Книги, научные публикации
На правах рукописи
МИТЧЕНКО Ольга Юрьевна ДОКУМЕНТАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (на примере администрации города Твери) Специальность 05.25.02 Ч Документалистика,
документоведение, архивоведение
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук
Москва 2004
Работа выполнена в государственном учреждении Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД)
Научный консультант: доктор исторических наук, профессор ЛАРИН Михаил Васильевич
Официальные оппоненты:
доктор исторических наук АРТИЗОВ Андрей Николаевич кандидат исторических наук МОЖАЕВА Нина Георгиевна
Ведущая организация: Историко-архивный институт Российского государственного гуманитарного университета
Защита состоится 15 июня 2004 г. в 15:00 часов на заседании диссертационного совета К 316.001.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук во ВНИИДАД по адресу:
117393, Москва, ул. Профсоюзная, 82.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИДАД по адресу: 117393, Москва, ул. Профсо юзная, 82.
Автореферат разослан л _ 2004 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, д.и.н. И.В. Сабенникова 1.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
На современном этапе исполнительная власть России находится в про-цессе трансформации, проводимой в рамках административной реформы1.
Одновременно происходит становление и развитие системы местного самоуправления: 06 октября года принят новый Федеральный закон Об общих принципах местного самоуправления в Российской Феде рации, вступающий в силу с 01 января 2006 года2.
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации и од ной из форм осуществления власти народа, своеобразной альтернативой управлению местными делами свер ху. Основной задачей органов местного самоуправления3 является решение вопросов местного значения, то есть вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Местное самоуправление в России в настоящее время осуществляется на территориях городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований4, а также в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города5.
С 01 января 2005 года каждое из муниципальных образований будет наделено соответствующим статусом:
городское поселение, сельское поселение, городской округ, муниципальный район или внутригородская тер ритория города федерального значения6.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно7. Помимо выбор ного (представительного) органа8 составной частью местного самоуправления является исполнительно распорядительный орган муниципального образования (местная администрация)9, отвечающий за реализацию решений представительного органа и повседневное управление местными делами.
Деятельность органов местного самоуправления осуществляется от имени муниципального образования, по природе является управленческой и направлена на достижение определенного социального результата. Ра бота с документацией, обеспечивающей управленческие процессы, Ч важный элемент деятельности муници пальных органов, и от ее состояния во многом зависят оперативность и качество принимаемых решений, эф фективность их реализации.
В современных условиях непрекращающегося поиска наиболее эффективных форм местного управления, динамичного развития правового регулирования, изменения форм и методов управленческой деятельности, роста объемов информации, развития информационных технологий, а также интеграции новых технологий в традиционные делопроизводственные системы повышаются требования к качеству документационного обес Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 О мерах по проведению административной реформы в 2003Ч2004 годах;
Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ.
Органы местного самоуправления Ч избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ).
Федеральный закон от 04.08.2000 № 107-ФЗ О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления.
См., например, Закон г. Москвы от 06.11.2002 № 54 О внесении изменений в статьи... Устава г. Москвы.
Под муниципальным образованием, в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ, понимается го родское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города феде рального значения. За каждым из названных типов муниципальных образований закреплен перечень вопросов местного значения.
Конституция РФ. Ст. 131.
Представительный орган местного самоуправления Ч это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования (Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, с изм. на 21.03.2002).
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Ст. 34, 37.
печения деятельности органов местного самоуправления10, его соответствию современным требования и пер спективам развития местного самоуправления в России.
В основополагающих работах по документоведению Т.В. Кузнецовой, М.В. Ларина, К.Г. Митяева, А.Н.
Соковой неоднократно отмечалась важность изучения и обобщения закономерностей развития систем доку ментации, опыта совершенствования делопроизводства в различные периоды развития нашего государства, а также подчеркивалась значимость анализа современного состояния ДОУ. На ежегодной международной науч но-практической конференции Документация в информационном обществе в 1994Ч2003 гг. систематически ставился вопрос о необходимости исследования проблем муниципального делопроизводства, его нормативно го регулирования, унификации и стандартизации в сфере документационного обеспечения деятельности орга нов местного самоуправления.
Объектом данного диссертационного исследования выбраны органы местного самоуправления городских поселений. Города как обособленные в правовом и экономическом отношении поселения обладают такой ха рактерной чертой, как короткое время отклика между управленческим воздействием и его результатом, что позволяет использовать города как социальные лаборатории для отработки и тиражирования наиболее эф фективных форм и методов управленческой деятельности11.
Предметом исследования является документационное обеспечение деятельности исполнительно распорядительных органов. Выборные (представительные) органы местного самоуправления затрагиваются в работе лишь в той мере, в какой возникает необходимость показать взаимосвязь системы и лучший опыт, от работанный именно в городских Думах.
