Асмик НОВИКОВА Система управления в милиции: конструирование виртуальной реальности с реальными пострадавшими Летом 2010 года, в разгар реформы мили- был принят приказ1, который ввел новую си ции,

объявленной президентом страны в конце стему оценки, но оказалось, что принципиаль 2009 г., Фонд Общественный вердикт провел но нового в ней нет практически ничего, и она социологическое исследование Система оцен- по своей лидеологии повторяет тот подход ки деятельности милиции. Оно продолжило к оценке работы, который долгое время под цикл социологических исследований Фонда, вергался критике. Причем критика исходила и посвященных изучению современных право- со стороны сотрудников правоохранительной охранительных органов и проводящихся в те- системы, и от рядовых граждан, а также право чение последних восьми лет. Данный проект защитников, которые работают по теме Права был начат в Центре Демос, а далее вошел со- человека и полиция.

ставной частью в исследовательские програм- Если говорить коротко, то прежняя система мы правозащитной и экспертной организации оценки критиковалась за то, что она подменяла Фонда Общественный вердикт. цели работы милиции, вынуждала сотрудни Исследование придумывалось до того, как ков и все ведомство гнаться за показателями, проблематика реформы была официально при- формировала такую мотивацию к работе, при знана актуальной и силами всех мощностей которой соблюдение, например, процессуаль федеральных СМИ включена в информацион- ных прав граждан, становилось избыточной ное пространство России. В то время, когда ис- роскошью, отвлекавшей от задачи борьбы с следование задумывалось, о реформе милиции преступностью. Правозащитным организаци мало кто помышлял. О необходимости систем- ям известно большое число случаев, когда при ных преобразований говорили правозащитники необходимости обеспечить показатели, срочно и эксперты, некоторые критично настроенные раскрыть дело, к гражданам применялись не политики, чаще всего не относившиеся к парла- дозволенные методы ведения следствия (пыт ментской и официальной элите. Идея исследо- ки и избиения). В административной практике вания была в том, чтобы, погрузившись в поле известны случаи, когда сотрудники милиции милицейских практик, изучить направления и общественной безопасности, имея доступ к возможности изменения системы управления данным граждан (паспорта участковых уполно милицией и связанной с ней системы оценки ее моченных на каждый дом), оформляли на них деятельности. А затем, обладая знанием о про- административные правонарушения, если было исходящем, на основе реального социального важно дотянуть отчетные показатели. Ясно, что опыта и запроса со стороны действующих со- люди даже не догадывались, что превратились в трудников правоохранительной системы, а так- правонарушителей. В конечном счете, система же администраций городов и районов, придать оценки критиковалась за то, что позволяла ма теме реформы новое звучание, иметь в своем нипулировать цифрами отчетности так, как это распоряжении ассортимент практических пред- было необходимо в конкретный момент време ложений. Работа с самого начала мыслилась как ни, чтобы продемонстрировать успех в работе.

социологическое исследование, ориентирован- В результате даже официальные лица выступа ное на практические результаты. ли с заявлениями, что система оценки и отчет Но началась реформа, и полевые работы ности ничего общего не имеет с реальной си по проекту пришлись на стадию активной раз- туацией.

работки реформаторских решений со стороны С принятием - в рамках реформы - при властей. Это существенно меняло формат ис- каза об оценке работы полиции, актуальность следовательской деятельности, но не затрагива- задуманного социологического исследования ло значимости и основного предназначения ис Сейчас принят еще один приказ. Но он пока недоступен для внеш следования. Причина проста: в рамках реформы него пользователя.

№ 2 (108) апрельЦиюнь 2011 Вестник общественного мнения возросла, так как стало очевидно, что пытают- семинаре, потом приняли участие в экспертных ся сохранить старые схемы, несколько подно- интервью. Другая часть правоохранителей была вив их с виду. Представлялось важным, изучив рекрутирована только для интервью - они не существующие практики и оценки людей, прошли брифинга на семинаре. В результате мы действующих в реальных ситуациях, сформу- сформировали своего рода контрольную панель лировать аргументы и предложения, почему и из экспертов, которые были снабжены инфор в каком направлении следует менять сложив- мацией. В ходе анализа мы сравниваем оценки шиеся стереотипы управления и оценки работы и рассуждения тех, кто был обеспечен инфор милицейских органов. По методологии иссле- мацией и тех, кто принимал участие в интервью дование было качественным. На первом этапе с чистого листа.

были изучены и проанализированы документы, Полевые сессии проходили в пяти регионах которые находятся в открытом доступе, - нор- России. Мы работали на севере страны (Респу мативная база, экспертные разработки раз- блика Коми), в Сибири (Красноярский край), личных исследовательских центров, научных в Пермском крае, на юге России - в Красно структур МВД, данные исследований, которые дарском крае. В каждом регионе были прове проводились социологическими службами. На дены серии экспертных и глубинных интервью сайте Фонда Общественный вердикт можно с действующими и бывшими (недавно ушедши ознакомиться с аналитическими обзорами по ми) сотрудниками милиции, с прокурорами, результатам этого desk research. Кроме изучения с судьями, с депутатами, с представителями ис лэкспертного опыта в России, были проведено полнительной власти, со следователями и проч.

