Методология формирования устойчивой бюджетно-налоговой политики на основе анализа цикличности развития регионов

2012 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, канд. экон. наук, доцент

.Я.Яковлева

?

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. На протяжении нескольких десятилетий и до настоящего времени отечественная экономика, а вместе с ней и социальная сфера, подвергаются постоянному воздействию как внешних, так и внутренних конструктивных и деструктивных факторов. К ним можно отнести мировые финансово-экономические кризисы, структурные изменения и диспропорции развития отраслей российской экономики. Для обеспечения поступательного экономического развития и преодоления кризисных явлений правительства каждой страны используют арсенал методов, имеющихся в системе государственного воздействия на экономику, в соответствии с принятой концепцией регулирования экономики и выбранной моделью экономического развития. Однако, построение такой модели невозможно без учета наиболее проявившегося в последние годы фактора циклически повторяющихся финансовых и экономических кризисов. Бюджеты различных уровней, являющиеся источником для решения текущих социально-экономических задач и призванные обеспечить относительно плавное развитие территорий, с трудом справляются с финансированием запланированных программ.

Ключевую роль в наполнении бюджетов играют налоги, и в компетенцию правительства входит определение и реализация такой налоговой политики, которая обеспечила бы развитие государства в соответствии с его задачами, то есть обороноспособность, социальное благополучие, законность, экономическое развитие. Основные модели экономического развития, действующие в мире, сходны в одном - даже в странах, где экономическая политика либеральна, существует государственное регулирование экономики и налоговая политика как его основная часть. Государственное регулирование экономики связано с выполнением государством комплекса присущих ему экономических функций, важнейшими из которых являются:

1. обеспечение конкурентоспособности экономики и защита национального производства;
2. оптимизация структуры национальной экономики посредством перераспределения ресурсов сообразно целям, обозначенным в долгосрочной стратегии развития;
3. обеспечение процесса социально справедливого перераспределения доходов и национального богатства;
4. сглаживание влияния экономических циклов на национальную экономику, стимулирование экономического роста;

Вопросы цикличности в сфере формирования бюджетно-налоговой политики недостаточно изучены. Устойчивость социально-экономического развития требует совершенствования методологии использования цикличности и применения ее на практике.

Сложности современного периода, связанные с чередой мировых финансово-экономических кризисов, оказывающих непосредственное влияние на финансовое положение Российской Федерации, а также социально-экономические показатели территорий, неразработанность проблемы взаимодействия бюджетных и социально-экономических процессов, отсутствие методических подходов к управлению цикличностью для устойчивого развития российских регионов, предопределили направление настоящего диссертационного исследования.

3

Актуальность диссертационного исследования обусловлена необходимостью осмысления новых научных подходов к методологии социально-экономического развития территорий с точки зрения бюджетного процесса в условиях складывающихся экономических и финансовых отношений на межрегиональном, федеральном и мировом уровнях; предложению концептуальных путей повышения качества управления социально-экономическими процессами с учетом циклических изменений в бюджетно-налоговой политике.

Степень изученности проблемы. Значительный вклад в исследование сущности, структуры и характера бюджетной политики внесли такие российские учёные-экономисты, как Б.И. Алехин, С.А. Агапцов, A.M. Бабич, Н.Т. Белуха, М.М. Вышегородцев, В.В. Ковалев, А.В. Молчанов, Г.Д. Поляк, Н.В. Фа-дейкина, Л.И. Сергеев.

Вопросы налоговой политики отражены в работах А.В. Брызгалина, А.Я. Быстрякова, С.А. Володина, Л.И. Гончаренко, И.В.Горского, В.В. Гусева, Л.С. Кириной, В.Г. Князева, А.Л. Овсянникова, В.Г. Панскова, Н.Д. Погосяна, Т.М. Мезенцева, СП. Опенышева, Л.П. Павловой, В.И. Рыбина, М.В. Романовского, В.М. Родионовой, В.М. Шлейникова, Л.Я. Хорина и др.

Заметное влияние на формирование теории экономических циклов сыграли Н.Д.Кондратьев, К.Маркс, Л.Мизес, У.Митчелл, Дж.Милль, А.Пигу, М.И.Туган-Барановский, Ф.Хайек, Э.Хансен, Й.Шумпетер и др.

Проблема теории экономических циклов достаточно глубоко проработана как с точки зрения протяженности, так и сложных взаимозависимостей движущих сил и последствий циклов многими отечественными и зарубежными экономистами. При всем разнообразии трактовок причин и последствий колебаний, а также имеющихся методологических проблем, существует общее понимание того факта, что государство должно проводить антициклическую политику, сглаживать циклические колебания для поддержания экономической стабильности, используя набор экономических механизмов.

Несмотря на наличие определенного теоретического базиса в исследуемом вопросе, можно констатировать недостаточность фундаментальных научных работ в области управления устойчивостью бюджетно-налоговой политикой с учетом цикличности развития регионов.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является развитие теории и методологии формирования бюджетных процессов, а также разработка комплекса методических вопросов по обеспечению устойчивой бюджетно-налоговой политики на основе анализа цикличности развития региона. В соответствии с поставленной целью выделены четыре системные задачи, каждая из которых требует решения блоков соподчиненных задач:

Первая системная задача - раскрыть циклическую природу бюджетно-налоговой политики и механизмов, обеспечивающих позитивную динамику ее развития:

- раскрыть содержание теорий цикличности в экономическом развитии;

1. определить связь цикличности развития с формированием бюджетно-налоговой политики и сформировать предложения, обеспечивающие позитивную динамику ее развития;
2. обосновать методику определения дотационной составляющей бюджета региона в условиях снижения федеральной помощи;

Вторая системная задача - разработать теоретико-методическую базу по организации систем поддержки устойчивости бюджетно-налоговой по-

4

итики региона в условиях циклически проявляющихся отраслевых ре-цессий:

-аа выделить факторы устойчивости бюджетно-налоговой политики в усло

виях циклического развития регионов;

1. разработать алгоритм и дать методические рекомендации по выявлению различий в социально-экономическом развитии регионов, основанные на использования цикличности;
2. выявить особенности региональных бюджетов и разработать концепцию их поддержки в условиях экономических циклов.

Третья системная задача - обосновать направления развития устойчивости бюджетно-налоговой политики в условиях цикличности развития регионов:

1. провести сравнительный анализ концепций устойчивости бюджетно-налоговой политики региона;
2. выявить наличие цикличности в системе социальных факторов, влияющих на формирование результатов развития региона;

-аа обосновать методические положения по организации программного

бюджетирования для формирования бюджетно-налоговой политики региона с

учетом цикличности развития.

Четвертая системная задача - разработать методику оценки степени воздействия бюджетно-налоговой политики на социально-экономическое развитие региона:

1. усовершенствовать методику экономического анализа особенностей регионального развития;
2. разработать методику количественной оценки степени воздействия бюджетно-налоговой политики на социальное и экономическое развитие региона;
3. обосновать способы уменьшения негативного воздействия мировых кризисных явлений на социально-экономическое развитие российских регионов.

Область исследования. Диссертационная работа выполнена в рамках обозначенной в паспорте специальностей ВАК 08.00.10 - "Финансы, денежное обращение и кредит": п. 1.3 "Теория и методология влияния финансовой системы на результаты социально-экономического развития", п. 2.2 "Финансовое регулирование экономических и социальных процессов", п. 2.17 "Бюджетно-налоговая политика государства в рыночной экономике", п. 2.18 "Механизмы распределения бюджетных средств", 2.26 "Развитие региональной финансовой системы, проблемы ее интеграции в национальную и международную финансовые системы".

Предмет исследования. Предметом исследования являются теоретические и методологические вопросы формирования устойчивой бюджетно-налоговой политики в условиях цикличности экономического развития регионов.

Объектом исследования является система и методы управления устойчивостью бюджетно-налоговой политики регионов.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической и методологической основой диссертации явились достижения отечественной и зарубежной теории и практики, труды ученых в области финансов, экономического анализа, региональной экономики. В процессе выполнения диссертационной работы использовались такие общенаучные методы познания, как: системность и комплексность, анализ и синтез, сравнение, экспертные оценки, формализация и моделирование.

5

В исследовании использовались пакеты прикладных программ Statistica 6.0 и Microsoft Excel. Информационной базой исследования явились данные Федеральной службы государственной статистики России, аналитические обзоры рейтинговых агентств, а также справочная и нормативная литература, ресурсы Интернет.

Научная новизна исследования заключается в решении научной задачи развития теории и методологии формирования устойчивой бюджетно-налоговой политики регионов на основе анализа цикличности их развития.

В работе получены и выносятся на защиту следующие основные научные результаты, отражающие научную новизну исследования:

1.а Раскрыты особенности бюджетно-налоговой политики в цикличе

ском развитии регионов и механизмы, обеспечивающие позитивную ди

намику ее развития:

1. развиты теоретические положения о проявлении цикличности в динамике экономического развития и выделены факторы, обуславливающие равновесие экономической системы;
2. выявлены особенности циклического развития бюджетно-налоговой политики и определен финансовый механизм создания региональных (территориальных) фондов поддержки инвестиционных проектов для обеспечения позитивной динамики развития регионов;

1. обоснована сущность адаптивной налоговой политики, позволяющая максимизировать бюджетные доходы в меняющихся социально-экономических условиях развития регионов;
2. модифицирована методика расчета дотаций, направляемых на сбалансированность региональных бюджетов за счет средств Федерального фонда развития налогового потенциала.

