РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

Институт Соединенных Штатов Америки и Канады

На правах рукописи

ТРАВКИНА Наталия Михайловна

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В КОНГРЕССЕ США: ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ НОРМЫ И СОВРЕМЕННЫЕ
ФОРМЫ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

Специальность 23.00.02а - Политические институты,
этнополитическая конфликтология,
национальные и политические
процессы и технологии

Автореферат диссертации

на соискание ученой степени

доктора политических наук

Москва

2003

Работа выполнена в отделе внутриполитических
и социальных проблем Института Соединенных
Штатов Америки и Канады Российской академии наук.

Официальные оппоненты:

- доктор политических наук,
профессор Н.А.аСахаров

- доктор политических наук М.В.аИльин

Ц доктор исторических наук В.А.аНиконов

Ведущая организацияа - Кафедра новой и новейшей
истории Исторического факультета МГУ

Защита состоится У____Ф __________ 2003аг. в ___ часов
на заседании Диссертационного совета Д.002.244.02 при Институте Соединенных Штатов Америки и Канады Российской академии наук по адресу:

123995, Москва, Хлебный пер., 2/3, конференц-зал

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке
Института США и Канады РАН

Автореферат разослан У___Ф ___________ 2003аг.

Ученый секретарь

Диссертационного совета,

кандидат политических наук ГусейновааМ.А.

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

Институт Соединенных Штатов Америки и Канады

на правах рукописи

Травкина Н.М.

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В КОНГРЕССЕ США:
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ НОРМЫ И СОВРЕМЕННЫЕ

ФОРМЫ ИХ РЕАЛИЗАЦИИ

(автореферат диссертации на соискание

ученой степени доктора политических наук)

Подписано в печать 20.02.2003 г. Объем 2,25 п.л. Формат 90х60 1/16.

Тираж 100 экз. Гарнитура SchoolBook, TextBook

Редакционно-издательский отдел ИСКРАН

Москва, Хлебный пер., 2/3. Телефон: 203Ц0403

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Настоящая работа посвящена исследованию теоретических основ и практики современного бюджетного процесса в Конгрессе США, изучению механизма рассмотрения и законодательного утверждения американского федерального бюджета.

Под современным бюджетным процессом в рамках законодательной ветви власти США в работе понимается совокупность действий двух палат Конгресса США и их органов по ежегодному рассмотрению и утверждению основных структурных параметров расходной и доходной частей федерального бюджета, а также показателей бюджетного дефицита (или профицита) и государственного долга (долга федерального правительства), обусловленных как конституционной способностью государства по сбору финансовых средств и их расходованию, так и потребностями социально-экономического и политического развития СШАа - достижением политической и экономической стабильности и экономического роста, включая удовлетворение системы законодательно определенных национальных приоритетов.

Актуальность темы диссертационного исследования состоит в следующем:

• бюджетный процесс в Конгрессе США, являясь важнейшей составной частью бюджетного процесса федеральной власти в целом, определяет весь ритм государственной жизни США на его высшем, федеральном, уровне и двух основных ветвей власти США;
• ежегодное рассмотрение и утверждение бюджетных запросов исполнительной власти имеет приоритетное значение в деятельности законодательной власти США, и поэтому исследование этих процессов дает представление о сути и формах законотворчества в Конгрессе США на одном из важнейших направлений американской политики;
• знание механизма бюджетного процесса в Конгрессе США дает ключ к пониманию специфики американского парламентаризма, характерных черт функционирования современной демократической системы США, которая на рубеже ХХЦХХI веков в той или иной форме стала моделью политического развития для подавляющего большинства государств мира, и особенно для стран Уновой демократииФ, к числу которых принадлежит и Россия;
• в условиях четко проявляющейся корреляции между политической нестабильностью и кризисными явлениями в бюджетном процессе, отмечаемой в последние десятилетия в политической жизни США, когда растущая или хроническая дефицитность федерального бюджета постепенно раскручивает тенденцию к обострению противоречий и конфронтационных начал во взаимоотношениях между исполнительной и законодательной ветвями власти (что особенно ярко проявилось в США в 1980е годы), рассмотрение особенностей и форм современного бюджетного процесса дает адекватные ориентиры при изучении кризисного и бескризисного периодов развития американской демократии в новейшей истории;
• более активное участие Конгресса в установлении национальных приоритетов США, наблюдаемое начиная с середины 1970х годов благодаря проведенной бюджетной реформе, позволяет лучше понять роль политической демократической системы в постепенном превращении социальных расходов в ведущие статьи расходной части федерального бюджета США, понижении доли военных расходова - мерах, обусловленных необходимостью поддержания и упрочения массовой политической базы в первую очередь Демократической, а также умеренного крыла Республиканской партий США.

