Книги, научные публикации
213 Экономическая и правовая безопасность. Юридический процесс ПРОКУРОРСКО-НАДЗОРНЫЙ ПРОЦЕСС:
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ й 2011 Е.А. Анаева Самарский государственный экономический университет E-mail: lvls@mail.ru Рассматривается понятие прокурорско-надзорного процесса, его признаки, понятие прокурорской проверки как формы прокурорского надзорного процесса, ее стадии. Раскрываются особенности актов прокурорско-надзорного процесса.
Ключевые слова: прокурорско-надзорный процесс, прокурорская проверка, акты прокурорско-над зорного процесса.
На сегодняшней день прокуратура Российской ния его в качестве одного из видов юридического Федерации является неотъемлемым участником процессаФ4.
юридического процесса. Процессуальный статус, Прокурорско-надзорный процесс - это деятель роль и полномочия прокурора в отдельных видах ность, связанная с устранением нарушений действу юрисдикционного юридического процесса являлись ющего законодательства путем принятия актов про и являются предметом многочисленных исследова- курорского реагирования, выявления правонаруше ний. При этом процессуальный статус прокуратуры ний (прокурорские проверки), деятельность по изу в позитивном юридическом процессе практически чению состояния законности, преступности и иных остается без внимания. правонарушений, по их предупреждению и коорди Напомним, позитивный (неюрисдикционный) нации деятельности правоохранительных органов по процесс представляет собой нормальную правореа- борьбе с преступностью и иными правонарушения лизацию (лицензионный, регистрационный, избира- ми. Прокурорско-надзорный процесс характеризу тельный процессы). ется как формальными, так и содержательными при К позитивным процессам, в которых прокура- знаками.
тура принимает непосредственное участие, следует К формальным признакам относятся: наличие отнести прокурорско-надзорный процесс. При этом процессуальной формы, наличие особого субъекта полагаем возможным говорить о прокурорско-над- юридического процесса - прокурора, обладающего зорном процессе как виде позитивного юридичес- специальными полномочиями по защите публично кого процесса. го интереса;
стадийность прокурорско-надзорного Надзорная форма юридической деятельности процесса, наличие самостоятельной нормативно выступает одним из средств выстраивания и осуще- правовой базы, регулирующей прокурорско-надзор ствления правовой политики1, а значит, и орудием ный процесс.
для построения правового государства. Содержательными признаками прокурорско Не вдаваясь в дискуссию о соотношении поня- надзорного процесса являются такие общепроцес тий УнадзорФ и УконтрольФ, следует отметить, что суальные категории, как производство, принципы, цель надзора - точное и неуклонное исполнение за- акты прокурорско-надзорного процесса.
кона, не сопровождаемое оценкой целесообразнос- В рамках прокурорско-надзорного процесса сле ти принятых актов и совершенных действий2. дует выделить следующие основные УпроизводстваФ:
В соответствии с обозначенной целью над- проведение проверок исполнения действующего за зора и действующим российским законодатель- конодательства (далее - прокурорские проверки), ством надзор осуществляется лишь прокуратурой координация деятельности по борьбе с преступнос РФ (ст. 1 ФЗ УО прокуратуре Российской Феде- тью.
рацииФ)3. Исходя из того, что прокурорские проверки яв Как отмечает В.Г. Даев, Увсе-таки нельзя не уви- ляются составной частью прокурорско-надзорного деть в целом поступательного движения прокурор- процесса, деятельность по их проведению, во-пер ского надзора в сторону признания его правоприме- вых, должна быть подчинена определенной право нительной, процессуальной деятельности и выделе- вой процедуре, во-вторых, должна иметь определен Вопросы экономики и права. 2011. № ные этапы проведения (соответственно, на каждом 2004 г. № 28;
инструкцию УО прокурорском надзоре этапе должны ставиться свои цели и задачи), в-тре- за законностью судебных актов по административ тьих, по окончании прокурорская проверка должна ным деламФ, утвержденную приказом Генерального сопровождаться принятием соответствующего ито- прокурора РК от 27 декабря 2002 г. № 78;
инструк гового документа. цию УО прокурорском надзоре за законностью ис Прокурорская проверка - это процессуальная полнительного производстваФ, утвержденную при форма прокурорско-надзорного процесса, направ- казом Генерального прокурора РК от 27 декабря ленная на выявление и устранение нарушений ис- 2002 г. № 79, и др.).
