Авторефераты по темам  >>  Разные специальности - [часть 1]  [часть 2]

Разграничение компетенции и проблемы временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

Автореферат кандидатской диссертации

 

На правах рукописи

 

 

Канавина Ольга Сергеевна

 

разграничение компетенции и проблемы временного осуществления органамиа государственной власти отдельных полномочий органова местного самоуправления

Специальность 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право

 

 

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

 

 

 

 

Омск

2009

Работа выполнена на кафедре конституционного, административного и финансового права юридического факультета государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Хабаровская государственная академия экономики и права

Научный руководитель:	доктор юридических наук, профессор Нарутто Светлана Васильевна
Официальные оппоненты:а	доктор юридических наук, доцент Шугрина Екатерина Сергеевна, кандидат юридических наук Дитятковский Михаил Юрьевич
Ведущая организация:аа	Уральская государственная юридическая академия

Защита состоится 26 июня 2009 года в __ часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.179.06 при государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского по адресу: 644077, г. Омск, ул. 50 лет Профсоюзов, 100, ауд. 315. Зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского

Автореферат разослан ________ 2009 года.

Ученый секретарь

диссертационного совет ааИ.В. Глазунова

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования.

Разграничение компетенции между органами различного уровня публичной власти является важнейшей предпосылкой эффективного развития государства и общества, и вместе с тем это - одна из наиболее сложных научно-практических проблем конституционного и муниципального права.

Коллизии компетенции органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, представляющие собой коллизии целей и интересов, правопонимания, правотворчества и правоприменения, подрывают единство и целостность правовой системы государства, не позволяют реализовать конституционную модель демократии, тормозят эффективное развитие общества.

В силу относительной новизны института местного самоуправления для современной российской государственности в наукеа до настоящего времени отсутствует общепризнанная теоретическая концепция компетенции органов местного самоуправления, оптимально отграниченная от компетенции органов государственной власти. Неслучайно, в Федеральный закон от 6 октября 2003 года Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации неоднократно вносились серьезные изменения, касающиеся вопросов компетенции органов местного самоуправления, которые не только не прояснили эти вопросы, но еще более запутали правоприменителя, вызвали множество конфликтов и судебных споров.

В настоящее время отсутствуют фундаментальные монографические исследования в области временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, поскольку данный правовой институт для России является новым и не апробированным на практике.

Указанные обстоятельства подтверждают актуальность темы диссертационного исследования.

Состояние научной разработанности темы исследования.

Теоретической основой диссертационного исследования явились труды известных отечественных государствоведов: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглая, В.А. Баранчикова, И.Н. Барцица, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, А.А. Замотаева, Т.Д. Зражевской, Л.М. Карапетяна, Д.А. Ковачева, Е.М. Ковешникова, Е.И. Колюшина, А.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, С.В. Нарутто, Н.В. Постового, А.А. Сергеева, В.А. Сивицкого, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Б.С. Эбзеева и других авторов.

Значительное влияние на диссертационное исследование оказали научные труды в области общей теории государства и права Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, В.С. Нерсесянца, Б.Н. Топорнина, Л.С. Явича и других авторов.

По отдельным аспектам темы автор обращался к трудам ученых советского периода, в частности, Г.В. Барабашева, В.Ф. Котока, А.И. Лепешкина, В.А. Пертцика и ряда других авторов.

Особое значение при написании работы имел фундаментальный труда Ю.А. Тихомирова, посвященный теоретическим аспектам компетенцииа органов публичной власти.

Автор отмечает, что в современный период интенсивного возрождения местного самоуправления в юридической науке постоянно появляются работы, посвященные проблематике муниципальной власти, ее компетенции, разграничению компетенции и взаимодействию между уровнями публичной власти.

Так, вопросы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления исследовались в диссертационных работах С.К. Дряхлова, аН.А. Игнатюка, Ю.В. Капитанец, В.П. Логинова, Т.Н. Михеевой, Н.И. Соломки, О.А. Сомова, Н.А. Шевчика, А.А. Уварова. После принятия в 2003 году нового Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации появились новые работы, в частности, докторские диссертации Т.М. Бялкиной, Н.Л. Пешина, Е.С. Шугриной, кандидатские диссертации А.В. Жеребцова, Н.В. Кузнецовой, С.А. Овсянникова.

