На правах рукописи

ЛАПАТУХИНА ЕКАТЕРИНА СЕРГЕЕВНА КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ОРГАНОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Специальность: 12.00.02 - конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2009

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Булаков Олег Николаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Комарова Валентина Викторовна кандидат юридических наук, доцент Грудцына Людмила Юрьевна Ведущая организация - ГОУ ВПО Пензенский государственный университет

Защита диссертации состоится л24 декабря 2009 г. в 15.30 на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет по адресу: 111395, г. Москва, ул.

Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ННОУ ВПО Московский гуманитарный университет.

Автореферат разослан л_ ноября 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Важнейшей задачей российской конституционно-правовой науки стало исследование принципиально новых граней сущности традиционных институтов и понятий, которыми она оперирует, а также обоснование таких новых впервые признаваемых в России концепций как конституционализм, парламентаризм, разделение властей, местное самоуправления и других.

Одной из важнейших составляющих масштабных конституционно закрепленных реформ явились изменения, затрагивающие сферу публичной власти, а контроль - одна из ее функций.

Отказ от трактовки всех политических институтов как классовых по своей сущности знаменовал признание общедемократических ценностей и, в частности, парламентских форм в организации государственной власти.

Проблемы представительной власти явились предметом исследования в дореволюционных и современных авторов.

В российской конституционно-правовой мысли идеи народного представительства нашли достойное выражение в трудах Б.Н. Чичерина, П.И.

Новгородцева, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, С.А Котляревского, В.М. Гессена и других ученых. Народное представительство они считали одним из необходимых элементов современного им конституционного правового государства, важным условием принятия справедливых законов и гарантией соблюдения прав человека.

Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных ученых-юристов в сфере конституционного, муниципального и парламентского права - С.А. Авакьяна, А.С. Автамонова, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, О.Н.

Булакова, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, Ю.А. Дмитриева, А.Д. Керимова, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, В.Ф.

Котока, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.С. Основина, Н.Т. Савенкова, И.М.

Степанова, Б.А. Страшуна, В.И. Фадеева, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Т.Я. Хабриевой и других. Эти работы, многие из которых были написаны еще в советский период и отражали существующие научные концепции и практические подходы, не утратили значения и в настоящее время, являясь основой для развития теории современного российского парламентаризма вообще и института контрольных полномочий представительной власти в частности.

При всей несомненной ценности работ названных авторов нельзя сказать, что интерес научной общественности к проблемам системы представительной власти, места и роли контрольных полномочий органов представительной власти, в полной мере исчерпан. Демократические преобразования последних десяти лет изменили общественное мнение к парламентаризму с негативного на позитивный.

Наличие в отечественном законодательстве многочисленных пробелов и коллизий требует дальнейших шагов по поиску механизма их разрешения.

Одним из пробелов и коллизий является отсутствие комплексного подхода, концепции построения и функционирования российской системы представительной власти, положения которой использовать в дальнейшем в качестве рекомендаций для совершенствования и повышения работы всех представительных органов страны; институционализации и теоретической проработанности контрольных полномочий представительными органами публичной власти.

Поэтому исследование направлено на обобщение и систематизацию состояния и тенденций развития конституционно-правового законодательства по вопросам контрольных полномочий представительными органами публичной власти в сравнительно-правовой ретроспективе будет иметь значительный научный и практический интерес. При этом законодательство федерального центра, различных субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты различных муниципальных образований, касающиеся контрольных полномочий представительных органов публичной власти, обладают определённой спецификой, что требует их специального изучения.

Правовую основу работы составляют Конституция РФ 1993 года, Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, Постановления Конституционного Суда РФ, Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, Регламенты палат Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, законодательство субъектов РФ и акты органов местного самоуправления по предмету диссертационного исследования, проекты нормативных актов, иные правовые документы.

Степень научной разработанности темы исследования и круг источников. Теоретической основой диссертационного исследования стали научные монографии и статьи дореволюционных и современных российских и зарубежных правоведов в области представительного правления; местного самоуправления; теории управления, системы органов публичной власти.

Проанализированы труды теоретиков и специалистов в области конституционного, муниципального и парламентского права.

К доктринальным источникам можно отнести учебники по конституционному, муниципальному, парламентскому праву; комментарии к Федеральному закону от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к Федеральному закону от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; словари, диссертации, монографии и научные статьи.

Нормативную основу диссертации составили международные и внутригосударственные нормативные правовые акты федерального уровня, акты субъектов Российской Федерации и муниципального уровня, регламентирующие организацию и деятельность системы органов представительной власти в современной России.

Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, определяющие содержание и особенности становления в Российской Федерации системы представительных органов публичной власти и ее контрольных полномочий.

Предметом исследования явились правовые нормы, регламентирующие правовой статус и деятельность органов представительной власти современной России в контрольной сфере.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является определение понятия системы представительной власти России и институционализация контрольных полномочий органов, ее наполняющих.

