Книги, научные публикации
170 Вопросы экономики и права. 2011. № 5 БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ КАК СТРУКТУРНЫЙ ЭЛЕМЕНТ ФЕДЕРАЛИЗМА й 2011 О.А. Школик Уральский федеральный университет им. Первого Президента России Б.Н. Ельцина, г.
Екатеринбург E-mail: o.shkolik Рассматриваются категория Убюджетный федерализмФ, ее основные характеризующие свойства. За трагиваются вопросы влияния различных отраслевых факторов на практическое воплощение бюд жетного федерализма.
Ключевые слова: бюджетный федерализм, формы государственного устройства, исторические моде ли образования федераций.
Современной финансовой наукой бюджетный Надо заметить, что относительно исповеду федерализм отнесен к разряду важнейших элемен- емых взглядов у автора имеются единомышлен тов, составляющих экономический базис системы ники. Во многом схожих позиций придержива федеративных отношений. Между тем в науке не ется доктор политических наук, профессор представлено ни единого подхода к пониманию М.В. Столяров, который также указывает на дан бюджетного федерализма как явления, ни едино- ный характер соотношения федерализма и бюд го определения его как категории;
множество то- жетного федерализма1. Более того, он акценти чек зрения не позволяет согласиться ни с одной из рует внимание на том, что бюджетный федера них в полной мере. Поэтому определение данной лизм есть производное от федерализма и без фе категории и рассмотрение ее проблемных вопро- дерализма невозможен. Для познания бюджетно сов являются актуальной задачей. го федерализма как явления и для конкретизации Применительно к идентификации категории этой категории нужно зрить в корень, т.е. туда, Убюджетный федерализмФ позиция автора статьи где заложена его основа. А основа российского основывается на нескольких постулатах, главный бюджетного федерализма, по мнению М.В. Сто из которых определяет, что бюджетный федера- лярова, заложена далеко не в бюджетном законо лизм есть не что иное, как структурный элемент дательстве, к которому при разработке проблем государственного федерализма вообще. Иными бюджетного федерализма апеллирует большин словами, любая его отраслевая интерпретация ство деятелей финансовой науки, она закладыва есть проявление федерализма в конкретной от- лась в Декларации о государственном суверени расли государственности. тете РСФСР, в Федеративном договоре и в Кон Следующий постулат сводится к тому, что ституции РФ.
федерализм в целом соотносится с бюджетным Получается, для уяснения сущности федера (отраслевым) федерализмом как общее с част- лизма необходимо понять сущность государства ным. Поэтому для познания бюджетного феде- и его институтов. Стержнем, вокруг которого рализма необходимо использовать логический, формируется научно-практический базис федера дедуктивный метод - от познания общего к по- ции как формы государственного устройства, вы знанию частного. ступают несколько незыблемых принципов, Последний постулат исходит из того, что для смысл которых укладывается в три базовых при идентификации и характеристики федерализма знака2. Во-первых, это формирование государства отправной точкой является федеративная форма как единого целого из территорий членов феде государственного устройства и ею обусловлен- рации. Во-вторых, это признание правосубъект ные правовые, финансовые и политические прин- ности членов федерации, одним из важнейших ципы. И поскольку в целом для федерализма дан- регулирующих элементов которой является не ные факторы являются определяющими, то и в только федеральная Конституция, но в том числе частности для отраслевой интерпретации феде- субнациональные конституции или субтеррито рализма они имеют определяющее значение. риальные уставы. В-третьих, это конституцион Финансы, кредит и финансовое право ное разграничение компетенции между федера- ставляют этот механизм работать, т.е. осуществ цией и ее субъектами. лять его функции. Если исходить из соотноше Альтернативной формой для федерации явля- ния формы и содержания, то представляется, что ется унитарное государственное устройство, ква- федерация и есть сложный сборный механизм, а лификация которого производится от обратного. федерализм есть те политические, правовые, Вкупе унитарное государство и федерация пред- финансовые и гражданские процессы и отноше ставляют собой единственно возможные формы ния, происходящие внутри, которые включают в суверенного устройства. По этим причинам раз- себя свои необходимые конструктивные элемен работка проблем государственного устройства тра- ты и формируют межсубъектные связи.
