Книги, научные публикации
Андрей МЕДУШЕВСКИЙ Конституционная монархия в Европе, Японии и России (сравнительное исследование конституционных актов) В современных политических условиях непрекращающейся борьбы вокруг Конституции
России в обществе возникает обостренный интерес к вопросам конституционной теории: о роли президента, формах разделения властей, возможных путях прохождения законодательных документов, отношениях парламента и правительства. Внешне сухие теоретические проблемы приобре- тают актуальный политический смысл. Для их решения большое значение имеют опыт международного и российского конституционализма, его теория и практика. Интерес представляют формы преломления международного опыта конституционализма в сознании российских правоведов и политиков конца XIX Ч начала XX века, повлиявшие на ход политического развития России в предреволюционный период.
Сравнительное изучение опыта освоения конституционных идей и прове- дения конституционных преобразований в России начала XX века позволяет понять суть отличий политической культуры и политической традиции России от западноевропейских стран и Японии на цивилизационном уровне, в большой временной ретроспективе.
Очевидно, что процесс развития конституционных идей и преобразований не может быть произвольным. Борьбу за конституционный строй и правовое государство следует соотносить с исторической традицией. Это поможет понять, каковы пределы возможностей практической политики, предвидеть, как сработает в дальней перспективе та или иная стратегия конституционного процесса.
* * * Русский конституционализм рубежа XIXЧXX веков разделял с западной философией и политической мыслью либеральные ценности прав личности, правового государства и гражданского общества. Однако основная цель этой политической философии состояла в том, чтобы учесть особенности русского исторического процесса, специфику политического строя и политической культуры России и на этой основе наметить пути достижения социального идеала. Ей были присущи сравнительный характер исследований, внимание к мировому контексту проблемы.
Русская политическая мысль конца XIX Ч начала XX века рассматривала конституционный вопрос (имея в виду переход от абсолютизма к парламентской Медушевск и й А. Я.Ч кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Института российской истории РАН.
системе) как центральную проблему мировой политической истории Новейшего времени. В центре ее внимания оказывалась ситуация, в свое время определенная А. Токвилем как старый порядок и революция. Отсюда интерес к крупнейшим революциям Нового времени, формированию гражданского общества и правового:
государства в странах классической либеральной демократии Ч Великобритании, Франции, США, а также Германии. Наиболее общее выражение они получили в трудах признанного главы этого направления М. Ковалевского. Н. Кареев разрабатывал проблему истории Французской революции, П. Виноградов Ч политико-правовую традицию Великобритании. Крупнейшие русские юристы, такие как С. Муромцев, А. Градовский, Н. Коркунов, уделяли преимущественное внимание германской теоретической юриспруденции, принимая ее концепцию правового государства как юридическое обоснование необходимости конституционных ограничений монархической власти. Оригинальное завершение данное направление нашло в концепции демократии и политических партий М. Острогорского, сыгравшей существенную роль в политической социологии XX века.
Обращает на себя внимание юридическая школа русской историографии, представлявшая в известной мере аналог исторической школы права в Германии и сформулировавшая ту общую концепцию русского исторического процесса, которая объясняла характер отношений общества и государства в России, выявляла их специфику по сравнению со странами Западной Европы и давала основу политической стратегии отечественного конституционализма.
Постепенно становилось ясно, что русский конституционализм в сравнении с западным имеет существенные особенности. Они коренятся в природе политической системы России, в особенностях ее социальной базы. Отсюда вырастают различия в стратегии политических реформ. Российская модель отлична от классической по крайней мере в трех отношениях: во-первых, к началу преобразований здесь отсутствуют необходимые элементы гражданского общества;
во-вторых, средний класс, даже если он существует, недостаточно силен для того, чтобы стать социальной базой демократических преобразований;
в-третьих, эти преобразования оказывается необходимым провести в крат- чайший (по сравнению с западными странами) исторический промежуток времени. В результате здесь требуются совершенно другая стратегия развития вообще, другая комбинация политических сил и тактика реформ в частности.
Основным носителем преобразовательной программы выступает не буржуазия, как на Западе, а, скорее, само государство. Инструментом ее реализации в значительной мере становится бюрократия, а методы проведения приобретают более или менее принудительный характер.
Эти идеи частично были использованы при проведении реальных конституционных преобразований в России в 1905Ч1906 годах. Они органически связаны с оценкой глубины и эффективности последних. Однако необходимость дальнейшей конкретизации представлений об особенностях российской конституционной традиции заставляет расширить и углубить сравнительный анализ национальных вариантов конституционной монархии, сделать его более систематическим.
Не случайно, что в современной науке отсутствует единый взгляд на природу российской государственности эпохи конституционализма начала XX века. Более того, в ней прослеживается тот же спектр ее оценок (включающий диаметрально противоположные воззрения), что и в эпоху революции 1917 года.
Форма правления России после 1905 года определяется то как конституционная монархия, то как октроированный конституционализм, то как же- конституционализм 1. Ряд авторов вообще считают невозможным отнести См. Ко т л я р е в с к и й С. А. Юридические предпосылки русских основных законов. М., 1912;
Е р о шк и н Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968;
Че р ме н с к и й Е. Д. IV Государственная Дума и свержение царизма в России. М., 1976;
Дя к и н В. С. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907Ч1911 годах. Л., 1978;
Ав р е х А. Я. Распад третьиюньской системы. М., 1985.
российский политический режим к какой-либо развитой форме европейского конституционализма и предпочитают говорить о его уникальности. Наконец, существует мнение о понимании российской модели конституционализма как некоторой переходной формы Ч российский конституционный эксперимент потенциально содержал возможности трансформации в политические системы различного типа, но не реализовал их в силу кратковременности своего существования3. Все эти подходы, отражающие какую-либо одну реальную сторону российского конституционализма, не дают, однако, системного объяс- нения его специфики. Остаются нерешенными вопросы: существовала ли вообще в России конституционная монархия и если да, то какая? Является ли российская модель типичной или уникальной в перспективе мирового политического развития? Представляется, что ответ на них можно получить лишь путем сравнительно-исторического анализа российского и западно-евро-- пейского вариантов конституционной монархии и его социологической интер- претации.
Общая типология конституционно-монархических режимов В истории большинства стран Европы, а затем и всего мира конституционализм являлся синтезом либеральных идеалов и традиционных политических отношений в эпоху модернизации, результатом которого сталг| специфическая политическая форма Ч конституционная монархия. Механизм власти в данной смешанной форме правления определяется наличием и постоянной борьбой трех основных сил: народного представительства (пар- ламента), правительственной бюрократии и монархии4.
Роль первой из указанных сил основана на постоянном укреплении организованного представительства в парламенте ведущих партий, реально влияющих на судьбу того или иного кабинета. Этот процесс бюрократизации партий ведет в перспективе к образованию политической машины, цель существования которой прежде всего в захвате и удержании государственной власти. Другая сила Ч правительственная бюрократия Ч в процессе своего развития проходит различные стадии, становясь все более дифференцированной, функционально специализированной и корпоративно объединенной. Общим результатом этого процесса становится увеличение технических возможностей бюрократии, степени ее контроля за инструментами управления. Третьей традиционно наиболее значимой силой является глава исполнительной власти Ч монарх, который формально представляет вершину всей пирамиды власти.