Изучению проблем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посвящены, например, диссертационные работы М.Ю. Дитятковского, B.C. Мокрого, Э.А. Нехвядовича, а также кандидатская диссертация И.Х. Миннегулова. Специального освещения эти проблемы не получили в работе диссертанта, однако труды указанных выше ученых помогли автору лучше осмыслить отдельные аспекты многих вопросов темы.

Рядом ученых освещались отдельные аспекты, связанные с осуществлением органами местного самоуправления компетенции в отдельных сферах, в частности С.Э. Маслей, Л.В. Овчинниковой и др.

Опираясь на труды предшественников, автор диссертационного сочинения обращался к проблемным вопросам разграничения компетенции между органами публичной власти, которые либо недостаточно глубоко исследованы, либо в отношении их правового разрешения высказывались противоречивые мнения. Особо пристальное внимание в работе уделено анализу законодательства, регулирующего вопросы временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, лишь в общих чертах освещенного в юридической литературе.

Объект диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования выступают в целом отношения, возникающие по поводу разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления и, более конкретно, отношения, связанные с временным осуществлением органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Предмет диссертационного исследования.

Предметом исследования является комплекс нормативных правовых актов действующего федерального и регионального законодательства, регламентирующих компетенцию органов публичной власти и временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления; сложившаяся правовая практика; научные публикации и судебные решения по исследуемым вопросам.

Цели и задачи исследования.

Целью диссертационного исследования является рассмотрение проблем разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления, уточнения компетенции органов местного самоуправления с точки зрения ее соотношения с компетенцией органов государственной власти, включая возможность временного осуществления последними отдельных полномочий органов местного самоуправления, а также формулирование теоретических положений и разработка конкретных рекомендаций, имеющих прикладное значение для совершенствования законодательства о компетенции местного самоуправления и практики его применения.

Замысел работы определил необходимость постановки и решения ряда исследовательских задач, среди которых выделяются следующие:

1. исследование понятия и правовой природы содержания компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления с позиции выявления особенностей муниципального уровня публичной власти, а также проведение анализа статей 14 - 16 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющих вопросы местного значения разного типа муниципальных образований;
2. исследование форм правового регулирования компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления;
3. анализ правовой природы мер, связанных с осуществлением органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, выявление сущности оснований применения данных мер, исследование порядка принятия решения о применении указанных мер и механизма осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления;
4. разработка рекомендаций по оптимизации правового регулирования компетенции органов местного самоуправления и совершенствования законодательства о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Методологическая основа исследования.

Методологической базой диссертации является совокупность общенаучных методов и частных приемов научного познания.а В работе широко применялся диалектический метод, позволивший исследовать проблемы в единстве и системности правовых предписаний в области определения компетенции органов публичной власти. В диссертационном исследовании также были использованы такие научные методы познания, как: системно-функциональный, формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический и др. Применялись различные виды толкования правовых норм, выводы и аргументы иллюстрировались примерами из практики судебных органов, а также из практики деятельности Счетной палаты РФ.

Теоретическая основа исследования.

Теоретической базой диссертации стали учения выдающихся теоретиков политико-правовой мысли, концептуальные положения исследователей теории конституционного и муниципального права. В диссертации использовались также материалы, опубликованные в средствах массовой информации и электронных ресурсах Интернет.

Правовая основа исследования.

Теоретические положения и выводы автора диссертационного сочинения опираются на анализ Конституции Российской Федерации, Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, иных федеральных законов. Значительное внимание уделялось исследованию законов субъектов Российской Федерации Дальневосточного и иных регионов, регулирующих компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также муниципальным нормативным правовым актам. Приа написании работы широко использовались решения Конституционного Суда РФ, а также акты судов общей и арбитражной юрисдикции. Материалы обобщенной практики их работы использованы для аргументации и иллюстрации теоретических конструкций и выводов диссертационного исследования.

Научная новизна исследования.

Выполненная работа представляет собой специальное монографическое исследование диссертационного характера, в котором автор проводит комплексное, системное исследование института временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в контексте проблем разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Научная новизна работы заключается в уточнении правовой природы содержания компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, выявлении их общих и особенных признаков, в исследовании форм правового регулирования компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления. Элементы научной новизны содержатся в авторском анализе правовой природы мер, связанных с осуществлением органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в выявлении сущности оснований применения данных мер, исследовании порядка принятия решения о применении указанных мер и механизма осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Критическая оценка складывающейся практики применения законодательства, определяющего компетенцию органов местного самоуправления, позволила автору выдвинуть ряд предложений и рекомендаций, направленных на оптимизацию модели разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления и совершенствование правового регулирования временного осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

На защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы новизны.