диционно основывается на противопоставлении Развивая данную мысль, далее мы приходим этих двух форм, целью которого выступает выяв- к выводу, что федеративное устройство является ление их различий и особенностей. В качестве ре- основным, но не единственным столпом федера зультата сравнительного анализа форм можно при- лизма. На чем еще основывается федерализм, тоже вести точку зрения профессора А.В. Усса, кото- является довольно дискуссионным вопросом, хотя рый считает, что каждая из форм обладает неоспо- для большей части научного сообщества этот воп римыми преимуществами, привязанными к опре- рос решен однозначно. Профессор А.Г. Мнацака деленному сегменту государств3. Преимущества нян обращает внимание на то, что среди отече федеративной формы делают ее более подходящей ственных и западных специалистов наиболее важ для стран, обладающих значительной территори- ным аспектом федерализма считается разделение альной протяженностью, неоднородным этничес- властей, под которым в данном случае подразуме ким составом населения, сложившимися произ- вается разграничение властных полномочий меж водственно-хозяйственными комплексами в опре- ду федерацией и ее субъектами5. Профессор деленных территориальных границах. Унитаризм Г.В. Атаманчук считает, что федерализм есть рас же, наоборот, более эффективен в государствах, пределение власти по вертикали между ее уров которые не имеют в своем составе больших тер- нями, реализуемое через конституционно установ риторий или где нет существенных различий меж- ленную форму государственного устройства6. В ду регионами в национальной, религиозной, куль- общем и целом, обозначенные позиции не вызы турной и экономической сферах. вают ярых возражений - разделение государствен Поскольку в процессе идентификации Уфе- ной власти или разграничение компетенции меж дерализмаФ отправной точкой является федера- ду федерацией и ее субъектами, что будет более тивная форма государственного устройства, в корректным с точки зрения профессиональной научной среде рассуждения о федерализме зача- терминологии, действительно, является важным стую строятся именно на характеристике связи аспектом федерализма. Однако, с другой стороны, категорий УфедерацияФ и УфедерализмФ. В силу власть как таковая не выступает самоцелью, она этого интерес вызывает позиция профессора, док- не есть та причина, которую мы именуем федера тора юридических наук М.С. Саликова. Он ука- лизмом, наоборот, разграничение компетенции зывает на то, что федерация и федерализм соот- является его следствием. На государство возложен носятся между собой как внешняя форма и ее определенный функционал, он является сущност внутреннее содержание4. Руководствуясь обозна- ным элементом государства - только через реали ченной позицией, автор статьи приходит к осоз- зацию своих функций государство может выпол нанию федерализма как принципиального типа нить государственные задачи и достигнуть целей, внутреннего устройства государства, устройства ради которых оно изначально возникло и суще не только государственных, но и гражданских ствует. Именно поэтому, федерализм основывает институтов, в рамках которого реализуется внут- ся на распределении государственных функций, ренняя политическая и общественная организа- следствием чего является разграничение функци ция, складываются многочисленные межуровне- ональных властных полномочий, которые и позво вые и межорганизационные связи. Иными сло- лят государственной власти соответствующего вами, представим, что есть некий сложный сбор- уровня реализовать эти функции.
ный механизм, внутри которого происходят не Транспонируем эти рассуждения на катего менее сложные, комплексные химические, физи- рию Убюджетный федерализмФ. Поскольку Убюд ческие и механические процессы, которые и за- жетный федерализмФ есть категория финансовая, Вопросы экономики и права. 2011. № прежде необходимо обратиться к понятию Уфи- нии государственных функций, а о разделении нансыФ. За основу мы возьмем определение, вве- ответственности по их выполнению - ответствен денное профессором, доктором экономических ности американского государства, олицетворенно наук А.Ю. Казаком: УФинансы - это обусловлен- го правительством, перед американской нацией.
ная фактом существования государства и необ- Тем не менее, Т. Джефферсон указывал именно ходимостью обеспечения выполнения последним на природную естественность разграничения фун своих функций система денежных отношений, кциональных властных полномочий, значимость имеющих государственно-властную форму про- и объективность которой останутся неизменными явления, выражающих перераспределение сто- независимо от субъективного отношения к ним.