Рационализация управления и бюрократизация власти ведут к тому, что монарх и его ближайшее окружение, некогда осуществлявшие непосредственное;
управление (как это было в абсолютистских монархиях традиционного типа), оказываются все более оттесненными от него. Между обществом и выража- ющими его волю представительными учреждениями, с одной стороны, и монархом Ч с другой, вырастает высшая бюрократия, которая становится как бы арбитром между ними, фактически осуществляет реальную власть к помощью разветвленной системы исполнительных учреждений. Исходя из такой расстановки сил в обществе возможны два принципиально различных типа коалиций: между парламентом и монархом против бюрократии или между бюрократией и монархом против парламента. Возможен также про- межуточный вариант компромисса двух сил: парламента и монарха. Этот компромисс, однако, будучи внутренне противоречивым и крайне неустойчивым, является на деле переходной формой от одного типа правления к другому,.
См. A c t o n E. Rethinking the Russian Revolution. London, 1990.
См. H o s k i n g G. The Russian Constitutional Experiment. Government and Duma. 1907Ч1914.
Cambridge, 1973.
См. Ме д у ше в с к и й А. Н. Идея разделения властей. Вестник Российской академии, наук. 1994, № 1.
Схематически обрисовав таким образом механизм власти в системе конституционной монархии, мы получаем возможность осуществить типологический анализ разновидностей данной формы правления, выделив три основных типа политических режимов, реально имевших место в истории.
Первый из них представлен английским вариантом конституционной монархии, который являет собой по существу завуалированную форму парламентской республики. Коалиция между всесильным парламентом и безвластным монархом позволяет народному представительству осуществлять действенный контроль над правительством (кабинетом министров) и всей административно-бюро- кратической системой. Второй, промежуточный, тип конституционной монархии определяется как дуалистическая форма правления, при которой парламент и монарх имеют одинаковые прерогативы в области законодательной, а отчасти и исполнительной власти, осуществляют взаимный контроль и сдерживание. Данный режим возникал в ряде государств Западной и Цент- ральной Европы как результат неустойчивого исторического компромисса двух начал после крупных революционных потрясений и в тенденции эво- люционировал к укреплению монархической власти.
Наконец, третий тип конституционной монархии представлял собой так называемый монархический конституционализм. В нем в полной мере реализовывалась коалиция монарха и бюрократии против парламента. Ис- торическая функция данного типа состояла фактически в сохранении мо- нархической системы в новых условиях путем изменения структуры власти и формы правления без изменения ее существа. Данный тип конституционной монархии, реализовавшийся первоначально преимущественно в странах Цен- тральной и Восточной Европы, а затем в России и государствах Азии, в наибольшей степени соответствует введенному нами определению мнимого конституционализма. Он становится возможным в тех странах, где демо- кратические силы не имеют реальной социальной опоры, распылены и вы- нуждены в силу этого апеллировать к государству;
власть отделена от общества, а монарх становится в полной мере заложником бюрократии, не находя ей противовеса в народном представительстве.
Становление классического конституционализма (Англия) Эволюция этого типа конституционализма выражается в переходе реальной власти от монарха к министерству, всецело зависимому от представительной власти. Данная проблема встала со всей остротой в период английской революции середины XVII века. В центре конфликта оказался бюджетный вопрос: отказ парламента в субсидиях королевской власти Карла I и попытка последней обойтись без его формального разрешения путем введения не- санкционированных налогов стали прологом гражданской войны. Все публично- правовые акты, принятые в эпоху борьбы парламента с королевской властью, могут быть условно распределены по трем основным группам, позволяющим увидеть преемственность законодательной политики и реконструировать основ- ные ее направления накануне, в ходе и после окончания революции5.
Этими направлениями являются: борьба радикальной парламентской оппозиции за разрушение существующей политической системы монархической власти, ограничение исполнительной власти короля и его администрации (как светской, так и особенно духовной);
создание новой легитимной государст- венности, основанной на принципах демократии и парламентаризма;
утвер- ждение авторитарного режима военной диктатуры Лорда-протектора, подго- товившей установление конституционной монархии. Английская революция См. основные издания текстов важнейших конституционных актов: Гессен В. М., Н о л ь д е Б. Э. Современные конституции. СПб., 1905;
Тексты важнейших основных законов иностранных государств. М., 1905;
Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVIIЧXVIII веков. М., 1957.
впервые продемонстрировала миру основные политические формы перехода от абсолютизма к правовому государству: от монархии к республике и от нее Ч к авторитарному диктаторскому режиму, являющемуся, в свою очередь, предпосылкой конституционной монархии.
Билль о правах, порожденный революционными событиями 1688 года, часто рассматривается в литературе как первый вариант конституции Нового времени и одновременно прототип последующих конституционных актов.
Политический переворот Ч изгнание короля Якова II и восшествие на престол Вильгельма и Марии Ч породил, по словам П. Бромхеда, некое подобие конституции в виде Билля о правах, остающегося в силе и в настоящее время6. Резко ограничив власть короля и гарантировав права и свободы парламента, Билль о правах заложил подлинные основы английской конституционной монархии. Последующее законодательство и политическая практика укрепляли эту систему, основу которой составлял принцип разделения властей 7.
В начале XVIII века был еще возможен спор о том, в какой мере министры зависят от монарха, а в какой Ч от парламента. В дальнейшем роль королевской власти все более падала, что нашло выражение в принципе юридической безответственности монарха, за все действия которого отвечали какое-либо учреждение или министр. Формирование кабинетской системы ставило правительство в полную зависимость от парламента и, в частности, от Палаты общин. Сущность этой власти Ч в полном контроле парламента над бюджетными ассигнованиями, приостановив которые он мог парализовать деятельность любой отрасли администрации или исполнительной власти правительства в целом. Поражение кабинета в Палате общин при обсуждении важного вопроса или путем прямого голосования доверия правительству автоматически вызывало его отставку или роспуск парламента с последующим повторным голосованием. Средством давления на правительство и осущест- вления текущего контроля над его деятельностью часто становилось также обсуждение вопросов кредитования по определенным статьям бюджета.
Специфика британской конституции состоит в ее неписаном характере, а следовательно, в особой системе регулирования отношений законодательной и исполнительной властей Ч не путем зафиксированных в конституции юридических норм, а при помощи обычно-правовых прецедентов или системы так называемых парламентских соглашений. Эта особенность английского конституционализма стала предметом идеализации не только в самой Великобритании, но и в других странах Европы, где господствовал мо- нархический конституционализм, прежде всего во Франции (Ш. Монтескье, Б. Констан), в Германии (в трудах либеральных мыслителей от Г. Ф. Гегеля до Р. Гнейста) и России (в трудах таких западнически ориентированных конституционалистов, как М. Ковалевский, П. Виноградов и П. Милюков). В этих странах архаические и традиционалистские черты британской политиче- ской системы истолковывались не как недостаток, а как преимущество, а сама она выставлялась образцом постепенного, эволюционного или лорганиче- ского перехода от абсолютизма к представительному правлению.
