На правах рукописи

Федулова Людмила Васильевна КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВЫСШИХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИ - СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2007

Работа выполнена в Московском государственном университете им.

М.В.Ломоносова (факультет государственного управления)

Научный консультант: доктор юридических наук профессор Бадри Джемалович Накашидзе

Официальные оппоненты: доктор юридических наук профессор Вадим Александрович Виноградов кандидат юридических наук доцент Галина Дмитриевна Садовникова

Ведущая организация: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Защита диссертации состоится л12 ноября 2007г. в 15ч. 15мин. на заседании диссертационного совета К.501.001.13 при Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова по адресу: 119991, ГСП-1, г. Москва, Ленинские горы, МГУ им. М.В.Ломоносова, первый корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд.№826

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГУ им.

М.В.Ломоносова (119991, г.Москва, Ленинские Горы, второй корпус гуманитарных факультетов МГУ им. М.В.Ломоносова)

Автореферат разослан: л_ 2007года

Ученый секретарь диссертационного совета Лысенко О.Л.

2

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Конституционно-правовая ответственность существовала и в советское время, однако принятие Конституции РФ 1993 года, и соответствующая ей правовая система значительно изменили содержание данного института и существенно расширили рамки его применения.

Российское государство как федерация находится в процессе становления и развития, происходит совершенствование законодательства с целью создания эффективно действующего механизма всей системы исполнительной власти. Ключевое значение для стабильного и действенного управления в субъектах федерации имеет соответствующая правовая регламентация статуса и деятельности высших должностных лиц субъектов РФ. Ненадлежащее осуществление ими должностных полномочий представляет значительную угрозу для реализации государственной власти в субъекте РФ, для соблюдения прав и свобод граждан. Исходя из этого, необходимо иметь механизм конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ Ч ответственности за неисполнение или ненадлежащее осуществление ими публичной власти. В демократическом правовом государстве конституционно-правовая ответственность выступает как реальная гарантия против концентрации власти и злоупотребления ею. Следовательно, проблема конституционно-правовой ответственности представляется одной из наиболее важных для теории и практики конституционного права, законодательства. Без ее последовательного решения трудно говорить о полноценном развитии федерации, адекватного потребностям защиты прав граждан и построения правового государства.

Особый интерес представляет вопрос о конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)1.

Такая формулировка используется в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В данной работе в качестве синонимичной используется более краткая формулировка глава субъекта федерации.

Само словосочетание высшее должностное лицо субъекта федерации свидетельствует о его особом положении в системе органов власти субъекта РФ (и не только исполнительных). Вместе с тем конституционно-правовой статус главы субъекта РФ имеет двойственную природу Ч с одной стороны, он возглавляет систему органов власти субъекта РФ, а с другой, является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации в целом (ч.2 статьи 77 Конституции РФ). Следовательно, конституционно-правовая ответственность глав субъектов федерации является одним из важнейших аспектов таких фундаментальных (для федерации вообще, и в частности для Российской Федерации) вопросов, как уровень централизации государства, характер взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, федеральное вмешательство в деятельность органов власти субъектов Российской Федерации и пр.

Следует также учитывать, что нормативно-правовая база конституционноправовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ претерпевает постоянные изменения, и некоторые из них ведут к существенной перестройке всего механизма применения данного вида ответственности. Эти перемены нуждаются в научном осмыслении, содержательном анализе и конструктивных выводах.

Степень научной разработанности темы. Обозначенная проблема в той или иной степени нашла отражение в юридической литературе, посвященной конституционно-правовой ответственности в целом, особенностям российского федерализма, а также системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Проблемы конституционно-правовой (государственно-правовой) ответственности стали разрабатываться в нашей стране с 1970-х гг. подъем интереса к данной проблематике произошел после принятия Конституции России 1993 г.

