Книги, научные публикации
Экономические 5(78) 320 Финансы, денежное обращение и кредит науки 2011 Реформирование государственного внутреннего финансового контроля в Украине й 2011 Н.А. Лыско Киевский национальный университет
им. Т. Шевченко E-mail: nlysko В статье проанализировано современное состояние и пути дальнейшего реформирования госу дарственного внутреннего финансового контроля в Украине с целью оценки его эффективности и результативности. Определены перспективы развития внутреннего контроля и внутреннего аудита.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, внутренний контроль и внутренний аудит.
Государственный внутренний финансовый пектах: ведомственный (отраслевой) и хозяйствен контроль - это контроль, который осуществля- ный контроль11.
ется в рамках системы исполнительных органов В.О. Шевчук, который заложил теоретичес государственной власти, что обеспечивает над- кие особенности формирования и отображения го лежащее осуществление органами нижнего под- сударственного финансового контроля в Украи чинения и должностными лицами решений выс- не, рассматривает в зависимости от субъектов осу ших органов, а также выполнение уполномочен- ществления контроля государственный контроль ными органами государственной власти своих как контроль в сфере государственной власти12.
обязательств при осуществлениии контроля и ру- И.К. Дрозд в зависимости от субъектов про ководства за финансовыми ресурсами со сторо- ведения контроля за сферами экономических си ны органов государственной власти. Именно этот стем наряду с другими видами выделяет госу вид контроля, основной задачей которого явля- дарственный внутренний финансовый контроль, ется предотвращение возможных нарушений который рассматривается как совокупность двух бюджетного законодательства и неэффективно- составляющих: системы внутреннего контроля и го использования бюджетных средств, что дос- внутреннего аудита13.
тигается благодаря эффективному функциони- Украинскими специалистами государственных рованию внутреннего контроля и внутреннего органов контроля (О.В. Барановская, Н.И. Ру аудита, приобретает особую актуальность в ус- бан, Н.И. Сушко, М. Тимохин, О.О. Чечулина) ловиях реформирования государственного сек- предлагается реализация европейской модели го тора экономики Украины. Возможности функ- сударственного внутреннего финансового конт ционирования государственного внутреннего роля, которая рассматривается как система из трех финансового контроля и внедрения системы внут- элементов: внутреннего контроля, внутреннего реннего контроля и внутреннего аудита в Укра- аудита и их гармонизации.
ине, а также трудности их осуществления иссле- Таким образом, разные мнения ученых по дуются такими украинскими учеными и практи- поводу сущности государственного внутреннего ками, как О.В. Барановская1, М.Т. Билуха2, И.К. финансового контроля, классификации и необ Дрозд3, Е.В.Калюга4, Т.Г. Мельник, В.М. Му- ходимости его реформирования в Украине тре рашко5, П.Г. Петрашко, Е.Н. Романов, Н.И. Ру- буют дальнейшего осмысления и глубокого изу бан, М.И. Сивульский, И.Б. Стефанюк, Н.И. чения учеными и практиками бюджетной сферы Сушко6, М. Тимохин7, Е.А. Фещенко, О.О. Че- государства для выработки направления практи чулина8, В.О. Шевчук9. ческой реализации.
Следует отметить тот факт, что ученые по- Цель исследования - определение путей разному рассматривают контроль и его класси- дальнейшего развития государственного внутрен фикацию. Так, если М.Т. Билуха выделяет госу- него финансового контроля для обеспечения дарственный, независимый, аудиторский, муни- оценки его эффективности и результативности, ципальный, ведомственный, внутреннегосудар- поскольку увеличение количества нарушений ственный, то В.М. Мурашко к видам контроля бюджетного законодательства не свидетельству относит государственный финансовый контроль, ет об эффективности проведения контроля кон ведомственный контроль и аудит10. Е.В. Калюга тролирующими органами, а скорее наоборот, по внутренний контроль рассматривает в двух ас- казывает на нерезультативность его осуществле n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!
m w o w c.
