На правах рукописи

МИХАЙЛОВ ВАДИМ ОЛЕГОВИЧ СОЦИАЛЬНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ:

ЭФФЕКТИВНОСТЬ И МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ Специальность 22.00.08 - Социология управления

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Москва - 2006

Работа выполнена на кафедре социологии управления факультета государственного управления Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова Научный руководитель кандидат философских наук, доцент Шмаков Владимир Иванович Официальные оппоненты доктор социологических наук, профессор Павлова Нина Федоровна кандидат социологических наук Коненкин Владимир Николаевич Ведущая организация Российский университет дружбы народов

Защита состоится л_ 2006 г. в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 501.001.02 в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова по адресу: 119992, Москва, Ленинские горы, МГУ. 1-й корпус гуманитарных факультетов, ауд..

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки имени А.М. Горького МГУ имени М.В. Ломоносова (1-й корпус гуманитарных факультетов).

Автореферат разослан л_ 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор философских наук, профессор Маслова А.Г.

I.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

.

Актуальность исследования. Комплексные реформы, осуществляемые в Российской Федерации в настоящее время, связаны с решением сложных задач реформирования системы государственной власти и государственного управления, формирования систем местного самоуправления и передачи значительной части функций по обеспечению жизнедеятельности населения местным органам власти. В России в 90-х годах XX века возродился интерес к институту местного самоуправления как ветви публичной власти, наиболее приближенной к населению и организационно обособленной от государственной иерархии власти. Вопросы становления и развития данного института вызвали дискуссии о формах реализации местного самоуправления, о полномочиях местных органов власти, об обеспечении эффективности их деятельности.

Разработанная и принятая в 90-х годах модель местного самоуправления решила ряд проблем формирования органов местного самоуправления на уровне районов и крупных городов, но не смогла обеспечить всестороннего развития местного самоуправления на всех уровнях самоорганизации населения, привлечение населения к активному участию в контроле над органами муниципальной власти.

Серьезные дискуссии в научных кругах и сфере управления вызвали сложности с эффективностью работы прежней законодательной базы местного самоуправления и введение нового закона №131-ФЗ Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации, нацеленного на решение накопившихся проблем местного самоуправления.

В ходе ликвидации административно-командной системы управления советского периода были разрушены и основы местной власти. Новые подходы, принципы, формы, механизмы и технологии эффективного муниципального управления в условиях трансформации социальной системы пока не проявили себя в полной мере. Одним из серьезных последствий сложившейся ситуации явилась неготовность значительной части муниципальных образований, кадров муниципальных служащих к решению задач реформы местного самоуправления, поскольку не были решены вопросы наделения органов местного самоуправления соответствующими, достаточными для решения вопросов местного значения, полномочиями, кадровыми, управленческо-технологическими, материальными и финансовыми ресурсами. Это привело к затягиванию процесса формирования полноценной системы местного самоуправления и продлению до 2009 года начала реализации в полном объеме закона №131-ФЗ, принятого в 2003 г. Растет социальная напряженность всвязи с неудовлетворительным решением многих жизненных проблем населения, низкой эффективностью применения социальных управленческих технологий для решения многих острых вопросов местного значения.

В последнее время значительно вырос интерес всех ветвей и уровней власти к проблемам эффективности управления, внедрения социальных технологий в управление региональными и местными сообществами, муниципальными образованиями. Разработка и применение современных методов повышения и оценки эффективности социальных механизмов и технологий государственного и муниципального управления является важной и актуальной научноЦпрактической задачей. Способы ее решения в новых условиях оказались недостаточно разработанными в отечественной теории власти и управления.

Степень научной разработанности проблемы.

Системный, структурно-функциональный подход к изучению общества как системы социальных организаций, разработанный рядом ведущих ученых,1 основан на том, что любые общественные структуры и институты рассматриваются и исследуются как комплексные функциональные образования, находящиеся в органической взаимосвязи между собой и обществом в целом в ходе постоянных трансформаций. Особое значение данный подход приобрел на современном этапе формирования нового типа российского сообщества и перехода к новым системам и механизмам общественного, социального по содержанию и форме управления.

