Книги, научные публикации
22 Вопросы экономики и права. 2011. № 3 ТАМОЖЕННЫЕ ОРГАНЫ В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ XVIII В.
й 2011 Г.А. Третьякова кандидат экономических наук Самарский государственный экономический университет E-mail: lvls@mail.ru Статья посвящена выявлению места таможенных органов в государственном аппарате России XVIII в.
Отражены проблемы становления государственного механизма и соотношения полномочий различ ных государственных органов по управлению таможенным делом. Автор акцентирует внимание на незавершенности формирования новых государственных органов Российской империи в названный период и нечеткости законодательного оформления их компетенции по взаимодействию с таможен ными структурами.
Ключевые слова: государственный механизм, государственный аппарат, Сенат, коллегии, таможен ные органы.
На всех этапах становления и развития Рос- В начале XVIII в. путем реформирования всей сийского государства таможенные органы высту- сферы власти и управления, начатого Петром I, пали в качестве структурной составляющей госу- шло становление новой системы государствен дарственного механизма и были наделены доста- ных органов Российской империи. В результате точно широкими властными полномочиями в со- реформ в этой области, как отмечает Н.П. Ерош ответствующей сфере правового регулирования. кин, сложилась система бюрократических госу Для более точного определения места тамо- дарственных учреждений: Сенат, Синод, Каби женных органов в государственном механизме нет и коллегии - в центре, губернаторы, воевода, стоит остановиться на самом этом понятии. В комиссары и другие органы - на местах5.
научной литературе отразилось многообразие С 1721 г. во главе стоял император, в руках понимания механизма государства. Ряд ученых которого находилась абсолютная власть. Централь говорит о тождественности механизма и аппара- ными исполнительными органами становятся кол та государства1. Широкая трактовка государствен- легии, которые были подчинены Сенату, созданно ного аппарата включает в него все органы влас- му в 1711 г. и ставшему постоянным учреждением ти, узкая - только исполнительные органы2. Пред- с 1718 г. Последний следует отнести к органам вер ставляется верной точка зрения О.М. Алехиной, ховного управления. Например, Л. Тихомиров по которая определяет механизм государства как лагает, что в петровскую эпоху во главе государ Усистему государственных органов (государ- ственного управления был поставлен Сенат. Петр ственный аппарат) в динамике, то есть в дей- определял сенат, как своего рода заместителя на ствии, в процессе осуществления государствен- случай отлучек, и приказал всем Удуховным и мир ной власти, функционировании и во взаимодей- ским, военного и земского управления высшим и ствииФ3. низшим чинамФ быть послушными сенату, Укак нам К началу XVIII в. таможенная система Рос- самомуФ6. Он утверждает, что компетенция сена сии не была стабильной и четкой, как, впрочем, та была универсальна, ему были подчинены все и весь государственный механизм. Таможни на- органы управления7. Некоторые авторы отмечают, ходились под управлением нескольких государ- что в начале своей деятельности Сенат Уимел неко ственных органов. Сбор таможенных доходов торое отношение к законотворчеству (издавал так поступал в Приказ Большой казны. На местах называемые Угенеральные определенияФ, прирав таможни подчинялись воеводам, которые, одна- ниваемые к законам)Ф8. Однако, реорганизовав в ко, не могли вмешиваться в их финансовую дея- 1722 г. Сенат, император лишил его всякой возмож тельность. О количестве таможен в России в этот ности заниматься законодательной деятельностью.