.
d k o c c a r u t Экономические 5(78) Финансы, денежное обращение и кредит науки ния в государственном секторе Украины. Поэто- совой инспекции Украины за 2010-2011 гг., то му очень важно сформировать и реализовать можно отметить, что на протяжении этого про ключевые критерии оценки результативности и межутка времени было осуществлено почти эффективности государственного внутреннего 15,4атыс. контрольных проверок, которыми ох финансового контроля в Украине. вачена деятельность больше 14,3атыс. предприя Нами предлагаются следующие критерии оцен- тий, из них 9,4атыс. бюджетных учреждений.
ки эффективности и результативности государ- Причем проконтролировано операций по исполь ственного внутреннего финансового контроля: зованию государственных ресурсов на общую наличие контролирующего подразделения суму около 720,3амлрд. грн.
в структуре субъекта хозяйствования или соот- Представим динамику незаконных растрат и ветствующей должности в штатном расписании, недостач государственных ресурсов (рис. 1).
недополучение финансовых ресурсов незаконные расходы ресурсов нецелевые расходы ресурсов недостача средств и материальных ресурсов 2008 2009 2010 Рис. 1. Динамика незаконных, нецелевых расходов ресурсов, а также недополучение финансовых ресурсов за 2008-2011 гг.
Источник. Официальный сайт Государственной финансовой инспекции Украины. URL:
www.dkrs.gov.ua.control/inform.
внутренних нормативных документов, которые Соотношение указанных нарушений и их регулируют проведение внутреннего финансового структуру покажем на рис. 2. и рис. 3.
контроля, определение ответственных лиц за его Одна из основных причин таких нарушений осуществление и формирование для них прав и неудовлетворительное качество внутреннего кон обязательств, которые должны предвидеть пол- троля и безответственное отношение со стороны ноту и комплексность контрольных мер;
многих распорядителей бюджетных средств.
действенность государственного финансо- Концепция развития государственного внут вого контроля, в том числе в аспекте недопуще- реннего финансового контроля, сформированная ния нарушений и исправления отклонений от правительством Украины на период до 2017 г., установленных правовых норм или предотвра- предусматривает необходимость формирования и щения возникновения таких отклонений, фор- внедрения системы внутреннего контроля и сис мирование резервов для повышения эффектив- темы внутреннего аудита в бюджетных учреж ности функционирования исследованных процес- дениях14. Но принятие этой концепции не при сов деятельности;
вело к ее реализации, и поэтому данная реформа состояние практического отображения ре- почти не была сдвинута с места.
зультатов государственного внутреннего финан- Причиной, которая мешала осуществлению дан сового контроля. ной цели, было отсутствие механизмов обязатель Мы отстаиваем такую точку зрения, что ной ее реализации на законодательном уровне. Но внутренние контрольно-ревизионные аппараты с принятием новой редакции Бюджетного кодекса необходимы в ведомствах, министерствах, коми- Украины, который начал действовать с 1 января тетах, т.е. органах, созданных по централизован- 2011 г., все руководители бюджетных учреждений ной форме, подчиненных этим структурам и по- должны в обязательном порядке формировать сис дотчетных территориально Государственной фи- тему внутреннего контроля и создавать подразделе нансовой инспекции Украины. ния внутреннего аудита.
Если проанализировать деятельность конт- К сожалению, по оценкам некоторых экс ролирующих органов Государственной финан- пертов, данная концепция развития государствен 3560, 3067, 2533, 1605, 2057, 1275, 313, 105, 264, 56, n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!
m w o w c.
.
d k o c c a r u t Экономические 5(78) 322 Финансы, денежное обращение и кредит науки 7, 10, недополучение финансовых ресурсов 8, незаконные расходы ресурсов расходы нецелевые недостача средств и материальных ресурсов 73, Рис. 2. Структура нарушений, приведших к потере финансовых и материальных ресурсов за 2010 г.
Источник. Официальный сайт Государственной финансовой инспекции Украины. URL:
www.dkrs.gov.ua.control/inform.
завышение кредиторской 25, задолжености и обязательств принятие к оплате обязательств, превышающих указанные бюджетные ассигнации 42, превышение потребностей в бюджетных средствах 4, превышение стоимости активов и их остатков 0, незаконные операции с государственными средствами, приведшие к расходам другие нарушения 26, 0, Рис. 3. Структура нарушений по результатам проверки контролирующими органами за 2010 г.