имости совокупного общественного продукта и О естественности разграничения государствен целенаправленное формирование на этой основе ных функциональных полномочий говорят авторы централизованных и децентрализованных денеж- Доклада Центра стратегических исследований При ных фондов (доходов) в соответствии с обще- волжского федерального округа: УСуществует ряд ственными потребностямиФ7. Прибавляя к этому функций публичного управления, сама УприродаФ определению позицию автора статьи, мы прихо- которых требует совместного веденияФ9.
дим к следующей цепи рассуждений. В рамках К естественности функционального разгра федеративного устройства, между федерацией и ничения, апеллируют профессор Мэрилендско ее субъектами происходит распределение госу- го университета Уоллес Оатс (Walles E. Oates) и дарственных функций. Распределение функций профессор Гарвардского университета Ричард само по себе ничего не несет, поскольку функ- Масгрэйв (Richard A. Musgrave)10.
ции не могут быть реализованы без закрепления Что касается исторической логики образова за выполняющим эти функции субъектом соответ- ния федеративных государств, то она многооб ствующих властных полномочий. В то же время разна. Обусловлено это тем, что приобретение нужно осознавать, что любое функциональное вла- федеративного опыта каждым отдельным госу стное полномочие базируется на материальном дарством сопровождалось наличием индивиду обеспечении. Отсюда следует, что бюджетный альных особенностей и условий. В то же время, федерализм, прежде всего, основывается на рас- эту логику можно разделить на несколько исто пределении государственных функций, вследствие рических моделей.
чего распределяются расходные и доходные пол- Первую модель с точки зрения теоретических номочия, формируются соответствующие бюдже- подходов можно определить как классическую.
ты. Непосредственно бюджетный федерализм воп- Сущность ее в том, что исторически федератив лощается в бюджетных отношениях в рамках, в ное государство образуется в результате объеди которых происходит межтерриториальное пере- нения нескольких суверенных государств. Само распределение бюджетных ресурсов. объединение представляет собой центростреми Рассуждая дальше, мы приходим к вопросу тельный процесс, в рамках которого происходит об истоках федерализма - о возникновении феде- движение от субъекта к федерации. В ходе этого рации, распределении государственных функций движения некогда суверенный субъект передает и о том, чем обусловлены данные стремления. федерации часть своих функций, своего статуса Ответ на этот вопрос нужно искать в двух плос- (прав и обязанностей) и суверенитета. По такому костях - в естественных законах мироустройства пути происходило образование старейших из ныне и исторической логике формирования федерации. существующих федераций - Швейцарии и США.
Третий президент США Томас Джефферсон, Сущность второй модели в том, что федера рассуждая о федерализме и разделении полномо- тивное государство образуется в результате де чий, выразил мнение: УИменно благодаря после- ления унитарного. В данном случае, трансфор довательному разделению ответственности, нис- мация унитарного государства представляет со ходящей от общей к частной, можно наилучшим бой процесс децентрализации, в рамках которо образом обеспечить руководство выполнением го происходит обратное движение, движение от массы людских дел для всеобщего блага и про- федерации к субъекту. В ходе этого движения цветанияФ8. Очевидно, что центральным звеном некогда единое государство передает субъекту риторики выступила сильная национальная идея, часть своих функций, признает статус субъекта, сообразно которой речь идет именно не о разделе- определяет его права и обязанности и наделяет Финансы, кредит и финансовое право его ограниченным суверенитетом. По такому разился в детальном конституционном описании пути происходило образование Российской Фе- полномочий, входящих в исключительную ком дерации, Мексиканских Соединенных Штатов и петенцию органов власти федерального уровня, ряда других федеративных государств. и полномочий, отнесенных к совместной компе Описанные исторические модели играют прин- тенции. При этом полномочия штатов определя ципиальную роль не только в процессе становле- ются по принципу остаточной компетенции. Од ния федерализма, но и в вопросах научной разра- нако это не предполагает какой-либо ущербнос ботки его проблем. Для того чтобы понять, насколь- ти штатов, а наоборот, предполагает, что компе ко это важный элемент и каково его влияние как тенция субфедеративных образований не имеет фактора на практическую реализацию бюджетно- императивного конституционного закрепления и го федерализма, мы обратимся к сравнению феде- включает в себя все полномочия, которые не от ративного опыта двух государств - США и России. несены основным законом страны и практикой Эти государства были выбраны нами не случайно - его толкования к ведению федерации.