2.а Разработаны методические положения по организации систем под

держки устойчивости бюджетно-налоговой политики региона в условиях

циклически проявляющихся отраслевых рецессии:

-аа выявлены и систематизированы факторы устойчивости бюджетно-

налоговой политики по направлениям регионального развития в условиях цик

личности;

1. разработана методика анализа и выявления различий в социально-экономическом развитии регионов на основе разработки "матрицы цикличности" российской экономики, позволяющей выделять "проблемные" регионы;
2. разработан алгоритм анализа взаимосвязи инвестиций с региональной отраслевой рецессией;
3. обоснована концептуальная схема организации систем поддержки бюджетов на региональном уровне, на основе формирования банка данных, содержащего структурированную и неструктурированную информацию об управлении регионом.

3.а Обоснованы и уточнены направления развития устойчивой бюд

жетно-налоговой политики на основе анализа цикличности развития ре

гионов:

1. усовершенствован алгоритм расчета индекса развития человеческого потенциала, скорректированного с учетом неравенства для регионов РФ;
2. усовершенствована методика построения моделей общего равновесия регионального развития с использованием регрессионных моделей;

6

-а предложены принципы отбора наиболее значимых региональных соци

ально-экономических показателей, необходимых для выявления степени и

причин региональной дифференциации;

-аа обоснован модифицированный алгоритм составления программного

бюджета позволяющий формировать и эффективно использовать бюджетные

средства в условиях циклически развивающейся экономики региона.

4. Разработана методика оценки степени воздействия бюджетно-налоговой политики на социально-экономическое развитие региона:

1. дополнена методика анализа и оптимизации структуры валового регионального продукта, как одного из основных показателей социально-экономического развития региона;
2. разработана методика оценки степени воздействия бюджетно-налоговой политики и инвестиционной деятельности на социальное и экономическое развитие региона с учетом качества бюджетно-налоговой политики;
3. разработана методика оценки зависимости российской экономики от экономики зарубежных стран для выделения финансовых показателей предкризисного состояния хозяйствования.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационной работы заключается в развитии теории и методологии управления социально-экономическим развитием регионов на основе устойчивой бюджетно-налоговой политики.

Основные теоретические положения и выводы могут быть использованы в процессе совершенствования механизма государственного регулирования региональным развитием: при разработке государственных программ социально-экономического развития на региональном уровне.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные автором концепции, рекомендации и механизмы могут быть использованы органами государственного управления различного уровня, бюджетно-налоговой системой для реализации эффективной согласованной политики, обеспечивающей эффективное развитие региональных социально-экономических систем.

Самостоятельное практическое значение имеют:

1. методика анализа социально-экономического развития регионов с учетом циклической динамики;
2. алгоритм программно-целевого бюджетирования в современных финансово-экономических условиях определенной территории;
3. методика выявления различий в социально-экономическом развитии регионов на основе разработки матрицы цикличности российской экономики;
4. методика оценки степени воздействия бюджетно-налоговой политики на социальное и экономическое положение региона с учетом цикличности развития.

Основные положения и выводы диссертации используются в учебном процессе экономического факультета Марийского государственного университета в преподавании дисциплин: "Финансы", "Налоги и налогообложение".

Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические результаты докладывались и обсуждались на IV Международной научно-практической конференции "Пробелы в российском законодательстве" памяти академика В.Н. Кудрявцева в г. Чебоксары (2010 г.), II Международной научно-практической конференции "Инновационное развитие российской эко-

7

номики" в Московском государственном университете экономики, статистики и информатики (2009 г.), III Российско-американской региональной конференции, Йошкар-Ола (2002 г.), в региональных научно-практических конференциях 2002-2011 годов: Инновационные пути преодоления кризисных явлений в экономике в г. Йошкар-Оле (2009 г.), Наука в условиях современности, Йошкар-Ола (2007 г.), Приоритетные направления развития России, Йошкар-Ола (2006 г.), Стратегия развития отечественной экономики в конкурентной среде, Йошкар-Ола, (2005 г.).

Основные положения научного исследования отражены в 58 научных публикациях авторским объемом 51,2 п.л., в том числе 3 монографии, 14 статей в журналах, рекомендованных ВАК.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы, приложений и имеет следующую структуру:

Введение

1.аа Теоретико-методологические основы формирования бюджетно-

налоговой политики в условиях цикличности развития экономики

1.1. Цикличность в развитии социальных и экономических процессов

1. Бюджетно-налоговая политика как фактор развития регионов
2. Методика определения дотационной составляющей бюджета региона

2. Методология формирования устойчивой бюджетно-налоговой поли

тики в условиях цикличности развития регионов

2.1.а Факторы устойчивости бюджетно-налоговой политики в условиях

цикличности развития

2.2. Методика анализа дифференциации регионов с учетом цикличности

развития

2.3. Концепция построения системы поддержки принятия

сбалансированных управленческих решений для формирования устойчивой

бюджетно-налоговой политики в условиях цикличности развития региона

3. Особенности методологии оценки уровня социально-экономического

развития региона для формирования бюджетно-налоговой политики

3.1. Сравнительный анализ концепций оценки уровня развития региона

1. Цикличность в системе факторов, характеризующих уровень социально-экономического развития региона
2. Совершенствование методологии регионального развития при переходе к бюджетному программированию

4.аа Методология взаимодействия бюджетно-налоговой политики и

факторов, определяющих социально-экономическое положение региона

4.1.а Методология использования экономических методов анализа для

исследования региональных особенностей

4.2. Методика количественного определения степени воздействия

бюджетно-налоговой политики на социальное и экономическое положение

региона

4.3. Методика оценки воздействия международной экономической циклич

ности на российскую экономику

Заключение Список литературы

8

ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И ВЫВОДЫ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

В диссертации проанализированы и решены четыре группы важнейших проблем, объединенных целью и системными задачами исследования:

1. Раскрыта циклическая природа бюджетно-налоговой политики и механизмов, обеспечивающих позитивную динамику ее развития.

Экономические кризисы всегда мотивировали экономистов изучать их природу для того, чтобы уменьшить их воздействие на экономику и общество. Выявляя причины кризисов, ученые часто сводили свои исследования к поиску некой точки равновесия в соотношении заработной платы и цен, улучшения отношений между предпринимателями и рабочими, перестройке налоговой системы и т.д. Экономическая система при этом должна оказаться в относительно здоровом состоянии, резкие колебания минимизированы или даже устранены совсем. Однако для здорового функционирования экономической системы структурное равновесие действительно имеет важное значение, но тенденция к колебаниям зачастую не вредна. Для рыночной экономики или частного предпринимательства она является неотъемлемым свойством.

Социально-экономическим процессам свойственны колебательные процессы, непрерывно следующие друг за другом. Эти процессы выражаются чередованием повышательных и понижательных движений (позитивной и негативной фаз), что определяет их циклическую природу. Между тем Н.Д. Кондратьев указывал, что под циклическим движением следует понимать не только чередование повышательной и понижательной тенденций, но и то, что в этом имеется заметная регулярность. В экономической сфере под повышательными движениями понимается подъем деловой активности (рост), а под понижательными -спад (упадок, кризис), а в социальной, следует говорить о повышении или снижении качества жизни граждан, что связано с уровнями образования, здоровья, экологии, преступности и т.д.

Теория циклов широко представлена в экономической науке различными исследованиями, но до настоящего времени не выявлена циклическая природа бюджетно-налоговой политики регионов и не выделены механизмы, обеспечивающие поступательную динамику ее развития. Кризисными в нашей экономике являются не только предприятия, но и некоторые отрасли и целые регионы. Поскольку диспропорции в развитии неизбежно приводят к кризисам, вопросы циклических колебаний в экономике должны найти свое дальнейшее развитие на региональном уровне. В рамках поставленных задач экономического развития требуется разработка огромного количества программ развития, согласования их на всех уровнях хозяйствования.

Государственная налоговая политика является ключевой компонентой бюджетно-налоговой политики. Несмотря на безусловную значимость, термин "налоговая политика" все еще не имеет законодательного признания и обоснования и не встречается в арсенале ни налогового, ни бюджетного законодательства. Исключение составляет лишь упоминание его в ст. 15 Федерального закона "О Правительстве Российской Федерации", где говорится, что Правительство РФ разрабатывает и реализует налоговую политику, а также употребление термина

9

без раскрытия сути в некоторых подзаконных актах, а в ст. 4 НК встречается упоминание "государственной политики в сфере налогов и сборов".

В работе исследованы два существующих подхода к восприятию границ или сферы влияния налоговой политики. Более узкий подход ограничивается восприятием фискальной функции налогов, как доминирующей или даже исключительной в их сущности, и соответственно характеризует налоговую политику как систему мероприятий, проводимых государством в области налогов и сборов. В этом налоговая политика тождественна политике государственных доходов, которая в совокупности с политикой государственных расходов составляет фискальную политику государства. Налоговая политика в этом случае рассматривается тоже как составная часть фискальной политики.

