257 Финансы, кредит и финансовое право ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА ПРОЕКТОВ, РЕАЛИЗУЕМЫХ НА ПРИНЦИПАХ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА:

ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ й 2011 К.А. Макаревич Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации E-mail: koste-msal@mail.ru На нынешнем этапе развития государственно-частного партнерства в России огромную роль приоб ретают механизмы государственной поддержки реализации его проектов. Автор рассматривает воз можные механизмы государственной поддержки и перспективы совершенствования применимой нормативно-правовой базы.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, бюджетные гарантии, целевые программы, инвестиционный фонд.

На текущем этапе развития государственно- указаны в решении о заключении концессионно частного партнерства (ГЧП) в России в условиях го соглашения, в конкурсной документации и в развивающегося профильного законодательства, не концессионном соглашении. Подпункт 9 п. сложившейся практики реализации проектов ГЧП, ст. 10 Закона о концессионных соглашениях уста высоких рисков участия в проектах ГЧП для част- навливает, что концессионное соглашение может ного партнера особое значение приобретают ме- содержать в числе прочего не противоречащие за ханизмы поддержки государством их реализации. конодательству РФ условия об обязательствах кон Среди таких механизмов можно выделить меры цедента по предоставлению концессионеру госу административной, организационной, правовой, дарственных гарантий, размер принимаемых кон информационной и иной поддержки. Одним из цедентом на себя расходов, а также размер, поря ключевых факторов, влияющих на успешную под- док и условия предоставления концедентом кон готовку и реализацию проектов ГЧП, является цессионеру государственных гарантий.

участие публичного партнера в финансировании Анализ положений Бюджетного кодекса Рос проекта ГЧП. В числе инструментов бюджетной сийской Федерации (БК РФ) позволяет говорить поддержки следует выделить государственные (му- о том, что механизм предоставления государствен ниципальные) гарантии, бюджетное финансиро- ных гарантий был сформирован без учета специ вание, целевые программы, софинансирование фики долгосрочных инвестиционных проектов.

проектов за счет средств Инвестиционного фонда Применительно к проектам ГЧП гарантия долж Российской Федерации, участие в реализации про- на быть выдана на весь срок реализации проек ектов Внешэкономбанка. та, который может составлять 25 и более лет.

Однако БК РФ содержит ряд ограничений в от ношении государственных гарантий. Формально Государственные гарантии Одним из важнейших инструментов государ- максимальный срок гарантии не может превы шать 30 лет. При этом обязательства государства ственной поддержки проектов, реализуемых на принципах ГЧП, являются государственные га- по гарантии будут исполнены только в том слу чае, если законом о бюджете на очередной фи рантии. Пункт 13 ст. 3 федерального закона нансовый год будет предусмотрена соответству № 115-ФЗ УО концессионных соглашенияхФ от ющая расходная статья в отношении исполнения 21 июля 2005 г.1 (далее - Закон о концессионных соглашениях) прямо предусматривает право кон- обязательств по выданной гарантии.

цедента предоставлять концессионеру государ- На практике в целях обеспечения комфорта для финансирующих организаций в кредитное со ственные гарантии в соответствии с бюджетным глашение, обязательства заемщика2 по которому законодательством. При этом размер, порядок и условия предоставления концедентом концесси- обеспечиваются государственной гарантией, ре комендуется включать следующие условия: если онеру государственных гарантий должны быть Вопросы экономики и права. 2011. № по состоянию на определенный день в декабре РФ. В соответствии с п. 1 ст. 115.2 БК РФ если соответствующего года обязательства по гаран- гарантия, которая предусматривает право гаран тии не были в полном объеме включены в проект та возмещать все потраченные суммы у заемщи бюджета на следующий финансовый год, одоб- ка, устанавливает право регрессного требования ренного решением законодательного органа га- гаранта, то заемщик обязан предоставить гаран ранта во втором чтении, и по состоянию на опре- ту (за исключением случаев, когда принципалом деленный день в декабре соответствующего года является Российская Федерация, субъект Россий обязательства по гарантии не были включены в ской Федерации) обеспечение, соответствующее полном объеме в бюджет на следующий финан- требованиям ст. 93.2 БК РФ и гражданского за совый год, утвержденный решением гаранта, то конодательства Российской Федерации. Соглас это становится случаем неисполнения обязатель- но п. 3 ст. 93.2 БК РФ таким обеспечением могут ства заемщика по кредитному договору. Соответ- быть только банковские гарантии, поручитель ствующие обязательства гаранта также устанав- ства, государственные или муниципальные гаран ливаются в соглашении о предоставлении гаран- тии, залог имущества в размере не менее 100 % тии. В итоге у кредитора появляется право по- предоставляемого кредита. При этом указывает требовать от гаранта исполнения обязательств по ся, что обеспечение исполнения обязательств гарантии, которая включена в состав расходов на должно иметь высокую степень ликвидности.