три небольших исследования, направленных на Всего было проведено около 60 интервью.

изучение систем оценки и управления в других Таким образом, описание и выводы, кото странах - Чехии, Англии и США;

эти обзоры рые представлены ниже, построены на инфор также размещены на сайте. В завершение пер- мации, которая была доступна из открытых ис вого этапа были проведены пилотные интервью точников, а также специально собрана в рамках в Московской области с тем, чтобы в дальней- наших опросов. Следующее ниже описание шем разработать сценарии и продумать кор- практик не претендует на точное соответствие ректные техники ведения интервью. правилам, установленным в милиции, - нам Весь этот объем информации был проана- было важно понять принципы и механизмы лизирован для того, чтобы сориентироваться управления, механизмы оценки в реальной перед выходом в поле. Иными словами, раз- практике отделений милиции, а не сложные рабатывая сценарии, мы опирались на то, что правила внутренней субординации или бюро уже есть в практике России, что получилось и кратического процесса принятия решений.

работает в тех странах, где реформы полиции Основной интерес во всех наших исследова прошли недавно. И главной задачей разработки ниях, включая настоящее, уделяется ситуациям корректных техник было - как нужно строить и контакта между полицией и гражданами: мы вести интервью с действующими сотрудниками изучаем то поле социальных взаимодействий, милиции и других правоохранительных органов в котором - в самых конкретных проявлени в контексте проводимой реформы и повышен- ях - оживает, актуализируется на микроуровне ного внимания к ним. Выяснилось, например, система управления, принятая в милиции.

что действующие сотрудники более скованы и Важно отметить, что исследование еще не напуганы самой ситуацией интервью, чем это завершено, следующие далее рассуждения и обычно происходило в рамках других исследо- выводы еще будут подвергаться обработке, ана ваний. Кроме того, тематика интервью оказа- лизу и проверке.

лась для них сложной, непонятной, они были фактически неспособны в рамках взаимодей- Система управления в милиции. Современная ствия с интервьюером самостоятельно выхо- милиция унаследовала от советского времени дить на какие-то рассуждения, примеры. системы управления, построенные по простому Все это было учтено во время разработки линейному принципу: вышестоящее руковод методологии. Мы решили предварить серии ство - руководство среднего уровня - испол интервью ознакомительными семинарами- нители. На уровне службы участковых это вы брифингами, на которых рассказывали о про- глядит так:

блеме оценки, приводили примеры того, как это У нас вертикаль власти. Участковый, не устроено в других странах и проч. Сотрудники посредственный начальник - старший участ правоохранительных органов, которые были на ковый, значит, далее идет начальникЕ зам. на Вестник общественного мнения № 2 (108) апрельЦиюнь чальника подразделения, сам начальник тельны внешние презентации, как самой служ непосредственно, начальник милиции обще- бы, так и ее представителей.

ственной безопасности и начальник отдела Например, с трудом можно представить (районного отдела органов внутренних дел - сейчас сотрудника милиции (полиции), ко ред.). Вот у нас вся вертикаль1. торый согласился бы распогониться. Такое Вертикаль выстраивается внутри каждой внешне демонстрируемое стремление иметь единицы управления в МВД. Из фрагмента военизированный статус убеждает в актуаль интервью следует, что на земле, в районном ной значимости соотнесения себя с армейским, отделе внутренних дел, система управления служилым сословием.

выглядит лестницей с четырьмя ступенями. Мы работает в интересах граждан. - А если Первая ступень управления - начальник рай- граждане будут вам платить? Например, премии онного отдела внутренних дел. Ему подчиняют- за решение локальной задачи? - Ну что вы?

ся все службы и подразделения, как криминаль- Я государству служу, я решаю задачи, которые ной милиции, так и милиции общественной поставлены государством, я государственный безопасности. Заместители начальника - на- человек2.

чальники подразделений милиции (полиции). Не менее убедительна и официальная рито Служба участковых уполномоченных отно- рика МВД. Принятый термин, оформленный сится к милиции общественной безопасности, в виде основной функции, - борьба с преступ поэтому после начальника РОДВ следующим ностью. То есть преступники - это безусловное в иерархии, второй ступенькой в лестнице, зло, враги, с которыми ведется война, и как является начальник милиции общественной в любой войне, целью должна быть победа. Ми безопасности, который служит в ранге заме- лиция (полиция) стоит на страже благополучия стителя начальника РОВД. Далее следует заме- наших граждан, готовая прийти на помощь, - ститель начальника подразделения (милиции это тоже одна из характерных и распростра общественной безопасности). То есть в случае ненных речевых формул, репрезентирующих со службой участковых уполномоченных - за- устремления и идейные основы деятельности меститель начальника милиции общественной МВД. Устарелый речевой ряд - борьба, страж безопасности. Это третья ступенька. И четвер- порядка, передовая борьбы с преступностью - тая - последняя ступенька - это старший участ- никак не претерпевает изменений, не перехо ковый, которому подчиняются все остальные дит на современный язык, принятый в профес участковые. Такая система управления - это сиональной полицейской службе.

