; использование собственного конституционного опыта и традиций национальной государственности; стремление привести собственное законодательство в соответствие с нормами права Европейского Союза.
Вторая глава диссертации Система и структура органов исполнительнойаа власти:аа конституционныеаа основы ааиаа проблемы

14
совершенствования состоит из трех параграфов. В первом параграфе главы Конституционно-правовые основы формирования системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации отмечается, что исполнительная власть как ветвь власти отличается от двух других традиционных ветвей: законодательной и судебной. Это отличие связано, прежде всего, с наличием в ее структуре единой властной вертикали.
Принятие в 1993 г. Конституции Российской Федерации положило начало развитию новой системы государственного управления. Главным фактором, воздействующим на этот процесс, являются установленные в Конституции РФ президентско-парламентская форма правления и разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
В параграфе отмечается, что система федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации функционирует на основе принципов, непосредственно закрепленных в Конституции. Эти принципы можно разделить на общие и специальные. В работе подробно проанализировано содержание данных принципов, исследована практика их реализации в процессе административной реформы в Российской Федерации. Автор приходит к выводу, что современная система и структура федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации создана на основе норм и принципов, закрепленных Конституцией Российской Федерации. В параграфе также исследованы правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам, связанным с системой федеральных органов исполнительной власти. Проанализировано место Правительства Российской Федерации в системе исполнительной власти, а также конституционные полномочия Правительства. Раскрыта роль Администрации Президента в управлении системой исполнительной власти.

15
В параграфе сделан вывод, что в основе статуса федеральных органов исполнительной власти находятся важнейшие положения Конституции РФ, относящиеся к основам конституционного строя, защите прав и свобод человека и гражданина, федеративному и государственному устройству РФ. Конституция РФ, конституционные законы, федеральные законы не содержат четкого определения система федеральных органов исполнительной власти, хотя в целом ряде правовых норм конкретизируются различные признаки данного понятия. Несмотря на позитивные результаты правового регулирования осуществляемой в России административной реформы, остается нерешенным целый ряд важнейших правовых проблем, касающихся, в том числе, самой системы федеральных органов исполнительной власти и форм и методов взаимодействия отдельных ее элементов.
Во втором параграфе второй главы Основные закономерности развития системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации отмечается, что согласно ст. 112 Конституции Российской Федерации структура федеральных органов исполнительной власти представляет собой определенный перечень органов исполнительной власти, подведомственных Правительству Российской Федерации. При этом на конституционном уровне, как это следует из позиции Конституционного Суда Российской Федерации, не устанавливаются ни полный перечень федеральных органов исполнительной власти, ни их возможные виды, различающиеся своим правовым статусом. Конституция Российской Федерации применительно к системе федеральных органов исполнительной власти регламентирует лишь вопросы организации и деятельности Правительства Российской Федерации, осуществляющего согласно ее статье 110 исполнительную власть Российской Федерации, устанавливает состав Правительства Российской Федерации, а также предусматривает полномочие федеральных

16
органов исполнительной власти создавать свои территориальные органы (часть 1статьи 78).
По мнению автора, понятие структура применительно к федеральным органам исполнительной власти может иметь два значения: 1) перечень федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ или Правительству РФ; 2) внутреннее организационное строение конкретных федеральных органов исполнительной власти.
В параграфе говорится, что современная структура федеральных органов исполнительной власти была сформирована Указами Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 г. и № 649 от 20 мая 2004 г. Структура федеральных органов исполнительной власти построена по пирамидальному принципу. Основой структуры являются министерства, в состав которых могут входить федеральные службы и агентства. В то же время, последние могут существовать и вне министерств.
Система федеральных органов исполнительной власти является стабильной правовой моделью, которая должна быть основана на соответствии конституционных норм и принципов и норм остального действующего законодательства.
Структура федеральных органов исполнительной власти - понятие более динамичное, развитие которого основывается на необходимости решения конкретных стратегических и тактических задач, возникающих в процессе осуществления органами исполнительной власти государственного управления.
По мнению автора, любое реформирование системы и структуры исполнительной власти в современных условиях возможно только на основе действующей Конституции. В связи с этим, в параграфе критикуется высказываемое в современной литературе мнение о необходимости принятия новой Конституции или изменения действующей.

17
Отмечается, что более соответствующей текущему моменту развития отечественной государственности представляется позиция, связанная с необходимостью совершенствования основ конституционного строя в рамках действующей Конституции. Речь идет о сближении конституции юридической и конституции фактической, о более полной и адекватной реализации конституционных норм на практике, о совершенствовании механизма толкования Конституции. В связи с этим, в параграфе отмечается важная роль Конституционного Суда Российской Федерации, правовые позиции которого являются сегодня важным фактором развития конституционной государственности.
В третьем параграфе второй главы Проблемы и перспективы развития законодательства о правовом статусе органов исполнительной власти отмечается, что Система органов исполнительной власти в современной России не является окончательно сложившейся и застывшей. Проводимая в стране административная реформа связана с изменением количества органов исполнительной власти, изменением их полномочий, совершенствованием системы взаимосвязи между этими органами. В то же время, преобразования нередко вызывают закономерные вопросы с точки зрения их соответствия конституционным нормам. Они требуют правового обоснования, причем до начала реформирования, а не после него.
Конституция РФ внесла существенные изменения в легитимную основу исполнительной власти России. Исполнительная власть определена в Конституции РФ как самостоятельная ветвь государственной власти, но вместе с тем сужена сфера деятельности исполнительной власти в области государственного управления. Кроме того, из сферы государственной власти выведено местное самоуправление. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требующих решения как в нормативном, так и организационном плане.

18
В целях укрепления легитимной основы этой ветви власти, придания ей стабильности и целевой ориентации важное значение может иметь разработка и принятие ряда новых федеральных законов, в том числе закона об общих принципах организации исполнительной власти в Российской Федерации и закона о системе федеральных органов исполнительной власти. В данных актах предлагается закрепить новую, реформированную систему органов исполнительной власти с учетом принципов и положений действующей Конституции. Необходимо уточнить на законодательном уровне специфику организации и деятельности органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, четко определить их функции и особенности взаимодействия, права и обязанности, правовые формы и методы их деятельности, пределы и формы ответственности.
В процессе подготовки соответствующих законопроектов особая роль принадлежит науке конституционного права, от которой зависит, прежде всего, методологическое обоснование соответствующих актов.
Важной особенностью развития системы исполнительной власти стало разделение федеральных органов исполнительной власти на две достаточно самостоятельных подсистемы. Одна из них напрямую подчинена Правительству, а другая - Президенту Российской Федерации. Президент, напрямую руководя федеральными органами исполнительной власти, по существу становится еще одним субъектом исполнительной власти в стране, выступающим, порой, наряду, а чаще всего как руководитель самого Правительства.
В Заключении сформулированы основные выводы исследования.
Основные выводы и положения диссертации отражены в научных публикациях автора:
1.Плужников С.В. Конституционно-правовые основы исполнительной власти. М.: Готика, 2006. 61с. - 2,4 п.л.

19
2.Плужников С.В. Конституционные основы организации исполнительной власти (зарубежный опыт) // Актуальные проблемы права в современной России: Сборник научных статей. Вып.4. М., 2006. С.168 - 171. - 0,3 п.л.
3.Плужников С.В. Основные тенденции развития системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации // Ученые записки РГСУ. 2006. №4. С.106 - 109. - 0,4 п.л.

     Авторефераты по темам  >>  Авторефераты по юридическим наукам, праву