Второй, более широкий подход базируется на рассмотрении фискальной и экономической сущности налогов, то есть налоговая политика представлена составной частью экономической политики государства, направленной на формирование налоговой системы, обеспечивающей экономический рост, способствующей гармонизации экономических интересов государства и налогоплательщиков с учетом социально-экономической ситуации в стране. При таком подходе налоговая политика выступает частью фискальной политики и важнейшим косвенным методом государственного регулирования экономики.

Зарубежный опыт реализации налоговой политики, при которой происходит активное вмешательство в функционирование рынка, регулирование объемов производства, показал, что она способствует приоритетному развитию отдельных отраслей, влияет на инвестиционную политику и структурную перестройку экономики. Эффективной может быть только та налоговая политика, которая стимулирует накопление и инвестиции, способствует экономическому росту.

Но и такое расширенное понимание налоговой политики вряд ли можно признать адекватным современной роли налогов в постиндустриальном обществе. Исходя из восприятия социально-экономической сущности налогов, налоговая политика должна выступать частью общей государственной социально-экономической политики. А эффективной следует признать только ту налоговую политику, которая стимулирует инвестиции в физический, человеческий и природный капитал, а также накопление всех компонентов национального богатства. Такая политика должна способствовать не просто экономическому росту, зачастую реализуемому в ущерб общественным интересам (в частности, экологическим), а в первую очередь способствовать социально-экономическому прогрессу общества. В этом ракурсе обоснованным будет переход к следующему ее пониманию.

Поскольку налоговая политика является составной частью социально-экономической политики государства, ориентированной на формирование такой налоговой системы, которая будет стимулировать накопление и эффективное использование национального богатства страны, способствовать гармонизации интересов экономики и общества и тем самым обеспечивать социально-экономический прогресс общества, то известные основные формы налоговой политики (разумных налогов, экономического развития, максимальных налогов) следует, по мнению автора, дополнить новой формой - адаптивной налоговой политикой (рис. 1).

Рис. 1. Формы налоговой политики

Смысл адаптивной налоговой политики заключается в том, что она должна учитывать изменения возмущающих факторов (социальные, экономические внешние и внутренние, политические) и относительно быстро подстраиваться под эти изменения. Целевой функцией при этом можно будет считать максимизацию бюджетных доходов. Одним из важнейших критериев при этом будет время адаптации. При этом оно должно быть много короче времени перехода с одной формы на другую в текущем варианте. Использование данной формы потребует изменения законодательства, однако четко разработанные процедуры должны значительно сократить издержки использования данного подхода. Адаптивная налоговая политика - наиболее эффективна при сокращении периодов экономических циклов, что наблюдается в настоящее время в мировой и отечественной экономике.

В работе сделан вывод о необходимости восприятия в современных условиях не столько экономической, сколько социально-экономической сущности налогов. Такой подход охарактеризован автором как более продуктивный. Если экономическая сущность налогов преимущественно состоит в прямом изъятии государством части валового продукта в свою пользу для формирования бюджета, то социально-экономическая сущность налогов отражает перераспределение государством определенной части валового продукта, достаточной для обеспечения всестороннего развития человека, общества и экономики.

Бюджетно-налоговая политика представлена в диссертации как комплекс мероприятий, подчиненных единому плану, обеспечивающих поступательное развитие социально-экономической сферы государства в условиях циклических колебаний финансового обеспечения, и решает две задачи: аккумулирование в позитивной фазе и поддержка в негативной фазе развития социально-экономической сферы государства (рис. 2). В условиях рыночной экономики основными механизмами бюджетно-налоговой политики являются косвенные регуляторы: стимулирование и целевое программирование.

11

Время

Рис. 2. Сменяемость "позитивных" и "негативных" фаз в развитии социально-экономической сферы государства

Взаимосвязь налоговой и бюджетной политик прослежена в работе на примере взаимодействия налогового и бюджетного федерализма. Налоговый федерализм интегрирован автором в более широкое понятие бюджетного федерализма, поскольку разрозненная реализация их в современном федеративном государстве невозможна. Без разграничения доходных источников немыслимо разграничение расходных обязательств.

Для формирования налоговой политики необходимо наличие нескольких условий и, в первую очередь, правовые основы и стабильная, развивающаяся налогооблагаемая база. В силу объективных обстоятельств в Российской Федерации существует сильная дифференциация регионов, уровня их социально-экономического развития, что, несомненно, сказывается на эффективности региональной налоговой политики, которую необходимо адаптировать к региональным особенностям. Одной из таких особенностей является сбалансированность бюджетов и их структура. В диссертации дан анализ реализованных Минфином РФ антикризисных мер в 2008-2009 годах по обеспечению сбалансированности региональных и местных бюджетов.

Несмотря на положительную динамику наполняемости бюджетов в 2010 году, у субъектов Федерации и муниципальных образований сохранилась необходимость заимствований и обеспечения их сбалансированности, что в большей степени зависит от избранной регионом бюджетной политики. В работе отмечено, что экономический кризис 2008-2009 годов привел к резкому росту государственного долга регионов и муниципального долга. В 2008 году долг консолидированных бюджетов субъектов Федерации вырос на 31%, составив 599,6 млрд. рублей. Наибольший рост долга пришелся на 2009 год, составив 70%. В 2010 году рост долга продолжился, хотя его темпы снизились до 23%, но абсолютный объем достиг рекордного уровня - 1264,5 млрд. рублей.

Данная ситуация характерна и для Республики Марий Эл, где на протяжении 10 последних лет сумма долга неуклонно повышалась, достигнув в 2011 го-

В силу того, что современная бюджетная политика государства предполагает сокращение поддержки региональных бюджетов за счет бюджетных кредитов, с 2012 года они будут предоставляться субъектам Российской Федерации только

13

на сбалансированность, в первую очередь для рефинансирования ранее предоставленных бюджетных кредитов.

В работе проанализирована долговая нагрузка на консолидированные бюджеты субъектов Федерации, которая на 1 января 2011 года составляла 25 процентов к объему доходов без учета безвозмездных поступлений. Такой уровень долга не является критическим и не является источником риска возникновения неплатежеспособности. По республике Марий Эл данное соотношение отличается от среднероссийских значений (рис. 5).

ОООООООООО

оооооооооо оооооооооо

ей ей ей ей ей ей ей ей ей ей

Рис. 5. Соотношение государственного внутреннего долга Республики

Марий Эл и доходов без учета финпомощи из федерального бюджета

(безвозмездных поступлений с 2008 года)

Дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов является вынужденной мерой. Опыт использования данной формы поддержки показывает ее эффективность и необходимость в решении важных проблем сбалансированности, которые не представляется возможным решить в рамках общей методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.

В настоящее время в целях финансового стимулирования регионов, обеспечивающих развитие на своей территории предпринимательской деятельности, формируется Фонд развития налогового потенциала в объеме 10 миллиардов рублей ежегодно, начиная с 2012 года. Предполагается, что Фонд будет распределяться между 20 субъектами Федерации, достигшими наилучших результатов по приросту налогового потенциала. При отборе субъектов необходима оценка результатов работы региональных властей по трем направлениям: созданию благоприятного инвестиционного климата, созданию условий по повышению предпринимательской активности и по финансовому результату развития экономического потенциала региона.

В свою очередь результаты работы региональных властей по созданию благоприятного инвестиционного климата, согласно методике Минфина, необходимо оценивать по объему инвестиций в основной капитал, в сельское хозяйство, охоту и лесное хозяйство, рыболовство и рыбоводство, обрабатывающие

14

производства, сферу услуг. Все показатели рассчитываются и оцениваются по среднему темпу роста за три года и в среднем на одного жителя.

Критический анализ такого методического подхода позволил сделать вывод, что все три параметра, участвующие в расчетах связаны между собой корреляционной связью, поскольку инвестиции в основной капитал должны повлечь за собой рост объемов производства и соответственно увеличение уплаченных налогов. Вопрос только во временных параметрах этой взаимосвязи, то есть в том, как быстро инвестиции дадут отдачу. Региональные власти могут использовать данный временной казус для увеличения вероятности получения дотаций из создаваемого фонда. Для этого нужно вкладывать привлекаемые средства в те производства, которые дают быстрый результат (по данной методике - не более трех лет). Это относится к мелким предприятиям сферы услуг и сельскохозяйственного назначения. Обрабатывающие, технологичные производства не могут быть включены в расчет, так как внедрение наукоемких технологий потребует большего времени. Таким образом, данная методика поддерживает диспропорцию между отраслями промышленности, услуг и сельского хозяйства и, кроме того, учитывает "старые запасы прочности" экономики региона, дающей относительно высокие значения промышленного производства, налогов и сборов, но "проедающей" инвестиции. Автором сделан вывод о наличии рисков, присущих данной методике.

