На правах рукописи

Иксанов Илья Саматович ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСНОВНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ И ИХ ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ Специальность 12. 00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 2008 Диссертация выполнена в МГУ им. М.В. Ломоносова (юридический факультет кафедра конституционного и муниципального права).

Научный консультант: доктор юридических наук Авакьян Сурен Адибекович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук Осавелюк Алексей Михайлович (Российский государственный торгово экономический университет) кандидат юридических наук Чертков Александр Николаевич (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации)

Ведущая организация: Российская академия правосудия

Защита состоится 12 февраля 2009 года в 15.00 на заседании диссертационного совета Д. 501.001.74 при МГУ им. М.В. Ломоносова по адресу:

119991 г. Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В. Ломоносова, 1-й корпус гуманитарных факультетов, аудитория 826.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГУ им. М.В.

омоносова, 2-й корпус гуманитарных факультетов.

Автореферат разослан _ декабря 2008 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета Мачин И.Ф.

2 За последние пятнадцать лет Россия столкнулась с социальноэкономическими и политическими трудностями переходного периода, когда ранее действовавшие государственно-правовые механизмы советского периода и командно-административная система управления были утрачены, а новая система государственного управления из-за отсутствия экономического базиса давала частые сбои.

Многие обстоятельства, не позволяют пока говорить о стабильности правовой системы РФ в области взаимодействия государственных органов. Одно из таких обстоятельств - недостаточная открытость реальной политической элиты, в том числе органов, обеспечивающих деятельность Президента РФ - Администрации Президента Российской Федерации, Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советов и комиссий при Президенте РФ. Указанные вспомогательные органы Президента РФ играют важнейшую роль в механизме управления политическими и социальноэкономическими процессами в стране.

В России действует президентская республика с реально властвующим Президентом. Он является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Именно Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Администрация Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, советы и комиссии при Президенте РФ имеют особое конституционное положение, не соответствующее их политическому значению.

Статус и полномочия этих органов по-прежнему продолжают регулироваться указами Президента РФ, специальный федеральный закон не принят. Команда Президента РФ обеспечивает выполнение полномочий главы российского государства в различных областях. К наиболее значимым относятся полномочия Президента РФ как гаранта Конституции РФ, организатора и участника федеративных отношений, полномочия по изданию собственных нормативноправовых актов и в целом по участию в правотворческом процессе.

В период глубоких преобразований особое значение приобретают проблемы совершенствования организационного обеспечения деятельности Президента Российской Федерации. В отечественной юридической науке недостаточно отработана доктрина, определяющая место, политико-правовой статус, функциональную роль Администрации Президента РФ, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советов и комиссий при Президенте РФ в механизме современного российского государства. Вместе с тем, правоведы справедливо отмечают, что выбор рациональной модели управления и организация эффективного взаимодействия между различными органами государственной власти способен обеспечить успешное решение социально-экономических и политико-правовых задач.

В профессиональном, ответственном и своевременном информировании Президента РФ в связи с реализацией его полномочий задействованы различные государственные органы с многочисленными подразделениями, учреждения и должностные лица. Анализ их деятельности свидетельствует о возрастающем значении органов при Президенте РФ в системе государственного руководства.

Особое место в этом процессе занимает формируемая им Администрация Президента РФ, статус которой в теоретических доктринах, нормативном регулировании и практической деятельности определен не всегда одинаково. И даже относительно небольшой период деятельности Администрации Президента РФ выявил несовершенство материальных, теоретических и практических доктрин в отношении ее деятельности. Статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советов и комиссий при Президенте РФ формулируется определеннее, однако также требует серьезного анализа.

Недооценка четкого регулирования статуса органов при главе государства, неполное и нечеткое их нормативно-правовое оформление способны, как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, вызвать осложнения и сбои в их деятельности и в деятельности государственного механизма в целом.

Модернизация исследуемого института в интересах укрепления государственной власти в целом, совершенствование всего комплекса отношений, связанных с организационным обеспечением реализации полномочий Президента РФ, составляют насущную задачу отечественной конституционно-правовой науки.