полнения действующего законодательства, а так- Однако практикующими специалистами отме же на его соблюдение посредством надзорных пол- чается, что закрепление процедур, условий и иных номочий прокуратуры, характеризующаяся этапа- вопросов, касающихся прокурорских проверок, на ми проведения с определенными целями и зада- ведомственном уровне снижает уровень правовых чами, вынесением итого документа по результа- гарантий для граждан и организаций, ведет к нару там проверки. шению их прав, а также создает почву для злоупот В ст. 22 федерального закона УО прокуратуре реблений властью5.
Российской ФедерацииФ указано, что проверять ис- В Российской Федерации отсутствуют подобные полнение законов органы прокуратуры могут толь- правовые акты и на ведомственном уровне.
ко в связи с поступившей в органы прокуратуры ин- Полагаем, в федеральный закон УО прокурату формацией о фактах нарушения закона и материа- ре Российской ФедерацииФ необходимо включить лами, обращениями, ревизий деятельности подкон- отдельную главу, посвященную проведению проку трольных или подведомственных им организаций. рорских проверок.
Вместе с тем никакими нормативно-правовы- Прежде всего, следует обратиться к этапам, сро ми актами не урегулированы вопросы о сроках кам проведения прокурорских проверок. Рассматри проведения прокурорской проверки, правах лиц, вая прокурорскую проверку как форму прокурор участвующих в прокурорской проверке (за исклю- ско-надзорного процесса, можно выделить следую чением сотрудников прокуратуры), итоговом до- щие этапы ее проведения:
кументе по результатам проверки, за исключени- 1) подготовительный. На данном этапе долж ем актов прокурорского реагирования, возможно- ны определяться цели, задачи проведения проверки, сти и порядке обжалования итого документа про- готовиться нормативно-правовая база, необходимая курорской проверки. при проведении проверки, а также оформляться ре Следует отметить, что пробелы в правовом ре- шение прокурора о проведении проверки;
гулировании проведения прокурорских проверок 2) непосредственное проведение проверки. На характерны не только для российского законода- данном этапе в первую очередь разъясняются права тельства. и обязанности проверяемым лицам или иным закон Аналогичная проблема наблюдается в законо- ным представителям, запрашиваются и исследуют дательстве о прокуратуре Республики Казахстан. ся все необходимые документы, в целях достиже В законе Республики Казахстан (РК) УО Проку- ния целей проверки;
ратуреФ закреплены лишь наиболее общие положе- 3) составление итого документа по результа ния, связанные с проведением прокурорских прове- там проверки и принятие мер прокурорского реаги рок. При этом порядок их осуществления, в отличие рования.
от ситуации в Российской Федерации, установлен Проблемой правового регулирования проведе главным образом на подзаконном уровне, а именно ния прокурорских проверок является неопределен в нормативных актах прокуратуры (см., например, ность в сроках проведения прокурорской проверки инструкцию УОб организации прокурорского надзо- и ее периодичности.
ра за применением законов, соблюдением прав и сво- В гражданском, административном, налоговом бод человека и гражданина в социально-экономичес- процессах установлены определенные процессуаль кой сфереФ, утвержденную приказом Генерального ные сроки, которыми должны руководствоваться все прокурора РК от 21 ноября 2002 г. № 60;
Инструк- участники того или иного процесса, в целях соблю цию об организации прокурорского надзора за за- дения прав и законных интересов.
конностью следствия и дознания, утвержденную Если обратиться к налоговому процессу, а имен приказом Генерального прокурора РК от 19 мая но к срокам проведения налоговых проверок, то, Экономическая и правовая безопасность. Юридический процесс например, в ч. 6 ст. 89 Налогового кодекса Россий- обстоятельства, вызывающие сомнение в его объек ской Федерации указано, что выездная налоговая тивности и беспристрастности.
проверка не может продолжаться более двух меся- Данная норма необходима для того, чтобы обес цев. Указанный срок может быть продлен до четы- печить независимость, беспристрастность прокура рех месяцев, а в исключительных случаях - до шес- туры, т.е. для соблюдения основных принципов дея ти месяцев. тельности прокуратуры.