Варианты континентальной конституционной монархии (Франция) Два других типа конституционной монархии на Европейском континенте впервые представлены в политической системе Франции эпохи Великой французской революции, где они, сменяя друг друга, получили четкое юридиче- ское выражение в двух основных типах конституции Ч договорном (1791 года) Бр о мх е д П. Эволюция британской конституции. М., 1978, с. 31.
См. English Constitutional Documents since 1832. New York, 1936.
и октроированном (1814 года), ставших образцами для остальных государств Ч Бельгии, Италии, Германии, Австро-Венгрии, Японии и, наконец, России.
Переход от абсолютной монархии к ограниченной монархии и от нее к республике составлял политическое содержание конституционного процесса на подъеме Великой французской революции. Начальная фаза данного процесса завершилась переходом к конституционной монархии. Содержательный анализ первой конституции Франции 1791 года показывает, что ее теоретическую основу составляют два основных принципа Ч народного суверенитета и пред- ставительства, причем эти принципы находятся в остром противоречии друг с другом. Дело в том, что сущность концепции народного суверенитета в интерпретации ее создателя Ж.-Ж. Руссо исключает саму возможность пред- ставительных учреждений (ибо единая воля народа не может быть представлена кем-либо иным, кроме, самого народа). И наоборот, представительная модель политической системы, выдвинутая Монтескье в его теории разделения властей, отрицает целесообразность какого-либо единого источника всех трех властей, взаимное сдерживание которых покоится на генетической их автономности друг от друга, восходящей к различным социальным элементам общества (народу, аристократии и монархии).
Данное противоречие решалось в конституции путем своеобразного синтеза обеих теорий. Фундаментальную ее основу составлял принцип народного суверенитета, который воплощался в различных ветвях власти и через них фактически контролировал сам себя. С одной стороны, суверенитет принадлежит нации и, следовательно, нация является единственным источником всех властей. С другой стороны, французская конституция имеет представительный характер;
представителями являются законодательный корпус и король.
Законодательная власть осуществляется Национальным собранием;
исполнительная Ч принадлежит королю и осуществляется министрами и другими ответственными органами под его главенством. Судебная власть вверяется избранным народом судьям 8.
В отличие от английского варианта конституционной монархии, где монарх теоретически стоит над всеми ветвями власти и является (наряду с парламентом) вершиной законодательной власти, французская конституция стремится ограничить его роль исключительно руководством исполнительной властью.
Таким образом, положение монарха здесь напоминает, скорее, роль пожизнен- ного президента в президентской республике. В то же время ряд положений конституции сильно ограничивает королевскую власть, во многом сводя ее функции к чисто представительным.
Однако последующее развитие революционного процесса могло идти лишь по пути разрушения установившегося баланса властей, абсолютизации значения одной из них Ч законодательной или исполнительной. Первая тенденция реализовалась наиболее полно в якобинской конституции 1793 года, вторая стала реальностью в бонапартистской конституции 1799 года и серии по- следующих законодательных актов, приведших к установлению единоличной власти Первого консула и империи. В первом случае полностью реализовался потенциал доктрины народного суверенитета, во втором Ч принцип пред- ставительства, доведенный до логического предела. Если, однако, рассмотреть обе эти тенденции в перспективе генезиса системы мнимого конституционализма, то они не только не выступают как взаимоисключающие, но и дополняют друг друга в главном Ч последовательном усилении ав- торитарных основ власти 9.
Наиболее последовательно система постреволюционного монархического конституционализма была выражена в Хартии 1814 года, представлявшей См. Du v e r g e r M. Elements de Droit Public. Paris, 1985;
Les Constitutions de la France depuis 1789. Paris, 1970.
О л а р А. Политическая история Французской революции. Происхождение и развитие демократии и республики (1789Ч1804). М., 1902.
собой первый исторический вариант так называемой локтроированной конституции. В ряду других монархических конституций Европы XIX века Хартия выступает не только в качестве юридического оформления данной системы во Франции эпохи Реставрации, но и как модель всех последующих аналогичных законодательных актов. Это объясняется тем, что Хартия впервые дала синтез новой социальной реальности послереволюционного периода и старых политических форм, что нашло отражение в истории ее создания и в структуре.
Возникал новый исторический прецедент Ч установление монархического правления сверху и его легитимация путем народного волеизъявления снизу, что могло быть достигнуто лишь в результате искусственного соединения в одной форме правления таких взаимоисключающих принципов, как народный суверенитет и монархическое начало.
Хартия открывалась юридическим закреплением публичных прав французов и фактическим признанием необратимости демократических перемен, произо- шедших в ходе революции: декларировались равенство всех перед законом, гарантия личных свобод, провозглашалась даже свобода вероисповедания (однако с характерной оговоркой о том, что католическая апостолическая римская религия есть религия государственная). В качестве одного из фундаментальных прав провозглашалась неприкосновенность собственности.
При этом Хартия давала такую формулу соотношения властей, которая на деле (хотя и с некоторыми ограничениями) превращала ее в инструмент сосредоточения власти в руках монарха. Данный порядок был зафиксирован в разделе о формах королевского управления. Королевская особа священна и неприкосновенна. Монарх являлся главой исполнительной власти, которая находилась в исключительном его ведении. Важными самостоятельными пре- рогативами обладал монарх и в области законодательной власти, которую он осуществлял совместно с двумя палатами парламента Ч Палатой пэров и Палатой депутатов. Он один имел право законодательной инициативы, утверждения, приостановления и обнародования законов.
В Хартии говорилось об ответственности министров, однако ее следует понимать как ответственность не перед парламентом, а, наоборот, перед главой государства Ч монархом. Назначение и смещение министров, как и других должностных лиц, зависело исключительно от его воли. Конституционная Хартия не выдвигала какой-либо процедуры выражения недоверия правитель- ству со стороны парламента. Судебная власть также зависела от короля: он назначал судей (которые были несменяемы), имел право помилования и смягчения наказаний ". Разделение властей в конституционной монархии такого типа оказывалось фикцией.
Таким образом, Хартия 1814 года впервые четко сформулировала ряд основных параметров мнимого конституционализма: монарх как реальный глава государства, средоточие всех властей и гарант конституции;
подмена подлинного разделения властей их фиктивным и чисто функциональным разграничением;
безвластие законодательного корпуса;
полная зависимость исполнительной власти (правительства) от монарха и отсутствие действенного контроля над ней со стороны народного представительства (парламента);
несамостоятельность судебной власти. Об устойчивости данной формы конституционализма свидетельствует тот факт, что ее основные принципы воспроизводились в ряде последующих конституционных актов. Так, после июльской революции 1830 года новый император Луи-Филипп пошел лишь на косметические ее изменения. Текст новой Хартии (1830 года) не содержал Алексеев А. С. Возникновение конституций в монархических государствах континентальной Европы XIX столетия. Ч. 1. Французская конституционная Хартия 1814 года. М., 1914..