Достижению поставленных целей способствовало решение следующих задач:

1) исследовать теорию системы представительной власти, ее структуру и полномочия:

2) рассмотреть теорию контроля органов представительной власти и раскрыть его виды и содержание на уровне государственной власти (федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации), муниципальной власти;

3) рассмотреть конституционно - правовые основы контрольных полномочий представительной власти, их виды и содержания;

4) дать характеристику парламентского контроля законодательных органов;

5) исследовать осуществление контрольных функций выборными должностными лицами;

6) изучить контрольную компетенцию представительных органов муниципальных образований;

7) описать сферы взаимодействия системы органов представительной власти при осуществлении функции контроля.

Методологическую базу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, социологический, конкретно-исторический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и иные методы познания правовых, социальных и политических явлений и процессов. В процессе диссертационного исследования автором использовались нормативно-правовой, исторический, системно-функциональный, сравнительно-правовой и иные специальные методы научного познания.

Применение совокупности указанных методов позволило автору исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Эмпирическую базу диссертации составили анкетирование в 20072009 годы должностных лиц представительных органов государственной и муниципальной власти, деятельность которых связана с осуществлением контрольных функций названных органов публичной власти, среди которых члены Союза представительных органов местного самоуправления муниципальных образований РФ, члены Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, члены Союза муниципальных контрольносчетных органов (всего 157 человек).

Автором был проведен анализ документов и материалов по различным вопросам регулирования порядка формирования, правового статуса, реализации контрольных полномочий 34 субъектов Российской Федерации и 47 муниципальных образований.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является одним из первых комплексных исследований современного российского законодательства, устанавливающего конституционно-правовые основы контрольных полномочий органов публичной власти, составляющих систему представительной власти в стране.

Автором проанализирован и впервые введен в научный оборот систематизированный и проанализированный нормативный материал органов государственной и муниципальной власти, регулирующих контрольные функции и способы их осуществления в сравнительном аспекте; предложены оптимальные способы закрепления контрольных полномочий и форм их реализации. Выявлены пробелы нормативного закрепления статуса органов представительной власти (в контрольной сфере) и предложены пути их решения.

Элементами научной новизны отличается ряд авторских определений и классификационных подходов.

В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические выводы и практические предложения, которые и выносятся на защиту:

1. Вывод о том, что система представительной власти современной России включает в себя федеральный парламент - Федеральное Собрание Российской Федерации, Президента Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

2. Авторское обоснование системы представительной власти, основывающееся на следующих тезисах:

во-первых, власть представительных органов и выборных должностных лиц производна от суверенитета народа;

во-вторых, власть представительных органов и выборных должностных лиц является конституционной, нормативно гарантированной властью;

в-третьих, власть представительных органов и выборных должностных лиц неразрывно связана с выполнением определенных властных функций;

в-четвертых, представительные органы и выборные должностные лица являются частью партийной политической системы, в условиях которой партии ведут борьбу друг с другом за влияние на публичную власть, а значит - за политическую власть.

3. Авторское определение парламентского контроля как системы норм, регулирующих установленный порядок проведения наблюдения и проверки осуществляемый самим парламентом, палатами парламента, комитетами и комиссиями парламента или его палат, специализированными органами, созданными парламентами, депутатами и уполномоченными должностными лицами установленного законодательством объекта контроля, обусловленного формой государства.

4. Классификация парламентского контроля по предмету (нормативноправовых актов - прежде всего Указов Президента России, деятельности исполнительной власти; формировании органов власти и т.д.); по субъекту осуществления (индивидуальный контроль парламентарием и коллективные контроль палатой); по способу осуществления (прямой и косвенный); по времени осуществления (постоянный и временный).

5. Авторское определение контроля выборных должностных лиц как системы норм, регулирующих установленный порядок проведения наблюдения и проверки установленного законодательством объекта контроля, обусловленного формой государства.

6. Классификация контроля выборных должностных лиц позволяет выделить контроль по предмету (нормативно-правовых актов, деятельности органов власти, в частности - органов исполнительной власти;

формировании органов власти и т.д.); по способу осуществления (прямой и косвенный); по времени осуществления (постоянный и временный).

7. Авторское определение процедуры контрольной деятельности органов представительной власти как юридически регламентированного порядка, на основании которого органы представительной власти осуществляют входящие в их компетенцию контрольные функции.

8. Особенностью правового регулирования контрольной функции парламента субъекта в целом, и палат в отдельности состоит в том, что оно выходит за рамки конституционных (уставных) норм.

9. Автор предлагает наделить выборного главу муниципального образования определенными полномочиями в трех областях: создания и обеспечения функционирования единой системы внутреннего контроля;

организации и осуществления контроля; координации деятельности контрольных органов местного самоуправления.

10. Вывод о том, что основной функцией контроля выборного должностного лица является не столько установление нарушений, сколько принятие на основе его полномочий необходимых мер по предупреждению и пресечению отклонений в будущем - превентивная функция контроля.