Теоретические аспекты конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации исследуются в работах С.А. Авакьяна, Н.А. Бобровой, В.В. Бойцовой, Л.В. Бойцовой, С.Н. Бочаровой, Т.Д. Зражевской, И.В. Калининой, Н.М. Колосовой, В.А. Лебедева, В.О. Лучина, Н.С. Малеина, Б.Л. Назарова, В.Н. Савина, А.Л.

Сергеева, Ф.М. Скифского, Б.А. Страшуна, Д.Т. Шона и др., а также в диссертационных работах В.А. Виноградова, М.П. Авдеенковой, Д.Ю. Завьялова, М.А.

Краснова, С.Н. Матросова, О.А. Тарасова, В.А. Батюшенкова. Представляют интерес и работы зарубежных авторов Ч Е. Виатра, М. Статкявичюса, Д.Д. Басу и др.

Анализ литературы по проблеме показал, что, несмотря на высокий уровень интенсивности изучения проблемы конституционно-правовой ответственности, специалистам не удалось придти к консенсусу по ряду принципиальных вопросов и, прежде всего, по проблеме позитивной конституционно-правовой ответственности. Это обусловило необходимость специального исследования в данной работе указанной проблемы и формулирования определения конституционноправовой ответственности для целей нашей работы.

Проблемы конституционно-правовой ответственности в связи со становлением, развитием и особенностями российского федерализма, статусом субъектов Российской Федерации анализируются в работах Р.Г. Абдулатипова, А.С. Автономова, И.Н. Барцица, А.В. Безрукова, А.А. Белкина, М.Н. Бродского, С.Д. Валентея, В.А.Виноградова, В.В. Володина, М.В. Глигич-Золотаревой, Д.Л. Златопольского, Л.М. Карапетяна, Б.С. Крылова, А.А. Ливеровского, В.Н. Лысенко, В.Н. Савина, И.А. Умновой, В.А. Черепанова, С.Н. Чернова, В.Е. Чиркина и др. Непосредственно конституционно-правовая ответственность субъектов федерации, их органов власти и должностных лиц рассматривается в работах Л.Ф. Болтенковой, M.H. Kapaceва, А.А. Кондрашева, С.В. Нарутто, Т.В. Никулиной, А.С. Сучилина и др.

Общим вопросам становления и организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации посвящены работы В.М. Ануфриева, В.В. Гошуляка, С.Н. Кухтика, В.А. Лебедева, А.Ф. Малого, М.С. Саликова, С.В. Чердакова, Д.Л. Суркова и др. Статус высшего должностного лица и органов исполнительной власти субъекта федерации анализируются в работах К.С. Бельского, Б.П. Елисеева, Н.А. Игнатюка, В.В. Комаровой, а также в диссертационных исследованиях Э.В. Малиенко, А.Н. Мещерякова, И.А. Полянского, Н.Н. Синдянкина, Д.В. Шумкова и др.

В теоретическом и сравнительно-правовом аспектах представляют также интерес работы, посвященные конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, прежде всего диссертационные исследования А.А. Дабалаева и М.М. Мокеева.

Значительная часть работ по теме исследования представляет сегодня интерес преимущественно с теоретической и историко-правовой точек зрения. Это вызвано высоким темпом обновления российского законодательства в части регулирования отношений между федеральным центром и субъектами РФ, а также радикализмом имеющих место изменений. В частности, волна изменений в законодательстве, имевшая место в 2003Ч2005 гг. (создание временной финансовой администрации, переход к назначению глав субъектов РФ и т.д.) самым серьезным образом повлияла как на основания, так и на механизм конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ. Необходимость изучения этого (фактически нового) механизма придает дополнительную актуальность настоящему исследованию.

