На правах рукописи

БАСКАКОВА

Наталья Михайловна

Конституционно-правовой статус

Контрольно-счетной палаты субъекта

Российской Федерации

Специальность 12.00.02 Ч

конституционное право;

муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Москва Ч 2008

Работа выполнена на кафедре уголовно-правовых и специальных дисциплин ННОУ Московский гуманитарный университет

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Габричидзе Борис Николаевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук

Городецкий Петр Григорьевич

кандидат юридических наук

Грудцына Людмила Юрьевна

Ведущая организация: ГОУ ВПО Московский городской

университет управления

Правительства Москвы

Защита состоится 14 февраля 2008 г. в 16 час. в на заседании диссертационного совета Да521.004.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при ННОУ Московский гуманитарный университет по адресу: 111395, г.аМосква, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ Московский гуманитарный университет.

Автореферат разослан л____ ____________ 2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В Российской Федерации государственно-правовой контроль за законностью, эффективностью и целесообразностью расходования бюджетных средств осуществляют, в числе прочих органов, контрольно-счетные палаты субъектов РФ.

Практика функционирования контрольно-счетных палат субъектов РФ (берущая свое начало с середины 90-х гг. XX в.) показывает, что их конституционно-правовой статус не может быть оценен пока как целостный, непротиворечивый и проработанный с концептуальной точки зрения. К единому пониманию юридической природы контрольно-счетных палат субъектов РФ не пришли и конституционалисты. Спектр взглядов по данному вопросу колеблется от рассмотрения контрольно-счетных палат в качестве структурной части аппарата законодательной (представительной) власти субъекта РФ до придания им общеправового статуса четвертой (контрольной) власти. Между тем установление оптимального, системно-согласованного конституционно-правового статуса региональных контрольно-счетных палат является необходимой основой совершенствования правового регулирования всего механизма государственного финансового контроля в субъектах РФ.

Определение конституционно-правового статуса, существование и функционирование контрольно-счетных органов субъектов РФ является обязательным элементом управления публичными финансовыми средствами, условием построения правового государства, поскольку государственный бюджет, формируемый налогоплательщиками, образует финансовую основу существования государственно-организованного социума.

Под влиянием произошедших изменений в полной мере сформировалась потребность в качественно новых институтах государственного финансового контроля. К таким изменениям можно отнести коренные преобразования отношений собственности и, соответственно, переход от командного к опосредованному государственному регулированию экономических и социальных процессов; переустройство политической системы общества на основе принципов разделения властей с соответствующим разграничением компетенции законодательных и исполнительных органов власти, в том числе в бюджетной сфере; новые взаимоотношения между центральными и региональными органами власти и управления на основе принципа федерализма с соответствующим разделением функций контроля финансовых потоков. Соответственно, и финансовый контроль, осуществляемый Контрольно-счетной палатой субъекта РФ, являясь этапом бюджетного процесса и важнейшей функцией государственного управления социально-экономическим развитием конкретного региона, требует своего совершенствования и определения конституционно-правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ.

Задача резкого повышения эффективности всей системы государственного управления ныне нерешаема вне формирования качественно новой, дееспособной системы государственного финансового контроля, имеющей четкую структуризацию и функциональную ориентацию Ч как по вертикали, так и по горизонтали, эффективно работающей в субъекте РФ. Все это потребовало создания принципиально новых институтов (структур) государственного финансового контроля, а именно: контрольно-счетных органов (счетных палат) федерального и регионального уровня, преимущество которых как субъектов государственного финансового контроля определяется такими признаками как: реальная независимость, комплексность подхода к объектам контроля, деформализация контроля с постоянным развитием аналитического и рекомендательного начала своей деятельности, особое внимание к системе лобратных связей контроля и управления; тенденция к установлению партнерских отношений с другими контролирующими инстанциями и пр. Не случайно практика создания региональных контрольно-счетных органов получила быстрое развитие в субъектах РФ, где эти институты сразу заняли важное место в реализации региональной политики в области бюджета, налогов, финансов, управления государственным имуществом.