классическая вертикальная линейка. Решение Кратко, современная полиция - это граж принимается на первой ступеньке и далее спу- данская структура, работающая для создания скается вниз, на уровень оперативного испол- безопасной и комфортной среды. Идеология нения. работы полиции включает в себя понимание По большому счету, это армейская структу- преступности как типа социального поведе ра, в которой важно, чтобы было минимальное ния, который возникает при наличии тех или число луправленцев, принимающих решения, иных условий. То есть преступность - это не а больше ответственных исполнителей. Этим, безусловное зло, а социальное явление, возни кстати, объясняется, почему сохраняется в ар- кающее и развивающееся в контексте конкрет мии правило повторить услышанный приказ. ного сообщества людей, говоря российским Говорят не просто Есть, а в точности повто- языком - территории. Факты преступности, а ряют фразу, содержание приказа, и добавляют также ее рост и спад - сфера ответственности лесть. Это все для того, чтобы исключить ин- общества и власти, а не только полиции. Зада терпретации и искажения (тут мы выносим за чами полиции является постоянная работа с со скобки, насколько это верный способ). обществом, с властями, разными службами для Не лишним будет указать, что милиция воз- того, чтобы управлять теми условиями, которые никла в послереволюционный период (1918 год) порождают преступность. Если совершаются как отряды ополченцев в помощь Красной Ар- преступления, то полиция, конечно же, обя мии. То есть это тоже армия, но гражданская. зана пресечь негативные последствия от пре Милитаристский стиль, принятый в тот период ступления, задержать преступника, обеспечить по условиям военного времени, сохранился и безопасность потерпевших и проч.

в современной милиции. В этом смысле убеди Фрагмент интервью с участковым уполномоченным. Алтайский Из интервью с участковым уполномоченным, участником брифинга край. Исследование Модели гражданского участия в деятельности по проблемам системы оценки. Пермский край, 2010 год милиции, 2009 г.

№ 2 (108) апрельЦиюнь 2011 Вестник общественного мнения Намеренно доводя до предела логику, ко- нии, тем бдительнее милиция (полиция), и тем торая принята у нас в МВД, можно сказать, меньше преступлений выпадает из поля зрения что преступность - это личное сознательное милиции (полиции).

поведение человека, и исключив этого челове- В результате районные отделы - основные ка (осудив за преступление), ты решаешь саму контактеры с гражданами, работают, реализуя проблему преступности. А борьба с преступно- поставленные сверху задачи, а не задачи, вы стью - это задача, которая может быть выпол- растающие из той территории, которую они нима, и она может привести к ситуации, когда обслуживают. И отчитываться им нужно перед преступности не будет вовсе. Для этого нужно теми, кто их оценивает - федеральные власти и найти и наказать всех преступников, больше вышестоящее руководство. Граждане, общество выявлять преступлений и проч. находятся в конце списка приоритетов.

Работающие на земле сотрудники мили- А у них отчетность, вертикаль, очень бы ции (полиции), как правило, разделяют такую стро все идет. У нашего генерала (руководитель логику и идейную основу своей работы. Но регионального МВД - ред.) постоянно заслу представление о том, что преступность можно шивается, наши пацаны заслушивают, они как побороть, существует не только на уровне идей и стайкиЕ собираются каждое утро, разъезжают стремлений, а вполне операционально, оно ис- ся, они тоже получают по фофану, постоянно.

пользуется в практике работы. Например, такие Генералы долбят наших подполковников и пол идеи трансформируются в задачи и цели работы. ковников, они долбят наших, и мы получаемЕ Если (случается - ред.) падение (пре- Вот такая вертикаль. От генералов все получа ступности - ред.), то надо тем более усиливать ют, и потом все - по макушке2.

(работу - ред.), чтобы добиться абсолютного На практике получается следующая управ максимума. - А что является абсолютным мак- ленческая схема. На федеральном уровне уста симумом? - Это полный правопорядок на за- навливается приоритет, далее, он раскладывает крепленной за мной территории, отсутствие ся на серию задач, которую необходимо решить.

преступлений и правонарушений1. Поставленные задачи, в виде, обработанном Обращают на себя внимание именно эти для внутреннего пользования в МВД, спуска превосходные, абсолютные категории. Пре- ются в территориальные органы, - региональ ступность требует усиления, постоянной борь- ные министерства внутренних дел. Далее, эти бы. Преступность - это не объект управления задачи подвергаются еще одной обработке - усилиями разных участников - власти, обще- назовем это операционализацией - и распреде ства, милиции, - а враг, которого нужно уни- ляются в виде оперативных задач для районных чтожить. И главное, - задача полностью по- отделов милиции.