1. Природа решаемых органами местного самоуправления дел и характер их полномочий не позволяют исключать эти органы из государственно-правового механизма и говорить об отсутствии государственного элемента в муниципальной власти. Предметы ведения и функции государственной и муниципальной власти во многих случаях совпадают. Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями придает государственный характер местному управлению. Активизация в современных условиях государственного вмешательства в экономическую сферу неизбежно порождает решение органами местного самоуправления все большего круга задач общегосударственной важности. Компетенция органов местного самоуправления должна определяться с учетом двойственности их правовой природы, сочетающей в себе императивные начала государственной власти и диспозитивность общественного самоуправления.
2. Некоторые сферы деятельности (предметы ведения) органов государственной власти и органов местного самоуправления социально-экономическое развитие, образование, здравоохранение, социальная поддержка населения, охрана общественного порядка, охрана окружающей природной среды и др.) фактически совпадают, однако это не означает совпадения их полномочий. В отдельных случаях законодатель, относя саму сферу деятельности, т.е. предмет ведения к органам государственной власти, относит участие в осуществлении полномочий в этой сфере - к вопросам местного значения. Такая конструкция по существу вуалирует вопросы государственного значения,а выдавая иха за вопросы местного значения. Термин лучастие, понимаемый как сотрудничество, деятельность по совместному выполнению чего-либо, не определяет границ конкретных полномочий, доли соучастия, и позволяет законодателю произвольно расширять степень участия органов местного самоуправления в решении государственных вопросов за счет средств местного бюджета.
3. Формы правового регулирования компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления представляют собой многоуровневую систему, охватывающую федеральные нормативные правовые акты, акты субъектов РФ и муниципальныеа нормативные правовые акты. Ведущее место в этой системе принадлежит Конституции Российской Федерации, прежде всего ст. 12, закрепляющей в качестве основы конституционного строя России самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий. Это конституционное положение, правильное по существу, не упоминает о сотрудничестве, общих задачах органов публичной власти, о единых целях и направлениях деятельности органов государственной власти и местного самоуправления как разных формах единого целого - власти народа (ст. 3 Конституции РФ).

аа Представляется некорректным указание ва перечне нормативных источников, составляющих правовую основу местного самоуправления, который приводится в ст. 4 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, на первом местеа общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации, за которыми следует Конституция РФ. Конституционная норма о приоритетном применении правил международного договора не применима в отношении самой Конституции, поскольку в силу ч. 1 ст. 15 она лимеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. На правовое регулирование отношений в области компетенции органов местного самоуправления оказывает влияние интерпретация в российской правоприменительной, прежде всего, судебной практике международных правовых источников.

1. Основная нагрузка по разграничению компетенции органов публичной власти приходится на федеральные законы, в которых регулируются конкретные стороны деятельности органов местного самоуправления. Принятие специального Федерального закона о компетенции местного самоуправления, комплексно регулирующего все ее аспекты, нецелесообразно, поскольку систематизацию компетенционного законодательства для удобства его применения можно осуществить в форме инкорпорации, т.е. объединения правовых норм по такому критерию, как компетенция органов государственной власти двух уровней и органов местного самоуправления и издания тематических сборников.а Возможны варианты размещения материала с учетом сфер деятельности, а также с приведением постатейных комментариев.

аа Подлежит критической оценке и требует изменения участившаяся практика корректировки законодательных актов в области разграничения полномочий между уровнями власти в конце финансового года, поскольку вносит неопределенность и нестабильность во властеотношения, требует бюджетных затрат.

Законами субъектов РФ конкретизируются принципы взаимодействия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления; определяются полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц, их ответственность в рамках статей 72 и 73 Конституции РФ; регулируются права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц при осуществлении отдельных государственных полномочий.

1. Правовая природа временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти исключает отнесение его к мерам федерального вмешательства или к особому порядку управления территорией муниципального образования, аналогичному чрезвычайному положению.а Меры ответственности или вмешательства в дела местного самоуправления должны быть адекватны тем принципам, которые лежат в основе взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления.
2. Меры, предусматривающие временное осуществление органами государственной власти отдельных муниципальных полномочий, регулируются не только ст. 75 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, но и ч. 5 ст. 22 и ч. 5 ст. 34 указанного закона (регулируют осуществление органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по обеспечению проведения местного референдума), хотя последние таковыми и не названы. Правовая природа данных мер различна: меры, предусмотренные п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 закона являются мерами ответственности органов местного самоуправления (что соответствует названию ст. 75), а положения п. 1 ч. 1 ст. 75, а также ч. 5 ст. 22 и ч. 5 ст. 34 закона содержат меры обеспечительного характера, направленные на гарантирование нормального функционирования местного самоуправления.
3. Анализ статьи 75 Федерального закона, устанавливающей основания и процедуры временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти, позволил выявить ряд противоречий и сформулировать ряд выводов и предложений.