период нет сведений. Д.И. Игнатенко предпола- Сенат, помимо названных функций, обладал гает, что их насчитывалось около 5004. еще и контрольной. Система государственного Теория и история экономики, государства и права контроля включает в себя три его вида: админи- полагает, что управление таможенной сферой стративный, судебный и финансовый. В петров- наряду с Коммерц-коллегией в начале XVIII в. в ское время доминирующее развитие получила России осуществляла еще и Камер-коллегия. Дан финансово-административная часть контрольной ные органы формировались по образцу швед деятельности, что является отличительной чер- ских учреждений, но руководство таможен со сто той государственного контроля на данном исто- роны коллегий проводилось по разным схемам: в рическом этапе9. И.Н. Приходько отмечает, что в России коллегии разделили между собой управ России XVIII в. Убыла создана своеобразная фис- ление внутренними, портовыми и пограничны кально-прокурорская система контроля и надзо- ми таможнями, а в Швеции все таможни находи ра. Создание данной структуры было связано со лись в подчинении Каммар-коллегии, тарифы стремлением Петра Великого охватить контролем разрабатывала Коммерц-коллегия, и многие об весь государственный аппарат сверху донизуФ10. щие вопросы, касающиеся таможенной службы, Одной из функций фискалитета был контроль за коллегии решали сообща. После ликвидации правильностью сбора налогов. В указе от 2 мар- внутренних таможен общее руководство порто та 1711 г. об обязанностях Сената11 впервые упо- выми и пограничными таможнями в России ста минаются фискалы, в обязанность которых вхо- ла осуществлять Коммерц-коллегия17.
дило не только обнаруживать нарушение закона, Первоначально каждая коллегия руковод но и обвинять преступника12. Фискалы возглав- ствовалась своим регламентом, но 28 февраля лялись обер-фискалом, состоявшем при Сенате. 1720 г. был издан обширный (из 56 глав) УГене Таким образом, Сенат, наряду с многочисленны- ральный регламентФ, определивший единообра ми функциями экономико-хозяйственного харак- зие организационного устройства, порядок дея тера, обязывался выполнять контрольно-ревизи- тельности и делопроизводства18.
онную работу;
12 января 1722 г. Петр издает указ Еще раз заострим внимание на том, что кол о реорганизации Сената, в котором официально легии формально подчинялись Сенату, который говорится о прокурорах13;
18 января 1722 г. царь контролировал их деятельность и посылал им назначил в генерал-прокуроры Павла Ягужин- указы. С помощью назначенных в коллегиях про ского, а в обер-прокуроры - Григория Писарева14. куроров, находящихся в подчинении генерал-про Главной функцией прокуроров становится над- курора Сената, Сенат надзирал за деятельностью зор за деятельностью тех учреждений, при кото- президентов коллегий19.
рых они состояли. Надзор осуществлялся в фор- В начале XVIII в. становление новых орга ме напоминания о необходимости следовать рег- нов управления еще не завершилось, и в силу ламентам и указам, а также в форме проверки этого достаточно сложно проследить соотноше исполнения принятых решений и опротестовании ние их компетенций касательно управления та незаконных решений. моженными органами. Так, когда в 1718 г. была Таким образом, Правительствующий сенат создана Ревизион-коллегия, ставшая специаль как высший административный орган в государ- ным органом государственного контроля, ей вме стве ведал всеми отраслями государственного нялся Усчет всех государственных приходов и управления, осуществлял надзор за правитель- расходов как в деньгах, так и вещахФ и организа ственным аппаратом и должностными лицами ция приходно-расходных книг, представляемых всех уровней, исполнял законосовещательные и ежегодно государственными учреждениями20. Ряд исполнительные функции15. исследователей отмечает, что Ревизион-коллегия Указом 15 декабря 1763 г. была проведена выполняла функцию финансового контроля на реформа Сената, в ходе которой он был разделен ряду с Сенатом21. В силу этого в 1722 г. коллегия на шесть департаментов, каждый из которых на- была включена в состав Канцелярии Сената в делялся конкретными полномочиями в той или виде Ревизион-конторы. Однако необходимость иной сфере государственного управления. финансового контроля привела к восстановлению Реформа 1718-1720 гг. ввела новые органы при Екатерине I Ревизион-коллегии. При Анне центрального управления - коллегии. Но еще Иоанновне в 1733 г. был издан новый регламент раньше в 1715 г. была создана Коммерц-колле- Ревизион-коллегии, который сохранил основные гия16, которая и должна была осуществлять уп- начала организации и порядка проверки отчет равление таможенными органами. Т.С. Минаева ности, установленные Инструкцией 1722 г.22 Сле Вопросы экономики и права. 2011. № дует отметить, что в этот период ряд учрежде- те Шемякину было присвоено звание майора, ний и ведомств были освобождены от направле- остальным членам его компании (директорам) ния счетов на ревизию, среди них - таможенное капитана29.