Углубленная научная разработка рассматриваемого конституционноправового института может быть предпосылкой и достаточной степени его нормативно-правовой урегулированности, формирования практических механизмов создания органов при Президенте РФ, способных обеспечить нормальное функционирование всех ветвей государственной власти страны и предотвращение общественных катаклизмов.

Актуальность темы данного диссертационного исследования определяется:

- ролью органов и должностных лиц при Президенте РФ в осуществлении государственных функций и активным их участием в обеспечении реализации полномочий Президента РФ;

- проводимой в Российской Федерации административной реформой, призванной обеспечить повышение эффективности деятельности государственного аппарата;

- своеобразием вспомогательных органов при Президенте РФ, обладающих рядом особенностей организации и функционирования, которые пока еще слабо изучены отечественной правовой наукой;

- необходимостью использования современного передового отечественного и зарубежного опыта в государственно-правовом строительстве.

Проблему системного взаимодействия органов власти и функционирования механизма государства важно исследовать через призму участия в нем соответствующих органов при Президенте РФ. Кроме того, актуальным представляется изучение данной проблемы не в рамках отдельного государства и отдельного временного периода, но по группе государств и в историческом контексте, что позволяет использовать достижения, накопленные в разных странах, и собственный исторический опыт.

Диссертационная работа посвящена комплексному исследованию отношений главы государства с соответствующими органами, созданными для обеспечения его деятельности; изучению их места в системе государственных органов и в структуре государственного аппарата, процесса эволюции органов при главе государства и их участия в выработке и согласовании важнейших управленческих решений. В диссертации проанализированы не только конституционно-правовые акты, теоретические работы, но и практическая деятельность соответствующих органов.

Степень научной разработанности темы. Теоретическую базу диссертации составили взгляды и учения философов, юристов, политологов различных стран, поколений и идеологической ориентации. Среди них важное место занимают труды философов и государственных деятелей (Ш.-Л. Монтескье, Т. Джефферсона, Дж. Мэдисона, А. Токвиля, А. Дайси, В. Вильсона, Л. Дюги, Дж.

Брайса, Г. Еллинека, Н.М. Коркунова, Б.Н. Чичерина).

При написании исследования изучены основные работы отечественных ученых, внесших значительный вклад в развитие теории государства и права, исследование основ конституционного строя. Среди них С.А. Авакьян, С.С.

Алексеев, С.Н. Бабурин, М.В. Баглай, А.Б. Венгеров, Н.В. Витрук, А.И. Исаев, Д.А.

Керимов, М.Н. Кейзеров, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, И.Д. Левин, В.О. Лучин, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, Л.А. Окуньков, А.С, Пиголкин, Б.А. Страшун, Б.А.

Стародубский, Л.А. Стешенко, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев, А.И. Экимов, Л.М. Энтин, Т.М. Шамба и др.

Особое место занимают положения и выводы ученых-юристов, проводивших наряду с рассмотрением общих проблем конституционного права специальные исследования по правовой тематике государственного аппарата России и зарубежных стран (А.Д. Керимов, М.А. Крутоголов, И.С. Крылова, Н.С.

Крылова, А.А. Макаров, А.А. Мишин, А.А. Муравьев, В.В. Невинский, А.Е.

Постников, В.А. Савельев, П.И. Савицкий, Ю.П. Урьяс и др.).

При написании диссертации использованы труды таких зарубежных государствоведов и политологов, как Д.Д. Басу, Ж. Ведель, Т.Р. Дай, Р. Джексон, Р. Драго, Д. Гарднер, Л.Х. Зиглер, Б. Кен, Дж. Купер, Дж. Лис, Ф. Люшер, Ч.

Миллер, В. Остром, С. Попович, Р. Рипли, Дж. Стюарт, М. Фиорина, Л. Фридмэн, Дж. Фрэзер, К. Хессе, Дж. Уилсон, М. Эткинсон, Д. Эшфорд.