Положение о временном осуществлении отдельных полномочий органов местного самоуправления в связи с чрезвычайной ситуацией и отсутствием органов местного самоуправления (п. 1 ч. 1 ст. 75 Федерального закона) с целью избежания двоякости толкования целесообразно сформулировать следующим образом: лесли представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и не могут быть сформированы.

1. Необходимо устранить очевидную противоречивость положений п. 2 ч. 1 ст. 75 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и ч. 3 ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ. В частности, в Бюджетном кодексе РФ не нашло отражение положение Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации о том, что временная финансовая администрации вводится в случае, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году.
2. Следует привести в соответствие Федеральному закону законодательство субъектов РФ в части установления оснований и порядка привлечения органов местного самоуправления к ответственности перед государством за допущенные нарушения при осуществлении отдельных государственных полномочий. В частности, пункт 3 ч. 1 и ч. 5 ст. 75 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, регулирующий временное лизъятие органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления в случае допущенных нарушений при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, требует юридико-технического уточнения относительно видов полномочий, изымаемых у органов местного самоуправления, и сроков их изъятия.

Теоретическая значимость исследования.

Теоретическая значимость результатов работы состоит в том, что сформулированные в ней положения и выводы развивают и дополняют институт компетенции органов местного самоуправления, теоретические положения об их взаимодействии с органами государственной власти, о возможности и условиях временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.а а

Материалы диссертации могут стать основой для последующих научных изысканий в данной области. Исследуемые в диссертации проблемы относятся к числу фундаментальных проблем современной конституционно-правовой и муниципально-правовой науки. Работа в целом способствует формированию понимания сущности компетенции органов местного самоуправления, ее места в системе публичной власти, уточнению содержания основных понятий и терминов, используемых в компетенционных правоотношениях применительно к органам государственной власти и органам местного самоуправления, и уточнению характеристики временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Теоретическая значимость диссертационной работы проявляется также в том, что сформулированные в ней выводы и положения будут способствовать развитию института компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления иными отраслевыми юридическими науками.

Апробация результатов исследования и их практическая значимость.

Основные положения диссертации апробированы в публикациях по теме исследования, в выступлениях на научных конференциях, проводившихся на базе учреждений высшего юридического образования г. Хабаровска, г. Биробиджана. Результаты исследования использовалисьа в практической деятельности автора в качестве заведующего юридическим сектором Северного округа юридического управления администрации г. Хабаровска.

Ряд положений диссертации обсуждался на кафедрах Дальневосточной академии государственной службы, Хабаровской государственной академии экономики и права.

Теоретические выводы диссертационной работы и изложенные в ней практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в научно-исследовательской работе по проблемам конституционного права, муниципального права, в преподавательской деятельности.

Структура диссертации, обусловленная логикой исследования, его целями и задачами, представлена введением, двумя главами, состоящими из шести параграфов, заключением, списком использованных нормативных правовых актов, судебной практики и литературы. Объем диссертационного исследования соответствует требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.

II. Содержание диссертационной работы

Во введении обосновывается актуальность и степень научной разработанности темы диссертационного исследования, определяются объект и предмет, цели и задачи работы, раскрываются методологические и правовые основы исследования, характеризуется научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, определяется теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов и о структуре работы.

В первой главе Теоретико-правовые основы разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного рассматриваются философские, теоретические и конституционные аспекты определения и разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В первом параграфе лПонятие и правовая природа компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления проводится исследование сущности компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, выявляются роль и место компетенции в общей системе государственно-правовых явлений, вычленяются составляющие ее структуру элементы и выявляются взаимосвязи между ними.