ведомство23. Размер откупной суммы не был обозначен в Таможенные пошлины собирались Камер- контракте и подлежал определению во время дей коллегией24. В 1732 г. внутренний таможенный ствия договора через вычисление среднего по сбор в Архангельске по указу Камер-коллегии ступления доходов от таможен за каждый месяц передавался на шесть лет на откуп московским отдельно за период 1755-1757 гг. Кроме этого, купцам25. Шемякин обязывался вносить в виде прибавки к Эта коллегия также следила за проведением откупной плате каждый год по 170 тыс. руб.
выборов служителей в таможенную службу в пер- Т.С. Минаева обращает внимание на то, что вой половине XVIII в. Своими указами она объяв- чиновники к моменту подписания контракта под ляла начало выборов и регламентировала их про- считать размер откупной суммы не успели, по ведение26. скольку ходатайство от Н. Шемякина о передаче Подчиненность таможен неоднократно изме- ему на откуп таможенных сборов поступило в нялась. Царским указом от 18 января 1721 г. пред- конце 1757 г., а правительство поспешило заклю лагалось всем желающим взять на откуп тамож- чить договор до начала навигации 1758 г.30 Оче ни по польской границе. После его опубликова- виден вывод, что в это время Коммерц-коллегия ния выяснилось, что ни Камер-коллегия, ни Ком- не имела регулярно поступающей информации о мерц-коллегия не имеют сведений о таможенном таможенных доходах государства.
внешнеторговом сборе в этих порубежных мес- После смерти Елизаветы Петровны новый тах27. Поскольку желающих не нашлось, постоль- император Петр III продлил Шемякину право на ку правительство временно отложило исполне- откуп еще на 10 лет. Однако уже через несколько ние указа. В 1722 г. Сенат ограничил срок дей- месяцев контракт был расторгнут, так как компа ствия откупных контрактов 4 годами и обязал ния не смогла заплатить откупную сумму за пол вносить платежи по истечению каждого года. В года и не предоставила отчетов о ходе торговли и 1758 г. была предпринята попытка распростра- ведомости о получении таможенных доходов. нить откупную систему на все таможни России. августа 1762 г. вышел указ Сената УО принятии в Откупная система должна была способствовать казенное ведомство всех портовых таможенных росту государственной прибыли, уменьшению сборов и об определении к оным смотрителяФ.
контрабанды, совершенствованию организации Управление таможнями передавалось членам таможенного дела. В соответствии с указом Се- специально созданной Комиссии о таможнях.
ната все пограничные и портовые таможни, за Смотрителем над всеми таможенными сборами исключением остзейских провинций и азиатской назначался статский советник Алексей Яковлев, границы, передавались на 6-летний откуп дирек- а его помощниками - надворный советник Нико тору Темерниковской торговой компании Ники- лай Самойлов и ярославский фабрикант Иван те Тимофеевичу Шемякину. Откупщики, поми- Затрапезный31.
мо сбора пошлин, обязывались содержать в ис- С декабря 1763 г. вопрос о целесообразнос правности таможни, выплачивать жалованье всем ти таможенного откупа рассматривала Комиссия таможенным служащим из собственных средств, о коммерции во главе с Яковом Шаховским. Член аккуратно вести таможенные книги и предостав- комиссии Г.Н. Теплов, изучивший документы лять в Коммерц-коллегию рапорты о привозе и откупщиков, пришел к выводу о нежелательнос вывозе товаров. Одновременно Шемякин полу- ти использования откупной системы в таможен чил право осуществлять кадровую политику по ном деле.
своему усмотрению вплоть до замещения управ- 20 ноября 1763 г. императрица Екатерина II ляющими таможнями. Сам откупщик стал обер- высочайшей инструкцией УО поручении действи инспектором таможни, а его помощники - дирек- тельному тайному советнику графу Миниху глав торами таможен28. Для поддержания взаимодей- ного надзора над всеми таможенными сборамиФ ствия по вопросам пограничного и таможенного учредила Главную над таможенными сборами контроля с военным ведомством, которое всегда канцелярию. С 1 января 1764 г. таможни пере было государственным, обер-инспектору Ники- шли в государственное управление32.