Полагаем, что, учитывая задачи, цели, принци- В связи с тем что для каждого вида юридичес пы проведения прокурорских проверок, необходи- кого процесса характерны определенные процессу мо указать, что прокурорская проверка не может альные документы, представляется необходимым продолжаться более одного месяца, указанный срок рассмотреть процессуальные документы прокурор может быть продлен до трех месяцев. Отсюда сле- ско-надзорного процесса. К ним, прежде всего, от дует, что в законе или подзаконном акте необходимо носятся акты прокурорского реагирования.
обозначить предельный срок проведения прокурор- Под актами прокурорского реагирования следу ской проверки, а также в решении о проведении про- ет понимать предусмотренные законодательством о курорской проверки должен быть заранее указан прокуратуре формы реагирования полномочий про планируемый срок ее проведения. курора с целью устранения нарушений закона, пре Согласно ст. 22 федерального закона УО проку- сечения правонарушений, восстановления законно ратуре Российской ФедерацииФ, прокурор вправе сти и ликвидации негативных последствий, вызван вызывать должностных лиц и граждан для дачи ных отступлением от предписаний закона6.
объяснений. Вместе с тем остаются нерешенными Российскому законодательству известны такие вопросы: о правовой природе данных объяснений;
акты прокурорского надзора, как протест, представ об обязанности лица, дающего объяснение, говорить ление, постановление, предостережение.
правду;
предупреждается ли лицо об уголовной от- Обращаясь к теме актов прокурорского реаги ветственности за дачу заведомо ложных объяснений;
рования, нельзя не отметить, что в ряде законов за вправе ли лицо отказаться от дачи объяснений по рубежных стран о прокуратуре содержатся статьи, тем же основаниям, по которым лицо вправе не сви- посвященные требованиям к актам прокурорского детельствовать против себя и своих близких род- реагирования. Например, в ст. 25 закона Украины УО ственников. прокуратуреФ закреплено, что в протесте, представ Так, в ст. 307 Уголовного кодекса РФ говорится лении, предписании или постановлении прокурора об уголовной ответственности за заведомо ложные обязательно указывается, кем и какое положение за показания свидетеля в суде либо при производстве кона нарушено, в чем состоит нарушение и что и в предварительного расследования. какой срок должностное лицо или орган должны В ст. 17.9 КоАП РФ речь идет о заведомо лож- предпринять к его устранению7.
ных показаниях свидетеля при производстве по делу Полагаем, данная норма должна содержаться и об административном правонарушении или в испол- в федеральном законе УО прокуратуре Российской нительном производстве. ФедерацииФ. Во-первых, это необходимо, потому что В законе о прокуратуре необходимо указать, что в рамках юридического процесса каждый документ лица, вызванные для дачи объяснений по делу, должен соответствовать определенной процессуаль пользуются правами, гарантированными ст. 51 Кон- ной форме, а во-вторых, несоблюдение требований ституции РФ, а именно: никто не обязан свидетель- к форме акта прокурорского реагирования может ствовать против себя самого, своего супруга и близ- привести к отмене акта прокурорского реагирования.
ких родственников, круг которых определяется фе- Например, 13.09.04 прокурором Кировского рай деральным законом. она г. Екатеринбурга исполняющему обязанности При проведении прокурорских проверок лицам, директора МП УУСЗФ вынесено предостережение в отношении которых производится проверка, дол- о недопустимости нарушений законодательства о жно быть предоставлено право отвода проверяющих. защите прав потребителей - неприятие мер по взыс К основаниям отвода следует отнести: лицо, прово- канию дебиторской задолженности. В связи с неис дящее проверку, является родственником или свой- полнением требований, изложенных в указанном ственником кого-либо из лиц, в отношении которых предостережении, постановлением прокурора Ки поводится проверка;
лично, прямо или косвенно за- ровского района г. Екатеринбурга от 21.10.04 в от интересовано в исходе дела - либо имеются иные ношении В. возбуждено производство об админи Вопросы экономики и права. 2011. № стративном правонарушении, предусмотренном тических средств и психотропных веществ, органов ст. 17.7 КоАП РФ. таможенной службы и других правоохранительных Данное дело было предметом рассмотрения органов.