Исходя из понимания органов государственной власти и органов местного самоуправления акак эленментов единой системы социального управления, пубнличной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого, диссертант обращается к содержательному правовому толкованию понятия лкомпетенция органов публичной власти. аЮридической конструкцией компетенции органов власти охватываются такие образующие ее элементы, как лпредметы ведения, полномочия, лзадачи, лфункции, лцели, каждый из которых имеет свое отличительное содержание. Автор, анализируя законодательство,а отмечает отсутствие в нем

полной характеристики всех элементов, составляющих компетенцию, подмену аодним элементом конструкции компетенции органа власти другим, многозначность компетенционных терминов при их толковании, порождающие многочисленные споры, связанные с разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Сопоставляя определения компетенции органа государственной власти и органа местного самоуправления, диссертант усматривает их отличия в конкретных предметах ведения и полномочиях, уровне правовой регламентации (на местном уровне она будет значительно шире за счет муниципальных правовых актов).

Особое внимание автор уделяет анализу содержания предметов ведения местного самоуправления, которые включают в себя не только собственные предметы ведения, т.е. вопросы местного значения, но и те вопросы общефедерального или регионального значения, по которым органам местного самоуправления переданы отдельные государственные полномочия, а также вопросы, по которым государственные полномочия не переданы, но органы местного самоуправления принимают участие в их осуществлении, и, наконец, вопросы, не относящиеся к числу вопросов местного значения и не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления иных муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Делается вывод о том, что понятия лвопросы местного значения и лпредметы ведения не совпадают.

В диссертации обращается внимание на то, что некоторые сферы деятельности (предметы ведения) органов государственной власти и органов местного самоуправления могут совпадать, что, впрочем, не означает совпадения их полномочий. Так, например, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, меры социальной защиты, включая опеку и попечительство и др.

Анализируя правовую природу государственной власти и местного самоуправления, автор обосновывает утверждение о том, что местное самоуправление как самостоятельная и организационно обособленная форма народовластия не может не быть элементом системы государства, представляющего собой политическую организацию единой публичной власти народа. Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями придает государственный характер местному управлению. Активизация в современных условиях государственного вмешательства в экономическую сферу неизбежно порождает решение органами местного самоуправления все большего круга задач общегосударственной важности. В деятельности органов местного самоуправления должны органически сочетаться местные и государственные интересы. Компетенция органов местного самоуправления должна определяться с учетом двойственности их правовой природы, сочетающей в себе императивные начала государственной власти и диспозитивность общественного самоуправления.

Воспринимая местное самоуправление как особый способ децентрализации государственного управления, автор подчеркивает, что муниципальная власть самостоятельно решает переданную ей часть государственно значимых дел. Данные дела,а хотя и называются местными, вместе с тем не могут быть свободными от влияния государства в силу своей неотделимости от общенационального интереса.

Второй параграф Формы правового регулирования компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления автор посвящает исследованию источников права, рассматривая термин лформы правового регулирования компетенции как синоним термина лправовые основы компетенции. Эти источники весьма многообразны и представляют собой многоуровневую систему, охватывающую федеральные нормативные правовые акты, акты субъектов РФ и муниципальныеа нормативные правовые акты. Ведущееа местоа средиа ниха занимает Конституция Российской Федерации, служащая источником законодательства о компетенции органов власти. Особое место в системе источников, содержащих правовые основыа компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления, занимают общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которыеа согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы. Автор критически анализирует ст. 4 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, где в перечне нормативных источников, составляющих правовую основу местного самоуправления, сначала указаны общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, затем Конституция РФ. Приоритет международных договоров РФ над законом, закрепленный в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ,а нельзя понимать прямолинейно, в том смысле, что все внутригосударственные нормы подчинены международному праву. Конституционная норма о приоритетном применении правил международного договора не применима в отношении самой Конституции, поскольку в силу ч. 1 ст. 15 она лимеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В ст. 22 Закона РФ о 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ О международных договорах Российской Федерации установлено, что лесли международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке.

Автор анализирует Европейскую хартию местного самоуправления, представляющую собой международный договор РФ, непосредственно касающийся вопросов разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В работе рассматривается практика применения Конституционным Судом РФ положений Европейской хартии местного самоуправления, связанные с определением компетенции органов и должностных лиц муниципальных образований.