В диссертации даны предложения по усовершенствованию технологии распределения средств Федерального фонда развития налогового потенциала. Суть изменений заключается в использовании только двух индикаторов - "налогообложение" и "промышленное производство" в измененном виде. По показателю "налогообложение" следует использовать налог на прибыль организаций соответствующих отраслей, так как именно он показывает степень их развития. При этом он опосредованно будет включать инвестиционную составляющую, без которой получение высокой прибыли невозможно. Объемы промышленного производства следует привести не ко всему населению региона, а только к численности экономически активного населения. Тем самым показатель будет отражать эффективность использования трудовых ресурсов. Таким образом, формула расчета может быть представлена в следующем виде:

Kб = {Ранг ЯЩ + Ранг Я;ср х {Ранг Дтр + Ранг Дср ) х Уп, гд e :а ( 1 )

Ранг ЯЩ и Ранг 77Щ - место z-ro субъекта РФ по показателю среднего темпа роста

налога на прибыль организаций и объема отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг ?-го субъекта РФ соответственно; РангН^и Ранг nfv -а место z-ro субъекта РФ по показателю среднего объема

налога на прибыль организаций и объема отгруженных

товаров в расчете на экономически активное население

соответственно;

Ун, Уп -аа удельный вес показателей (Ун+ Уп = 1).

Расчет размера дотации, предоставляемой бюджету субъекта РФ, будет производиться по формуле:

15

Д^Д^-^, где:аа (2)

/Ч'1 = 1аа '

Д- размер дотации, предоставляемой бюджету г-го субъекта РФ; Д- общий объем дотаций, подлежащих распределению; Kб - двухфакторная оценка субъекта РФ.

2. В диссертации разработаны методические положения по организации систем поддержки устойчивости бюджетно-налоговой политики региона в условиях циклически проявляющихся отраслевых рецессии.

При принятии управленческих решений о перспективах развития той или иной отрасли федеральным министерствам или агентам регионального развития необходим набор показателей пространственного развития, причем этот набор определяется задачами данного министерства или агента, и строго индивидуален. Для этого в работе выделены задачи реализации масштабных экономических и социальных преобразований в соответствии со стратегией развития регионов. Основная из них связана с демографическими проблемами и здоровьем населения, как главной движущей силы поступательного развития, обладающего умениями и навыками, опытом работы и в то же время, как потребителя уже созданных продуктов и услуг. Данная проблема исследована автором с двух позиций: первая связана с анализом ситуации в сфере здравоохранения и здоровья населения РФ, а вторая - с определением взаимосвязи здоровья населения с финансово-экономической составляющей жизни российского общества. Для выявления наиболее "прогрессирующих" групп болезней людей и поиска возможных социально-экономических причин их уровня заболеваемости, в работе использована методика статистического анализа основных классов заболеваний населения РФ с получением регрессионной модели. Для решения второй задачи осуществлена проверка гипотезы о степени и механизме воздействия здоровья населения, как одного из индикаторов качества жизни, на экономику регионов (валовый региональный продукт).

Авторская методика основана на получении средних теоретических оценок влияния уровня заболеваемости населения Приволжского федерального округа отдельными видами болезней на величину ВРП региона, приходящуюся на каждого жителя.

На первом этапе на основе корреляционно-регрессионного метода проанализированы факторные признаки наиболее часто встречающихся видов заболеваний в расчете на 1000 человек населения, в результате чего получено следующее уравнение:

Y = 51253,7 + 2721,3X16-3850,2X1-13433,1X4 (3)

(3,34)аа (-2,37) (-2,79)

Факторы, вошедшие в модель, значимы по t-статистике Стьюдента. Само уравнение значимо по F-критерию Фишера. Коэффициент множественной детер-минации R , равный 0,64 показывает, что факторы, вошедшие в модель, описывают реальный процесс с точностью немногим превышающей 60%. Согласно модели, существенное воздействие на объем валового регионального продукта оказы-

16

вают болезни эндокринной системы (Х4) - увеличение количества больных данной группы заболеваний на 1 промилле, влечет в среднем уменьшение объема ВРП на душу населения региона на 13 тыс. 433 руб.

Учитывая достаточно сильное влияние рассмотренных групп заболеваний на ВРП, в диссертации представлена динамика их развития в Российской Федерации в целом, а также прогноз на ближайшие годы. Прогнозные значения, полученные несколькими статистическими способами, находятся в пределах допустимых отклонений, поэтому для практического использования автор рекомендует применение метода скользящей средней с восстановлением краевых значений.

Предложенная методика позволяет оценить степень воздействия заболеваемости населения на ВРП региона, подтвердить гипотезу о дифференциации регионов по показателям здоровья населения и математически доказать взаимосвязь между уровнем заболеваемости и экономическим "эффектом", выражающимся в снижении валового регионального продукта при росте количества заболевших.

Уровень заболеваний, в свою очередь, подвержен воздействию циклических колебаний, одним из мощнейших стимуляторов которых являются экономические кризисы, к которым нужно приспосабливаться. С переменным успехом это удается сделать на федеральном уровне. На рисунке 6 представлена кривая индекса промышленного производства в Российской Федерации в период с февраля 1995 г. по ноябрь 2011 г.

125 120

115

но

105 10О

95

90

85

loаа i_nаа i-i3аа ГЧ-аа СОаа Oн

Оаа CМаа Оаа (71аа Оаа D

СЭаа СЭаа тЧiаа r-jаа гч-iаа -^-аа Lnаа ?_?аа tOа l"-~а OQ-а Oн

Q

тааа ??

Q

1ГЗта

Рис. 6. Динамика изменения индекса промышленного производства в РФ в период с 1995 по 2011 гг. (%)

Кризисы 1998 г. и 2008 г. на рисунке отмечены резким падением индекса промышленного производства. Оба кризиса сказались на уровне и качестве жизни населения страны. Одним из индикаторов качества жизни является уровень потребительских цен, и поэтому по его динамике в работе представлено условное воздействие кризиса на экономику. На рисунке 7 представлена динамика данного показателя в период с марта 1992 г. по ноябрь 2011 г.

17

Рис. 7. Динамика изменения индекса потребительских цен в РФ в период с 1992 по 2011 гг. (%)

Анализ данного графика показывает, что в отличие от экономического кризиса 1998 г., вызвавшего существенный рост индекса цен, в 2008 г. подобного роста не произошло. И одним из стабилизирующих факторов явились финансовые резервы, накопленные государством в результате высоких цен на нефть и газ в предшествующие годы, что подтверждает эффективность управления бюджетной политикой на федеральном уровне. По мнению автора, подобные бюджетные механизмы можно реализовать на региональном уровне (уровень субъекта Федерации) и на территориальном уровне (уровень нескольких субъектов, расположенных территориально рядом, возможно даже не относящихся к одному федеральному округу).

Другой социальный показатель, который можно использовать для характеристики периодов кризиса - это безработица или уровень безработицы. Динамика данного показателя представлена на рисунке 8. Пики максимальных значений уровня безработицы относятся к периодам экономических кризисов 1998 г. и 2008 г. Анализ рисунков 6 и 7 позволяет сделать вывод и о различном характере кризисов. В отличие от достаточно плавного повышения уровня безработицы середины 90-х годов прошлого столетия, во время экономического кризиса 2008 г., рост данного показателя произошел резко, но в меньших масштабах. То есть дотации регионам поддержали ряд предприятий, не допустив массовых закрытий производств и более значительного роста безработицы. Эти примеры наглядно демонстрируют преимущества гибкой федеральной бюджетной политики, но в то же время на региональном уровне существует множество особенностей, которые необходимо учитывать при составлении бюджетов. Для этого в работе использован термин "бюджетное моделирование", что позволяет подчеркнуть перспективность применения методов анализа и статистики.

Особенности формирования региональных бюджетов демонстрируют "разношерстность" бюджетной и налоговой политики, применяемой регионами, поскольку они пытаются собственными силами решить вопросы наполняемости бюджетов для решения множества социальных задач. Проблемы формирования и реализации бюджетно-налоговой политики усугубляются воздействием непостоянных факторов, а появляющихся периодически с интервалом в несколько лет. Решив бюджетные проблемы в коротком временном интервале, мы не учитываем влияния циклической компоненты, поэтому и "неожиданно" возникающие экономические кризисы быстро "опустошают" бюджеты. Для решения данной проблемы в работе предложен и обоснован финансовый механизм создания территориальных фондов поддержки инвестиционных проектов. Под поддержкой понимается участие в уставном капитале, предоставление займа, лизинг и другие виды финансового участия. Автором уточнены задачи фонда, порядок его функционирования, условия реализации задач на конкретной территории государства.

Организационной основой территориального (межрегионального) фонда поддержки инвестиционных проектов является группа компаний, состоящая из самого фонда и его дочерних структур. Источниками финансирования служат капиталы вошедших в фонд предприятий, а также средства региональных бюджетов, затраченные на выкуп акций предприятий, находящихся в кризисном состоянии. Концепция создания фонда не предполагает массового финансирования предприятий и работу с физическими лицами. Важным направлением деятельности такого фонда должно стать создание особых экономических зон (технопарков) внутри субъектов РФ. Это направление обеспечит развитие сопутствующих бизнесов, перерабатывающих продукцию, либо отходы крупных производств, находящихся на этой же территории. Кроме того, данное направление деятельности фонда оказывает благоприятное воздействие для кластеризации предприятий, создаст мультипликационный эффект быстрого развития всех участников кластера.

Деятельность территориального фонда базируется на основе концептуальных принципов: государственно-частное партнерство, оптимальный объем, за-

19

конность, прибыльность, открытость (публичность), универсальность, экологическая ответственность, социальная эффективность, результативность.