Цель исследования Ч разработка рекомендаций по совершенствованию оснований и механизма конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации. Эта общая цель конкретизируется в следующих задачах исследования:

Ч анализ современных подходов к определению понятия конституционноправовая ответственность;

Ч сравнительно-правовой анализ ответственности глав субъектов федерации в зарубежных федеративных государствах, типология моделей ответственности;

Ч историко-правовой анализ эволюции оснований и механизма конституционноправовой ответственности глав субъектов РФ в постсоветской России, определение основных этапов и детерминант данной эволюции;

Ч исследование двойственной природы конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ как фундаментального основания его ответственности перед федеральным центром, с одной стороны, и населением субъекта Российской Федерации, с другой;

Ч выявление и анализ совокупности оснований и механизма реализации конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ после изменений в законодательстве, осуществленных в 2003Ч2006 гг.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правовой регламентации института конституционноправовой ответственности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации, и ее реализации на практике.

Предмет исследования Ч нормы действующего законодательства о конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, а также научные работы и другие исследования ученых и представителей современной науки конституционного права.

Теоретическую основу исследования составили труды ученых по общим вопросам юридической и социальной ответственности: С.С. Алексеева, З.А. Астемирова, Б.Т. Базылева, С.Н. Братуся, ЮА. Денисова, О.С. Иоффе, В.Н. Кудрявцева, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, П.Е. Недбайло, А.С. Прутченкова, И.С. Самощенко, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, Л.С. Явича и др., а также работы, в которых дан анализ природы конституционно-правовой ответственности, ее соотношения с другими видами юридической ответственности (С.А. Авакьян, И.Н.

Барциц, А.А.Белкин, К.С. Бельский, В.Г. Беляев, Н.А. Боброва, Н.А. Богданова, А.С. Бурмистров, Н.В. Витрук, В.А. Виноградов, Г.А. Гаджиев, Ю.П. Еременко, Т.Д. Зражевская, Н.М. Колосова, Е.И. Колюшин, А.А. Кондрашев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.О. Лучин, Ж.И. Овсепян, М.И. Пискотин, Ф.М. Рудинский, Ф.С. Скифский, Б.А.Страшун, И.А.Умнова, Д.Т. Шон).

Методологической основой исследования являются научные методы познания общественных явлений и процессов: системный, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, социологический, формально-юридический и др. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Поскольку конституционно-правовая ответственность является комплексной и не вполне устоявшейся категорией, при исследовании широко использовался, прежде всего, системный метод. Он способствовал выявлению взаимосвязей между различными правовыми элементами, входящими в состав конституционноправовой ответственности. Также в исследовании достаточно широко применялись сравнительно-правовой метод (при сопоставлении оснований и механизмов конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации в России и зарубежных федеративных государствах), конкретно-исторический метод (позволивший рассмотреть правовое регулирование конституционно-правовой ответственности в его историческом контексте). Формально-юридический метод использовался при разрешении противоречий, возникающих между различными нормативными правовыми актами, а также между нормами одного акта, теоретикопрогностический Ч при подготовке конкретных рекомендаций и предложений по проблеме совершенствования правового регулирования конституционноправовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ.

Нормативную базу исследования составляют, прежде всего, нормативные правовые акты федерального уровня: Конституция РФ 1993 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы (особое значение имеет Федеральный закон от 6 октября 1999 г. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с многочисленными изменениями и дополнениями, внесенными в него в 2000Ч2006 гг.), указы Президента РФ, Постановления Конституционного Суда РФ, Постановления Правительства РФ. Анализ нормативного правового регулирования конституционно-правовой ответственности на уровне субъектов РФ обусловил также обращение диссертанта к законодательным актам субъектов РФ, в первую очередь их конституциям (уставам). Помимо действующих нормативных правовых актов автором использовался широкий круг актов СССР и РСФСР, а также Российской Федерации и субъектов РФ, которые прекратили свое действие (особый интерес в этой связи представляет законодательство первой половины 1990-х гг., когда было создано несколько оригинальных моделей конституционноправовой ответственности глав субъектов Российской Федерации).

Автором также было исследовано законодательство зарубежных федеративных государств, в том числе Конституция США (федерации в целом и ряда штатов), Конституции Канады, Австралии, Мексики, Бразилии, Аргентины, Венесуэлы, ФРГ, Бельгии, Австрии, Швейцарии, Эфиопии, Индии, Пакистана, Малайзии.