В качестве примера рассматривается система документационного обеспечения деятельности админист рации города Твери. В соответствии с действующим Уставом12, город Тверь является единым муниципальным образованием, территория которого включает в себя территории Заволжского, Московского, Пролетарского и Центрального районов.
Степень разработанности темы. Исследования, посвященные документационному обеспечению деятель ности местных органов управления, весьма активно проводились в 1970Ч80-х гг. Результаты проведенных исследований были закреплены в нормативно-методических разработках ВНИИДАД13.
В 1995 году изучение практики работы с документами в органах местного самоуправления получило от ражение в Рекомендациях по документационному обеспечению деятельности органов исполнительной власти (администраций краев, областей, городов федерального значения, органов местного самоуправления)14.
В 1996 году управлению документацией в муниципальных органах была посвящена III ежегодная меж дународная научно-практическая конференция Документация в информационном обществе15, однако мате Документационное обеспечение, документационное обеспечение управления (ДОУ) рассматривается в диссертации как отрасль деятельности, обеспечивающая документирование и организацию работы с официальными документами (со гласно ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения).
Словарь по муниципальной деятельности / Под ред. С.В.Вобленко. М., 2001.
Устав города Твери (принят решением Тверской городской Думы от 20.03.1996 № 32, в ред. от 25.06.2003).
Основные положения по организации работы с документами в исполнительных комитетах сельских, поселковых Со ветов депутатов трудящихся: Метод. пособие / Главархив СССР, ВНИИДАД;
Под ред. А.С.Малитикова;
Сост.
З.В.Бондаренко и др. М., 1970. 96 с.;
Рекомендации по совершенствованию делопроизводства в исполкомах местных Сове тов депутатов трудящихся / Главархив СССР, ВНИИДАД;
Под общей ред. М.Т. Лихачева;
Отв. сост. З.В. Бондаренко. М., 1974. 228 с.;
Методика создания инструкций о делопроизводстве в исполкомах местных Советов депутатов трудящихся / Главархив СССР, ВНИИДАД;
Под общ. ред. В.Н. Автократова;
Отв. сост. З.В. Бондаренко. М., 1974. 123 с.;
Примерные номенклатуры дел областного (краевого) Совета депутатов трудящихся, его исполкома, управлений и отделов: Метод. по собие / Главархив СССР, ВНИИДАД: В 2-х ч. М., 1971. 646 с.;
Рекомендации о порядке составления и оформления прото кола заседания исполнительного комитета краевого, областного Совета народных депутатов и его президиума / Управление делами Совета Министров РСФСР;
ВНИИДАД. М., 1986. 7 с.;
Документирование деятельности местных Советов народных депутатов: Рекомендации / ВНИИДАД. М., 1988. 251 с. Деп. в ОЦНТИ ВНИИДАД 08.08.1988, № 057-88.
А.Ю.Чуковенков (рук-ль темы) и др.;
ВНИИДАД;
Мэрия Москвы. М., 1995. 764 с. Деп. в ОЦНТИ ВНИИДАД 04.03.1996, № 144-96.
Ларин М.В. Документация в информационном обществе: грядёт десятая международная // PCWeek. 2003. 24 нояб ря.
риалы конференции не опубликованы. Проблемам деятельности муниципальных архивов были посвящены международный семинар 1999 г. и конференция 2002 г. В 1999 году Всероссийским НИИ документоведения и архивного дела был разработан эскизный проект Типовой системы автоматизированного делопроизводства муниципального образования САД Док-МО, включающий комплекс решений и методических материалов, необходимых для использования при совершен ствовании делопроизводства и создании автоматизированных систем ДОУ в структурах муниципальных обра зований России. Однако в связи с упразднением в 2001 году генерального заказчика проекта Ч Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ Ч работа над этой темой была прекращена.
Диссертационные исследования, посвященные вопросам истории документационного обеспечения одно типных объектов, ограничиваются кандидатскими диссертациями Н.И.Архиповой, Г.А.Аскольской, И.В.Герасимовой, Е.А.Морозова, Е.А.Степанова, Л.И.Тылинской, С.И.Тюльпанова17. Исследованию вопросов документирования правотворческой деятельности органов государственной власти РФ на примере Саратов ской области посвящена диссертация А.В. Ермолаевой18.
ХК диссертациям по истории делопроизводства в местных органах власти относится, например, работа К.Н. Максимова19. Н.Г. Можаевой исследованы складывавшиеся в 1920-х годах в советских органах особые структурные подразделения, способствовавшие совершенствованию работы местных Советов и, в частности, постановки в них делопроизводства20.
Опыт работы с обращениями граждан в 1960-е Ч начале 1980-х годов в исполнительных комитетах го родских Советов народных депутатов изучался Л.В.Потаповой. В ее диссертационном исследовании предпри нята попытка решения проблемы влияния поступающей в обращениях граждан информации на деятельность органов управления (в частности, Мосгорисполкома)21.