текущий финансовый год. Следует отметить, что такое требование БК РФ В соответствии с п. 4 ст. 115 БК РФ государ- представляется в недостаточной степени учиты ственная гарантия может предусматривать суб- вающим коммерческие реалии. При наличии у сидиарную или солидарную ответственность га- принципала требуемого для получения государ ранта. Во многих законах субъектов Российской ственной гарантии обеспечения у него не возни Федерации, регулирующих правила предоставле- кает необходимости получения государственной ния государственных гарантий, устанавливается гарантии, поскольку такое обеспечение во мно исключительно субсидиарная ответственность гих случаях само по себе является достаточным гаранта. Необходимо иметь в виду, что финанси- для кредитора, финансирующего проект. Кроме рующие организации предпочитают не прини- того, при реализации данного механизма возни мать на себя риски, связанные с таким механиз- кают риски различных нарушений со стороны мом ответственности, поскольку в случае нару- принципала при предоставлении обеспечения шения обязательств заемщиком кредитор должен гаранту, что потенциально может повлечь недей будет сначала осуществить все процедуры по ствительность выданной государственной гаран взысканию задолженности с должника, и лишь тии и, соответственно, дефолт проектной компа после его отказа исполнить свои обязательства нии. С учетом указанных рисков кредиторы и (или отсутствия ответа кредитору в разумные инвесторы предпочитают заключать соглашения сроки) кредитор будет вправе обратиться к гаран- о предоставлении гарантии, предусматривающие ту с требованием исполнения обязательств по выпуск государственной гарантии без права рег гарантии. В случае же солидарной ответственно- ресса.

сти гаранта кредитор вправе обратиться с требо ванием об исполнении обязательств в полном Бюджетное финансирование объеме напрямую к гаранту, если заемщик не В числе видов бюджетных ассигнований, исполнил свои обязательства. Практика регио- которые могут применяться для софинансирова нальных инвестиционных проектов, предусмат- ния проектов ГЧП, можно выделить:

ривающих банковское финансирование, идет (a) субсидии, которые предоставляются на именно по этому пути. безвозмездной и безвозвратной основе в целях Еще одним фактором, увеличивающим рис- возмещения затрат или недополученных доходов ки кредиторов и, соответственно, проекта в це- в связи с производством (реализацией) товаров, лом, является предоставление государственной выполнением работ, оказанием услуг. При этом гарантии с правом требования гаранта к принци- нормативно-правовые акты субъекта РФ, регули палу о возмещении сумм, уплаченных гарантом рующие предоставление субсидий, должны оп бенефициару по государственной гарантии (пра- ределять критерии отбора получателей субсидий, во регресса), что предусмотрено п. 5 ст. 115 БК цели, условия и порядок предоставления субси Финансы, кредит и финансовое право дий, а также порядок возврата субсидий в случае там ГЧП. Пункт 1 ст. 3 федерального закона нарушения условий, установленных при их пре- № 94-ФЗ УО размещении заказов на поставки то доставлении (ст. 78 БК РФ);