См. Текст конституционной Хартии 1814 года. Les Constitutions de la France depuis 1870.Paris, 1970;
Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVIIЧXV111 веков.
радикальных изменений в отношении парламента и монарха, процедуры осуществления законодательной власти. Многие черты мнимого конституционализма воспроизводились затем в конституции плебисцитарной республики 1848 года, завершившейся империей Наполеона III, а также в конституции 1875 года, дававшей президенту (маршалу Мак-Магону) огромные полномочия. Наконец, они прослеживаются в авторитарной голлистской политической традиции послевоенной Франции XX века. Однако гораздо большее значение принципы Хартии 1814 года (закрепленные и в Хартии 1830 года) имели за пределами Франции, где они составили теоретическую основу всей конституционно-монархической традиции XIX Ч начала XX века.
Конституционная монархия в Италии Влияние французской Хартии 1830 года проявилось всего заметнее в ряде итальянских государств (например, в конституции Сицилии 29 января года). Особое значение в ряду этих актов имеют конституция и королевский статут Пьемонта, данные королем Карлом Альбертом 4 марта 1848 года и сохранившиеся после подавления революции 1848Ч1849 годов. По мере объединения итальянских областей в 50Ч70-х годах XIX века эта монархическая конституция распространялась на всю территорию Италии. Она оставалась действующей вплоть до установления в 1922 году фашистского диктаторского режима, определяя форму государственного управления как представительное монархическое правительство 12.
Этой формулировкой закладывается исключительное и центральное поло- жение монархической власти в политической системе, которая (как и во Франции) приобретает черты реального центра власти. Конституционно-мо- нархическая форма диктует некоторые уступки в направлении разделения властей, которое, однако, остается в значительной мере формальным. Зако- нодательная власть осуществляется совместно королем и двумя палатами парламента Ч Сенатом и Палатой депутатов. Нижняя палата (или Палата депутатов) выбирается путем косвенных выборов и состоит из депутатов, избранных особыми избирательными коллегиями на пять лет.
Формальная структура власти выражается наиболее четко в решении проблемы принятия законов. Правом законодательной инициативы обладают обе палаты парламента и король. Теоретически это означает известный паритет в полномочиях народного представительства и монархического начала.
Однако на деле конфликт в этой области мог быть разрешен только в пользу монарха. Король осуществляет контроль над парламентом и прежде всего над его верхней палатой Ч Сенатом. Баланс сил всегда мог быть изменен путем назначения королем новых членов.
О реальном приоритете монархической власти говорит и положение правительства. С одной стороны, вводится формулировка о безответственности монарха Ч законы и правительственные акты не имеют силы, если не снабжены подписью министра, с другой Ч назначение и увольнение министров является исключительной прерогативой короля и, следовательно, не зависит от воли парламента. Вообще раздел конституции О министрах, заимство- ванный из соответствующего раздела Хартии 1830 года, не предусматривает реального парламентского контроля над ними. Принцип разделения властей не распространяется на высших должностных лиц. Министры получают доступ в обе палаты и могут быть их депутатами. Единственной контрольной мерой |становится возможность для Палаты депутатов обвинять министров в зло- употреблениях, но и в этом случае вопрос об их виновности решается См. Статут королевства 4 марта 1848 года. Конституционные и законодательные акты буржуазных государств XVIIЧXVIII вв., с. 467Ч475.
Верховным судом, образуемым Сенатом по декрету короля. При этом под- черкивается, что и в данном случае Сенат выступает исключительно как судебное, но не политическое учреждение. Вообще прерогативы судебной власти, осуществляемой от имени короля назначенными им судьями, определены весьма нечетко.
Классификация конституций Центральной и Восточной Европы Распространение конституционных идей в странах Центральной и Восточной Европы происходило позже, чем в Западной, и имело существенно отличные теоретическую основу и практическое воплощение13. Во-первых, конституционное законодательство различалось по способу своего возникно- вения: оно могло исходить из согласия общества (иметь договорный характер) или быть данным властью сверху, т. е. октроированным. Во-вторых, оно различалось в соответствии с целями, которые преследовались при его создании. Конституция могла быть введена для гарантии весьма различных принципов: народного суверенитета или сохранения старых сословных порядков, или даже обоснования монархического принципа. В-третьих, конституционное законодательство могло различаться по своей внутренней структуре, закрепляя единое государство или федеративное государство, причем последнее также могло выступать в двух формах, представляя собой государственный союз или союзное государство. В реальной политической практике происходило смешение этих чистых, умозрительно конструируемых типов.
Можно констатировать, что характерными чертами конституций XIX века являются: преобладание монархической формы государственной власти;
ограничение монархии с помощью конституции;
выражение этого ограничения в учреждениях народного представительства. Различные комбинации этих признаков определяют специфику конституционных режимов стран Централь- ной и Восточной Европы Ч от близких к монархическим до почти парла- ментских.
Конституционная монархия ассоциировалась с господством монархического принципа. Однако в рамках этого понимания выдвигалось по крайней мере несколько минимальных требований: октроированная конституция;
народное представительство, рассматриваемое лишь как производный орган;
разделение властей, исходящее не из признания их взаимной независимости, а, скорее, из целесообразности их функционального подразделения по воле монарха;
законодательная инициатива, осуществляемая по воле короля. Если же народное представительство имело инициативное право, то монарх, согласно логике данного принципа, должен был иметь право вето против парламентских законопроектов 14.
Основное содержание политической борьбы между либералами и кон- серваторами в Центральной и Восточной Европе в рассматриваемый период составлял вопрос о том, какой тип монархического конституционализма Ч договорный (воплощающий идею народного суверенитета) или октроирован- ный (воплощающий монархический принцип) Ч будет реализован на практике.
См. Политический строй современных государств. Т. 1Ч2. М., 1905;
История буржуазного конституционализма XVIIЧXVIII веков. М., 1983;
История буржуазного конституционализма XIX века. М., 1979.
См. Probleme des Konstitutionalismus im 19. Jahrhundert. Berlin, 1975;
В e u m e K. V. Die Parlamentnrischen Regierungssysteme in Europa. Miinchen, 1970, S. 29Ч Становление и этапы монархического конституционализма в Германии Общая тенденция развития конституционной монархии в Германии соот- ветствовала, несомненно, второй ее разновидности. В результате здесь получила реализацию особая политическая форма, которой по существу не было аналогов ни в странах парламентской демократии Запада (Англия, США, Франция), ни в доконституционных тогда государствах Восточной Европы.
Несмотря на то что ее прообразом была французская Хартия 1814 года, германская конституционно-монархическая традиция создала свой особый политический стиль.