Исследование источников о деятельности городских магистратов Тверской губернии в последней четвер ти XVIII в. проведено Н.В.Середой22.
Помимо диссертаций по историческим наукам, вопросы документационного обеспечения деятельности органов местного управления затрагивает ряд диссертаций по другим отраслям наук Ч юридическим, эконо мическим, техническим наукам. В целом, анализ литературы и изучение диссертационных исследований пока зывают, что поставленные в данной диссертации проблемы ранее комплексно не рассматривались и заслужи вают особого внимания.
Муниципальные архивы: правовые, организационные и научно-методические вопросы деятельности: Материалы ме ждунар. семинара 22Ч23.04.1999, Москва. М., 1999;
И моя деревня должна принадлежать истории (о работе муници пальных архивов): Материалы Всеросс. науч.-практич. конф. 05Ч06 июня 2002 г., г. Геленджик. М., 2002.
Архипова Н.И. Документационное обеспечение управления вычислительными центрами (история, современное со стояние и перспективы развития): Автореф. дис....канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1978;
Аскольская Г.А. Становление и раз витие документационного обеспечения управления в сфере образования в органах содружества независимых государств в 1991Ч2001 гг.: Автореф. дис.... канд. ист. наук / МГУС. М., 2003;
Герасимова И.В. Документационное обеспечение управ ления научно-исследовательской деятельностью высшей школы (1917 Ч конец 1980-х гг.): Автореф. дис.... канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1991;
Морозов Е.А. Совершенствование организации и документирования коллегиальной деятельности Гос плана РСФСР в 1925Ч1980 годах: Автореф. дис.... канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1982;
Степанов Е.А. Совершенствование документационных процессов в системе управления высшим и средним специальным образованием СССР: История и со временное состояние: Автореф. дис.... канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1979;
Тылинская Л.И. Создание и развитие корпора тивной системы документационного обеспечения управления в гражданском авиатранспортном комплексе России в 1991Ч 2000-х годах (опыт ОАО Аэрофлот - российские авиалинии): Автореф. дис.... канд. ист. наук / ВНИИДАД. М., 2004;
Тюльпанов С.И. Основные направления создания отраслевой системы документирования и документационного обеспече ния управления высшей школой СССР: Автореф. дис.... канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1981.
Ермолаева А.В. Документирование правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов РФ (на примере Саратовской области): Автореф. дис.... канд. ист. наук / РГГУ. М., 2002.
Максимов К.Н. Органы государственной власти и государственного управления Калмыцкой автономной области и документирование их деятельности (1920Ч1935 гг.): Автореф. дис.... канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1971.
Можаева Н.Г. Деятельность Исполнительного комитета Московского Совета рабочих, крестьянских и красноармей ских документов по совершенствованию управленческого аппарата и документационного обеспечения в местных Советах Московской губернии (области) (1921Ч1930 гг.): Автореф. дис.... канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1985.
Потапова Л.В. Организация работы с обращениями граждан в Исполкоме Моссовета и их влияние на его деятель ность (1960-е годы Ч начало 1980-х годов): Автореф. дис.... канд. ист. наук / МГИАИ. М., 1989.
Целью диссертационной работы является исследование системы документационного обеспечения дея тельности органов местного самоуправления в ее развитии.
Исследование проводится на основе научного анализа и обобщения нормативно-правового, организаци онно-управленческого и делопроизводственно-технологического аспектов документационного обеспечения деятельности администрации города Твери.
Задачи работы:
1. Анализ развития нормативной базы документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
2. Исследование вопросов организации документационного обеспечения деятельности местных админи страций, в том числе организации работы с обращениями граждан и архивного дела.
3. Изучение технологий документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправле ния в Российской Федерации на примере администрации города Твери.
4. Определение направлений дальнейшего совершенствования документационного обеспечения деятель ности органов местного самоуправления (в том числе на основе внедрения компьютерных информационных технологий в ДОУ).
Экскурс в историю местного самоуправления показывает, что в России города были выделены в особые единицы управления в начале XVIII века Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала самоуправления23. Создание при Петре I городских ратуш и магистратов открыло путь к муниципальному де лопроизводству городов в России24.
В научной литературе принято мнение, с которым нельзя не согласиться, что развитию местного само управления в современном смысле этого слова дали толчок земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. На основе Городовых положений 1870 и 1892 гг. были сформированы и действовали исполни тельные органы городского самоуправления Ч городские управы Ч прототипы современных городских ад министраций25. Опыт, накопленный в дореволюционный период, несомненно, представляет ценность для ста новления института местного самоуправления в настоящее время.