Создание территориальных фондов поддержки инвестиционных проектов в регионах может служить примером комплексного подхода в решении социально-экономических проблем. Комплексность заключается в разнонаправленности работы фондов с точки зрения объекта воздействия, а с другой стороны - решение не только экономических, но и социальных и экологических вопросов, стоящих перед регионами.

Значимость этой проблемы уже доказана негативным воздействием мировых финансово-экономических кризисов на отечественную экономику. Накопленные (аккумулированные) или инвестированные в периоды благоприятной экономической ситуации средства фондов в периоды рецессии или кризисов можно пускать на экономические и социальные программы, что поддержит и бизнес и не даст резко снизиться уровню жизни населения регионов.

На рисунке 9 изображен график динамики изменения индекса промышленного производства по разделам С, D, E по Республике Марий Эл за период с ноября 1999 г. по октябрь 2011 г.

Plot of variable: Индекс производства, процент, полный круг организаций, Республика Марий Эл,

Итого по разделам C,D,E, в % к предыдущему месяцу

ln(x); D(-1); D(-12)

&ж&ж&ж&ж&ж&ж&ж&ж&ж&ж&

Рис. 9. Динамика изменения индекса промышленного производства

по разделам С, D, E по Республике Марий Эл за период

с ноября 1999 г. по октябрь 2011 г.

Для правильной интерпретации результатов из исходного временного ряда была исключена сезонность. Визуальный анализ полученного ряда позволяет выделить следующие периоды:

I - период выхода из кризиса 1998 года.

20

II - этап устойчивого развития середины 2000-х годов.

IIIа - период финансово-экономического кризиса 2008-2009 годов по на

стоящее время.

Рисунок показывает, что период относительно равномерного развития рассмотренных отраслей (с 2005 г. по 2008 г.) для Республики Марий Эл оказался слишком коротким для модернизации промышленности. Отсутствие дополнительной финансовой "подушки" и диверсифицированной экономики, сказалось на устойчивости промышленности республики в период мирового экономического кризиса.

Аналогичные процедуры анализа были выполнены в работе для Республики Башкортостан (рис. 10), как одного из наиболее мощных в экономическом смысле регионов Приволжского федерального округа.

Plot of \rariable: Индекс производства, процент, полный круг организаций, Республика Башкортостан, Итого по разделам C,D,E, в% к предыдущему месяцу

lnO$;D(-1);D(-12)

Рис. 10. Динамика изменения индекса промышленного производства

по разделам С, D, E по Республике Башкортостан

за период с ноября 1999 г. по октябрь 2011 г.

Совместный анализ диаграмм показывает, что динамика отраслей в Республики Башкортостан более устойчива, амплитуда и частота отклонений меньше, чем в Марий Эл.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в сложных экономических условиях, когда средства федерального бюджета, направляемые в регионы в качестве дотаций сокращаются, необходимо менять бюджетно-налоговую и экономическую политику и территориальные фонды поддержки инвестиционных проектов, способны стать точками роста региональных экономик.

Знания, полученные в результате изучения явления цикличности в социально-экономическом развитии, используются для построения моделей развития регионов. Это служит основой разработки новых бюджетных и налоговых ме-

21

ханизмов, новой экономической политики, основанной на теории циклов. В диссертации акцентируется внимание на том, что цикличность развития следует использовать во благо развития российских регионов, накапливая потенциал в период роста экономики и используя его для поддержки социально-экономического положения и уровня жизни населения в период кризисов.

На социально-экономическую сферу воздействует множество факторов, большинство из которых необходимо учитывать при формировании взвешенных, сбалансированных управленческих решений. Поэтому в работе предлагается концепция построения системы поддержки принятия сбалансированных управленческих решений для социально-экономического развития региона. Для решения задач повышения эффективности управления регионом, а, соответственно, улучшения качества жизни населения данной территории, предлагается создание единой системы управления регионом, включающей следующие элементы:

-а система мониторинга, анализа и прогнозирования социально-

экономического развития региона;

1. многовариантное прогнозирование, планирование, балансировка и утверждение бюджета;
2. комплексная автоматизация деятельности финансового органа;
3. автоматизация бухгалтерского учета в органах государственной власти и государственных (муниципальных) учреждениях;
4. управление государственным и муниципальным заказом.

Данный подход, по мнению автора, обеспечивает интегрированность управления. Одним из перспективных подходов к описанию социально-экономических систем является подход, включающий в себя следующий алгоритм. Первый этап - создание блока математических моделей, описывающих ключевые особенности динамики социально-экономической системы, то есть характерные для социально-экономической системы любого уровня иерархии. Второй этап разбивается на два потока:

1. во-первых, создание математических моделей, формализующих необходимые пользователю понятия, термины, количественные закономерности и т.п., а также связи между ними (например, поле законодательных нормативов и нормативных актов) и введение их в абстрактные структуры, созданные на первом этапе;
2. во-вторых, построение адекватной реальности математической модели для описания взаимодействия тех абстрактных структур, которые были введены на первом этапе.

Наибольший интерес представляют системы в условиях структурной и параметрической неопределенности, диктуемых реалиями экономических процессов. В связи с этим в функционировании систем реального уровня сложности рациональная организация и автоматизация задач принятия управленческих решений возможны только на основе систем поддержки принятия решений (СППР). Ядром интеллектуальной СППР является экспертная подсистема, осуществляющая, обработку знаний в символьном виде с подключением по мере

22

необходимости массивов данных и вычислительных процедур детерминированного характера, использующая принципы искусственного интеллекта, характеризующаяся способностью к накоплению опыта, адаптации к изменениям и обучению.

Пользователи данной системы получают результат запросов, то есть отслеживают изменения показателей, через витрины данных. Количество витрин данных зависит от количества контролируемых направлений функционирования региона. Алгоритм работы каждой витрины может отличаться внутренней структурой, включающей наличие ряда механизмов: прогностический аппарат; экспертные оценки; уровень рисков; методология анализа; тип выводимой информации. Данная модель является универсальной и может использоваться в любом регионе для получения своевременных оценок регионального развития и последующих управленческих решений.

3. В работе обоснованы направления развития устойчивости бюджетно-налоговой политики в условиях цикличности развития регионов.

Для нашей страны определение уровня развития территории является актуальной задачей. Необходимость измерения уровня определяется географической протяженностью, климатическими особенностями районов, неоднородностью распределения сырьевых ресурсов, обрабатывающих производств, а также социально-культурных условий проживания населения. Оценив уровень развития территории, федеральное правительство принимает решение о возможности вы-

23

равнивания отдельных показателей путем дополнительного финансирования или наоборот дополнительного налогообложения.

Развитие регионов можно оценивать несколькими способами, например, по индексу развития человеческого потенциала, комплексу социально-экономических показателей или построением и анализом модели макроэкономического равновесия.

До 2009 года использовалась методика, согласно которой индекс развития человеческого потенциала состоял из трех равнозначных компонентов - дохода, уровня образования и ожидаемой продолжительности жизни и рассчитывался как среднее арифметическое этих факторов. Для каждого из частных индексов установлены фиксированные минимальные и максимальные значения. К недостаткам данного метода оценки развития территории следует отнести то, что он не учитывает экологические факторы, а также духовное и нравственное развитие человека. Существуют и другие показатели, рассчитываемые с целью определения уровня человеческого развития, все они являются интегральными и включают несколько показателей: индекс физического качества жизни, истинный показатель прогресса, индекс развития с учётом неравенства полов, индекс гендерного неравенства, план благосостояния Вандерфорда-Райли и другие.

Одним из методов оценки уровня развития региона является факторный анализ с построением вероятностной модели развития той или иной территории или группы территорий - кластера. Данная методика по сути является двунаправленной - с одной стороны мы определяем группы регионов и даем качественную оценку каждой группы (например, высокоразвитые, средние, слабые регионы), с другой стороны мы выявляем зависимости и взаимообусловленности в каждой группе. Более того, факторы, определяющие поведение зависимой величины в одной группе могут оказаться незначимыми для остальных групп.

В соответствии с экстенсивным алгоритмом, отбор факторов осуществляется включением в анализ всех статистических данных социально-экономического характера, которые имеются в наличии и доступны. В этом случае получается матрица исходных данных размерностью примерно 50 показателей на 80 строк (каждая строка представляет набор показателей, характеризующих тот или иной регион). Усовершенствованный алгоритм предполагает ограничить количество факторов на этапе отбора, а включение того или иного фактора для анализа определяться смыслом анализируемой величины. Для определения групп факторов предлагается следующая методика, основанная на концепции принадлежности зависимого фактора к той или иной группе. Все показатели предлагается разделить на группы: социальные, экономические, финансовые, природно-климатические, политические. Общее количество факторов в исследовании не должно превышать: п = N/10x1.5, где: N -объем исследуемой совокупности. При исследованиях российских регионов: ?=80/10?1.5=12 факторов.

24

На следующем этапе следует определить, какие именно факторы должны участвовать в исследовании. Для этого автор использует следующую схему: 60% факторов берутся из группы, к которой принадлежит зависимая величина и по 10% из каждой оставшейся группы. Данные соотношения установлены эмпирическим путем, в результате большого количества исследовательских экспериментов по построению статистических моделей социально-экономических процессов.