Наиболее четко этот стиль, основанный на монархическом принципе, был сформулирован в конституции Баварии 1818 года. Король, подчеркивалось в ней, является главой государства, воплощая в себе всю полноту государ- ственной власти и осуществляя ее согласно данным им конституционным предписаниям. В качестве основополагающих декларировались такие принципы, как наследственность короны, неприкосновенность монарха и его политическая безответственность. Единственное существенное ограничение монарха (состав- ляющее суть его отличия от абсолютного государя) Ч необходимость при осуществлении власти действовать в соответствии с данной им самим конституцией.
Другим примером подобного политического стиля может служить конституционный акт герцогства Баденского (1818 года), который фактически дает лишь юридическое основание традиционной феодальной сословной струк- туре управления. Общественное представительство осуществляет свои функции в рамках парламента, две палаты которого, однако, включают в себя все традиционные земские чины, жестко разделенные по сословному признаку.
Прерогативы данного учреждения практически не выходят за рамки традиционного сословного представительства при монархе, власть которого не становится ограниченной15.
Рассмотренные элементы политической системы получили наиболее полное теоретическое обоснование и юридическое оформление в конституционной Хартии Пруссии от 31 августа 1850 года16. Данный документ сыграл принципиальную роль в истории монархического конституционализма. Про- должая линию мнимого конституционализма, он заложил основы его после- дующего развития в единой Германии, оказал большое влияние на конституцию Мейдзи в Японии (1889 года), был использован при разработке основного законодательства Российской империи 1905Ч1907 годов, опосредованно повлиял на аналогичные законодательные акты в ряде государств Азии Новейшего времени. Это объясняется тем, что прусская конституция наиболее емко сформулировала основную идею мнимого конституционализма Ч преобладание монархического принципа над народным представительством.
Сердцевину политической системы Прусского государства составлял тот же монархический принцип, из которого последовательно выводились основные ее компоненты Ч положение монарха и династии, законодательной, исполнительной и судебной властей, права и обязанности подданных. Власть короля, личность которого неприкосновенна, была чрезвычайно велика и граничила с абсолютной даже с формально-юридической точки зрения.
Фактически он являлся средоточием всех трех властей.
Прусский король становился при этом юридически безответственным перед народным представительством. Что касалось принципа министерской ответ- ственности, он также приобретал в системе мнимого конституционализма специфическую трактовку. Речь не шла о возможности существования ответ- ственного перед парламентом министерства, а лишь об ответственности См. H u b e r E. R. Dokumente zur deutschen Verfassungsgeschichte. Bd. 1. Berlin, 1961.
См. Конституционная Хартия Пруссии 31 января 1850 года. Конституционные и законодательные акты буржуазных государств XVIIЧXVIII веков, с. 548Ч558.
отдельных министров перед королем. Единственным орудием палат парламента против министерского произвола стало право обвинять министра в нарушении конституции, в подкупе и измене, однако и в этом случае он не мог быть отстранен сразу. Дело должно было передаваться в Верховный суд монархии, организация которого давала королю возможность оказывать давление на ход политических процессов или даже предрешать их. Провозглашая традиционные права и свободы, конституционная Хартия Пруссии сопровождала их такими изъятиями и оговорками, что они превращались в чисто декла- ративные, давала королевской администрации право ограничивать свободу совести, печати, собраний, деятельности общественных организаций и партий.
Тем самым была четко выражена неизменная специфика немецкого госу- дарственно-правового развития. Ее суть состоит в том, что конституция здесь возникла не из революции (побежденной в своем стремлении навязать монарху волю общества), а, напротив, представляла собой выражение воли абсо- лютистской монархической власти к реформированию себя сверху (со всеми вытекающими отсюда ограничениями народного представительства).
Эти особенности прусской монархической власти давали ей возможность в дальнейшем проводить авторитарную политику, не считаясь с волей пар- ламентского большинства. Центральным элементом данной системы являлась независимость правительства от парламента: назначение министров и политика кабинета в целом были исключительной прерогативой монарха, что неизменно (вплоть до конца существования монархии) позволяло ему одерживать верх в случае конфликта с парламентом. В этой независимости от парламента заключалось наиболее существенное различие между конституционной и парламентской системами монархического правления. Декларируемая цель данной системы состояла в формировании правительства чиновниками, стоящими над партиями, независимыми от них.
Природа и механизм функционирования данного политического режима раскрывались полнее всего в кризисных ситуациях. Уже в период правления Бисмарка был отброшен старый конституционный принцип о необходимости согласия народного представительства и монарха в деле законодательства17.
Это решение проблемы конституционного конфликта весьма напоминало отношения между Государственной Думой и монархической властью в России начала XX века, когда противоречия преодолевались аналогичным образом.
В обеих странах либеральная оппозиция стремилась усилить роль конституции и парламента путем активизации механизма выборов, которые в условиях конфликта ставили монарха в большую зависимость от избирателя. Не вызывает сомнений, однако, общий для Германии и России парадоксальный результат данного процесса Ч усиление монархического начала.
В Германии эта тенденция постоянно набирала силу в ходе объединения страны и получила выражение в конституции Германской империи 16 апреля 1871 года. Главной особенностью этой конституции по сравнению с предше- ствующими являлся ее союзный характер Ч интеграция в одной политической системе различных земель ранее независимых государств. Это определило структуру власти в империи и тенденции ее развития. Конституция вводила дуалистическую форму правления, а потому в центре ее внимания находился вопрос об отношениях парламента и монарха. Нижняя палата Ч Рейхстаг, образуемый путем всеобщих выборов Ч получила право утверждения бюджета и законодательной инициативы. Верхняя палата Ч Бундесрат (Союзный совет), состоящий из представителей союзных государств Ч осуществляла главным образом функции контроля над нижней палатой и прохождением законов.
Президентство в верхней палате осуществлялось канцлером, назначаемым См. B o l d t H. Verfassungskonflikt und Verfassungshislorie. Probleme des Konstitutionalismus im 19. Jahrhundert, S. 75Ч102.
императором. Данная структура управления создавала новые предпосылки для укрепления монархического начала18.
Тенденции к унификации, централизации и милитаризации режима во- плотились в системе мнимого конституционализма (в немецкой правовой науке того времени он обозначался выразительным термином Ч Scheinkonstitutionalismus). Тем самым в новых условиях возникла тенденция к усилению власти кайзера, который фактически становился высшим и единственным арбитром в споре парламента и правительства, определяя в конечном счете его курс, назначая и смещая главу правительства Ч канцлера.
Возможность перестройки правительственной системы, назначения и смещения членов правительства и канцлера монархом делала его решающим фактором всего политического процесса, который, в свою очередь, приобретал сильную печать личного правления и влияния. Специфика этой новой модификации мнимого конституционализма проявилась особенно отчетливо в период так называемого личного правления Вильгельма II.