бороть преступность признается разрешимой. При аранжировке федерального приоритета Борьба с преступностью как легитимная цель, в региональных структурах МВД принимает признаваемая таковой внутри самой милиции, ся во внимание тот факт, что задача поставле имеет далеко идущие последствия. на в центре. Это создает беспрекословную не Система управления и оценки работы мили- обходимость ее выполнения. Не принимается ции (полиции) в России является логическим во внимание обстоятельства времени и места.

следствием идеологии борьбы с преступностью. Поставленная задача должна быть выполнена Требуется выстроенная вертикаль принятия в любом случае.

решения и исполнителей, централизованный, НуЕ система построена на подчинении, присущий мобилизационным периодам поря- в принципе, безусловном подчинении. То есть, док принятия решений, минимум обсуждений там возможности для выбора нет3.

при максимальной исполнительности, армей- Система приоритетов, в соответствии с ко ская дисциплина. Сотрудник должен быть под- торой иерархизируются задачи милиции и ко готовлен, уметь противостоять вооруженному торая построена по принципу инвариантной преступнику, готовый работать круглосуточно нисходящей лестницы, не учитывает потребно в режиме повышенной тревоги и проч. Систе- стей и особенностей локальной среды.

ма оценки должна фиксировать результат - по- Вы получили Е данные (о состоянии опера казатели борьбы с преступностью. И чем выше тивной обстановки, анализ криминогенных фак эти показатели, тем, получается, лучше. Чем торов, оценки общественного мнения - ред.), вам больше регистрируется сообщений о преступле- их проанализировали, вы видите, что проблема 1 Фрагмент интервью с участником семинара, действующим сотруд- Из интервью с сотрудником РОВД. Пермский край, 2010 год ником РОВД. Пермский край, 2010 год. Из интервью со следователем РОВД. Алтайский край, 2010 год.

Вестник общественного мнения № 2 (108) апрельЦиюнь в том-то, в том-то и в том-то. Насколько вы мо- Е Все равно надо требовать. ВыявляютЕ жете свою работу реально изменить так, чтобы правильно? То есть, бывает, одни скажут - у нас (выявленные - ред.) проблемы были решены?

всех посадили, у нас нечего ловить, а другие Сотрудник РОВД: л(Пауза) Вот это вот за- скажут - у нас есть, но на фиг мы будем ловить, трудняюсьЕ Ну, это, конечно, сложно. Потому нам и так хорошо. В любом случае выявлять чтоЕ если какой-то приказ спускается, напри надо наркотические преступленияЕ В первую мер, о проведении какой-то операции, то мы, очередьЕ Они жеЕ Они же убивают и грабят конечно, по нему только работаем. Централь квартиры. - Ну, вот когда они ограбят, тогда и ная направленность идет1.

можно его Е - Так лучше его заранее предот Многоступенчатость и безусловная требова вратить! Пускай он сядет за наркотики - сидит, тельность исполнения - при неизменности са может, подлечат - чем он убьет кого-то иЕ еще мого приоритета - неизбежно приводит к упро хуже станет. - То есть, наркоманы - это потен щению поставленной задачи на каждом уровне циальный источник угрозы? - Конечно. Его системы управления. Так происходит, потому лучше сразу убирать3.

что смысл задачи адаптируют для каждого сле Эти истории кажутся разными только на дующего уровня, начиная с территориальных первый взгляд. Смеем предположить, что они и заканчивая низовыми подразделениями.

как раз являются иллюстрацией одной и той С одной стороны, логично и разумно - най же проблемы - что происходит с федераль ти коммуникативную упаковку и перевести ным приоритетом, когда он достигает уровня на язык практики федеральный приоритет. С земли. В данном случае приоритет - профи другой стороны, за счет многоступенчатости и лактика преступности. На практике он транс централизованного характера принятия реше формировался в задачу усиления борьбы с ний, упрощение рискует привести к ситуации, преступностью. Эту логику прямо проговари когда задача теряет смысл, понятный работаю вают действующие сотрудники - если больше щим на земле сотрудникам.

выявлять и раскрывать преступлений, то их в Таким образом, система управления (поиска будущем меньше совершится. Если вовремя и постановки задач) использует механизм адап выявить и посадить наркомана, он не совершит тации задачи для каждого уровня. В каждом кражи и разбоя. Если выявлять и раскрывать случае такая адаптация подразумевает упроще кражи, то воры в дальнейшем не украдут еще ние задачи, превращение ее в рабочее упраж чего-нибудь.

нение, реализуемое для каждого нижестоящего Таким образом, федеральная задача по уровня управления. При этом такая адаптация профилактике преступности решается за счет не подразумевает обсуждения самой задачи, заблаговременного применения репрессий.