Формально идея самоуправления как элемента общенародного управления государством была положена и в основу социалистического государственного устройства. Конкретно она выражалась в создании на основе широкого представительства Советов народных депутатов (до октября 1977 года Ч Советы депутатов трудя щихся) и их исполкомов на всех уровнях государственной власти. Но реальное управление в государстве, как известно, осуществлялось не через формально признанные органы советской власти, а через пронизывающую все государство партийную структуру. Тем не менее исполкомы выполняли свои функции, создавали отра жающую эти функции документацию, и советское законодательство уделяло достаточное внимание вопросам постановки делопроизводства в местных органах государственной власти СССР и РСФСР26.
В РСФСР категория местное самоуправление впервые включена в Конституцию при реформе 24 мая 1991 г., но только Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. вернула понятию местное самоуправление настоящее значение, установив, что в отличие от прежних местных советов органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Середа Н.В. Городские магистраты последней четверти XVIII в.: Источниковед. исследование по материалам Твер.
губ.: Автореф. дис.... канд. ист. наук/ МГИАИ. М., 1994.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2002. С. 69.
Каштанов С.М. Документация европейских городов периода позднего средневековья (IX Международный конгресс по дипломатике) // Археографический ежегодник за 1999 г. М.: Наука, 2000. С. 85.
См., например, фонд Тверской городской управы за 1871Ч1918 гг. (Государственный архив Тверской обл., ф. 801, 2859 д.).
Постановление Совета Министров РСФСР от 17.01.1948 Об упорядочении делопроизводства в сельских Советах де путатов трудящихся;
Постановление Совета Министров РСФСР от 30.09.1961 О мерах по улучшению делопроизводства в учреждениях и организациях РСФСР;
Постановление Совета Министров РСФСР от 07.01.1970 О мерах по дальнейше му улучшению делопроизводства в исполкомах сельских, поселковых Советов депутатов трудящихся РСФСР.
1995 год можно считать годом реального начала становления местного самоуправления в России Ч вступил в силу Федеральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий ской Федерации27, а в декабре того же года Правительством РФ была утверждена Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления28.
После изменения социально-экономических условий деятельности органы местной власти приобрели множество новых функций по сравнению со своими предшественниками Ч местными Советами народных депутатов. Рост объемов документов, вызванный появлением новых функций местных администраций, по служил импульсом к активному внедрению новых информационных технологий в сферу муниципального управления.
Хронологические рамки данного диссертационного исследования охватывают новейший период истории России (1990-е Ч начало 2000-х годов), когда осуществлялось кардинальное реформирование общественно политической и социально-экономической основ страны и создавались органы местного самоуправления.
Методология работы представляет собой соединение методов общенаучных (описание, анализ, сопостав ление, классификация, обобщение и др.) и специальных документоведческих (унификация документов и др.).
Исторический подход к исследованию позволил проследить формирование и развитие нормативной базы документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, выявить закономерности и тенденции образования документов, организации процесса документационного обеспечения, изменения тех нологии делопроизводственных работ.
Системный анализ обеспечил комплексное исследование всех элементов системы документационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, позволил выявить ее свойства, внутренние и внешние связи, присущие ей закономерности. Кроме того, решаемые в диссертации проблемы совершенство вания ДОУ в органах местного самоуправления рассматриваются на общем фоне совершенствования органи зации и технологий ДОУ в России.
Источниковую базу исследования составили, прежде всего, нормативные акты федерального, региональ ного и муниципального уровней. Источниками разработки программы исследования системы ДОУ в админи страции города Твери послужили методические разработки ВНИИДАД29. Обширную группу источников со ставили делопроизводственные документы администрации города Твери и ее территориальных подразделе ний, а также материалы проектных работ по совершенствованию системы ДОУ в администрации города Тве ри.
Анализ источников и литературы по теме позволил определить основные направления работы в целом и предварительные выводы, которые легли в основу настоящего диссертационного исследования. К ним, в част ности, относятся положения о необходимости нормативно-правовой и методической регламентации ДОУ30, тесной связи эволюции систем документации с историей государственных структур31, взаимосвязи и взаимо зависимости документационного обеспечения и управленческой деятельности, документоведения и архивове Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ.
Постановление Правительства РФ от 27.12.1995 № 1251 О Федеральной программе государственной поддержки ме стного самоуправления (с изм. от 05.09.1998).
Методика исследования делопроизводственных процессов в аппарате управления: Пособие / Главархив СССР, ВНИИДАД. М., 1972. 73 с.;
Методическая программа исследования делопроизводства в министерствах и ведомствах // Труды ВНИИДАД. Т. 1: Статьи, методические программы научных исследований. М.: Главархив СССР, ВНИИДАД, 1970.
С. 126Ч163;
Информационный менеджмент в современных управленских структурах: Мет. рек. / Росархив, ВНИИДАД.
М., 1996. 48 с.
Ларин М.В. Управление документацией: проблемы нормативно-методического регулирования // Делопроизводство.
1998. № 1. С. 9;
Сокова А.Н. Деловая документация в сфере управления. М.: Знание, 1985. С. 52.