Особое место среди форм правового регулирования компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления занимают федеральные законодательные акты, прежде всего Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, предполагающий централизацию и жесткое разграничение компетенции между уровнями публичной власти с переносома существенного объема правового регулирования в области местного самоуправления с регионального уровня на федеральный, упорядочение и унификацию межбюджетных отношений. Значительная часть компетенции органов местного самоуправления конкретизируется в тематических законодательных актах - Гражданском кодексе РФ, Налоговом и Бюджетном кодексах РФ и др. Автор критикует ставшую традиционной практику принятия в конце очередного года законодательных актов, изменяющих разграничение полномочий между уровнями власти и требующих изменения системы управления и корректировки расходов бюджетов. Высказывается предложение о целесообразности проведения систематизации законодательства в форме инкорпорации, т.е. объединения правовых норм по такому критерию, как компетенция органов местного самоуправления и издания тематических сборников.а Возможны варианты размещения материала с учетом сфер деятельности, а также с приведением постатейных комментариев.

Диссертантом также исследуются акты Президента РФ, Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а также региональные нормативные правовые акты, конкретизирующие полномочия органов публичной власти. Автор анализирует судебную практику, связанную с отменой нормативных актов субъектов РФ, вторгающихся в полномочия федеральных органов государственной власти по отношению к органам местного самоуправления.

В диссертации анализируются муниципальные нормативные правовые акты, представляющие собой нижний или первичный уровень регулирования компетенции органов местного самоуправления. Автором приводятся примеры нарушения компетенционных норм органами местного самоуправления, присвоения ими полномочий органов государственной власти.

Во второй главе Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления раскрывается природа мер, связанных с осуществлением органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, анализируются процедурные аспекты введения и осуществления указанных мер. а

В первом параграфе Правовая природа мер, связанных с осуществлением органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления автор обращает вниманиеа на то, что институт временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти является новым, малоисследованным и не апробированным на практике, не позволяющим сформулировать окончательные выводы. Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации закрепляет временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти в качестве меры ответственности, формы взаимоотношений и перераспределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Ориентируясь на практику Конституционного Суда РФ, диссертант отмечает, что Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, а также предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15).

Автора приводит различные точки зрения ученых на природу мер, связанных с осуществлением органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, аполемизирует с ними, аргументирует свою позицию по анализу правовой природы указанных мер. Основания для их введения не являются одинаковыми по своей природе, поэтому не допустим и единый подход ко всем трем основаниям их введения, предусмотренным в ст. 75 Федерального закона.

В работе отмечается, что не все случаи временного исполнения полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти, являются мерами ответственности. В их числе есть меры обеспечения нормального функционирования органов местного самоуправления. Подпункт 1 ч. 1 ст. 75 содержит не санкцию конституционно-правовой ответственности, поэтому неправомерно помещен в главу об ответственности.аа

Временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти является мерой аобеспечительного характера, мерой - гарантией нормального функционирования местного самоуправления.

Второй параграфа Основания осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления посвящен анализу оснований применения мер временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти.

Анализируя основание, предусмотренное подп. 1 ч. 1 ст. 75, диссертант отмечает необходимость одновременного наличия двух условий, первое из которых должно выступать причиной второго условия: 1) наличие стихийного бедствия, катастрофы, иной чрезвычайной ситуации; 2) отсутствие и (или) невозможность сформирования представительного органа муниципального образования и местной администрации. При этом второе условие целесообразно толковать ограничительно: положение о том, что орган не может быть сформирован в связи с чрезвычайной ситуацией, надо понимать в том смысле, что его в принципе не существует (неважно, в связи с чрезвычайной ситуацией или с какой-нибудь иной причиной, помешавшей сформировать органы местного самоуправления в установленные сроки). Для избежания двоякости толкования указанной нормы, автор предлагает данное условие сформулировать следующим образом: лесли представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и не могут быть сформированы, то есть без союза лили.

Рассматривая второе основание применения мер временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти - возникшую вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления просроченную задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенную в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающую 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченную задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающую 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований (подп. 2 ч. 1 ст. 75), автор указывает на несогласованность данной нормы Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и ч. 3 ст. 168.2 Бюджетного кодекса РФ в части закрепления оснований для введения временной финансовой администрации. В диссертации анализируется неоднозначность определения юридического состава данного основания.

Разбирая третье основание временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти - нецелевое расходование бюджетных средств при осуществлении органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом, диссертант отмечает, что помимо изъятия субвенций, переданных на осуществление отдельных государственных полномочий, должны изыматься именно эти полномочия, которые осуществляются в порядке, предусмотренном ст. 20 Федерального закона, но не полномочия органов местного самоуправления.

Следующее основаниеа применения мер временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти связано с неназначением в установленные сроки представительным органом муниципального образования местного референдума. В данном случае по судебному решению обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или иным органом. Автор анализирует проблему, связанную с проведением местного референдума по вопросу структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

В третьем параграфе Порядок принятия решения о временном осуществлении органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления автор анализирует процедуры передачи полномочий, выявляет отдельные недостатки применительно к каждому из случаев временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти.