оценки ее актуальности для конкретной терри С одной стороны, логика определенная в этом тории. Такая оценка де-факто проводится, но, есть, но только при условии, если считать, что невзирая на ее выводы, задача должна быть вы изоляция преступников может решить саму полнена. Это в свою очередь ускоряет процесс проблему преступности, то есть полагать, что выхолащивания смысла самой задачи.

преступность - это сумма совершаемых пре У нас, например, милиция делится на две ступлений, а не социальное явление, имеющее большие структуры: криминальная милиция и милиция общественной безопасности. Участ- социальные причины.

ковые - милиция общественной безопасности. Представляется, что в условиях работы со Для криминальной милиции первоочередная временной милиции (полиции) в России профи задача - это раскрытие преступлений, для нас лактика по-другому вряд ли возможна. Для того на земле - это профилактика. В свете по- чтобы правоохранительная политика на местах следних дней с нас трясут в первую очередь управляла оптимальным уровнем преступности, раскрытие тоже. Не знаюЕ но у нас есть закон необходима согласованная и постоянная работа федеральный О милиции, в котором четко с местными властями, с жителями, с разными все прописано. Но этот закон никому не нужен, государственными службами и проч. Но со есть указ нашего генерала (руководителя регио временной милиции (полиции) это сделать де нального МВД - ред.). Раскрытие - в первую факто сложно - система управления и оценки очередь, хотя у нас (у службы участковых - ред.) ориентирует ее на федеральный уровень, ресур по закону - профилактика2.

сов (как финансовых, так и временных и проч.) практически нет, для того, чтобы выстраивать Из интервью с сотрудником РОВД. Пермский край, 2010 год рабочие модели взаимодействия с местными Из интервью с участковым уполномоченным. Пермский край, 2010 год. Из интервью с дознавателем РОВД. Республика Коми. 2010 год.

№ 2 (108) апрельЦиюнь 2011 Вестник общественного мнения властями и другими. Поэтому милиция профи- центрация управления. При этом такая концен лактирует, используя те ресурсы, которые у нее трация произошла на внешнем по отношению есть, и в тех границах, которые накладывает си- к районному отделу уровне. Для районного от стема управления, подчинения и оценки. дела добавилась еще одна ступенька управле Принятая система управления в милиции ния, выводящая районный уровень из цепочки нередко приводит к ситуациям, когда разумная, район - региональное министерство. Все это по сути, задача, превращается в бессмысленную соразмерно общей логике административного трату ресурсов. Разочаровывает больше всего управления в стране, идущей по пути сокраще то, что это на практике сильно отвлекает от ре- ния центров принятия решений (пресловутая шения действительно важных задач, порождае- вертикаль власти).

мых той локальной средой, в которой работают В районном отделе складывается примерно районные отделы милиции. следующая картина: с одной стороны, есть теку щие задачи, - отдел в силу своей локализации Практика повседневного управления. Район- является основным контактером с граждана ный отдел милиции - единица управления на ми и поэтому постоянно сталкивается с реаль локальном уровне. Это структура, работающая ностью. Избежать задач, которые возникают в на земле, решающая текущие проблемы ло- связи с обращениями граждан или событиями кальной среды. В районном отделе милиции из- на территории, - невозможно, отдельный во вестно, что представляет собой их территория, прос - как эти задачи решаются. С другой сторо где есть условия для появления преступлений, ны, есть вышестоящие управления (городские, а где опасности иллюзорны. В районный отдел территориальные/региональные и федераль обращаются граждане с разными запросами - с ные). И все они являются начальниками для реальными проблемами, с надуманными заяв- районного отдела, т.к. в принятой системе су лениями, с проблемами, хоть и реальными, но бординации любой выше по статусу и положе не имеющими отношения к милиции. нию сотрудник милиции является начальником От районного отдела зависит благополучие для тех, кто располагается ниже. И каждый из и безопасность локальной среды. Для того что- этих вышестоящих уровней вносит свою, лиска бы обеспечивать эти постоянные задачи, стоя- жающую интерпретацию как в задачи, которые щие перед районным отделом, этот отдел рас- спускаются сверху, так и в задачи, которые не полагает: 1. личным составом (сотрудниками);

обходимо решать на локальном уровне.

2. техникой;

3. финансами. Таким образом, районный отдел находится То, что качества, как личного состава, так и в ситуации двойного давления - вышестоящего техники, вызывает критику, здесь мы опускаем. руководства и требований, которые оно предъ Важно в данном случае другое: реально вос- являет районным подразделениям, и окружаю пользоваться этими ресурсами (зачастую скуд- щей среды, внутри которой и с опорой на кото ными) затруднительно. Во-первых, личный со- рую районные отделы вынуждены работать.

став приходится отвлекать на решение внешних При этом требования вышестоящего руко приказов, спущенных сверху в виде задач про- водства приоритетнее. Причины понятны: цен стых, но оттого неясных по своим целям. Во- трализованная система требует подчинения и вы вторых, остальные ресурсы - как техника, так полнения. Работой реальной, которая актуальна и финансы - выведены из прямого распоряже- для конкретного времени и места, отделы зани ния начальника отдела. Это произошло, как это маются либо по остаточному принципу, либо пы не прозвучит парадоксально, в рамках реформы таются это делать параллельно, ценой сложных местного самоуправления и административ- управленческих решений начальника отдела.