Государство и эволюция систем документации / Ларин М.В., Банасюкевич В.Д., Сокова А.Н. Государство и эволюция систем документации. М., 2000. Деп. в ОЦНТИ ВНИИДАД 12.04.2000, № 210-00;
Орлова Г.А. Бюрократическое письмо как механизм господства // Политические исследования. 1999. № 5.
дения32, ответственности архивных органов за постановку делопроизводства в стране, взаимосвязи документации и информации в управлении и необходимости создания высокоэффектив ных, использующих современные технико-технологические достижения систем управления всем комплексом информационно-документационных ресурсов в любых организациях33, а также проблемах деятельности муни ципальных архивов34.
Апробация работы. Основные положения диссертации изложены автором в шести опубликованных на учных статьях, а также доложены на двух международных научно-практических конференциях Документа ция в информационном обществе.
Материалы диссертации используются в лекционных курсах Организация и технологии ДОУ, Авто матизированные системы ДОУ, Введение в специальность и Проблемы современного документоведения, читаемых автором в 2000Ч2004 гг. для студентов, обучающихся по специальности Документоведение и ДОУ на филологическом факультете государственного учреждения высшего профессионального образования Тверской государственный университет. Результаты проведенного исследования могут быть также исполь зованы при подготовке учебных курсов по делопроизводству в органах местного самоуправления.
Выводы диссертации ориентированы на внедрение в практику работы с документами органов местного самоуправления.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложе ний. Основной текст занимает 157 с., библиография (315 наименований) Ч 16 с., приложения (результаты ин дивидуальной практической работы по исследованию системы ДОУ в администрации города Твери) Ч 50 с.
2. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении на основе анализа особенностей управленческой деятельности органов местного самоуправ ления и современных тенденций внедрения новых информационных технологий в их деятельность определя ется актуальность проблемы, объект, предмет, цель, задачи и методы исследования, степень разработанности темы, хронологические рамки исследования, источниковая база исследования и литература по теме, научная новизна, апробация, практическая значимость, структура диссертации.
В первой главе Нормативная база документационного обеспечения деятельности органов местного са моуправления дается анализ нормативных основ ДОУ в муниципальных органах и обосновывается необхо димость реформирования нормативной базы на основе создания новых и упорядочения старых нормативных актов.
В разделе 1.1 рассматриваются нормативные акты федерального уровня. Особое внимание уделено группе актов муниципального права Ч новой отрасли российского права, предметом регулирования которой являются общественные отношения, возникающие в сфере местного самоуправления.
При изучении правового обеспечения деятельности архивных отделов органов местного самоуправления (муниципальных архивов) был определен ряд недостатков. Отмечено, что многие из этих недостатков устра нены в законопроекте Об архивном деле в РФ, внесенном на рассмотрение в Государственную Думу распо ряжением Правительства РФ от 29 ноября 2003 г. № 1743-р. Кузнецова Т.В. Делопроизводство как отражение системы и технологии управления // Документация в информацион ном обществе: Унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: Доклады и сообщ.
на IX Междунар. науч.-практ. конф. 05Ч06 дек. 2002 г. М., 2003. С. 19;
Она же. Взаимосвязь документоведения и архиво ведения // Документ. Архив. История. Современность: Материалы науч.-практ. конф., посвящ. 30-летию историко-архивной специальности в УрГУ. 20Ч22 апр. 2000 г., Екатеринбург. Ч. 1. Екатеринбург, 2000. С. 12Ч17.
Ларин М.В. Управление документацией в организациях. М.: Научная книга, 2002.
Артизов А.Н. Проблемы деятельности муниципальных архивов в свете законодательства о местном самоуправлении // И моя деревня должна принадлежать истории (о работе муниципальных архивов). М., 2002.
Артизов А.Н. Проект Федерального закона Об архивном деле в Российской Федерации // Отеч. архивы. 2003. № 5.
С. 3Ч9.
Выявление государственных организаций, координирующих ту или иную деятельность органов местного самоуправления, способствовало выработке предложений по проблеме регулирования ДОУ в органах муни ципальной власти.
В разделе 1.2 представлены результаты исследования нормативных актов регионального уровня.
Подчеркивается, что существуют определенные различия в законодательстве субъектов Федерации в во просах как местного самоуправления, так и организации архивного дела. Эти различия касаются, например, сети архивных учреждений муниципальных образований и организации хранения архивных документов (одни законодательные акты предусматривают постоянное хранение документов в муниципальных архивах, другие Ч временное, в третьих Ч допускается и то, и другое).
Законами субъектов РФ на основе положений федерального законодательства, как правило, устанавли ваются наименования видов документов, издаваемых главой муниципального образования (постановления и распоряжения).
