Книги, научные публикации
Экономические 9(58) Финансы, денежное обращение и кредит 265 науки 2009 Методы валютного контроля и направления их совершенствования й 2009 Н.В. Плотникова Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации Рассмотрены методы осуществления контроля и надзора за соблюдением валютного законода тельства РФ и актов органов валютного регулирования. Определены направления совершен ствования контрольных мероприятий в валютной сфере.
Ключевые слова: валютный контроль, валютное регулирование, методы валютного контроля, административный регламент Росфиннадзора.
Анализ применения действующего законо следует понимать способы конкретного выраже дательства в области валютного регулирования ния и организации контрольных действий. В за и валютного контроля показывает, что требова висимости от времени совершения валютного ния валютного законодательства включают в себя контроля можно выделить три основные его фор систему публично правовых и частноправовых мы предварительный, текущий и последую предписаний и методов регулирования. Государ щий. Все они должны находиться в тесной вза ственная политика регулирования валютных от имосвязи, отражая непрерывный характер конт ношений, особенно в условиях финансового кри рольных мероприятий.
зиса, должна опираться на установленный ва Методы осуществления контроля и надзора лютным законодательством с помощью опреде за соблюдением валютного законодательства Рос ленного набора используемых средств (запретов, сийской Федерации и актов органов валютного дозволений, позитивных обязываний) порядок. регулирования представляют собой способы ре На текущий момент сложно говорить о су ализации возложенных полномочий органов и ществовании в Российской Федерации действи агентов валютного контроля, направленные на тельно результативной системы государственно достижение конечного результата предупреж го финансового валютного контроля. Органы и дение, выявление и пресечение правонарушений агенты валютного контроля, реализуя возложен в валютной сфере.
ные полномочия, столь важные для обеспечения В валютном контроле наиболее распростра финансовой безопасности и стабильности эко нены методы наблюдения, анализа и проверки.
номики страны, автономно осуществляют мони При этом наблюдение в данной сфере представ торинг процессов, связанных с проведением ва ляет собой ознакомление с деятельностью объекта лютных операций. Кроме того, до сих пор не контроля без применения сложных приемов по получили должного научного и институциональ лучения и оценки информации;
анализ характе ного разграничения сами понятия УформаФ и ризуется обработкой информации с использова УметодФ контроля. нием специальных аналитических математичес Вместе с тем повышение результативности ких приемов;
проверка касается, как правило, реализации полномочий по валютному контро специальных вопросов деятельности объекта, лю может быть достигнуто путем выработки в исследуемых на основе документов на предмет указанной сфере деятельности единообразных выявления нарушений валютного законодатель подходов к осуществлению контрольных меро ства.
приятий за соблюдением требований валютного Различие между наблюдением и проверкой, законодательства Российской Федерации. При с точки зрения открытости методик, объясняется этом важным условием применения является тем, что наблюдение ведется при непосредствен четкая формулировка целей и задач, упорядоче ном участии самих подконтрольных субъектов, ние государственных функций, оптимизация которые обязаны, например, предоставлять ин структур, описание процедур регламентов кон формацию о предстоящих валютных операциях трольной деятельности. и несут ответственность за своевременность и Представляется целесообразным уточнить, достоверность сообщения сведений. Проверки же что под формами контроля за соблюдением ва направлены на выявление уже совершенных на лютного законодательства Российской Федера рушений, которые могут являться следствием не ции и актов органов валютного регулирования только ошибок, но и умышленных действий.
n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!
m w o w c.
.
d k o c c a r u t Экономические 9(58) 266 Финансы, денежное обращение и кредит науки Наблюдение и анализ преследуют цель не собой функциональную составляющую механизма столько выявления правонарушений, сколько по валютного контроля. Форма и методы осуществле лучения информации о ситуации в валютной сфе ния валютного контроля в Российской Федерации ре. Наблюдение призвано, в первую очередь, кон должны обеспечивать соблюдение интересов госу статировать правомерное поведение участников ва дарства без излишнего вмешательства в оператив лютных операций и во вторую предупреждать ную деятельность хозяйствующих субъектов, не совершение нарушений, которые становятся оче препятствуя при этом развитию экономики.
видными УавтоматическиФ в силу самой процедуры Учитывая действующую государственную по наблюдения. литику в данной сфере, органами и агентами ва Отметим некоторые особенности метода наблю лютного контроля должна проводиться работа, на дения, используемого органами и агентами валют правленная на решение вопросов стандартизации и ного контроля. Сюда относятся: постоянность на четкой регламентации осуществления контрольных блюдения (например, в течение всего периода осу полномочий, а также взаимодействия и координа ществления валютной операции или деятельности, ции работы контролирующих органов всех уров подлежащей контролю;
оно охватывает, как прави ней. В целом указанные требования можно разде ло, все операции определенного рода одного субъек лить на две группы: требования к осуществлению та хозяйствования);
всеобщность наблюдения (конт контрольной деятельности и требования к органи ролю подлежат все без исключения лица, соверша зации и проведению контрольных мероприятий.