ной реформы. Теперь, чтобы отправить наряд По сути, существуют два варианта: де-факто на какое-то событие, начальнику нужно запра- имитировать решение спущенной сверху за шивать городское управление: выделить ему дачи или имитировать работу по обращениям машины, деньги и проч. Вообще-то, машина граждан. И тот и другой способ используются, стоит у него во дворе, но воспользоваться ею он зависит от конкретного отдела или от конкрет может только после согласования и получения ной ситуации.

разрешения от управления1. Все было бы проще, если бы требовалось Иначе говоря, вместо децентрализации просто имитировать деятельность, но ведь не оперативного управления правоохранительной обходимо еще и отчитываться. А отчетность - работы на местах, случилась еще большая кон- пока единственный работающий механизм оценки и управления.

Из интервью с начальником РОВД. Алтайский край, 2010 год.

Вестник общественного мнения № 2 (108) апрельЦиюнь Отчетность как инструмент управления. Про нальных министерств, где и происходит основ отчетность сказано много. Важно здесь обо- ная работа по усвоению федеральных приори значить то, что отчетность подменяет систему тетов и превращении их в задачи для районных оценки и при этом отчетность устроена так, что отделов. Штабисты - объект навязчивого раз она только помогает, а нередко и вынуждает, дражения у сотрудников милиции, работающих работать на имитацию. на местах. Их воспринимают как кабинетных Отчетность состоит из показателей. При аналитиков, не понимающих и более того, сто вертикальном управлении милицией (полици- ронящихся практики. Решения и требования, ей) в центрах принятия решений (региональ- которые рождаются в штабах, - воспринимаются ные ГУВД и федеральный центр) должна на- как фантазмы оторванных от реальности людей, капливаться информация, на основе которой и но эти решения обязательны для исполнения.

принимаются эти решения. Но единственным Основной инструмент контроля качества ра способом организовать учет информации в та- боты низовых подразделений - проверки, осо кой системе становятся те или иные алгоритмы бенно внеплановые. Суть проверок заключается сбора количественных показателей. Они про- в том, чтобы проверить на практике, как испол сто должны выявляться в анализе и влиять на няются поставленные задачи. Проверить можно, вынесение оценки. анализируя документы, карточки учета, - иначе Но, как уже было сказано выше, система говоря, документы, которые формируют цифры централизована и не ориентирована на локаль- представленной отчетности. Поводом для про ные задачи. А раз так, то зачем всерьез запускать верки становится любое событие, которое о себе механизмы управления качеством правоохрани- заявляет. Например, по документам складывает тельной работы на местах и разрабатывать ло- ся картина неуклонного роста раскрываемости гичные для такой системы алгоритмы оценки? определенной категории преступлений, числа Эти механизмы основаны на идее, что милиция предотвращенных преступлений этой катего завязана на локальную среду и пользуется ав- рии, а потом вдруг такое преступление происхо тономией для того, что в наиболее полной форме дит и выясняется, что документальная картинка решать местные задачи, ориентировать свою ра- безнадежно несоразмерна реальной ситуации.

боту на запросы граждан и местного сообщества. Поэтому понятно, что любое событие получает Это подразумевает включение местного сообще- ярлык эксцесса, ведь по отчетности выходило, ства и руководителей районного уровня в фор- что ситуация под контролем.

мирование повестки дня для работы милиции. Для обеспечения эффективности, скон Такой подход создает другую систему оценки, в струированной в штабах и спущенной район которой также есть показатели, но они не кон- ным отделам в виде показателей, применяется струируются в отрыве от реальности, а вырас- следующий способ: начальник районного от тают из анализа ситуации в конкретном районе дела распределяет показатели между сотрудни или местном сообществе. То есть приоритеты ками. Сотруднику ставится задача обеспечить места и времени формируют задачи, в которых показатель, а не, например, восстановить пра содержатся критерии будущей оценки эффек- ва гражданина, который обратился в милицию.

тивности, необязательно количественные. Обеспечение показателей как задача на практи Если по такому пути формирования реаль- ке превратилось в совершенно абсурдистские ных приоритетов и сопоставимых с ними крите- управленческие решения. Например, сохраня риев оценки пойдут в региональных управлени- ется правило, введенное, по мнению действу ях и в федеральном центре, система не сможет ющих сотрудников, Анатолием Куликовым, работать, т.к. будет не способна при центра- начинать рабочий день с подготовки плана на лизации управления переварить весь этот день. Такой план мыслится как условие успеха.

разнообразный объем информации из разных В этом плане фиксируется все, начиная с того, регионов. Поэтому и выбираются количествен- что лоткрыл сейф, проверил документы, за ные показатели, как удобные и подъемные для канчивая планом по раскрытию преступлений.