Источник. Официальный сайт Государственной финансовой инспекции Украины. URL:
www.dkrs.gov.ua.control/inform.
ного контроля может сформировать Удеформи- дет к глубокому конфликту как в самой системе рованный сценарийФ усовершенствования конт- контроля, так и между субъектами и объектами роля, который позволяет спрогнозировать риски контроля;
негативных выводов от ее реализации: в-третих, включение в систему значитель во-первых, содержание такой системы тре- ного количества видов, форм и методов контро бует значительных материальных и финансовых ля как устарелых (командно-административных), ресурсов как со стороны государства, так и сто- так и современных, может привести к неэффек роны налогоплательщиков;
тивности и недейственности контрольных мер в во-вторых, соединение двух разных по сво- результате их несогласованности.
ей сути систем, одна с которых имеет основной Однако несмотря на сказанное, использова целью - недопущение нарушений, а в случае их ние европейской модели государственного внут наличия - немедленное исправление, а другая реннего финансового контроля закладывает фун система нацелена на поиск нарушителя и нака- дамент для построения новой модели государ зания его. Такая полярность в подходах приве- ственного внутреннего финансового контроля в n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!
m w o w c.
.
d k o c c a r u t Экономические 5(78) Финансы, денежное обращение и кредит науки Украине. При создании современной системы возможность центрального подразделения гар государственного внутреннего финансового кон- монизации. Обеспечение гармонизации внутрен троля необходимо учитывать особенности госу- него контроля и внутреннего аудита предусмат дарственного управления, административно-тер- ривает определение целей общегосударственного риториального управления, а также общие прин- и регионального уровней в соответствии с тен ципы и приоритеты экономической и финансо- денциями социально-экономического развития вой политики. Необходимо помнить, что рефор- Украины и стратегических приоритетов государ мирование системы государственного внутрен- ства.
него финансового контроля требует определен- Позиция контролирующих органов власти ного промежутка времени и усилий всех ее уча- относительно развития гармонизации внутрен стников. него контроля и внутреннего аудита соответствует Новая модель государственного внутренне- международной практике и законодательству го финансового контроля в Украине постепенно Европейского союза. В Главном контрольно-ре приведет к реорганизации всей системы управ- визионном управлении Украины уже функцио ления государственными финансами, одновре- нирует управление гармонизации государствен менно с обязательным отображением ее состав- ного внутреннего финансового контроля, а от ляющих - внутреннего контроля и внутреннего дел модернизации управления государственны аудита. ми финансами Департамента реформирования Внутренний контроль следует понимать как бюджетной системы Министерства финансов процесс, выступающий основным элементом си- Украины координирует деятельность контрольно стемы управления и функцией руководства, в ревизионного управления, осуществляет осмотр основу которого положены принципы ответ- и отвечает в целом за реформирование системы ственности и подотчетности руководства. Внут- государственного внутреннего финансового кон ренний контроль не является разовым действи- троля. Главным заданием управления на период ем, а есть комплекс действий, постоянный уп- реформ является помощь в создании надежной, равленческий процесс, который охватывает все адекватной, эффективной системы внутреннего операции каждой структурной единицы орга- контроля, которая может предотвратить финан низации. Каждый сотрудник должен понимать совые нарушения.
важность внутреннего контроля и поддерживать Важно понять, что данные реформы каса его функционирование, знать свои обязатель- ются не только органов Государственной конт ства и полномочия в осуществлении такого кон- рольно-ревизионной службы Украины, это ре троля. Ответственность за организацию и эф- волюционные изменения во всей отечественной фективность проведения контроля лежит на ру- системе управления государственными финан ководителе. сами. Это не просто изменение названий реви Внутренний аудит - это деятельность по зионных подразделений на подразделения внут предоставлению независимых и объективных га- реннего аудита во всех государственных орга рантий и консультаций, которые направлены на нах. Это изменения в идеологии, которые тре усовершенствование деятельности организации. буют времени на их осуществление.