ряд специалистов отмечают, что при одинаковом Описанные характеристики указывают на то, государственном устройстве и форме правления что российский опыт действительно противополо российская и американская практики становления жен американскому. Это проявляется в серьезной федеративных отношений настолько противопо- ограниченности полномочий субъектов РФ в бюд ложны, что касаемо федерализма здесь впору гово- жетно-налоговой сфере, да и вообще в ином подхо рить о биполярных тенденциях11. де к структурному наполнению их конституцион Начинать разговор о бюджетном федерализ- ного статуса. Естественно возникает необходимость ме применительно к США, наверное, нужно с глав- определиться относительно тех факторов, которые ной его особенности. Суть ее в том, что субфеде- обусловливают эту противоположность, и причин, ративные образования в США обладают самой в силу которых в США разграничение приобрело высокой бюджетной автономией в мире12. Она крайнюю форму децентрализации.
опирается на широкие налоговые полномочия ре- Специфика здесь заключается в том, что обра гиональной власти, что воплощается в наличии на зование Соединенных Штатов Америки осуществ данном уровне собственных налоговых источни- лялось в рамках классической модели. Иными сло ков, налоговая база и ставки по которым устанав- вами, каждый штат представлял собой самостоя ливаются субъектами самостоятельно. Отличи- тельную политико-территориальную обществен тельной чертой бюджетно-налогового статуса фе- ную организацию (государство), которой предсто дерации и штатов является неотъемлемое право яло в результате объединения утратить свою толь уровневого налогового администрирования13. Так, ко что приобретенную суверенность16. Главным органы государственной власти соответствующе- моментом здесь является направление политико го уровня правомочны администрировать только правового движения. Оно исходило от суверенно те налоги и платежи, введение и регулирование го субъекта и двигалось в направлении формируе которых находятся в компетенции этого уровня. мой федерации. Таким образом, статус самой фе Притом в образуемый на данном уровне бюджет дерации здесь вторичен, поскольку ее суверенитет, зачисляются только те налоги, права по установ- как лоскутное одеяло, скроен из равных тряпиц, лению, введению и администрированию которых оторванных каждым штатом от себя. Если говорить принадлежат правительству этого уровня14. простыми словами, в процессе перераспределения Такой подход к построению федеративных функций, прав, обязанностей Упоследнее словоФ отношений, естественно, свойствен не только оставалось за самими штатами и сводилось к тому, сфере публичных финансов США, он распрост- чем они готовы поделиться, а что оставляют за со раняется на федеративные отношения во всех бой. Прямо противоположная ситуация складыва сферах. Их организация и регулирование изна- лась в России - политико-правовое движение име чально, еще со времен образования Соединенных ло иную исходную точку и, соответственно, иное Штатов, основывались на предельно жестком со- направление, а как следствие, и иные результаты.
блюдении установленного разграничения пред- Причем исследование этих результатов некоторым метов ведения между федеральным правитель- деятелям науки вообще позволило поставить воп ством и правительствами штатов15. Один из эле- рос о применимости понятий УфедерацияФ и Уфе ментов, гарантирующих УневмешательствоФ, вы- дерализмФ по отношению к России17.
Вопросы экономики и права. 2011. № По ряду причин влияние исторической мо- Усс А.В. России - имперскую федерацию // Не зависимая газета. Приложение УИдеи и людиФ. Вып.
дели как фактора сложно переоценить. Во-пер 62 (2124). 2000. 6 апр. С. 12.
вых, влияние подтверждается на примере Швей Саликов М.С. Основы теории федерализма в тру царии, т.е. другого федеративного государства, дах российских ученых // Федерализм. 2001. № 1. С. 241.
где классическая модель его образования приве Мнацаканян А.Г., Карлов А.М. Реформирование ла к тем же федеративным результатам, что и в государственных финансов субъектов РФ: моногра случае США. Во-вторых, история становления фия. Калининград, 2005. С.47.
федерализма и в США, и в Швейцарии, показы- Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, ил вает, что за несколько веков ее развития фактор люзии, возможности. М., 1996. С. 149-150.