Теория и история экономики, государства и права На протяжении всего XVIII в. на деятель- Екатерины II, не что иное есть, как соединение ность таможенных органов косвенное, но суще- Департамента Камер (Уведавшего надзиранием ственное влияние оказывает Коллегия иностран- над всеми государственными окладными и нео ных дел, куда поступали донесения от команду- кладными доходамиФ) и Ревизион-коллегии, ко ющих военными подразделениями на колонизи- торой поручаются в смотрение домостроитель руемых кавказских, сибирских и среднеазиатских ные и казенные дела губернии. Из этого опре территориях. Коллегия иностранных дел неод- деления истекали все обязанности Казенной па нократно сносилась с Коммерц-коллегией по ус- латы. Она собирала ведомости о численности тановлению торгово-таможенных контактов, и, населения, сведения о приходах и расходах, сви как правило, в указах последней учитывались все детельствовала счета, управляла соляными и пи рекомендации этого ведомства33. тейными заведениями, сборами и откупами, на Задачи таможенных органов по борьбе с кон- блюдала, чтобы в ее губернии не были собирае трабандой обусловили их теснейшее взаимодей- мы незаконные сборы, чтобы законные сборы по ствие с Адмиралтейством и Военной коллегией. ступали своевременно, сохранялись в целостно После принятия в 1731 г. Морского пошлинного сти и доставлялись куда следует;
она доставля устава был взят курс на создание специальной ла, наконец, в Экспедицию по государственным таможенной флотилии. В 1746 г. указом Прави- доходам и в Сенат сведения о доходах и расходах тельствующего сената было подтверждено вве- ее губернии.
дение таможенной яхты. Адмиралтейству пору- 24 марта 1781 г. было утверждено наставле чалось выделить для командования яхтой мич- ние по производству дел в Казенной палате. Для мана Утакого рангу, чтоб вымпел мог носитьФ;
удобства исполнения возложенных на нее дел Военной коллегии прикомандировать к яхте сол- Казенная палата была разделена на семь экспе дат из Кронштадского гарнизона34. В 1755 г. при диций. Вторая экспедиция ведала таможенными Военной коллегии была создана комиссия для делами губернии. Она получала ведомости о та рассмотрения количества солдат из драгунских моженных приходах и расходах, наблюдала, что и пехотных полков для тех таможен и форпос- бы со всяких товаров взыскивалась законная по тов, употреблением их сил для починки дорог, шлина, чтобы ничего не провозилось тайно, раз рогаток, рвов и расчистки просек35. рабатывались меры по предотвращению и пре В тот период, когда была упразднена Ком- кращению злоупотреблений39.
мерц-коллегия, таможенное дело управлялось и С созданием губерний, согласно петровским регулировалось различными органами и учреж- узаконениям, губернаторы получали чрезвычай дениями. Так, Комиссия о коммерции рассматри- ные полномочия: каждый из них не только имел вала проекты развития торговли, изыскивала административные, полицейские, финансовые и средства для улучшения состояния экономики и судебные функции, но и являлся командующим положения купечества. Первая Комиссия о ком- всех войск, расположенных в подведомственной мерции существовала в 1727-1729 гг., вторая - в ему губернии40. Согласно наказу Угубернаторам, 1760-1762 гг., третья - в 1763-1796 гг.;
1-я комис- воеводам и их товарищам, по которому они дол сия подготовила тариф 1731 г.;
наибольшее зна- жны поступатьФ, только сам губернатор имел пра чение имела 3-я Комиссия о коммерции, ею были во непосредственного сношения с центральны составлены Таможенные тарифы 1766 и 1782 гг.36 ми учреждениями41.