Аналоги этому влиянию можно найти и в других конституционных монархиях кануна и времени первой мировой войны. После падения монархии в году данная тенденция получила новое выражение в Веймарской конституции (1919 года) и прежде всего в созданном ею по французскому образцу институте Рейхспрезидента, наделенного чрезвычайно большими полномочиями. В осу- ществлении своих функций Рейхспрезидент был тесно связан с канцлером и министрами, которые, в свою очередь, нуждались в доверии Рейхстага.
Решающий удар по парламентской системе Веймарской конституции был нанесен при переходе к режиму чрезвычайного положения. Рейхспрезидент неожиданно получал таким образом ключевое положение (режим президентской диктатуры), напоминающее положение монарха в кайзеровской Германии и являвшееся своеобразным развитием монархического принципа в новых ус- ловиях.
Система монархического конституционализма в России Русский конституционализм представляет собой самостоятельную и весьма специфическую разновидность европейского конституционализма. Его главная особенность в том, что он не имеет глубоких социальных корней, является результатом не столько революции, сколько реформы сверху. В этом смысле он во многом продолжает и логически завершает те черты, которые мы отметили в качестве характерных для мнимого конституционализма вообще и особенно германского его варианта19. Конституционное право поэтому рассматривалось русской либеральной наукой прежде всего как совокупность юридических норм, созданных совместной работой современных культурных народов и ставших основой действующего права, вошедших в народное правосознание20. В то же время признавался тот факт, что конституционное право не получило реализации во многих государствах, в частности в России, где самодержавный строй сохранялся в незыблемом виде до начала XX века.
В этих условиях стремление к правовой модернизации проявлялось особенно четко: нормы западного конституционного права становились моделью жела- тельных изменений в направлении рационализации, модернизации и евро- пеизации политического строя. С этим была связана и главная трудность проведения конституционных реформ. Она состояла в необходимости одно- См. Н i n t z е О. Das monarchische Prinzip und die Konstitutionelle Verfassung. Staat und Verfassung. Berlin, 1962.
Ср. М е д у ш е в с к и й А. Н. Макс Вебер и российский конституционализм. Отечественная история, 1993, № 2.
См. Милюков П. Н. Год борьбы. 1905Ч1906. СПб., 1907;
Кокошкин Ф. Ф. Русское государственное право. В связи с основными началами общего государственного права. М., 1908;
Гессен В. М. Русское государственное право. Пб., 1909.
временного преобразования социальных отношений и политической системы, которое к тому же должно было быть произведено в очень короткий промежуток времени, в условиях войн и революции.
Необходимость перехода от абсолютизма к правовому государству в России стала осознаваться еще в XVIII и особенно в XIX веке (в проектах политических и конституционных преобразований), но реально эта проблема была поставлена лишь на переломном этапе первой русской революции 1905Ч1907 годов.
Несмотря на общую преемственность основных законодательных актов, в конституционной политике монархии этого времени четко прослеживаются три основные фазы. Первая из них представляет собой начальную стадию разработки нового основного законодательства. На этом этапе самодержавие стремилось сохранить в неизменном виде существующую политическую систему, придав ей новое правовое оформление. Общая концепция отношений народного представительства и монархической власти вполне укладывалась в ту традиционную схему, которая была намечена еще в проектах так называемого правительственного конституционализма XIX века. Суть этой концепции Ч в дополнении самодержавия совещательными учреждениями представитель- ного или квазипредставительного характера. Концепция последовательно про- водилась в пакете законов, составленных Министерством внутренних дел в первой половине 1905 года в ответ на требования либеральной общественности.
Это Высочайший манифест 6 августа 1905 года, Учреждение Государственной Думы и Положение о выборах в Государственную Думу21. Данный закон, ознаменовавший создание так называемой Булыгинской думы, рассматривал ее исключительно как совещательное учреждение, статус которого был значительно ниже статуса Государственного Совета и правительства.
Вторая фаза ознаменовала высшее достижение в области конституционных ограничений царской власти в России. Она приходится на время наибольшего подъема революционного движения и представляет собой во многом вынуж- денную меру монархии в экстремальных условиях. Речь идет о Манифесте 17 октября 1905 года и законодательных актах, изданных в его развитие в конце 1905Чначале 1906 года. Это закон об изменении Положения о выборах в Государственную Думу (от 11 декабря 1905 года);
манифест об изменении Учреждения Государственного Совета и о пересмотре Учреждения Государ- ственной Думы, а также новое Учреждение Государственной Думы (от февраля 1906 года)22. Эти законодательные акты стали правовой основой первой Государственной Думы в России. Выраженная в них концепция отношений представительных учреждений и монарха по многим параметрам соответствовала той, которая лежала в основе монархического конституционализма ряда западных стран, прежде всего Германии.
Две палаты парламента Ч Государственная Дума и Государственный Совет Ч наделялись равными правами в области законодательства;
они могли теоретически (в случае достижения ими единства) противостоять монарху в области контроля над бюджетом и введения новых законов, однако право изменять основополагающие законы, руководить работой правительства и использовать армию было целиком выведено из сферы их компетенции и предоставлено исключительно монарху. Поэтому говорить о введении в России конституционной монархии как законченной формы правления было не вполне См. Высочайший манифест от б августа 1905 года. Полное собрание законов Российской империи (далее Ч ПСЗ). Собр. 3-е, т. XXV, № 26 656;
Учреждение Государственной Думы (утверждено 6 августа 1905 г.). Там же, № 26 661;
Положение о выборах в Государственную Думу. Там же, № 26 662. См. также Государственная Дума в России в документах и материалах.
М., 1957.
См. Высочайший манифест об усовершенствовании государственного порядка 17 октября 1905 г. ПСЗ. Собр. 3-е, т. XXV, № 26803;
см. также т. XXV, № 27 029 (Указ об изменении Положения о выборах в Государственную Думу), т. XXVI, №27423 (Указ об изменении Учреждения Государственного Совета и о пересмотре Учреждения Государственной Думы), т. XXVI, № 27 424 (Новое Учреждение Государственной Думы).
правомерно ввиду большого числа изъятий из законодательства в пользу монархического компонента политической системы. В лучшем случае речь могла идти только о первых элементах дуалистического порядка правления в России.
Третья фаза конституционного законодательства носила по видимости чисто формальный характер. Ее основной целью была кодификация законов Ч допол- нение Свода законов теми новыми актами, которые были изданы в предше- ствующий период. Однако простая инкорпорация новых конституционных законов в традиционный кодекс самодержавного государства едва ли была возможна практически, поскольку выявляла их неразрешимые противоречия.
Это делало необходимой новую редакцию Основных законов, которая могла идти в двух направлениях: либо старое законодательство должно было меняться в соответствии с новым, либо, наоборот, новое Ч приводиться в соответствие со старым. В конкретных социальных условиях контрреформ, наступивших после подавления революции, возобладал второй путь.