Одним из перспективных подходов к оценке развития региона, формирующим устойчивость бюджетно-налоговой политики, является построение бюджетов на основе нормативов расходов по услугам и отраслям. Этот подход получил свое развитие за рубежом. В России сложность задачи определяется тем, что нет адаптированных механизмов или универсальных, общепринятых показателей расходов бюджета и не разработаны нормативы.

В работе отмечено, что при формировании бюджета на основе минимальных нормативных расходов, основной упор делается на выполнении заранее утвержденных программ, то есть является одним из элементов программно-целевого бюджетирования. Кроме того, финансовые нормативы не должны устанавливаться в отрыве от имеющейся доходной базы, так как в противном случае региональные и местные органы власти будут жаловаться на нехватку фактических средств, а любые нормативы будут подвергаться критике в силу их завышенноеЩ или недофинансируемости.

Результатом сравнения концепций оценки уровня развития региона была разработана методология, включающая анализ большинства направлений региональной политики и выработки рейтинговой оценки для любого субнационального образования - субъекта Федерации или даже муниципалитета. Присвоение рейтингов местным и региональным органам власти позволяет оценить институциональную среду, в которой ведет деятельность субнациональное образование, что важно для последующего анализа четырех основных факторов определения общего качества управления местного или регионального органа власти:

1. долг и прочие долгосрочные обязательства;
2. финансовые позиции;
3. менеджмент и управление;
4. экономика.

Рейтинговый процесс включает анализ тенденций в указанных областях и определение имеющихся и потенциальных будущих обязательств и рисков. Анализ регионального развития, в том числе социально-экономического, целесообразно проводить с позиций субъектов управления, как федерального, так и регионального уровней, а также субъектов производственной деятельности в регионе по следующей схеме:

1. общая характеристика субъекта
2. стоящие перед ним цели и задачи

25

3) наиболееаа значимыеаа показателиаа территориальногоаа развитияаа дляаа этого субъекта.

Для определения показателей в работе использовано определение экономического цикла, которое дает известный экономист Э. Хансен: - "... экономический цикл представляет собой колебание занятости, объема продукции и уровня цен (как розничных, так и оптовых). Действительно, как показывает график, построенный на основе российских статистических данных (рис. 12), все три показателя циклически изменяются с интервалом в 10-11 лет. Резкие изменения показателей характерны для кризисных 1998 и 2009 годов. В эти моменты индексы потребительских цен и безработицы (правая ось) существенно выросли по отношению к предыдущим периодам, а индекс физического объема валового внутреннего продукта уменьшился.

IO*

V V Г Т Т Т Т Т Т f Т Т V

ЧжЧ Индекс потребительских цен

ЧЧИндекс физического объема валового внутреннего продукта

Ч*ЧУровень безработицы

Рис. 12. Динамика изменения показателей (в %), определяющих цикличность по Хансену, в России с 1996 по 2010 г.г.

Зарубежные экономисты, изучавшие явление цикличности, отмечали, что причины экономических колебаний следует искать главным образом среди факторов, которые вызывают увеличение или снижение размеров реальных инвестиций. Однако анализ таблицы 1, которая содержит индексы физического объема инвестиций в основной капитал в Российской Федерации, показывает, что даже в кризисном 2008 году наблюдался рост этого показателя. В связи с этим можно сделать несколько выводов:

1) вливание в российскую экономику инвестиций в пределах 10-20 процентов не оказывает существенного влияния на антикризисную устойчивость. В США в кризисный 2009 год объем инвестиций превысил российский уровень в 10 раз, а Китаю даже удалось увеличить этот объем за 2 кризисных года на 44 процента;

26

2) российская экономика сильно зависит от мировой экономики. Данный тезис подтверждается тем, что основные инвестиции в российской экономике приходятся на добывающие отрасли и металлургию, то есть экспортно-ориентированные отрасли, страдающие от мировых кризисов в первую очередь и особенно сильно.

Таблица 1. Индексы физического объема инвестиций в основной капитал (в постоянных ценах в процентах к предыдущему году)

Уровень развития российских регионов сильно различается. Это различие обусловлено рядом причин: наличием сырьевых ресурсов и обрабатывающих производств, природно-климатическими условиями, грамотным управлением регионом и т.д.

В силу того, что экономика РФ носит сырьевой характер, а добывающие предприятия сосредоточены в нескольких отдельных регионах, необходимо, во-первых, проследить зависимость территориального экономического развития через призму глобальных, мировых кризисов, во-вторых, проверить гипотезу о существовании локальных, региональных кризисов и установить их природу.

Для этого введено понятие региональной отраслевой рецессии, под которой понимается замедление темпов экономического роста определенной отрасли экономики (или группы отраслей) определенного субъекта Российской Федерации в течение шести и более месяцев. С методической точки зрения в качестве исходных данных использованы значения по разделу D - "Обрабатывающие производства", так как данные раздела С - "Добыча полезных ископаемых" отличаются высокой степенью сезонности со значительным снижением добычи в осенне-весенний период времени.

Весь период наблюдений условно разделен на шесть участков по количеству рецессии обрабатывающих производств субъектов РФ (рис. 13).

Рис. 13. Матрица "цикличности" российской экономики

Первый период длился 20 месяцев - с августа 1999 по февраль 2001 года и коснулся двух субъектов - дважды Красноярского края и Приморского края.

Второй период по длительности оказался более продолжительным - 29 месяцев - с октября 2001 по февраль 2004 г. и включает 7 регионов (г. Москва,

27

республики - Адыгея, Дагестан, Мордовия, Краснодарский край, Коми-Пермяцкий автономный округ, Челябинская область).

Длительность третьего периода составила также 20 месяцев и включает период с июля 2005 по февраль 2007 г., а количество регионов равно шести (области - Владимирская, Смоленская, Ростовская, республики - Ингушетия, Марий Эл, Мордовия).

Четвертый период - восемь месяцев - июнь 2008 - январь 2009 г (Брянская, Костромская, Ярославская, Кемеровская области и Республика Карачаево-Черкесия).

Пятый период - семь месяцев - июль 2009 - январь 2010 г. (Псковская область и Республика Алтай).

Шестой - шесть месяцев - октябрь 2010 - апрель 2011 г. (Республика Алтай).

Можно заметить, что длительность периодов рецессии сокращается. Плотность рецессии российских регионов за период с 1995 по 2011 гг. представлена на рисунке 14.

Всего в списке "проблемных" регионов находится 20 субъектов РФ. Из них три региона - Красноярский край, Республика Мордовия, Республика Алтай встречаются дважды. Регионом с самым продолжительным непрерывающимся периодом рецессии является Республика Марий Эл - 12 месяцев (март 2006 г. -февраль 2007 г.).

Наибольшее количество регионов, в которых рецессия наблюдалась в одно и то же время равно четырем и приходятся они на третий и четвертый периоды (июль 2005 г - февраль 2007 г. и июнь 2008 - январь 2009 г.).

Таким образом, по результатам анализа данных индекса промышленного производства в обрабатывающих отраслях субъектов Российской Федерации, сформулированы следующие выводы:

28

1. экономики большинства субъектов РФ на рассматриваемом временном интервале испытали несколько периодов спада производства, однако только в двадцати из них наблюдалось явление рецессии;
2. проявление рецессии в регионах на разных временных интервалах говорит о различиях в природе кризисов в регионах, различной отраслевой структуре промышленности, отличающейся экономической политике региональной администрации;
3. во время мирового финансово-экономического кризиса 2008 года в нашей стране явление рецессии наблюдалось в пяти субъектах РФ - Брянской, Кемеровской, Костромской, Ярославской областей и Республики Карачаево-Черкесия.

Отраслевая структура экономики также заметно влияет на возникновение и продолжительность кризисных явлений, в том числе региональных рецессии. Для подтверждения этого постулата проведен кластерный анализ данных отраслевой структуры по каждому региону РФ за несколько последних лет. В нашем случае использовались данные Росстата о структуре валового регионального продукта (ВРП) за период с 2004 по 2009 гг. по всем субъектам Российской Федерации.

Результатом кластеризации регионов в 2005 году определено, что из шести субъектов Федерации, входящих в третью группу и испытавших явление рецессии в исследуемом экономическом сегменте, пять находятся в одном кластере. Этот факт говорит о том, что схожая отраслевая структура является одним из факторов схожего поведения экономик регионов на рассматриваемом временном отрезке и с большой долей вероятности на любом временном интервале.

Экономическая политика региональных администраций заключается в выборе и проведении генеральной линии действий, системе мер в области управления экономикой, придания определенной направленности экономическим процессам в соответствии с целями, задачами, интересами субъекта РФ. На региональном уровне она включает структурную, инвестиционную, финансово-кредитную, социальную, научно-техническую, налоговую, бюджетную политику.

Объем инвестиций на душу населения также неравномерно распределен по субъектам, как и большинство других социально-экономических показателей. В результате изучения проблемы неравномерности распределения инвестиций возникла гипотеза о возможной корреляции данного распределения с показателем региональной отраслевой рецессии, для проверки которой был применен следующий алгоритм (рис. 15).

Результатом работы данного алгоритма стало получение шести кластеров со следующим распределением регионов, испытавших явление рецессии обрабатывающих отраслей (табл. 2).