Рассматривая порядок принятия решения о временном осуществлении полномочий в связи с чрезвычайной ситуацией и отсутствием органов местного самоуправления, диссертант отмечает нерешенность многих правовых проблем, в частности, неопределенность требований, предъявляемых к решению представительного органа муниципального образования или законодательного органа государственной власти субъекта РФ, предшествующего принятию указа (постановления) главы субъекта РФ. Отмечается также нерешенность вопросов об инициаторе принятия такого решения, неясность причины, по которой это решение предшествует принятию постановления (указа) высшего должностного лица субъекта РФ, хотя по логике должно быть наоборот, т.е. глава субъекта должен выступать инициатором принятия соответствующего решения законодательного органа. Указывается на пробел в определении формы правового акта законодательного органа государственной власти субъекта РФ - закона или постановления. Исходя из того, что в соответствии с частью 2 ст. 75 Федерального закона, принятие такого решения предшествует акту главы субъекта РФ об лизъятии полномочий, автор полагает, что атакое решение оформляется в форме постановления. Диссертант отмечает нерешенность вопроса о правовом и целевом назначении рассматриваемого решения - констатации наличия обстоятельств, указанных в подп. 1 ч. 1 ст. 75 или инициирования принятия указа (постановления) главы субъекта РФ, а также неопределенность требований, предъявляемых к содержанию решения. Делается вывод о том, что без установления четких правовых критериев (оснований), надлежащих процедур осуществления рассматриваемой меры не могут быть достигнуты те конституционные цели, для обеспечения которых институт временного осуществления полномочий может вводиться. Напротив, могут возникнуть предпосылки для недобросовестного использования рассматриваемого правового института в целях, противоречащих принципам взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления, установленным в Конституции РФ. Не рассматривая данную меру в качестве меры ответственности, автор, тем не менее, полагает, что в указанной процедуре обязательно участие судебного органа.

Исследуя порядок принятия решения о временном осуществлении полномочий в связи с просроченной задолженностью по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, обосновывает позицию о том, что дела о восстановлении платежеспособности муниципального образования в полной мере можно отнесено к категории дел, связанных с осуществлением экономической деятельности с участием публичных образований. И в этой связи считает необходимым дополнить раздел IV Арбитражного процессуального кодекса РФ Особенности производства в арбитражном суде по отдельным категориям дел отдельной главой Рассмотрение дел о восстановлении платежеспособности муниципального образования с учетом тех особенностей данной категории, которые уже урегулированы Федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и Бюджетным кодексом РФ: подведомственности (дело рассматривает арбитражный суд субъекта РФ); заявителей (ими могут быть высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), представительный органа муниципального образования, глава муниципального образования); формы обращения в арбитражный суд (в законе оно названо ходатайством); ограничения для введения временной финансовой администрации (она не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования) и решения арбитражного суда по результатам рассмотрения данной категории дел (при обнаружении оснований, предусмотренных подп. 3 ч. 1 ст. 75, арбитражный суд принимает решение о введение временной финансовой администрации). Обосновывается утверждение о том, что наиболее приемлемой формой обращения в арбитражный суд о введении временной финансовой администрации является заявление, а не ходатайство.аа

Освещая порядок принятия решения о временном осуществлении полномочий в связи с допущенными нарушениями при осуществлении отдельных государственных полномочий, диссертант отмечает, что процедуре применения санкции, предусмотренной ст. 75, должны предшествовать меры, предусмотренные ч. 3 ст. 21 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, в соответствии с которой в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Диссертант подвергает сомнению положение закона, допускающее возможность изъятия полномочий решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, при том, что наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется законом в соответствии с ч. 2 ст. 19 Федерального закона. Кроме того указывается, чтоа отдельные государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления не только органами государственной власти субъектов РФ, но и федеральными органами государственной власти и в связи с этим субвенции в местный бюджет на осуществление данных полномочий могут перечисляться не только из бюджета субъекта Российской Федерации, но и из федерального бюджета. Следовательно, случай изъятия отдельных федеральных государственных полномочий и возвращения в федеральный бюджет соответствующих субвенций также должен быть урегулирован статьей 75 Федерального закона.