Сходные функции выполняла Комиссия о Окраинное положение, отдаленность части пошлинах (1753-1757). Она провела отмену внут- российских таможен (например, сибирских и ренних таможенных пошлин в России и на Укра- УазиатскихФ) от центра повышали степень влия ине, подготовила Таможенный устав 1755 г. и ния на них местных органов власти. Хотя дея Таможенный тариф 1757 г.37 тельность таможенных служб регламентирова В соответствии с Манифестом от 7 ноября лась указаниями и предписаниями, поступавши 1775 г. для управления делами в Российской им- ми из Сената и Коммерц-коллегии, центральное перии были учреждены Казенные палаты по од- руководство не всегда оперативно реагировало на ной в каждой губернии: У...для домостроитель- возникавшие по таможенному ведомству пробле ных дел и управления доходов Императорского мы. Поэтому деятельность таможенных структур ВеличестваФ38. Казенная палата, по выражению на азиатской границе во многом определялась Вопросы экономики и права. 2011. № См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 34. С. 302.
распоряжениями губернской администрации42. А Алехина О.М. Теоретико-методологические ас в ведение Сибирского генерал-губернатора напря пекты проблемы определения понятия государствен мую попадают таможни и, в частности, сбор та ного механизма РФ. URL: моженных пошлин43. В Левобережной Украине pravo/1503/13.html.
согласно указу Сената 1780 г. Главная над тамо Игнатенко Д.И. Государственно-правовое регу женными сборами канцелярия приказала пере лирование финансовой деятельности в России в XVIII дать все таможни и подчиненные им заставы в начале XX века (историко-правовой анализ): дис....
введение генерал-губернатора П.А. Румянцева44.
д-ра юрид. наук. СПб., 2005. С. 375.
В 1796 г. была восстановлена деятельность Ерошкин Н.П. История государственных учреж Коммерц-коллегии, и таможни вновь переходят дений дореволюционной России. М., 1983. С. 72.
Тихомиров Л.А. Монархическая государствен в ее подчинение45.
ность. М., 1998. URL: Особо следует отметить, что на структуру и Там же.
управление таможнями в XVIII в. оказывали вли Омельченко Н.А. История государственного уп яние расширение территории России, установле равления в России: учебник. М., 2005. С. 178.
ние новых торговых путей, потребности в совер Платонова Н.В. Особенности государственно шенствовании таможенно-тарифного регулирова го контроля в России в первой четверти XVIII века.
ния в связи с ростом объема торговых операций46.
URL: // Так, в первой половине XVIII в. на Украине MaterialsInvestigations/part13/v13s27_Platonova.pdf.
Гетманщине (полуофициальное название Левобе Приходько И.Н. Законодательные акты и дело режной Украины во второй половине XVII - производственная документация как исторический ис XVIII вв.) существовала таможенная система, зна- точник по налоговой политике правительства в пер вой четверти XVIII века (на примере Западной Сиби чительно отличавшаяся от системы Российской риФ: автореф.... канд. ист. наук. Челябинск, 2010.
империи и развивавшаяся автономно от нее. В ос С. 22.
нове лежала откупная система, которая к середи Полное собрание законодательства (далее не века дискредитировала себя вследствие много ПСЗ). Т. IV. № 2331.
численных злоупотреблений со стороны откупщи См.: Казанцев С.М. Прокуратура Российской ков, и с 8 декабря 1748 г. Сенат отдал таможен империи: автореф. Е д-ра юрид. наук. URL: // ный сбор на содержание Генеральной войсковой law.edu.ru/book/asp?bookID=122130.
канцелярии. После возобновления института гет ПСЗ. Т. VI. № 3880.
манства в 1750 г. доходы от индуктного сбора47 14 Казанцев С.М. Указ. соч.
Там же. С. 178.
стали поступать в распоряжение гетмана48.
Государственные учреждения России XVII Таким образом, в XVIII в. в Российской им XVIII вв. М., 1991. C. 138.
перии не завершилось формирование стройного Минаева Т.С. Торговая конкуренция и таможен государственного аппарата, и, соответственно, ная политика России и Швеции в XVIII в.: автореф....
полномочия различных государственных органов д-ра ист. наук. Архангельск, 2010. С. 31, 40.
в отношении управления таможенным делом чет Ерошкин Н.П. История государственных учреж ко не сформировались. Наблюдаются постоянные дений дореволюционной России. М., 1983. С. 81.
изменения в соподчинении и взаимодействии Омельченко Н.А. История государственного таможенных органов в государственном механиз управления в России: учебник. М., 2005. С. 181.