Таблица 2. Распределение субъектов РФ, испытавших проблему отраслевой рецессии, по кластерам

Анализ данной таблицы показывает, что два кластера (16 субъектов) не содержат "проблемных" регионов, а самая высокая их доля - в шестом кластере (44,4%). Оставшиеся пять субъектов данного кластера с большой долей вероятности также находятся в зоне рецессии.

Широкие аналитические возможности данной методики предопределяют ее прогностический характер, что можно эффективно использовать в современных технологиях бюджетирования. Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития России в условиях замедления роста бюджетных доходов и повышения требований к эффективности деятельности органов государственной власти делает еще более актуальной разработку системы мер по модернизации управления общественными финансами. Осознание этой необходимости привело к появлению Программы повышения эффективности бюджетных расходов.

В 2004 г. в практику бюджетной сферы был внедрен метод бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), направленный на улучшение эффективности государственных расходов путем увязки финансирования, орга-

30

низации государственного сектора таким образом, чтобы результаты, которых они достигают, систематически использовались как параметры эффективности. Существует ряд моделей бюджетирования, ориентированного на результат, которые используют различные механизмы оценки результатов. Некоторые из них являются сложными функциями и соответственно требуют поддержки сложных систем государственного управления, а другие используют только базовые элементы. Основной формой исполнения бюджета, ориентированного на результат является система показателей, соотносящих достигнутые результаты к затратам на их достижение. Часто это называют производительностью бюджета.

Методологическим развитием БОР следует считать метод программно-целевого бюджетирования, основанный на анализе "затраты - выгода" (cost -benefit) и распределению расходов по программам с оценкой результатов выполнения программ по отношению к целям.

Бюджетная программа - систематизированный перечень мероприятий, направленных на достижение единственной цели, и заданий, выполнение которых предлагает и осуществляет распорядитель бюджетных средств соответственно возложенным на него функциям.

Основная цель программного бюджетирования состоит в повышении социальной и экономической эффективности расходов. Ключевыми преимуществами программного подхода являются повышение фискальной устойчивости и эффективности деятельности отраслевых ведомств, более тесная связь бюджета со стратегическими целями.

В основе программного бюджетирования лежит программная классификация расходов, структура которой определяется целями и задачами социально-экономической политики. Основополагающими элементами системы обеспечения эффективной реализации программ выступают: совокупность ключевых показателей эффективности расходования бюджетных средств, механизмы оценки и аудита программ, система стимулов для распорядителей бюджетных средств (РБС). Для целей проведения оценки и установления приоритетов бюджетной политики важным является наличие механизмов учета информации по эффективности реализуемых в бюджетном цикле программ.

Сходство ведомственных целей и функций позволяет объединять ведомства с их программами в кластеры, именуемые еще секторами и приоритетными областями. В данном случае кластер - это группа программ и подпрограмм разных ведомств, способствующих достижению провозглашенной правительством высокой общественной цели.

Программы являются важным механизмом организации бюджета, выполнения ведомствами их функций и обслуживания населения, но кроме того правительство должно объединить ведомства с их программами своей системой достижения национальных целей (кластерный менеджмент).

Отправной точкой построения программного бюджета является установление тесной взаимосвязи между функциями государства и его стратегическими целями путем увязки полномочий каждого РБС или центра расходов с государственной политикой в конкретном секторе (рис. 16). Подпрограммы и проекты, реализуемые в рамках программ, являются центрами затрат, для ко-

31

Для реализации выгод от использования программно-целевого бюджетирования важно, чтобы переход к программному бюджету тщательно готовился и неуклонно осуществлялся, политически спонсировался на самом высоком уровне, жестко контролировался правительством и руководством ведомства.

Автор делает вывод о том, что программное бюджетирование станет более эффективным инструментом бюджетной политики, если учитывать факт цикличности в экономической и социальной сферах. Так как программы составляются на основе скользящих трехлеток, а экономические циклы имеют более длительный период, то краткосрочные прогнозы до настоящего времени не учитывали наличие циклической компоненты, что частично приводило к не достижению поставленных целей, даже в случае соблюдения всех регламентированных для разработки модели деталей и алгоритмов. В связи с этим, целесообразным является использование модифицированного алгоритма составления программного бюджета:

1. Определение стратегических целей.
2. Определение распорядителей бюджетных средств для конкретной программы по отраслям или регионам.
3. Анализ текущих социально-экономических условий реализации проекта.
4. Создание математической модели реализации программы с обязательным включением циклической компоненты, учитывающей циклические изменения всех факторов, входящих в модель.
5. Корректировка (по результатам работы) модели сроков реализации и плана-графика финансирования и отчетности по программе.

Данный подход позволяет более эффективно использовать бюджетные средства, направляя их "точечно" в нужное время в нужное место (отрасль или регион, реализующие программу).

32

Заметную роль в данном процессе способны сыграть территориальные фонды поддержки инвестиционных проектов, которые следует подключить к программному бюджетированию не только в качестве co-инвесторов, но и как интеллектуальную компоненту, имеющую подготовленный персонал и современные методики анализа и прогнозирования, в том числе с учетом цикличности. Эффективность данного подхода во многом определяется профессиональной и коммерческой заинтересованностью данных фондов в максимальном результате от инвестиций.

4. Разработать методику оценки степени воздействия бюджетной политики на социально-экономическое положение региона.

В последние годы по ряду причин наблюдается возрождение интереса к стабилизирующей роли бюджетной политики. Для оценки влияния бюджетной политики на экономику, как правило, используются два подхода. Один из них основан на использовании синтетических показателей. Они включают изменения в соотношениях баланса к ВВП. Второй подход основан на построении эконометрических моделей, учитывающих взаимодействие экономических показателей, изменяющихся во времени и большим числом связей между ними. Это обеспечивает не только оценку влияния бюджета на производство, но и его воздействие на цены и другие макроэкономические показатели. Такой подход также может использоваться для оценки эффектов различных бюджетных составляющих, в том числе динамические изменения уровня и структуры баланса и ежеквартального исполнения доходов и расходов в течение года.

Циклически возникающие финансово-экономические кризисы вынуждают искать пути улучшения социально-экономической ситуации, корректируя бюджетную политику, несмотря на ее инерционность. Предлагаемая методика, на примере Приволжского федерального округа, позволяет оценить уровень затрат федерального бюджета на поддержку регионов с разным уровнем развития экономик в кризисный период.

Анализ источников формирования бюджетов субъектов Приволжского федерального округа за 2007-2009 годы показал, что все входящие регионы можно разделить на два кластера по уровню доходов бюджета от налога на прибыль организаций. В первый кластер вошли 8 субъектов со значениями показателя выше 20%. Средние значения долей налоговых поступлений по кластерам приведены в таблице 3.

Таблица 3. Доля доходов налоговых и неналоговых поступлений в общем объеме доходов субъекта РФ за 2007-2009 годы (%)

Данные таблицы свидетельствуют о том, что в кризисном 2009 году в экономически развитом первом кластере доля поступлений в бюджет от налога на прибыль организаций снизилась с 27% по двум предшествующим годам

33

до 19%. При этом значения поступлений НДФЛ и налогов на имущество изменились несущественно (на 1%). Общая сумма доходов бюджетов была скомпенсирована за счет федеральной помощи, объем которой вырос в среднем по кластеру до 27%. Так же как и в кластере наиболее развитых экономик Приволжского федерального округа, уровень поступлений от НДФЛ и налогов на имущество остался на прежнем уровне, а 4%-е сокращение доли налога на прибыль организаций было компенсировано 9%-м увеличением безвозмездных поступлений.

В абсолютном выражении разница объемов безвозмездных поступлений за 2009 и 2008 годы составила: по первому кластеру (8 субъектов) - 63,3 млрд. руб., по второму кластеру (6 субъектов) - 20,8 млрд. руб.

Таким образом, сделан вывод о том, что "сильная" экономика регионов, относящихся к первому кластеру, в кризисные периоды обходится дороже федеральному бюджету, а региональная бюджетно-налоговая политика самостоятельно не справляется с внешними финансовыми и экономическими потрясениями и угрозами.

Второй составляющей бюджетной политики следует признать инвестиционную деятельность. Существует объективный результат реализации инвестиционной привлекательности региона - инвестиционная активность в регионе (с соблюдением некоторого временного лага). В ходе оценки инвестиционной ситуации в регионах РФ неправомерно игнорирование наличия взаимосвязи между этими двумя характеристиками.

В диссертационном исследовании предложена концепция оценки инвестиционной привлекательности регионов РФ, которая учитывает объективно существующую взаимосвязь между инвестиционной привлекательностью региона и инвестиционной активностью в нем.

Наиболее общим понятием, характеризующим инвестиционные процессы в регионе, является его инвестиционный климат. Инвестиционный климат региона РФ представляет собой сложившуюся за ряд лет совокупность различных социально-экономических, природных, экологических, политических и др. условий, определяющих масштабы (объем и темпы) привлечения инвестиций в основной капитал данного региона РФ. Инвестиционный климат состоит из двух компонентов - инвестиционной привлекательности региона и инвестиционной активности в нем.