В мировой и отечественной науке сложился устойчивый интерес к социальному управлению, к обеспечению его эффективности, к разработке и применению эффективных социальных управленческих технологий. Имеется Богданов А.А. Тектология.: в 2-х кн. - Экономика, 1989. - С. 37; Моисеев Н.Н. Тектология Богданова - современные перспективы. // Вопросы философии, 1995, №5; Петров В.К., Селиванов С.Г. Системология государства. - М.: ИПК Госслужбы, 2003. - С. 69; Пригожин И.

Стенгерс И. Порядок из хаоса. - М.: Прогресс, 1986. - С. 73; Пригожин А.И. Методы развития организаций. - М.: МЦФЭР, 2003. - С. 23-24. Пригожин А.И. Современная социология организаций. - М.: 1995. - С.18; Пригожин А.И. Методы развития организаций. - М.: МЦФЭР, 2003. - С. 23-24; Руткевич М.Н. Социальная структура. - М.: Альфа, 2004;Сорокин П.А. Человек.

Цивилизация. Общество. - М.: Политиздат, 1992. - С. 218. Франчук В.И. Современные основы социального управления. - М., 1997. - С. 13.

достаточно большое число научных разработок по данной проблематике, выполненные известными отечественными и зарубежные исследователями, такими, как: В.Г. Афанасьев, Д.Н. Бобрышев, В.С. Дудченко, А.К. Зайцев, В.Н. Иванов, Д.С. Клементьев, Б.М. Лазарев, В.С. Основин, В.И. Патрушев, Г.П. Щедровицкий, М. Альберт, Т. Болл, М. Мескон, Ф. Хедоури, П. Штомпка, и др. Социальное управление учеными характеризуется как сложный, целерациональный, комплексный, созидательный, творческий по характеру вид регулирующей деятельности. Данный вид управления, присущий социальному субъекту, связан с применением социальных технологий и механизмов учета и использования многообразных общественных, групповых, личных интересов, ориентированных на достижение социальных целей и решение сложных социальных проблем.

Социальная управленческая технология трактуется, как последовательно выстроенный способ осуществления конкретной регулирующей деятельности путем разработки и применения соответствующих управленческих процедур и операций координации, синхронизации на основе выбора оптимальных средств, алгоритмов и методов их выполнения. Это совокупность взаимосвязанных методов, механизмов и приемов управления социальными организациями и процессами, обеспечивающих систему их воспроизводства в определенных параметрах и качественных свойствах, а также комплексность и целостность организации и деятельности. В работах рассматриваются следующие аспекты социальных технологий: разграничение;

разделение; структуризация социального процесса на связанные между собой этапы, фазы; координация действий; однозначность выполнения операций и процедур;

возможность многократного применения отработанных стандартных алгоритмов деятельности для решения типовых задач социального управления.

Альберт М., Мескон М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. - М.: Дело, 1992; Афанасьев В.Г.

Научное управление обществом. - М., 1973; Бобрышев Д.Н. Основные категории управления. - М., АНХ, 1987; Болл Т. Власть // Полис, 1993, №5, Дудченко В.С. Инновационные технологии.

М., 1996; Зайцев А.К. Внедрение социальных технологий в практику управления.// Социальное развитие предприятия и работа с кадрами. М., Экономика, 1989; Иванов В.Н. Социальные технологии в современном мире. М.: Славянский диалог, 1996; Клементьев Д.С. Социология управления. - М.: МАКС Пресс, 2006. С. 203-208; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М., 1972; Основин В.С. Основы науки социального управления. - М., 1971;

Патрушев В.И. Введение в теорию социальных технологий. М.: Икар, 1999; П. Штомпка Социология социальных изменений, М., 1996; Щедровицкий Г.П. ОРУ (1). Оргуправленческое мышление: идеология, методология, технология: Курс лекций. // Из архива Г.П. Щедровицкого. - Т. 4. М., 2000.

Особое внимание в ходе становления и развития гражданского общества в теории и практике управления уделяется процессам формирования местного самоуправления, муниципальному управлению. Среди отечественных и зарубежных ученых, исследовавших данную проблему, можно назвать Н.А. Емельянова, В.Г. Игнатова, В.А. Лапина, В.Я. Любовного, А.М. Осовелюка В.Е., Рохчина, В.В.