такой системы управления. Положение сотрудника в отделе определяет Итак, показатели централизованные и, как ся его включенностью в общий процесс дости говорили начальники районных отделов в ин- жения показателей. Работа и ответственность тервью, происхождение показателей для них распределяются между всеми и тем самым, непонятно. сотрудник становится заложником ситуации, На самом деле, показатели генерируются в когда он должен обеспечивать не вполне ясные штабах. Штабы - структуры на уровне регио- ему задачи. Риск собственного провала обора № 2 (108) апрельЦиюнь 2011 Вестник общественного мнения чивается созданием неприятностей коллегам. делений и количественно фиксировать рост В такой системе мотивация формируется толь- или спад таких показателей. В результате систе ко на основе ответственности перед другими, ма работает не на достижение основных целей своими коллегами и страхом потерять репута- и принципов, а на обеспечение показателей.

цию в глазах сослуживцев. Это условно можно С новым приказом показателей стало больше, назвать позитивной мотивацией, т.к. она задей- чем было раньше.

ствует персональные, неплохие человеческие Вот. Двадцать пятый приказ (принятый в качества сотрудника. Но есть и негативная мо- рамках реформы милиции - ред.), конечноЕ тивация, которая связана с тем, что необеспе- Сразу скажу, принят он был очень быстро, это чение показателей - барьер к росту в системе и было видно, даже по телевизору. Если есть моз препятствие к получению бонусов (добавочных ги у кого-то, он сразу это поймет. Президент выплат к зарплате, премиальных и проч.). При сказал: Надо менять, надо убирать палочную этом сотрудникам понятно (в той или иной сте- систему, через месяц у нас новая фигня - двад пени), что показатели вырастают не из реаль- цать пятый приказ вот этот, всем известный. Е ной практики, а спущены сверху. Если смотреть внимательно этот двадцать пя В действительности, показатели являют- тый приказ, осталось то же самое. По-простому ся предметом манипуляций на всех уровнях говоря, то же яйцо, только сбоку. Раньше былоЕ управления. На уровне районного отдела это ну, возьмем такой пример: в том году было че происходит примерно так: сотрудники работа- тыре, в этом году пять - и вы молодцы. В этом ют, обеспечивают показатели. Отчитываются году шесть, в прошлом году семь - вы плохие.

руководителю отдела, как есть на самом деле. Сейчас же сделали хитро, сделали удельный вес Но собственно отчетность готовит уже сам ру- якобы. Но по большому счету, это то же самое, ководитель - колдует над цифрами. Какая та же самая палочная система осталась2.

отчетность подается наверх, сами сотрудники, выполняющие работу, - не знают. Они отчуж- Сложная реальность. С каждым новым эта дены от этой отчетности. пом отчетности конструируется повышенный показатель, который оценивается положительно.

Ваша работа состоит в том, что Вам опера- Дело в том, что система оценки предписывает не тивники приносят отчеты, то есть, вот, рапорты только критерии, по которым отчитываются, но или что, и Вы дальше из них уже компонуетеЕ? и то, как следует оценивать изменение показа Интервьюируемый: Да, дальше мы смо- теля. Но при этом, полностью исключая анализ трим, уже выставляем, там, такуюЕ Плюсуем, причин, по которым изменился показатель.

минусуем, вот так, грубо говоря1. Вот яркий пример, приведенный замести Показательно, что руководители на район- телем начальника районного отдела милиции ном уровне, в сущности, тоже не знают, как от- в сельском районе. Он должен был обеспечить читывается региональное министерство. Они показатель по раскрытию наркотических на своем уровне выполнили поставленную за- преступлений. Но он никак не мог этого сде дачу (заданный рост тех или иных показателей) лать, так как в его деревне все наркозависимые, и далее их горизонт интересов заканчивается. которые были, уже посажены. Наркозависимых Система в принципе устроена таким спосо- просто физически нет. Но ему нужно не просто бом, что и управление, и оценка, и сама работа найти и раскрыть такое преступление, но и рас подчинена бумажному оформлению, которое крыть больше, чем было в предыдущий отчет и становится целью. Принятый в рамках ре- ный период. Этот начальник не смог обеспечить формы приказ № 25 подтверждает выбор коли- показатель, он продемонстрировал спад в рабо чественных показателей в качестве основных те. И это предписанным образом было оцене для накапливания информации и принятия но как отрицательный результат. Вместо того управленческих решений. Этот новый приказ, чтобы проанализировать ситуацию и признать, который принят в рамках реформы, дополняет что отсутствие такой категории преступлений - приказ № 815 и концептуально оформляет ко- свидетельство ранее проведенной работы. личественный подход к учету и оценке работы Система управления в таких ситуациях дает милиции на местах. Если кратко, то смысл но- сбой. Есть два выхода: либо изменять пока вого приказа в том, чтобы более подробно, чем Из интервью с оперуполномоченным РОВД. Республика Коми.