Методические материалы государственных органов управления архивным делом субъектов РФ по во просам ДОУ в органах местного самоуправления представлены, например, разработками архивных отделов администраций Алтайского края, Оренбургской области, Хабаровского края и других регионов.
Раздел 1.3 посвящен нормативным актам муниципального уровня. Система муниципальных правовых актов впервые установлена в Федеральном законе от 06 октября 2003 г.: 1) устав муниципального образова ния;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального обра зования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправле ния и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Закон закрепляет применявшиеся в 1995Ч2003 гг. наименования и виды актов, издаваемых представительным органом (решения) и главой муниципального образования (постановления и распоряжения).
В разделе дается анализ муниципальных правовых актов города Твери с точки зрения отражения в них вопросов документационного обеспечения деятельности местной администрации (Устав города, решения Тверской городской Думы, постановления и распоряжения Главы города).
Вторая глава представляет собой исследование на примере администрации города Твери организацион но-управленческих основ документационного обеспечения деятельности исполнительных органов муници пальных образований в соответствии с нормативными правовыми актами федерального, регионального и му ниципального уровней.
Глава разделена на три части: в разделе 2.1 рассмотрена организация общего делопроизводства, в разделе 2.2 Ч организация работы с обращениями гражданами, в разделе 2.3 Ч организация архивного дела в испол нительно-распорядительных органах.
Проведено изучение построения структуры администрации города Твери с целью определения ее влия ния на организацию деятельности службы ДОУ и организацию работы с документами;
проанализирована дея тельность организационного управления администрации города Твери и управлений делами администраций районов города Твери (в том числе подразделений по работе с обращениями граждан);
исследованы вопросы организации деятельности архивного отдела и архивов структурных и территориальных подразделений адми нистрации города Твери.
Отмечается, что нестабильность (частые изменения) структуры аппарата и штатной численности муни ципальных служащих Ч это фактор, объективно осложняющий эффективность работы с документами в ис полнительно-распорядительных органах муниципальных образований.
Показано, что имеются некоторые отличия в распределении делопроизводственных обязанностей между сотрудниками службы ДОУ администрации города и администрации района.
Третья глава освещает технологии ДОУ в исполнительно-распорядительных органах муниципальных об разований. В главе приводятся результаты исследования технологий ДОУ в администрации города Твери (особенности документирования, документооборота и работы с документами) и даются предложения по со вершенствованию технологических процессов ДОУ. Особое значение придается аспектам автоматизации ДОУ в местных администрациях.
В разделе 3.1 рассматриваются вопросы документирования управленческой деятельности, в том числе отмечены специфические комплексы документации и подробно рассматриваются основные документы, обес печивающие организационно-распорядительную деятельность городских администраций36. Повышенное вни мание уделено распорядительным документам местных администраций как наиболее значительному и важно му массиву документации, особенно, нормативным правовым актам главы города Твери.
В разделе 3.2 освещены технологии обработки входящей, исходящей и внутренней документации, осо бенности работы с отдельными категориями документов (обращениями граждан, обращениями и запросами депутатов и др.). Подчеркивается, что одной из характерных особенностей документооборота исполнительно го органа муниципального образования является большой объем документов, что вызывает рост трудозатрат на выполнение различных делопроизводственных операций. Минимизация количества переписки является одной из важнейших задач совершенствования ДОУ в органах местного самоуправления.
В разделе 3.3 отражены результаты изучения основных направлений использования автоматизированных технологий в документационном обеспечении деятельности органов местного самоуправления.
В настоящее время в местных администрациях такие операции, как оформление документов, учет и реги страция документов, контроль исполнения документов выполняются при помощи компьютерных технологий.
Полная автоматизация делопроизводства и документооборота, развитие новых технологий связи являются актуальными перспективными задачами для большинства администраций городов и других муниципальных образований.
Новой тенденцией является создание на базе системы автоматизации делопроизводства виртуальной общественной приемной. В данном случае каждый гражданин может через сайт в сети Интернет обратиться к должностным лицам органов местного самоуправления.
3. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ РАБОТЫ В результате проведенной работы было сделано следующее: определены и проанализированы норматив ные правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ (прежде всего, Тверской области) и муниципальных образований (города Твери), регламентирующие ДОУ в органах местного самоуправления;
систематизирована действующая нормативная база документационного обеспечения деятельности местных администраций и раз работаны рекомендации по ее совершенствованию;
на основе изученного фактического материала по доку ментационному обеспечению деятельности администрации города Твери сформулированы принципиальные положения, касающиеся организации и технологий ДОУ в органах местного самоуправления, определены факторы изменений в системе ДОУ и обоснована необходимость совершенствования ДОУ на основе внедре ния новых информационно-коммуникационных технологий.
Организационно-распорядительный документ Ч это вид письменного документа, в котором фиксируется решение административных и организационных вопросов, а также вопросов управления, взаимодействия, обеспечения и регулиро вания деятельности органов власти, учреждений, предприятий, организаций, их подразделений и должностных лиц (ГОСТ Р 51141-98).