Анализируя порядок принятия решений о наделении органа исполнительной власти субъекта РФ полномочием по обеспечению проведения местного референдума, диссертант отмечает, что регулирование этой процедуры относится к сфере гражданского процессуального права, поскольку решение принимается именно судом. Отмечается также неурегулированность процедуры принятия решения, в частности неопределенность вида обращения в суд общей юрисдикции, родовой и территориальной подсудности, вида гражданского судопроизводства, сроков принятия решения, требований, предъявляемых к выносимому решению.

В четвертом параграфе Механизм осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления обращается внимание на сложность, разрозненность и противоречивость механизма временного осуществления органами государственной власти отдельных муниципальных полномочий.

Исследуя положения закона, определяющие механизм временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления в связи с чрезвычайной ситуацией и отсутствием органов местного самоуправления, диссертант отмечает, что из буквального толкования ч. 3 ст. 75 Федерального закона следует, чтоа все иные полномочия, в том числе и те, которые отнесены к исключительным полномочиям представительного органа муниципального образования, могут осуществляться органами исполнительной власти субъекта РФ, которые исключительно по своей природе и в соответствии с федеральным законодательством не могут быть наделены полномочиями представительного органа. Кроме этого, в ч. 3 ст. 75 следует указать на то, что органы государственной власти субъектов РФ должны, прежде всего, предпринимать меры к устранению чрезвычайной ситуации и к формированию органов местного самоуправления. Срок осуществления полномочий в рамках данной меры не может превышать период времени до устранения обстоятельств, предусмотренных п. 1 ч. 1 ст. 75. Исходя из этих обстоятельств, можно предположить, что в этот срок входит: срок на устранение чрезвычайных обстоятельств (постольку, поскольку они препятствуют выборам) и срок на проведение избирательной компании в соответствии с избирательным законодательством.а

Анализируя нормы, относящиеся к временному осуществлению отдельных полномочий органов местного самоуправления в связи с просроченной задолженностью по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, диссертант утверждает, что в них нет ясности в том, каковы полномочия временной финансовой администрации, когда речь идет об исполнении бюджета муниципального образования, а также в тех случаях, когда представительный орган местного самоуправления отказывается утверждать проект бюджета, ею подготовленный.

Рассмотрение механизма осуществления органом государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по обеспечению проведения местного референдума (ч. 5 ст. 22 и ч. 5 ст. 34 Федерального закона Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации) позволило автору сделать вывод, что указанные нормы не дают ответа на вопрос о том, какие конкретно полномочия осуществляет орган исполнительной власти субъекта РФ, а какие - осуществлять не может; как его полномочия соотносятся с полномочиями муниципальной избирательной комиссии. Диссертант полагает, что в случаях, предусмотренных данными нормами, нет необходимости наделять орган исполнительной власти субъекта РФ полномочиями по обеспечению проведения местного референдума, поскольку это - полномочие муниципальной избирательной комиссии. В ч. 5 ст. 34 следует лишь указать на то, что финансирование местного референдума на территории вновь образованного муниципального образовании осуществляется за счет бюджета субъекта РФ.

В заключении подчеркивается смысл проведенного исследования,аа подводятся его итоги, формулируются основные теоретические и практические выводы.

ОСНОВНЫЕ РАБОТЫ, ОПУБЛИКОВАННЫЕ

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Канавина О.С. Принцип материально-финансовой обеспеченности осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 21. - 0,5 п.л.
2. Канавина О.С. Понятие и правовая природа компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления // Материалы научно-практической конференции л100 лет российскому парламентаризму / Под ред. С.В. Нарутто, В.М. Цырфы. Хабаровск: РИ - ХГАЭП, 2006. - 0,3 п.л.
3. Канавина О.С. Муниципальная власть как форма публичной власти // Сборник материалов юбилейной научно-практической конференции, посвященной 65-летию юридического факультета ХГАЭП Роль юридического образования и науки в формировании российского гражданского общества и правового государства / Под общ. ред. С.В. Нарутто и В.Н. Ширяева. Хабаровск: РИ - ХГАЭП, 2005. - 0,35 п.л.
4. Канавина О.С. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий местного самоуправления: правовые новеллы // Сборник материалов межвузовской научно-практической конференции Высшая школа - важнейший государственный ресурс регионального развития / Под ред. Л.Б. Рейделя, Е.Б. Шимановича. - Биробиджан: АмГУ - БФ ХГАЭиП, 2005. - 0,35 п.л.

 

     Авторефераты по темам  >>  Разные специальности - [часть 1]  [часть 2]