Научная привлекательность темы диссертации обусловливается также наметившейся в мире тенденцией эволюции правового положения контрольно-счетных органов, ведущей к усилению их конституционно-правового статуса и роли в современной системе счетных органов, ведущей к усилению их роли в системе государственного управления. Обращение к исследованию конституционно-правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ в системе органов государственной власти субъектов РФ связано, в том числе, с нерешенностью проблем правового регулирования ряда элементов статуса этого органа, например, таких, как объем полномочий и механизм их реализации в контрольной деятельности, взаимодействие с государственными органами власти субъекта РФ, порядка формирования состава и правового положения ее должностных лиц.

Законодательство субъектов РФ, регулирующее статус счетных палат, не единообразно в определении юридической природы данных органов. Поэтому актуально обобщение практики функционирования контрольно-счетных органов в различных организационно-правовых формах, выявление наиболее эффективных способов правового установления отдельных элементов их конституционно-правового статуса.

Степень научной разработанности проблемы. Рост числа научных публикаций (монографий, книг и статей в специализированных юридических изданиях) за последнее десятилетие однозначно свидетельствует о неподдельном интересе исследователей и ученых к вопросу о конституционно-правовом статусе Контрольно-счетной палаты субъекта РФ. Интерес к проблемам определения конституционно-правового статуса и современной организации контрольно-счетных органов имеет объективные причины, он связан с формированием новой правовой системы в субъектах РФ, проведением реформ в публично-правовой и социально-экономической сферах.

Научно-теоретическую основу исследования составляют труды ведущих российских юристов, работающих в области конституционного права, таких как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, М.В.аБаглай, О.Н. Булаков, А.В. Малько, К.С. Гаджиев, Ю.А. Дмитриев, В.В. Журавлев, А.И. Ковлер, Е.И. Колюшин, И.А. Конюхова, О.Е. Кутафин, В.В. Лапаева, А.П. Любимов, В.Д. Мазаев, Л.А.аОкуньков, О.Г.аРумянцев, Е.А. Соломатина, Б.Н. Топорнин, В.А.аТуманов, Е.Ю.аЧеркашин, В.А. Четвернин, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др.

Тема диссертационного исследования относится к числу малоизученных в современной науке конституционного права. Отдельного монографического исследования конституционно-правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ в системе органов государственной власти субъектов РФ до сих пор нет, хотя отдельные элементы их правового положения освещались в научных работах по финансовому праву.

В качестве теоретической основы использованы исследования по правовому регулированию системы и структуры государственного аппарата, системы органов государственной власти субъекта РФ, статуса отдельных государственных органов, принципа разделения властей, а именно работы Н.А. Богдановой, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, В.В.аГошуляка, С.А. Денисова, А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, Б.М.аЛазарева, В.И. Лафитского, А.Ф. Малого, В.В. Невинского, М.С.аОсавелюка, В.А. Савицкого, М.С. Саликова, П.П. Смирнова, Б.А.аСтрашуна, Д.Л. Суркова, Г.Н. Чеботарева, Л.M. Энтина и др.

О правовом статусе, полномочиях, деятельности и финансово-экономическом обосновании тенденций развития Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов РФ известны труды Н.В. Варламова, Е.Ю. Грачевой, Л.М. Карапетяна, В.В. Клочкова, В.В. Маклакова, Л.А.аМорозовой, Ф.Х. Мухаметшина, Е.Н. Мысловского, А.В. Подколзина, О.Г. Румянцева, П.М. Силинова, Э.Д. Соколовой, Е.А. Соломатиной, С.В.аСтепашина, Э.В.аТадевосяна, Е.Ю. Черкашина, Г.Л. Чудновского, А.Ю.аЯкимова и др.