кассационной и надзорной инстанций. В привлече- В ч. 6 ст. 5 федерального закона УО противодей нии к административной ответственности было ствии коррупцииФ на прокуратуру возложены пол отказано на том основании, что из смысла поло- номочия по координации деятельности органов внут жений ч. 2 ст. 21, ст. 22 федерального закона УО ренних дел Российской Федерации, органов феде прокуратуре Российской ФедерацииФ и ст. 17.7 ральной службы безопасности, таможенных органов КоАП РФ следует, что предостережение прокуро- Российской Федерации и других правоохранитель ра должно содержать указание на конкретный ных органов по борьбе с коррупцией и по реализа федеральный закон, о недопустимости нарушения ции иных полномочий в области противодействия которого предупреждается должностное лицо. коррупции, установленных федеральными законами.
Однако ссылок на конкретный федеральный закон, Однако, полагаем, прокуратура должна коорди о недопустимости нарушения которого предупреж- нировать деятельность по борьбе не только с пре дался бы В., направленное ему предостережение ступностью, но и с правонарушениями.
прокурора не содержит8. Правонарушения в силу их распространеннос Далее следует обратиться к не менее важной ти, обыденности, привыкания к ним представляют сфере деятельности прокуратуры в рамках прокурор- ся даже более опасными противоправными явлени ско-надзорного процесса, а именно к координирую- ями. Именно их наличие во многих случаях порож щей функции прокурора. дает криминогенную обстановку, а в ней возникают Исходя из ст. 8 федерального закона УО проку- и преступления различного свойства, и преступность.
ратуре Российской ФедерацииФ, прокурор на данный В данной связи необходимо внести изменения в момент осуществляет координирующую деятель- ст. 8 федерального закона УО прокуратуре Российс ность лишь по борьбе с преступностью. кой ФедерацииФ, обозначив ее как координацию де Представляется, что полномочия прокурора в ятельности по борьбе с преступностью и правона рамках координационной деятельности должны рушениями.
быть шире и не сводиться лишь к уголовно-право- На основании изложенного можно сделать вы вой сфере. Поэтому полагаем, что необходимо уси- вод о существовании прокурорско-надзорного про лить координирующую роль прокуратуры РФ в от- цесса как самостоятельного вида позитивного юри ношении органов исполнительной власти, в первую дического процесса и прокуроре как ключевой фи очередь контролирующих. гуре данного процесса. В российском законодатель Есть даже предложения относительно того, что стве необходимо закрепить общую концепцию про все проверки, проводимые контролирующими орга- ведения прокурорских проверок.
нами, должны осуществляться с санкции прокуро ра. Насколько это целесообразно и оправданно, яв- Беляев В.П. Контроль и надзор как средства реали зации правовой политики // Правовая политика России:
ляется предметом отдельной дискуссии.
теория и практика / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько.
Несомненно, координационные полномочия М., 2003. С. 708.
прокуратуры должны быть шире, чем это закрепле Там же. С. 701.
но в действующем законодательстве.
Российская газета. 1995. № 229.
В федеральном законе УО прокуратуре Россий- Даев В.Г. Пятидесятилетие советской прокуратуры ской ФедерацииФ должно быть указано, что Генераль- и задачи правовой науки // Правоведение. 1976. № 3.
С. 60.
ный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры Проблемы состояния законодательства Республи координируют деятельность органов исполнитель ки Казахстан о прокуратуре в части противостояния кор ной власти РФ, субъектов РФ в сфере защиты прав и рупции // www.zakon.kz.
законных интересов РФ, субъектов РФ, муниципаль Щерба С.П. Прокуратура в странах СНГ: правовой ных образований, человека и гражданина, а также статус, функции, полномочия. М., 2007. С. 143.
деятельность по борьбе с преступностью органов Закон Украины УО прокуратуреФ.
внутренних дел, органов федеральной службы безо- Постановление Верховного Суда РФ от 27 сент.
пасности, органов по контролю за оборотом нарко- 2005 г. № 45-АД05-2.
Поступила в редакцию 06.04.2011 г.