варов, выполнении работ, оказании услуг для го (б) бюджетные инвестиции в объекты капи- сударственных и муниципальных нуждФ от тального строительства государственной соб- 21 июля 2005 г.6 (далее - Закон о государствен ственности в форме капитальных вложений в ных закупках) предусматривает возможность основные средства государственных учреждений обеспечения государственных нужд за счет вне и государственных унитарных предприятий пре- бюджетных источников финансирования, а не дусматриваются долгосрочными целевыми про- только за счет средств федерального бюджета или граммами. На основании с п. 6 ст. 79 БК РФ бюд- бюджетов субъектов Российской Федерации. При жетные инвестиции могут осуществляться в со- этом Закон о государственных закупках формаль ответствии с концессионными соглашениями. но не позволяет провести четкую грань между Статья 80 БК РФ, регулирующая порядок предо- государственным заказом и ГЧП, поскольку опе ставления бюджетных инвестиций юридическим рирует широкими понятиями Угосударственная лицам, не являющимся государственными учреж- нуждаФ, Употребности субъектов Российской Фе дениями или государственными унитарными дерацииФ, которые потенциально могут относить предприятиями, предусматривает участие в ус- ся к любому инфраструктурному проекту. Закон тавном капитале таких юридических лиц. Пре- о государственных закупках ориентирован имен доставление бюджетных инвестиций оформляет- но на ситуацию, когда государство выступает за ся соглашением. казчиком, а не партнером7. Однако, как указано выше, закон не предусматривает четких крите риев для определения разных форм ГЧП. Таким Целевые программы образом, гипотетически существует риск приме Статья 179 БК РФ предусматривает право на нения положений Закона о государственных за утверждение долгосрочных целевых программ (подпрограмм), определение сроков их реализа- купках к любому проекту ГЧП, финансирование которого осуществляется совместно публичной ции, установление порядка принятия решений об стороной и частным сектором, и тогда проект ГЧП их разработке и подтверждении.

Некоторые федеральные и региональные це- должен будет пройти через процедуру размеще ния государственного заказа в соответствии с левые программы предусматривают применение механизмов ГЧП. Так, законодательство Санкт- Законом о государственных закупках.

Петербурга предусматривает в рамках реализа- Также существует риск, что конкурс, прове ции долгосрочных целевых программ примене- денный согласно региональному закону о ГЧП, ние механизмов ГЧП. В соответствии с постанов- будет признан незаконным в случае, если конкур сная процедура, предусмотренная таким регио лением Правительства Санкт-Петербурга № УО целевых программахФ от 31 марта 2009 г.3 (да- нальным законом о ГЧП, противоречит процеду лее - Постановление № 345) участниками целе- ре размещения государственного заказа, предус вой программы могут быть юридические и физи- мотренной Законом о государственных закупках.

ческие лица, участвующие в выполнении мероп- Риск применения Закона о государственных риятий целевой программы4. Согласно п. 2.6 По- закупках к целевым программам усугубляется в становления № 345 при наличии в составе дол- п. 3 ст. 72 БК РФ ссылкой исключительно на госу госрочной целевой программы одного или не- дарственный контракт. Указанное положение пре скольких мероприятий, реализация которых воз- дусматривает, что в случае, если предметами го можна с использованием механизма ГЧП, заказ- сударственного (муниципального) контракта явля чик долгосрочной целевой программы осуществ- ется выполнение работ и (или) оказание услуг сро ляет подготовку документов по таким мероприя- ком, превышающим срок действия утвержденных тиям в соответствии с постановлением Прави- лимитов бюджетных обязательств, такие государ ственные контракты могут заключаться в преде тельства Санкт-Петербурга от 31 марта 2009 г.

№ 346 УО мерах по развитию государственно- лах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами.

частных партнерств в Санкт-ПетербургеФ5.

В соответствии с п. 3 ст. 179 БК РФ по каж Однако существует риск применения правил о государственном заказе к имеющимся проек- дой долгосрочной целевой программе, включая    Книги, научные публикации