ме России названного периода. Это было обозна- ПСЗ. Т. V. № 3255, № 3133.
См.: Ивановский В. Государственное право.
чено как логикой эволюционного развития госу Известия и ученые записки Казанского университе дарственной машины страны, так и различными та. По изданию № 5 1895 года - № 11 1896 года. URL:
субъективными факторами.
// Ялбулганов А.А. Зарождение государственного конт См.: Спиридонова Л.И. Теория государства и роля в России во второй половине XVII - XVIII вв.
права. М., 1995. С. 66;
Теория государства и права: курс (историко-правовое исследование) // Государство и лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. Сара право. 2001. № 10. С. 91.
тов, 1995. С.79;
Хропонюк В.Н. Теория государства и Торговля, купечество и таможенное дело в Рос права. М., 1993. С. 100-101;
Байтин М.И. Механизм сии в XVI-XIX вв.: сб. материалов Второй междунар.
современного Российского государства // Правове науч. конф. Курск, 2009. С. 135.
дение. 1996. № 3. С. 4.
Теория и история экономики, государства и права 23 Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 92. URL: URL: 063/275.htm.
index.php?id286=23. Андреев А.Г., Никольский Д.В. Финансовое уп Минаева Т.С. Отношение купечества к тамо- равление и организация государственного финансово женному откупу в XVIII в. (На примере Н.Т. Шемя- го контроля в Российской Империи во второй четвер кина) // Торговля, купечество и таможенное дело в ти XVIII - начале XIX века. URL: России в XVI-XIX вв. С. 139. ru/about/history/XVIII-XIX/.
26 Наседкин Е.Н. Посадские выборы в москов- Там же.
ские таможни в 1739 - 1740 гг. // Торговля, купече- Туров С.В., Колокольников В.В. Сибирские и ство и таможенное дело в России в XVI-XIX вв. С. тобольские губернаторы // ЧиновникЪ. 1999.
135. № 399 (6). URL: Минаева Т. УНемалое приращение казныФ или issue.php?id=25.
Учрезвычайный вредФ // Таможня. 2008. № 21(212). Там же.
С. 32.
Солонченко Е.А. Таможенный надзор на азиат Там же. ской границе Российской империи: специфика орга Ульянич А.М. Исторические аспекты погранич- низации в 80-е гг. XVIII в.//Торговля, купечество и ного и таможенного контроля на границе Российской таможенное дело в России в XVI-XIX вв. С. 152.
империи в 1721 - 1917 гг.: автореф.... канд. ист. наук. Туров С.В., Колокольников В.В. Указ. соч.
М., 2010. С. 17. Лицоева Е.В. Динамика таможенных тарифов на Минаева Т. Указ. соч. С. 33. Украине-Гетманщине в XVIII в. // Торговля, купечество и Там же. таможенное дело в России в XVI-XIX вв. С. 206.
32 ПСЗРИ. Т. 16. № 11975. Таможенная служба Санкт-Петербурга. 1703 Торопицын И. Деятельность Коммерц-коллегии 2003 / под общ. ред. В.И. Вьюнова. СПб., 2003. URL:
по привлечению турецких армян к транзитной тор- 2003/ говле через Астрахань (1726-1727 гг.). URL: Хромов П.А. Экономическое развитие России wwwnbuv.gov.ua/portal. в XIX - XX вв. 1800-1917. М., 1950. С. 139;
Кисловс Шпак А.Н. Создание и совершенствование си- кий Ю.Г. История таможни государства Российско стемы защиты и охраны государственной границы в го. 907-1995. М., 1995. С. 38-41.
Российской империи (1721-1893 гг.): дис. Е канд. ист. Пошлина на Украине за ввозимые товары наук. М., 2006. С. 96.
Лицоева Е.В. Динамика таможенных тарифов ПСЗРИ. Собр. 1. Т. 14. С. 329-331. на Украине-Гетманщине в XVIII в. // Торговля, купе Личные деньги. 19.12.2006. URL: чество и таможенное дело в России в XVI-XIX вв.
www.personalmoney.ru. С. 201 - 202.
Поступила в редакцию 02.02.2011 г.