Рудого, В.А. Сологуба, В.И. Фадеева, А.И. Филиппова, К. Плоккера, Г. Холлинса, Д. Сэффела и др.1. Отличие отечественного подхода от зарубежного состоит в том, что зарубежные авторы исходят из принципа субсидиарности, предполагающего приоритет муниципальных образований в решении собственных вопросов местного значения и соответствующего ресурсного обеспечения, с последующим делегированием функций и полномочий на более высокий уровень власти и управления, выстраивание системы общественного управления от местного сообщества к государственному управлению. Этот подход традиционно развит в странах Западной Европы и Северной Америки. В России этот подход фактически не применялся, и построение систем самоуправления основывалось на принципах патернализма, встраивания их в административную вертикаль власти, а не субсидиарности.

Наиболее значимой и отдельной проблемой в становлении и развитии муниципальных образований и муниципального управления является проблема поиска, разработки и применения эффективных управленческих технологий и механизмов. Несмотря на важность, проблема исследования эффективности социальных технологий и их влияния на деятельность муниципальных образований пока не привлекла должного внимания отечественного социологического сообщества.

Среди немногих исследователей данной проблемы: Г.В. Атаманчук, В.Н. Иванов, Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Москва - Тула, 1997. - С. 423;

Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. - Ростов н/Д., 2003. - С. 34; Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное деление России. - М.:

Дело, 2005. - С. 36; Осовелюк А.М. Канада: местное управление и самоуправление// Региональное управление и местное самоуправление. М.,1995. - С. 40; Рохчин В.Е., Филиппов А.И. Социальноэкономическое развитие муниципальных образований: Методология разработки концепции и механизм её реализации. - СПб, 1996; Сигов В.И. Стратегия социально-экономического развития районных центров России. - М.: Пресс-сервис, 1997; Сологуб В.А. Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение принципов социального строительства. Ростов н/Д., 2000. С. 64-65;

Фадеев В.И. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации// Региональное управление и местное самоуправление. М.,1994. - С. 6; Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. Brussels: Tacis services DG IA, European Commission, 1995. C. 197-200;

Saffell, David C.State and local government: politics and public polities. - 4th ed., 1990.

Е.А. Орлова, В.И. Патрушев, Г.В. Телятников.1 Проблема эффективности ими рассматривается как аспект деятельности государственной и муниципальной власти, государственного и муниципального управления. Так Г.В. Телятников утверждает, что существующая система управления в России не обеспечивает эффективной реализации материальных и духовных ресурсов, благ страны для достижения необходимого качества жизни населения, при этом слабо разработаны методология и теория самой эффективности управления.

По мнению В.И. Патрушева, слабая разработанность проблем эффективности управления обществом связана с тем, что ее оценка трудно поддается строгому количественному измерению, представляет определенную сложность выработка действенных критериев эффективности управления различными сферами общества.

Комплексный подход к поиску, разработке и внедрению эффективных социальных технологий в систему российского местного самоуправления и муниципального управления, путей постепенной эволюции от патерналистского подхода к принципам субсидиарности в отношениях муниципального образования и государства сегодня является актуальным направлением отечественной науки. Данный подход положен в основу настоящего диссертационного исследования.

Актуальность и достигнутый на современном этапе уровень разработанности проблемы определили направление, предмет диссертационного исследования и основные подходы.

Объект исследования: система социального управления организацией и деятельностью муниципальных образований.

Предмет исследования: социальные технологии управления комплексом деятельности муниципальных образований, критерии и показатели их эффективности.

Цель исследования: раскрыть сущность и эффективность социальных технологий управления деятельностью и развитием муниципальных образований, разработать и определить механизмы применения критериев оценки данной эффективности.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997; Иванов В.Н., Патрушев В.И. Региональный социум: проблемы социальной технологии. М., 1993; Телятников Г.В. Методология и теория эффективности управления. - Тверь, 2006; Орлова Е.А. Научнометодические основы диагностики социально-экономического состояния территорий сырьевой специализации. / Автореф. дисс. канд. экон. наук. - Екатеринбург. - 2001.