Основные выводы исследования:
1. Специфика правового положения местных администраций заключается в том, что они, с одной сторо ны, являются составной частью местного самоуправления, исполняют волю представительного органа местно го самоуправления (исполняют акты законодательных органов местного самоуправления) и самостоятельно распоряжаются по вопросам, отнесенным к их компетенции, на территории муниципального образования. С другой стороны, местные администрации Ч это низовое звено вертикали исполнительной власти страны.
Поскольку государственное и муниципальное управление неразрывно связаны между собой, очевидно, что требования (нормативные, организационные, технологические) к документационному обеспечению дея тельности исполнительных органов муниципальных образований должны быть неразрывно связаны с требова ниями к документационному обеспечению деятельности Администрации Президента РФ, Аппарата Прави тельства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ. Тем самым откроется возможность для интеграции государственных и муниципальных информационных ресурсов.
2. Вопросы ДОУ в исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований нуждаются в нормативно-правовом и методическом регулировании. Несмотря на то, что правовая база деятельности орга нов местного самоуправления весьма обширна, норм ДОУ в ней содержится недостаточно.
Разработка нормативных документов по ДОУ, в основном, осуществляется конкретными органами мест ного самоуправления самостоятельно, поскольку общеотраслевые нормативные документы не учитывают спе цифики ДОУ в органах местного самоуправления. Положение осложняется тем, что в ходе проводимой в на стоящее время административной реформы функция нормативного регулирования ДОУ, традиционно осуще ствляемая архивной службой России, не включена в полномочия Федерального архивного агентства, несмотря на объективную необходимость унифицировать организацию служб ДОУ, формы управленческих документов и технологии ДОУ.
Дальнейшему совершенствованию управления документацией в стране могли бы способствовать приня тие нормативных правовых актов общегосударственного значения (законопроектов О документационном обеспечении управленческой деятельности, Об обращениях граждан, Об архивном деле) и разработка нормативов, устанавливающих организацию и технологию ДОУ непосредственно в органах местного само управления (методических рекомендаций по разработке в органах местного самоуправления инструкций по делопроизводству или типовой (примерной) инструкции по делопроизводству в исполнительных органах му ниципальных образований, типового положения о службе ДОУ, типовой (примерной) номенклатуры дел (пе речня документов) городских администраций, примерного положения о ведении делопроизводства по обра щениям граждан, правил работы муниципальных архивов и др.).
3. Организация и технологии документационного обеспечения деятельности органов муниципальной власти в значительной степени связано с традициями делопроизводства в бывших Советах народных депута тов и их исполкомах. В наследство от исполкомов аппарату местных администраций достался строгий внут ренний контроль дисциплины служащих и, как следствие, традиции четкой организации работы управленче ского аппарата с документами.
Положительные изменения в области работы с документами в органах исполнительной власти произош ли в результате отказа от излишней формализации, многих устаревших бюрократических методов управления, расширения возможностей приобретения и внедрения современной техники обработки и передачи информа ции.
Вместе с тем усилился ряд негативных тенденций, что связано, главным образом, с отсутствием совре менных инструктивных и методических материалов по работе с документами, ослаблением методической ра боты. К сожалению, не являются редкостью в администрациях низкое качество подготовки документов, ста вящее под сомнение их однозначное толкование и правовое значение, а также нарушение порядка хранения и уничтожения документации. Попытки подменить целенаправленную работу по развитию системы документа ционного обеспечения в администрации механическим заимствованием опыта и разработок других организа ций (прежде всего, федеральных органов исполнительной власти), как правило, не дает ожидаемого эффекта и приводит лишь к "тиражированию" чужих ошибок.
Постоянное усложнение функций муниципального управления вызывает рост объемов документации, необходимой для реализации этих функций, и выдвигает потребность в постоянном внимании к вопросам ДОУ со стороны не только самих органов местного самоуправления, но и государственных органов. Кроме того, вопросы ДОУ заслуживают внимания органов власти субъектов РФ, поскольку федеральное законода тельство передает решение многих вопросов, связанных с местным самоуправлением, именно органам госу дарственной власти субъектов РФ.
4. Отличительная особенность управленческой деятельности местных администраций состоит в том, что эта деятельность осуществляется от имени муниципального образования на основании и во исполнение актов законодательных органов местного самоуправления путем издания собственных распорядительных докумен тов. Распорядительные документы местных администраций являются наиболее значительным и важным мас сивом документации, образуемой в их деятельности, поэтому вопросам работы с ними должно уделяться осо бое внимание.
В законодательстве установлена система муниципальных правовых актов, однако недостаточно освеще ны вопросы дифференциации и унификации форм распорядительных документов органов местного само управления, закрепленности определенных видов муниципальных правовых актов за конкретными субъектами правотворчества. На практике это приводит к тому, что для решения аналогичных вопросов органы местного самоуправления избирают различные формы документов.