прежде, разложить на критерии работу подраз 2010 год 1 Из интервью со старшим оперуполномоченным. Республика Коми. Из интервью с заместителем начальника РОВД. Алтайский край, 2010 год 2010 год Вестник общественного мнения № 2 (108) апрельЦиюнь затель, либо требовать его соблюдения. Чаще Наибольший размах такая практика имеет происходит второе, т.к. обеспечение показате- по административным правонарушениям, но лей - задача, которую для региональных мини- и уголовные дела - не исключение. Такие дела стерств решают низовые подразделения. известны многим правозащитным организаци Сами региональные министерства находят- ям, которые работают с обращениями граждан.

ся в таком же положении, как и районные отде- Например, дело Константина Патина, правовое лы, в силу необходимости отчитываться выше - сопровождение по которому оказывает Фонд в федеральный центр. Общественный вердикт4.

Федеральный центр, в свою очередь, ис- В такой ситуации неудивительно, что граж ходит из ему понятных представлений, кото- дане, которые обратились в милицию за помо рые очень обобщенно можно сформулировать щью, только в 13%5 случаев остались удовлет так: эффективность работы - это наращивание ворены и качеством работы с их обращением, объемов борьбы с преступностью, отсюда появ- и качеством отношения к ним как к заявителям, ляются приоритеты и показатели. Это рождает и результатом работы с их обращением. Мили деятельность, которую можно назвать форми- ция, включенная в примитивную централизо рование реальности. ванную систему управления, все больше занята обеспечением самой системы, легитимации ее Формирование реальности. Если престу- эффективности, даже ценой фальсификаций, плений нет, а показатель обеспечить нужно, то чем работой на земле.

тогда такие преступления нужно создать. Наше исследование выявило случаи, когда преступле- Выводы. Реальная задача подменяется ве ние не было совершено вовсе, но его создали домственной и политической, в основе кото посредством бумажного оформления. рой лежит простая идеология - эффективность Абсолютно парадоксальные задачи ставят. работы равна росту (усилению) борьбы с пре Ну, например, снижать преступность, и в то же ступностью, а это значит, что с каждым разом время оперативники все равно требуют мате- выявляться, раскрываться должно все больше риалы (о раскрытых преступлениях - ред.), что- преступлений. Тот факт, что такая идеология бы были. Ну, нет преступлений, ну нет! А еще подразумевает, что когда-нибудь случится 100% на тебя орут потом, почему нету? Где? Долж- преступности, не влияет на то, чтобы поставить ны быть!. Вы раскройте хоть одно! Ну как это под сомнение принятый подход.

вот!.. Парадокс!1. Система управления порождает систему Но ведь каждое преступление является та- оценки, служащей способом легитимации при ковым, когда есть человек, его совершивший, нятых сверху решений и превращает сотрудни событие, доказательства и проч. Если престу- ков милиции в бюрократов, обеспечивающих пление вымышленное, то человек все же на- политические решения. Такие цели достигают стоящий. ся и ценой прямых фальсификаций.

Делается следующим образом: находит- Система, порождающая фальсификации ся контингент соответствующий, на который преступлений, делает милицию антиобществен можно повесить Е2. ным институтом, не способным в полной мере Допустим, жена вызвала милицию, жалу- работать в интересах граждан. Зона отчуждения ется на мужа. Участковый приходит, пытается между милицией и гражданами будет сохранять решить проблему. Потом он оформляет карточ- ся, а разрыв скорее усиливаться, как и парал ки (учетные - ред.), фиксирует событие, пишет лельные реальности, в каждой из которых суще рапорта. А ппс-ники, потом, когда отчетный ствуют сегодня в России граждане и милиция.

период, берут и делают себе карточки, мол, они патрулировали и пресекли семейный конфликт.

Подробнее о деле можно прочитать на сайте Фонда - www.

В окно видели, как ссорились и, типа, пресекли.

publicverdict.org Это в отчетности идет как два события - одно у Результаты социологического опроса Фонда Общественный вер участкового, второе - у ппс-ников. ППС-ники дикт, проведенного в 2009 году. Исследование было посвящено теме реально вообще там не были, но правонаруше информированности граждан о работе милиции. Мы аналитически вы ние оформили и пресекли3. деляли группу лопытных респондентов, т.е. тех, кто информирован о работе милиции по личному опыту обращения в правоохранительные Из интервью с сотрудником РОВД. Республика Коми. 2010 год. органы. Исследование проводилось совместно с Аналитическим цен Из интервью с бывшим следователем. Алтайский край, 2010 год. тром Юрия Левады. Аналитический отчет опубликован в книге Рефор Из интервью с инспектором учетно-регистрационной дисциплины ма милиции в оценках и ожиданиях граждан ( РОВД. Москва, 2010 год. org/topics/research/8809.html) № 2 (108) апрельЦиюнь 2011 Вестник общественного мнения    Книги, научные публикации