Поставленные в общий контекст всей предшествующей правовой традиции и политической системы самодержавного государства новые нормы о пред- ставительных учреждениях и их законодательных правах теряли свою силу и убедительность, а обилие различных изъятий из них в виде особых законодательных норм, подзаконных актов, положений и административных распоряжений довершали торжество монархического начала. Анализ Свода основных государственных законов (в новой редакции от 23 апреля года) и принятого тогда же манифеста об изменении Учреждения Государ- ственного Совета позволяет констатировать существенное отступление от положений Манифеста 17 октября, выражающееся как в букве, так и в духе новых законов23. Внешне структура отношений Думы и Государственного Совета между собой, с одной стороны, и с монархом и правительством Ч с другой, осталась без изменений. Однако реальный центр власти оказался смещенным в пользу монарха благодаря соответствующим формулировкам о прерогативах самодержца в новой редакции Основных законов. Все это позволяет говорить об определенном движении вспять Ч к первоначальному (Булыгинскому) варианту политической реформы. Подводя общий баланс конституционных реформ в России, можно, таким образом, определить их результат как появление особой политической формы переходного периода Ч мнимого конституционализма.
Монархический конституционализм в Японии Первым вариантом обоснования монархического конституционализма в Азии была конституция Японии 1889 года, отметившая переход от традиционной феодальной системы правления Ч сегуната Ч к конституционной монархии.
Она очень близка к рассмотренным выше европейским образцам и с этой точки зрения представляет собой первый принципиальный результат процесса модернизации и европеизации в Азии. Вместе с тем сформированные в ней принципы оказались настолько убедительными и эффективными, что, в свою очередь, были использованы в других документах монархического конституционализма, в частности в Основных законах России, изданных после русско-японской войны и революции 1905 года.
Дело в том, что новый период истории Японии, начавшийся с революции Мейдзи 1868 года (получивший известность как лэра Просвещения), также был отмечен стремлением правящих кругов к реформированию отсталой государственной системы по европейскому образцу. Данный процесс привел к последовательной смене важнейшего политического института феодальной См. Свод основных государственных законов (в новой редакции от 23 апреле 1906 года.
Свод законов Российской империи), т. I, ч. I. СПб., 1906.
системы Ч сегуната Ч абсолютизмом, а затем проявился в постановке вопроса о введении конституционной монархии24.
Как показано в многочисленных исследованиях, составитель японской конституции маркиз Ито сознательно взял в качестве главного образца конституцию Пруссии 1850 года. Однако конституция Японии изменила форму компромисса властей в пользу монарха. Политическая система Японии оценива- ется как конституционная монархия с дуалистическим образом правления. В этом отношении она стоит в ряду с монархическими политическими режимами стран Восточной Европы, где четко прослеживается феномен мнимого конституционализма. Это Пруссия 1851 года, Австрия 1867 года, Италия с ее королевским статутом до 1870-х годов и, наконец, Россия 1905 года.
Конституция Японии мало отличалась от указанных монархических конституций по существу, но имела определенные преимущества по форме в силу своей большей краткости и ясности. Ее структура весьма напоминает структуру как прусской конституции, так и французской Хартии. В японской конституции император является наследственным главой государства и является средоточием всех властей Ч законодательной, исполнительной и судебной.
Законодательную власть, однако, он осуществляет совместно с парламентом, две палаты которого (назначаемая императором палата пэров и избираемая палата депутатов) получают право исключительного утверждения бюджета и принятия других финансовых обязательств. Законодательная власть осуще- ствляется совместно парламентом и монархом: с одной стороны, палаты имеют право законодательной инициативы и обсуждения законов, которые могут быть приняты лишь в случае их одобрения, с другой стороны, ни один закон не вступает в действие без окончательного утверждения его монархом, подпись которого скрепляется одним из министров. Судебная власть также осуществляется независимыми и несменяемыми судьями от имени императора. Таким образом, принципы дуалистической монархии сфор- мулированы достаточно четко. Однако их проведение на практике сопровож- далось теми же основными оговорками, что и в европейских конституциях данного типа, дававших монарху реальный приоритет над парламентом.
В Японии, как и в Германии и России, монарх являлся не просто главой государства, но и гарантом основных законов Ч конституции, изменения в которой могли быть осуществлены только по его инициативе. В то же время он фактически обладал возможностью проведения независимой законодательной политики. Этот порядок, имевший принципиальное значение для всей традиции монархического конституционализма, был (под влиянием германского опыта) сформулирован в японской конституции особенно четко. Император,Ч под- черкивается здесь,Ч может в случае неотложной необходимости, для поддер- жания общественной безопасности или устранения общественного бедствия, в то время, когда парламент не в сборе, издавать императорские указы с силой закона, которые впоследствии должны быть утверждены парламентом.
Исходя из этого, режим чрезвычайного положения дает возможность монарху отступить от обычной процедуры прохождения законов. Другой стороной той же проблемы являлась свойственная для всех монархических государств неопределенность в разграничении законов и указов. В японском (как и в русском) праве разграничение оказалось крайне неопределенным, что иллюстрируется характерным термином Ч луказы с силой законов. Император, по японской конституции, имеет право издавать указы, необходимые для исполнения законов, поддержания общественного покоя и порядка, которые, однако, не должны вносить изменений в действующий закон25. На практике, однако, данное ограничение принуждено было оставаться фикцией, поскольку См. W i l s o n R. Genesis of the Meiji Government in Japan. 1868Ч1871. Berkeley, 1957;
Tot m a n С The Collapse of the Tokugawa Bakufu, 1862Ч1868. Honolulu, 1980.
Конституция Японской империи. В кн. Ду р д е н е в с к и й В. Н., Лу н д шу в е й т Е. Ф.
Конституции Востока. Л., 1926, с. 166-169.
реальный механизм власти в условиях радикальной модернизации и чрезвы- чайного положения определял постоянный рост влияния исполнительных, прежде всего военно-административных, структур и институтов.
Специфика монархического режима России в сравнительной перспективе Я выделил три основных исторических типа конституционной монархии Ч парламентский, дуалистический и монархический, разграничение которых возможно с точки зрения механизма власти и положения монарха в политиче- ской системе. Если первый из этих типов фактически представляет собой завуалированную парламентскую республику или во всяком случае означает переход к ней на практике, то второй и третий существуют лишь при сохранении за монархом функций реального главы государства. Поэтому в литературе по конституционному праву традиционно речь шла о двух основных типах конституционной монархии, отличных друг от друга главным образом положением самого носителя верховной власти Ч монарха.
В первом случае (дуалистическая система) монарх имеет лишь определенную сумму государственных полномочий, которые непосредственно предоставлены ему конституцией (Франция 1791 года, Бельгия 1849 года), во втором (мо- нархический конституционализм) он располагает всей полнотой власти в той степени, в какой она не ограничена прямыми установлениями конституции (например, Франция 1814 года, большинство германских государств, Дания).
В обоих случаях конституционные монархии выросли из конфликта общества и государства, но представляли собой два различных варианта его разрешения.