5. Максимально полное отражение управленческих процессов в документной форме является специфиче ской характеристикой деятельности органов местного самоуправления. Проведение комплекса мероприятий по совершенствованию работы с документами в аппарате управления администрации города Твери (оптими зация объема создаваемой документации, унификация форм документов, упорядочение путей прохождения документопотоков, повышение оперативности и полноты получения и обработки документной информации) оказало положительное влияние на эффективность, стиль и методы управленческого труда, позволило сокра тить трудозатраты на выполнение нетворческих рутинных операций, повысить уровень исполнительской дис циплины. Таким образом, создание рациональных систем ДОУ позволяет повысить эффективность муници пального управления.
Совершенствование деятельности органов местного самоуправления на основе использования информа ционно-коммуникационных технологий Ч одно из важнейших направлений ФЦП Электронная Россия37, в рамках которого проводятся работы по обеспечению электронного документооборота между органами власти.
По нашему мнению, внедрение систем электронного документооборота должно послужить основанием для пересмотра, переопределения и оптимизации существующих процессов работы с документами в органах му ниципальной власти. В частности, в организационной структуре служб ДОУ рекомендуется предусматривать должность или некоторую структурную часть, ответственную за проведение работ по постоянному совершен ствованию ДОУ на основе современных научно-технических достижений.
6. Чтобы быть эффективным, процесс управления городом должен иметь постоянную прямую и обрат ную связь непосредственно с населением, то есть муниципальное управление должно быть организовано та ким образом, что возникающие проблемы должны решаться с учетом мнения граждан. В современных услови ях работа с обращениями граждан ведется не только традиционным способом, но и с использованием новых информационно-коммуникационных технологий. Организация эффективного обмена информацией между муниципальными органами и местными жителями, а также организация и автоматизация внутренних процес сов деятельности муниципалитета Ч это основные условия обеспечения информационной прозрачности госу дарства. Внедрение информационных технологий в муниципальное управление позволяет увеличить эффек тивность взаимодействия органов местного самоуправления и населения, наладить более тесное взаимодейст вие муниципальных служб, повысить оперативность и качество обслуживания населения в муниципальных учреждениях.
Стабильное местное самоуправление Ч фундамент демократического общества и государства. Муници пальные образования берут на себя решение значительной части государственных проблем, в первую очередь социальных. Поэтому, как подчеркивал Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию РФ на 2002 год, на местном уровне власти мы обязаны навести порядок, тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны.
Основное содержание диссертационного исследования отражено в следующих публикациях автора:
1. Введение в специальность: Учебно-методич. комплекс для студентов 1-го курса дневного обучения спе циальности 350800 Документоведение и ДОУ. Ч Тверь: Тверской госуниверситет, 2003. Ч 27 с.
2. Делопроизводство в органах местного самоуправления: К постановке проблемы // Делопроизводство. Ч 2004. Ч № 1. Ч С. 19Ч21.
3. Международный стандарт // Служба кадров. Ч 2003. Ч № 6. Ч С. 50Ч51. Ч В соавт.
4. Международный стандарт по управлению деловой документацией ИСО 15489-2001 // Делопроизводство.
Ч 2003. Ч № 3. Ч С. 62Ч64. Ч В соавт.
5. Муниципальные информационные системы // Служба кадров. Ч 2003. Ч № 7. Ч С. 61Ч63.
6. О некоторых особенностях документирования деятельности контрольно-счетной палаты Законодатель ного Собрания Тверской области // Делопроизводство. Ч 2000. Ч № 2. Ч С. 52Ч55.
7. О некоторых проблемах муниципального делопроизводства // Документация в информационном обще стве: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: Доклады и со общения на девятой Междунар. науч.-практич. конф. 05Ч06 дек. 2002 г. / Росархив. ВНИИДАД. Ч М., 2003.
Ч С. 248Ч253.
8. О необходимости научного исследования проблем документационного обеспечения деятельности орга нов местного самоуправления // Документация в информационном обществе: проблемы государственного ре гулирования документационного обеспечения управления при переходе на электронные технологии: Доклады и сообщения на восьмой Междунар. науч.-практич. конф. 21Ч22 ноября 2001 г. Ч М., 2003. Ч С. 187Ч190.
9. Организационное проектирование документационного обеспечения управления: Учебно-методич. ком плекс для студентов 4-го курса дневного обучения специальности 350800 Документоведение и ДОУ. Ч Тверь: Тверской госуниверситет, 2003. Ч 49 с.
10. Официальное представительство органов власти в сети Интернет // Делопроизводство. Ч 2003. Ч № 4. Ч С. 36Ч40. Ч В соавт.
Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 № 65 О федеральной целевой программе Электронная Россия (2002Ч2010 годы).