В то же время в юридической литературе отсутствуют комплексные работы, имеющие своим специальным предметом всю совокупность отношений, возникающих по поводу организационного обеспечения деятельности Президента РФ. Отдельные исследования в этой области, осуществленные, в частности А.М.

Осавелюком, Н.Н. Скрыпниковым, Д.Н. Петровским,1 не снимают необходимости более детального изучения всех аспектов организационного обеспечения главы государства, как то: формирование и реорганизация органов при Президенте РФ, профессионализм, дублирование полномочий, механизм передачи полномочий от одних органов другим, конституционно-правовой статус Администрации Президента РФ. Всем этим вопросам в диссертации дается научная оценка.

Цели и задачи исследования. Исходя из особой роли Президента РФ в современной России была поставлена задача выделить наиболее важные полномочия Президента РФ, определить роль и значение органов, обеспечивающих выполнение наиболее важных полномочия главы государства в системе государственного аппарата РФ, а также выявить узловые проблемы становления основ современного механизма взаимодействия высших органов государственной власти с органами, обеспечивающими деятельность Президента РФ и иными институтами механизма государства, дать сравнительно-правовой анализ роли и значения команды главы государства в современной России и Осавелюк А.М. Вспомогательный аппарат высших органов государственной власти в механизме государства:

Дисс. д.ю.н., Москва, 2006.

Скрыпников Н.Н. Конституционно-правовые основы деятельности Администрации Президента Российской Федерации: Дисс. к.ю.н. Челябинск, 2005.

Петровский Д.Н. Конституционно-правовой статус вспомогательных органов при главе государства (сравнительно-правовое исследование): Дисс. к.ю.н. Москва, 2005.

других государствах (США, КНР, Великобритании, Японии, Испании, Франции, Германии, Греции, Иране, Марокко и др.).

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих конкретных исследовательских задач:

- определить понятие и структуру механизма государства и место в ней органов, обеспечивающих деятельность главы государства;

- раскрыть организационно-правовые средства совершенствования взаимоотношений между органами при Президенте РФ и органами государственной власти;

- посредством выявления основных правовых принципов организации и деятельности, анализа функционального взаимодействия и структуры органов при Президенте РФ показать, что они в совокупности образует вспомогательный орган;

- разработать практически значимые рекомендации по совершенствованию деятельности и организационного обеспечения Президента РФ.

Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выступает механизм государства как сложноорганизованный и многофункциональный государственно-правовой и социальный феномен, призванный обеспечить эффективность государственного управления социальными процессами и прогрессивное развитие общественных отношений.

Предметом диссертационного исследования является вспомогательный аппарат главы государства, обеспечивающий его деятельность, политикоправовой статус органов обеспечивающих деятельность главы государства, а также факторы, определяющие пути и средства управления; способы (алгоритмы) обеспечения деятельности вспомогательных органов при главе государства в типичных и нетипичных ситуациях процесса осуществления государственной власти.

Методологическая база исследования. Методологической базой исследования является общенаучный диалектический метод познания и связанные с ним частно-научные методы, адекватные специфике юридической науки: анализ и синтез, формально-логический, системный, сравнительноправовой, исторический, формально-юридический и др.

Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу исследования составляют российские нормативно-правовые акты - Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжении Президента РФ, акты Правительства РФ, постановления и определения Конституционного Суда РФ, решения Верховного Суда РФ.

В процессе исследования использовались стенограммы и архивные документы, многочисленные материалы СМИ, а также конституции и акты конституционного значения ряда зарубежных государств.

Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование, в котором на основе современной правотворческой и правоприменительной практики анализируются организационное обеспечение Президента РФ. Новизна исследования заключается в том, что в нем на современном уровне развития конституционного права предложено решение крупной проблемы в области конституционных основ взаимоотношений высшего органа государственной власти в России - Президента РФ с органами, обеспечивающими его деятельность, имеющей важное научное, практическое и общественно-политическое значение.