исторической модели не только не ослабил свое- Казак А.Ю. Финансы и кредит. Екатеринбург, 1994. С. 119.
го влияния, но и, наоборот, укрепил его.
Джефферсон Т. Автобиография. Заметки о шта Таким образом, становится очевидным, что те Виргиния: пер. с англ. / отв. ред. А. А. Фурсенко.
бюджетный федерализм - это структурный элемент Л., 1990. С.78.
федерализма вообще. Факторы и аспекты становле Доклад Центра стратегических исследований При ния отечественной финансовой отрасли указывают, волжского федерального округа УПолномочия, функции насколько зависима данная отрасль и складывающи и предметы ведения в стратегической перспективе раз еся внутриотраслевые отношения от характерных вития государственностиФ. Н.Новгород;
М., 2002.
черт государственного федерализма, исторических, См.: Oates W.E. An Essay on Fiscal Federalism // политических и правовых особенностей построения J. of Economic Literature. 1999. Vol. 37. P. 1120-1149;
федеративных отношений. В заключение нужно ска- Musgrave, R.A. The Theory of Public Finance. N.Y., 1959.
См.: Вопросы бюджетно-налогового федерализ зать, что автор абсолютно согласен с большинством ма в России и США / сост. Ю.И. Любимцев, Ш. Б. Мадд.
научных мнений, что модель и форма реализации М., 1996;
Дышекова А.С. Некоторые вопросы бюджет российского бюджетного федерализма далека от иде ного федерализма на уровне субъектов Российской ала и требует реформирования, однако, основыва Федерации // Проблемы управления безопасностью ясь на своих рассуждениях, отраженных в настоя сложных систем: тр. 14 Междунар. конф. / Российский щей статье, лишь утвердился во мнении, что состоя государственный гуманитарный университет. М., 2006.
ние российских финансов предначертано объектив С. 106-109;
Саликов М.С. Федерализм в России и США:
ными условиями динамичного развития государства.
сравнительно-правовое исследование // Рос. юрид.
Иными словами, здесь невозможно применить опыт журн. 1995. № 4. С. 60-68.
иностранных государств, а тем более взять их прак- См.: Морозова Е.А. Централизация и децентра лизация в моделях бюджетного федерализма: некото тику бюджетного федерализма за ориентир. Более рые тенденции // Труд и социальные отношения. 2008.
того, в противовес распространенным в научной № 3 (45).
сфере взглядам автор приходит к мнению, что путь См.: Stotsky J., Sunley E.M. United States // Fiscal децентрализации, пусть даже разумной и научно обо Federalism in Theory and Practice: Papers, prepared by снованной, есть неподходящий для России вариант the staff of the IMF. Washington, 1997.
развития. Наше государство с древнейших времен См.: Морозова Е.А. Глобализация и локализа основывалось на стремлении к централизации, здесь ция: тенденции и результаты децентрализации в сис были другие условия, другие процессы и, как резуль теме межбюджетных отношений национальных эко тат, формировалась иная среда. Поэтому основная номических систем // Труд и социальные отношения.
задача - не сломать устои и государственный мента- 2008. № 5 (47).
См.: Шугаев А.А. Федерализм как часть амери литет одной из основных сфер, проявлением кото канского образа жизни // Наука, политика, предпри рых является сфера финансов, а наладить и оптими нимательство. 2004. № 3. С. 98.
зировать те структурные элементы, те отношения, См.: Ким Ю.В. Федеративная идея и федера которые сложились.
тивный принцип // Федерализм. 2008. № 2. С. 47.
См.: Петров Н.В. Федерализм в России в Столяров М.И. Особенности бюджетного году // Казанский федералист. 2006. № 1-2 (17-18).
федерализма в Российской Федерации // Экономика и С. 65;
Веретенникова О.Б., Воликовская И.О. Анализ управление: науч.-практ. журн. 2008. № 5 (85). С. 63.
научных концепций становления и развития федера См.: Глигич-Золотарева M.B. Правовые основы лизма в России // Финансы и кредит. 2008. № 13.
федерализма. М., 2006. С. 11.
С. 42-48.
Поступила в редакцию 06.04.2011 г.