В России фундаментальные исследования в области государственного финансового контроля и связанных с ним экономических и правовых разработок проводились в разное время многими учеными, такими как П.Д.аБаренбойм, Н.А. Боброва Ф.Ф.аБутынец, Э.А.аВознесенский, Н.Г.аКондраков, Е.А.аКочерин, Ю.И. Лейбо, С.П.аОпенышев, В.Г.аПансков, М.С.аСтуденикина, Т.И.аТарасов, В.Н.аШеметов и др.

Среди диссертационных работ, посвященных исследованию конституционно-правового статуса контрольно-счетной палаты субъекта РФ в системе органов государственной власти субъектов РФ, особо следует выделить работы А.Е. Алехина, А.Е. Коршунова, А.Г. Петрусенко, Н.Д.аПогосяна, О.В. Роньжиной, Д.Н. Усатова, С.О.аШохина.

Целью исследования является определение конституционно-правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ и выработка предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства о деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ.

Достижению поставленной цели способствует решение следующих основных задач:

Ч уточнение понятия и конституционно-правовой природы системы органов государственной власти субъектов РФ и определение места в ней Контрольно-счетной палаты субъекта РФ;

Ч изучение полномочий, порядка образования и деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ;

Ч исследование системы законодательного регулирования правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ;

Ч выявление и анализ правового механизма и особенностей реализации Контрольно-счетной палатой субъекта РФ своего статуса;

Ч изучение и систематизация основных задач и принципов деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ;

Ч исследование и научный анализ порядка и видов деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ;

Ч выявление особенностей взаимодействия Контрольно-счетной палаты субъекта РФ с другими контрольными и правоохранительными органами;

Ч выявление и изучение перспектив развития законодательства о деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере определения конституционно-правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ.

Предметом исследования являются нормы конституционного и финансового права, формирующие основы конституционно-правового статуса, устанавливающие полномочия, порядок образования и деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ.

Методологическую основу диссертационного исследования составили современные общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический, историко-юридический, аксиоматический, метод сравнительного правоведения, анализа документов и т.д. Их применение в сочетании с последними достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать природу конституционно-правового статуса Контрольно-счетной палаты субъекта РФ в системе органов государственной власти субъектов РФ.

Эмпирическую базу исследования составили:

1. Предметное интервьюирование 15 специалистов (аудиторов и работников аппарата) Счетной палаты РФ на тему: Система органов государственного финансового контроля и место в ней Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов РФ, выявившее современные тенденции (факторы), формирующие основы правового статуса контрольно-счетного органа в России (март-апрель 2006 г.).

2. Исследование в виде опроса 36 специалистов 6 контрольно-счетных палат субъектов РФ (Московской, Ленинградской, Курской, Ростовской, Читинской и Новосибирской областей) на тему: Полномочия, порядок образования и деятельности контрольно-счетных палат субъектов РФ: преодоление трудностей, результатом которого стало выявление негативных факторов, препятствующих эффективной деятельности контрольно-счетных палат в некоторых субъектах РФ (август-сентябрь 2006аг.).

3. Исследование в виде опроса 20 специалистов Государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов Российской Федерации (ГИАС КСО), обеспечивающей единое информационное, нормативно-правовое и методологическое пространство контрольно-счетных органов РФ, и 12 сотрудников Научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты РФ (НИИ СП) на тему: Порядок и виды деятельности Контрольно-счетной палаты субъекта РФ, выявившее основные направления и систематизировавшее виды деятельности региональных контрольно-счетных органов РФ (апрель 2007 г.).

4. Предметное интервьюирование 6 аудиторов (членов коллегии) Контрольно-счетной палаты Калужской области на тему: Тенденции и перспективы развития законодательства о Контрольно-счетной палате Калужской области, выявившее возможности и пути устранения существующих законодательных лакун в сфере деятельности Контрольно-счетной палаты конкретного субъекта РФ (октябрь 2007 г.).