  Таким образом, политическая и социальная стабильность американского общества также оказывается напрямую связанной с функционированием бюджетного процесса в высшем законодательном органе страны;

• состояние системы федеральных финансов является одним из наиболее важных и надежных индикаторов расстановки политических сил в США, и мандат на руководство страной, который американские президенты и партии получают в ходе президентских и промежуточных выборов, трансформируется в настоящее время, прежде всего, в форму бюджетных приоритетов и финансового обеспечения заявленных федеральных программ и направлений деятельности, что также служит важнейшим фактором, который может быть использован при составлении прогнозов развития политической ситуации в США в краткосрочном и среднесрочном планах;
• доскональное знание особенностей бюджетного процесса в Конгрессе США позволяет лучше прогнозировать исход многих президентских кампаний и политическую судьбу американских администраций; так, победоносное окончание бюджетной конфронтации с контролируемым республиканцами Конгрессом в 1995Ц1996агг. обеспечило переизбрание президента-демократа У.аКлинтона на второй срок в ходе президентских выборов 1996аг., который стал в результате этого первым президентом-демократом США после Ф.аРузвельта, пробывшим у власти два срока подряд;
• бюджетный процесс и сопровождающая его политическая борьба вокруг приоритетов расходных и доходных статей федерального бюджета в последнее время самым непосредственным образом затрагивали и национальные интересы России, в особенности в связи с решением республиканской администрации Дж.аБуша развернуть национальную систему ПРО. Знать эти процессы необходимо для прогнозирования векторов внешней и оборонной политики страны, которая в настоящее время самым значительным образом определяет жизнь мирового сообщества.

Практическая значимость. Целесообразность всестороннего изучения американского опыта в бюджетной сфере связана и с тем, что он все шире заимствуется во многих странах мира, особенно в государствах Уновой демократииФ, в том числе и в России. В деятельности высших государственных органов РФ, в частности Федерального Собрания РФ, в 1990е годы права гражданства получили такие элементы бюджетного процесса, как бюджетное послание Президента РФ, практика рассмотрения и принятия проектов федерального бюджета на очередной финансовый год, секвестрирование его отдельных статей, законодательное следование принципам сбалансированности и профицитности, налоговые реформы и ряд других составляющих, которые вполне можно определить как заимствованные из американской практики.

Сильная сторона американского бюджетного законодательстваа - требование УпрозрачностиФ большей части расходных и доходной статей, что в принципе исключило практику перепрограммирования средств федерального бюджета без предварительного уведомления американских законодателей в зависимости от произвольных решений исполнительной власти. В соответствии с бюджетным законодательством, Административно-бюджетное управление при Президенте США (АБУ) регулярно информирует Конгресс США о произведенных сокращениях в бюджетных расходах (секвестре), хотя в целом на протяжении последнего десятилетия они представляли собой сравнительно небольшую величину (порядка сотых долей одного процента расходной части федерального бюджета). В то же время, как показывает российская бюджетная практика самого последнего времени, произвольное перепрограммирование исполнительной властью законодательно утвержденных сумм федерального бюджета, закрытость бюджетных статей остаются отличительными особенностями российского бюджетного процесса.

Бюджетная реформа 1974аг. дала возможность американскому Конгрессу иметь собственное Бюджетное управление (БУК), которое осуществляет независимую от АБУ оценку состояния федерального бюджета и его перспектив, обеспечивает аналитическую проработку как президентских бюджетных программ и инициатив, так и законодательных предложений американских сенаторов и конгрессменов. Практика функционирования БУК заслуживает пристального внимания российских законодателей в плане усиления эффективности информационно-аналитических служб Федерального Собрания РФ.