Указанный конфликт мог быть разрешен как в пользу общества, так и в пользу монарха: в одном случае возникала договорная конституция, в другом Ч октроированная. Принципиальное различие между ними заключается не только и не столько в юридическом оформлении, сколько в характере легитимности режима, в распределении власти между парламентом и мо- нархом, находящих выражение в различном конституционном толковании принципа разделения властей.
С особой силой это противоречие проявляется в странах, вынужденных избрать путь ускоренной модернизации и догоняющего развития, таких как Германия, Россия, некоторые государства Азии. Поскольку здесь отсутствуют реальные социальные и культурные предпосылки для установления действенной системы социального контроля над властью, всякий конституционализм, в том числе и монархический, оказывается весьма условным и в значительной степени имеет мнимый характер, если брать в качестве эталона конституционные монархии западноевропейских стран. Данное противопостав- ление является значимым и может служить основой для социологической интерпретации специфики монархического режима указанного ряда стран на стадии его реформирования.
Для русских конституционалистов начала XX века такое сравнение было, однако, не очень удобным, так как ставило под сомнение саму возможность эволюционной трансформации русского самодержавия в правовое государство.
Поэтому, признавая различие между двумя типами конституционных монархий, они отрицали его принципиальный характер. При такой постановке вопроса противопоставление договорного и октроированного типов конституционной монархии не носило столь драматического характера, что открывало возмож- ность рассмотрения русской государственности как специфического варианта общеевропейской модели. Более того, стремление вписать послереволюционную Россию в контекст европейского конституционализма часто приводило к преувеличениям, одним из которых стало рассмотрение отечественного варианта конституционной монархии как вполне развитого и сформировавшегося. Отсюда вытекала определенная стратегия российского конституционализма, основанная на опыте борьбы западного либерализма за правовое государство. Главным лозунгом русских (как и германских) либералов стало создание ответственного министерства, рассматривавшегося как поворотный пункт борьбы при переходе от мнимого (монархического) конституционализма к подлинно правовому государству (парламентской монархии английского типа). Последующее развитие политического процесса, однако, полностью опровергло эту перс- пективу и заставило переосмыслить трансформацию механизма власти в системе монархического конституционализма.
Специфика ситуации в России и других странах со сходными тенденциями развития (Германия, Австро-Венгрия, Япония) заключалась в том, что реализация принципа ответственного министерства в системе монархического конституционализма приводила здесь не к ослаблению власти государя (как это было в английской парламентской монархии), а, наоборот, к ее усилению.
Природа этого явления может быть объяснена из особенностей положения монархической власти в условиях социального кризиса модернизирующегося общества. Возникает очень своеобразное соотношение трех основных элементов политической системы Ч парламента, правительства и монарха. Мы видели, что одной из принципиальных особенностей монархического конституционализма по сравнению с парламентской монархией является ав- тономность монархической власти, стоящей над парламентом, партиями и способной проводить независимую от них политику. Наиболее отчетливо механизм власти в этой системе проявляется в кризисных ситуациях. Это, например, конфликт парламента и кайзера по проблеме бюджетных ассигно- ваний на армию в Пруссии начала 60-х годов XIX века, конфликт Думы и царя в России в 1907 году, которые закончились роспуском парламента и победой монархического правительства над учреждениями народного пред- ставительства.
Суть требования ответственного министерства состоит в усилении парла- ментского контроля над министрами, назначаемыми монархом. В результате усиления давления парламентского большинства, политических партий и общественного мнения в ответ на непопулярные решения правительства степень ответственности последнего, а следовательно, и его зависимость от законодательной власти неизмеримо возрастают. Но в отличие от развитых парламентских государств (где вотум недоверия правительству автоматически ведет к его отставке) здесь возникает иная ситуация. Происходит после- довательная передача ответственности на вышестоящий уровень: от парла- мента Ч правительству, от правительства Ч главе кабинета и от него Ч монарху. Таким образом, в новых условиях возникает характерная тенденция к усилению власти монарха, который фактически становится высшим и единственным арбитром в споре парламента и правительства, определяя в конечном счете политический курс, назначая и смещая главу правительства.
Возможность перестройки правительственной системы, назначения и смещения членов правительства и его главы монархом делает последнего решающим фактором всего политического процесса, который, в свою очередь, приобретает сильную печать личного правления и влияния.
Специфика этой новой модификации монархического конституционализма проявилась особенно четко в период так называемого личного правления Вильгельма II в Германии и Николая II в России. Усиление персональной роли монарха характерно для Австро-Венгрии и Японии. Аналоги этому явлению (хотя и не столь выраженные) можно найти и в других конституционных монархиях кануна первой мировой войны. В Новейшее время сходный феномен можно наблюдать в ряде монархических режимов развивающихся стран, где самостоятельная роль монарха связана с его активным участием в проведении реформ или во внешней политике.
Суммируя эти наблюдения, можно констатировать: конституционная мо- нархия России занимает строго определенное место в общей типологии данных политических режимов. Она представляет собой синтез западных и восточных их форм, показывая в то же время исторический переход одних в другие. Из западных форм конституционной монархии (парламентская, дуалистическая, монархический конституционализм) российский монархический режим периода 1905Ч1917 годов всего ближе к третьей (германской) раз- новидности. Он разделяет с ней теоретическое обоснование власти, характер легитимации политической роли монарха, а также общие тенденции эволюции.
Восточные формы монархического конституционализма, многие из которых порождены влиянием опыта русской революции, близки российскому образцу прежде всего реальным механизмом власти и управления, превращавшими конституционные ограничения власти монарха в фикцию и делавшие сам принцип конституционной монархии недееспособным. Заимствуя западные формы легитимации власти, эти режимы, однако, не утрачивали своей ав- торитарной природы и не трансформировались в правовое государство, становясь на деле лишь переходом к утверждению единоличной диктатуры, сначала монархической, а затем Ч в новой немонархической форме.
Российская модель конституционной монархии начала XX века, будучи синтезом западных и восточных форм (от французской Хартии 1814 года до конституции Японии 1889 года), теоретически могла развиваться в обоих направлениях, эволюционируя как в сторону дуалистической и парламентской монархий, так и, напротив, монархической диктатуры. Разрешение этой альтернативы определялось, скорее, общим социальным контекстом развития страны, чем политической идеологией, формами и структурами власти.
Российский вариант конституционной монархии Ч типичный пример мнимо- го конституционализма26. Его характерной чертой является то, что политические и юридические формы западноевропейского монархического консти- туционализма были использованы здесь для легитимации сугубо традиционалистского института Ч самодержавия. Противоречие легити- мирующей формулы и реального политического содержания данного режима оказалось неразрешимым. Этим объясняется, в частности, та легкость, с какой большевикам удалось после свержения самодержавия легально оформить новую авторитарную власть. Суть переворота с этой точки зрения состояла в воссоздании фактически самодержавного режима на новой легитимирующей основе народного суверенитета.
См. М е д у ш е в с к и й А. Н. Что такое мнимый конституционализм? Социологические исследования, 1994, № 2.
Книги, научные публикации