Внутренний аудит помогает руководству достичь Исходя из приоритета государственной по поставленных целей, используя систематизиро- литики Украины по поводу вступления в Евро ванный и последовательный подход к оценке и пейский союз одним с важных аспектов в этом повышению эффективности системы внутрен- процессе выступает адаптация системы государ него контроля15. ственного контроля к европейским требованиям, Введение внутреннего аудита как вида дея- что предусматривает введение в деятельность тельности обязывает создать в каждом органе го- органов государственного сектора систем внут сударственного сектора функционально незави- реннего контроля и внутреннего аудита, требует симое подразделение внутреннего аудита. определенных действий. Такой подход является Гармонизация внутреннего контроля и внут- научно подтвержденным, потому что способствует реннего аудита обеспечивает эффективное фун- созданию структурированных заданий контроля, кционирование системы в органах государствен- который обеспечивает осуществление государ ного и коммунального секторов. Этот процесс ством его контрольных функций как в бюджет предполагает информационную, методологичес- ном процессе, так и в управлении государствен кую поддержку формирования в органах госу- ным имуществом. Это даст возможность усовер дарственного и коммунального секторов систе- шенствовать механизмы, обеспечивающие фи мы внутреннего контроля и внутреннего аудита. нансовую стабильность национальной экономи Кроме того, важно обеспечить институционную ки и безопасности страны.
n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!
m w o w c.
.
d k o c c a r u t Экономические 5(78) 324 Финансы, денежное обращение и кредит науки Таким образом, в государственном секторе вать уменьшению количества необходимых кон Украины будет постепенно сформирована евро- трольных мер и увеличению эффективности и пейская модель государственного внутреннего результативности государственного внутреннего финансового контроля. Необходимо в контексте финансового контроля.
реформы системы государственного управления Организация казначейского обслуживания в Украине в целом изменить подходы к поня бюджетов и контроля за соблюдением бюджетного тию УконтрольФ и приблизить его к европейско законодательства: метод. пособие. Киев, 2010.
му пониманию.
Билуха М.Т. Теория финансово-хозяйственного Проведенные исследования дают возмож контроля и аудита. Киев, 1996.
ность сделать следующие выводы:
Дрозд И.К. Контроль экономических систем:
в Украине для обеспечения оценки эффек монография. Киев, 2004.
тивности и результативности государственного Калюга Е.В. Финансово-хозяйственный конт контроля возникает необходимость его дальней роль в системе управления. Киев, 2002.
шего реформирования, поскольку увеличение Мурашко В.М. Контроль ревизия деятельно количества нарушений бюджетного законодатель- сти предприятий промышленности Украины: учеб.
пособие. Киев, 2003.
ства свидетельствует о неэффективности управ Сушко Н.И. Реформирование учета выполне ления государственным сектором экономики, ния государственного бюджета: автореф. Киев, 2004.
одной из функций которого является конт Тимохин М., Чечулина О. Новое в реформиро рольная;
вании государственного финансового контроля // предлагается сформировать ключевые кри Баланс - спецвыпуск: Изучение изменений в бюд терии оценки эффективности и результативнос жетном и налоговом кодексе. 2010. 38. С. 3-7.
ти государственного внутреннего финансового Там же.
контроля в Украине согласно европейской моде- Шевчук В.О. Контроль хозяйственных систем в обществе с переходной экономикой: монография.
ли государственного внутреннего финансового Киев, 1998.
контроля;
Билуха М.Т. Указ. соч.
требует усовершенствования работа орга Калюга Е.В. Указ. соч. С. 11.
нов государственного внутреннего финансового Шевчук В.О. Указ. соч. С. 19-21.
контроля на пути формирования системы внут Дрозд И.К. Указ. соч.
реннего контроля и внутреннего аудита;
Стратегия модернизации системы бухгалтер формирование и реализация системы внут ского учета в государственном секторе на 2007- реннего контроля и внутреннего аудита позво годы: постановление сформировано Кабинетом ляет вовремя найти и идентифицировать нару- Министров Украины от 16 янв. 2007 г. 34. URL:
www.dkrs.gov.ua.
шения бюджетного законодательства и случаи Тимохин М., Чечулина О. Указ. соч.
неэффективного использования государственных средств, что в свою очередь будет способство Поступила в редакцию 07.04.2011 г.
n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!
m w o w c.
.
d k o c c a r u t
Книги, научные публикации