Критическое изучение американского опыта разработки и принятия бюджетных законов, а также практики их применения важно по той причине, что в прошлом в РФ нередко имело место УслепоеФ копирование американских подходов, оборачивавшееся кризисными явлениями в развитии российского парламентаризма. Это положение, прежде всего, относится к неудачным попыткам использования механизма бюджетного секвестра в 1997Ц1998агг., который внес свой вклад в российский правительственный кризис 1998аг. Определенную озабоченность вызывают и недавние изменения в Налоговом кодексе РФ, поскольку профицитность российского бюджета по-прежнему остается весьма призрачной и он не имеет значительного запаса фискальной прочности, особенно в том случае, если потери в налоговых сборах не будут компенсированы значительным выходом доходов и прибылей Уиз тениФ.

Степень научной разработанности темы. Изучение бюджетного процесса в рамках законодательной и исполнительной власти США представляет собой сферу междисциплинарных исследований. При этом можно вполне определенно говорить о том, что, поскольку ежегодное рассмотрение и принятие проектов федерального бюджета является сердцевиной государственной жизни США на ее высшем, федеральном уровне, для плодотворного изучения и исследования бюджетного процесса важны не только результаты научных изысканий узких специалистов по данной проблематике, но и обобщающие выводы работ, посвященных государственному и общественно-политическому устройству США в целом, исследований, в которых затрагиваются вопросы внутренней, внешней и экономической политики США. Неоценимое значение в этом плане имеют работы Арбатоваа А.Г., АрбатовааГ.А., БурлацкогоаФ.М., ВасильевааВ.С., ВетровойаН.С., ВолковааН.В., ВолобуевааВ.П., ГаджиевааК.С., Галкин.А., ЗоринааВ.С., ИванянааЭ.А., ИльинааМ.В., Кокошин.А., КременюкааВ.А., МальковааВ.И., МельвиляаА.Ю., НиконовааВ.А., ПороховскогоаА.А., РоговааС.М., СевостьяновааГ.Н., СивачевааН.В., СогринааВ.В., СупянааВ.Б., Уткин.И., ФедоровичааВ.А., ЯзьковааЕ.Д. и ряда других американистов, в том числе и советского периода.

Вопросы внутренней политики США в самом широком ее понимании, имеющие определяющее значение для комплексного раскрытия темы настоящего диссертационного исследования, рассматриваются в трудах и публикациях таких известных специалистов-американистов, как БаренбоймаП.Д., БаталоваЭ.Я., ВласихинаВ.А., ГарбузоваВ.Н., ДейкинаА.И., ДолгополовааН.А., ЗолотухинаВ.П., ЗяблюкаН.Г., ИвановаЮ.А., КатасоноваЮ.В., КорнееваА.В., МаныкинаА.С., МишинаА.А., ПечатноваВ.О., ПоповаА.А., СавельеваВ.А., СахароваН.А., ЧервоннаяаС.А., ЧетвериковаС.Б., ШведовааН.А. и других ученых.

Смена Уполитико-идеологических вехФ и коренная трансформация политических, социальных и экономических институтов сначала советского, а впоследствии и российского общества на протяжении последних 15алет не могли не отразиться на общей и конкретной методологии исследования политических, социальных и экономических процессов, протекающих в современных США. Применительно к теме настоящего диссертационного исследования можно выделить ряд особенностей, характерных для американистики советского периода.

Главной среди ниха - упор на ведущую роль в государственной жизни США исполнительной ветви власти, сконцентрированной вокруг института президентской власти. Хотя в тот период появился ряд исследований, анализировавших роль Конгресса США в политической жизни США (в частности, работы В.А.аСавельева УСША: сенат и политикаФ. М., 1976; УСША: кризис законодательной властиФ. М., 1986 и УКапитолий США: прошлое и настоящееФ. М., 1989; ИвановааЮ.А. УКонгресс США и внешняя политикаФ. М., 1982; ПоповойаЕ.И. УАмериканский сенат и внешняя политика. 1969Ц1974агг.Ф. М., 1978), воздействию законодательной власти на ход внутриполитических процессов либо не придавалось большого значения, либо она считалась сравнительно несущественной, идущей в кильватере политики Белого дома. В рамках бюджетного процесса в федеральном правительстве США вплоть до середины 1970х годов это трактовка роли различных ветвей власти в политической демократической системе отчасти отражала объективное положение дел.