Важнейшей отличительной особенностью предлагаемого подхода является рассмотрение инвестиционной привлекательности и инвестиционной активности во взаимосвязи. Между этими показателями существует причинно-следственная связь: инвестиционная привлекательность является обобщенным факториальным признаком (независимой переменной), а инвестиционная активность в регионе - результативным признаком (зависимой переменной). Иными словами, инвестиционная привлекательность - аргумент (X), а инвестиционная активность - функция (?) инвестиционной привлекательности. Соответственно, могут быть установлены тип и параметры этой объективно существующей зависимости, т.е. может быть подобрана функция Y = f(X).

Инвестиционная привлекательность региона формируется двумя группами факторов, или двумя комплексными факторами, - инвестиционным потенциалом региона и региональными инвестиционными рисками.

34

Предлагаемый подход к исследованиям инвестиционного климата вообще и инвестиционной привлекательности в частности позволяет решить вопрос о критерии обоснованности методики определения уровней инвестиционной привлекательности в регионах РФ и о достоверности получаемых с ее помощью результатов.

Состав факторов инвестиционного потенциала региона и инвестиционного риска в нем, весовые коэффициенты значимости частных факторов и метод их интегрирования должны быть подобраны с соблюдением ряда важных условий. С одной стороны, должны быть учтены все существенные компоненты инвестиционной привлекательности (с соблюдением принципа необходимости и достаточности), с другой стороны, интегральный показатель инвестиционной привлекательности регионов РФ (X) должен быть сформирован так, чтобы его вариациями в максимально возможной степени можно было бы объяснить вариации показателя инвестиционной активности в регионах РФ (?).

Объективным критерием обоснованности методики оценки инвестиционной привлекательности является степень тесноты корреляционной связи между инвестиционной привлекательностью регионов и инвестиционной активностью в них, выражаемая величиной коэффициента корреляции, а также коэффициентом эластичности и др.

Если в результате применения методики достигаются высокий уровень коэффициента корреляции и низкий уровень стандартной ошибки в регрессионном уравнении Y = f(X), то такая методика определения инвестиционной привлекательности может быть признана вполне обоснованной.

Комплексная количественная оценка текущей инвестиционной привлекательности регионов может быть проведена только с помощью сводного, интегрального показателя, который формируется множеством частных факториальных признаков, измеряемых соответствующими показателями. Интегральный показатель следует определять путем свода числовых значений отдельных частных показателей инвестиционной привлекательности. Числовое значение интегрального показателя инвестиционной привлекательности по Российской Федерации в целом принимается за 1,00 или за 100%, а значения интегральных показателей для регионов РФ определяются по отношению к среднероссийскому уровню.

В ходе осуществления процедур отбора факторов было разработано и применено важное методологическое положение о том, что состав инвестиционно-значимых показателей для определения интегральной инвестиционной привлекательности регионов не может оставаться неизменным и должен частично меняться в зависимости от особенностей каждого этапа развития российской экономики, в том числе с учетом таких внешних воздействий, как мировые экономические и финансовые кризисы, политические и военные действия и их последствия. То есть в данном случае на этапе отбора и предварительного анализа показателей мы должны учитывать, в том числе, циклический характер изменения факторов, участвующих в расчетах.

Интегральные уровни инвестиционной привлекательности регионов являются относительными показателями, а, следовательно, не должны зависеть от размеров территории или численности населения региона. Поэтому все частные признаки инвестиционной привлекательности включаются в расчет интегральных (сводных) значений с единицами измерения, выраженными относительны-

35

ми величинами - душевыми, темповыми, долевыми, а в некоторых случаях, в виде исключения, балльными оценками.

С точки зрения мобильности капитала отток активов из российской экономики объясняется высокой долей риска вложения в экономику по ряду причин: макроэкономических, правовых, политических. Кроме того, часть исходящего денежного потока, на наш взгляд, объясняется выводом зафиксированной прибыли игроков фондовых бирж после падения котировок ценных бумаг российских предприятий.

Бегство капитала в кризисные 2008-2009 гг. привело к раскачке инфляции и падению курса рубля и поддержало экономики стран, в которые "утекли" активы (за 2008 год - более 133 млрд. долл.). Это обстоятельство должно стать отправной точкой решения вопроса о государственном вмешательстве, например введению моратория на переводы платежей и т.д., хотя и окажет пагубное действие на иностранные капиталовложения в будущем.

Таким образом, используя предлагаемую методику, сделан ряд выводов о степени зависимости российской экономики от иностранных экономик:

1. цикличность отечественной экономики с высокой степенью корреляции связана с цикличностью зарубежных экономик;
2. в силу сырьевого характера российской экономики последний мировой экономический кризис в России был глубже и продолжительнее, чем на Западе;
3. российской экономике нужны "длинные деньги" и развитие внутреннего производства.

Проведенный анализ подчеркивает важность вопроса создания территориальных фондов поддержки инвестиционных проектов, которые могут саккуму-лировать хотя бы часть тех миллиардов, которые выпадают из отечественной экономики, а, значит, не создаются новые производства и новые рабочие места, слабо развивается прикладная и теоретическая наука, теряется стратегический запас устойчивости регионов и государства в целом.

40

Разработанные методики и концепции, предложенные в диссертационном исследовании, демонстрируют возможности анализа цикличности развития регионов для формирования устойчивой бюджетно-налоговой политики.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монографии и научно-практические издания:

1. Швецов, А.В. Формирование устойчивой бюджетно-налоговой политики регионов: теория и методология.- Йошкар-Ола: ООО Стринг, 2011. 208 с. - 13 п.л.
2. Швецов, А.В. Статистический анализ индикаторов качества жизни в Российской Федерации: монография / А.В. Швецов, Н.К. Швецова. Йошкар-Ола: Map. гос. ун-т; 2008. 170 с. - 11,0 п.л. (вклад автора - 9 п.л.)
3. Швецов, А.В. Экономический анализ и прогнозирование финансово-экономического положения субъекта РФ. Методики: монография. Йошкар-Ола: Map. гос. ун-т; 2011. 270 с. - 17,0 п.л.

Публикации в изданиях, рекомендованных ВАК

1. Швецов, А.В. Бюджетно-налоговая политика как социально-экономическая категория [Текст] / А.В. Швецов // Вопросы экономики и права. 2011. №11. С. 125-132-1,0 п.л.
2. Швецов, А.В. Методика определения дотационной составляющей бюджета региона [Текст] / А.В. Швецов // Экономические науки. 2011. № 12. -1,0 п.л.
3. Швецов, А.В. Особенности региональных бюджетов и разработка концепции их поддержки в условиях экономических циклов [Текст] / А.В. Швецов // Экономические науки. 2011. № 10. С. 182-189 - 1,0 п.л.
4. Швецов, А.В. Оценка воздействия международной экономической цикличности на российскую экономику [Текст] / А.В. Швецов // Вопросы экономики и права. 2011. № 3. С. 54-57 - 0,5 п.л.
5. Швецов, А.В. Сравнительный анализ концепций оценки уровня развития региона [Текст] / А.В. Швецов // Вопросы экономики и права. 2011. № 4. С. 235-243-1,0 п.л.
6. Швецов, А.В. Теоретико-методологические аспекты цикличности в социальных и экономических процессах [Текст] / А.В. Швецов // Вестник Поволжского государственного университета сервиса. 2011. № 3. С. 16-18 -0,3 п.л.
7. Швецов, А.В. Некоторые методические подходы к эконометрическому моделированию влияния бюджетной политики на экономику [Текст] / А.В. Швецов // Теория и практика общественного развития. 2011. № 3. С. 373-377-0,9 п.л.
8. Швецов, А.В. Методические особенности использования бюджетирования, ориентированного на результат [Текст] / А.В. Швецов // Финансы, Эконо-

41

мика, Стратегия. Серия "Инновационная экономика: человеческое измерение". 2011. № 8. С. 21-25-0,8 п.л.

1. Швецов, А.В. Правовые особенности формирования региональных бюджетов [Текст] / А.В. Швецов // Пробелы в российском законодательстве. 2010. №4. С. 31-33-0,4 п.л.
2. Швецов, А.В. Методические подходы к оптимизации бюджетных расходов в социальной сфере [Текст] / А.В. Швецов // Вестник МарГТУ. 2010. № 2. С. 95-108-0,8 п.л.
3. Швецов, А.В. Статистический анализ бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации [Текст] / А.В. Швецов // Российское предпринимательство. 2010. № 7. С 138-142 - 0,5 п.л.
4. Швецов, А.В. Статистический анализ эффективности формирования валового регионального продукта [Текст] / А.В. Швецов // Вестник Чувашского университета. 2010. № 2. С. 498-502 - 0,3 п.л.
5. Швецов, А.В. Статистический анализ динамики заболеваемости населения РФ по основным классам болезней в 1992-2007 гг. [Текст] / А.В. Швецов // Вестник Чувашского университета. 2009. № 4. С. 534-536 - 0,2 п.л.
6. Швецов, А.В. Экономико-правовой аспект выявления налоговых правонарушений [Текст] / А.В. Швецов // Вестник Самарского государственного экономического университета. 2007. № 2(28), 2007. С. 168-170. - 0,1 п.л.

Кроме того, ряд положений диссертационного исследования опубликованы в 41 научной работе, статьях и тезисах докладов на научных и практических конференциях общим объемом 6 п.л., из которых автору принадлежит 5 п.л.

42