ющие валютные операции, если это предусмотрено Сроки и последовательность действий (адми законодательством);
нейтральность наблюдения (про нистративных процедур) Росфиннадзора и его тер цедуры наблюдения не должны препятствовать со риториальных органов, порядок взаимодействия вершению разрешенных законодательством валют между структурными подразделениями и должност ных операций, не создавать дополнительных издер ными лицами Росфиннадзора и его территориаль жек для лиц, осуществляющих валютные операции). ными органами, а также порядок взаимодействия Проверка как метод валютного контроля чаще Росфиннадзора и его территориальных органов с всего используется в тех случаях, когда возникает другими федеральными органами исполнительной необходимость установить факт нарушения валют власти, юридическими и физическими лицами при ного законодательства. Проверка отличается более исполнении государственной функции органа ва глубоким исследованием обстоятельств дела с при лютного контроля определены административным влечением всех возможных документальных источ регламентом1.
ников информации. Метод проверки вступает в дей Введение регламентации деятельности в валют ствие в связи с информацией о неправомерном по ной сфере направлено на реализацию идеи о пуб ведении лица, нарушившего порядок проведения лично правовом характере отношений, которые воз какой либо валютной операции. Проверки, в ос никают между гражданами и организациями, с од новном, не носят сплошного характера и осуществ ной стороны, и государством с другой. Вместе с ляются выборочно. Преимущественно проверкам тем анализ практики применения административ подвергаются юридические лица резиденты, а так ного регламента Росфиннадзора по валютному кон же действующие на территории Российской Феде тролю показывает необходимость внесения ряда рации иностранные юридические лица. изменений и дополнений в указанный документ.
Следует обратить внимание и на принципи Медленная и слишком централизованная процеду альные требования к процедуре проверок в сфере ра принятия решений, отсутствие оперативной ин валютного контроля: производимые органами и формации о результатах и затратах, позитивных агентами валютного контроля проверки не должны общественно значимых результатов ставит в каче перерастать в ведомственный произвол;
неуклон стве цели изменения регламента отход от управле ное и точное соблюдение норм и правил, установ ния, основанного на процедурах, и переход к уп ленных действующим законодательством, всеми равлению по результатам, что приведет к более ра органами и агентами валютного контроля и их дол циональному использованию кадровых и финан жностными лицами. Требование презумпции не совых ресурсов.
виновности лица участника внешнеэкономичес Совершенствование осуществляемых Росфин кой сделки предполагает непредвзятость в отноше надзором полномочий по валютному контролю в нии к проверяемым лицам, выражающуюся в том, части реализации предусмотренных административ что их действия заранее не были направлены на Об утверждении административного регламента Федеральной службы финансово бюджетного надзора по уклонение от соблюдения норм, установленных ва исполнению государственной функции органа валютно лютным законодательством.
го контроля: Утв. приказом Минфина России от 6 нояб.
Необходимо отметить, что совокупность форм 2007 г. № 98н // Бюлл. нормативных актов федер. орга и методов контрольной деятельности представляет нов исполнит. власти. 2008. № 23.
n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!
m w o w c.
.
d k o c c a r u t Экономические 9(58) Финансы, денежное обращение и кредит науки ным регламентом процедур, на наш взгляд, должно и формирования перечня подлежащих контролю предусматривать следующее: объектов проверок, осуществляющих внешнеэконо 1. Установление четкого порядка, сроков и по мическую деятельность, предложения по включе следовательности действий осуществления админи нию объектов проверок в план контрольной работы стративных процедур, включая разработку методи должны быть основаны на информации о призна ки планирования деятельности и алгоритма прове ках нарушений резидентами и нерезидентами актов дения контрольных мероприятий.
валютного законодательства Российской Федерации Валютный контроль решает стоящие перед ним и актов органов валютного регулирования, полу задачи путем применения выработанных многолет ченной от Банка России, уполномоченных банков, ним опытом методов проверок, наблюдения, ана правоохранительных, таможенных и налоговых ор лиза. Их результаты обязательно должны фикси ганов. В перечень объектов проверок должны вклю роваться и документально оформляться. Деятель чаться лица, по которым ввиду истечения сроков ность органов и агентов валютного контроля долж давности привлечения к административной ответ на организовываться и планироваться. Все это вме ственности, не могут быть реализованы меры, пре сте взятое можно назвать процедурами контроля.
дусмотренные Кодексом Российской Федерации об Данные процедуры, особенно сами контрольные административных правонарушениях, с учетом сле мероприятия, и должны быть предметом регламен дующих критериев (приоритетов): неоднократное тации с целью обеспечения надлежащего качества упоминание предлагаемого объекта проверки в по и результативности контрольной деятельности ор лученной информации о признаках нарушений (чем ганов государственного финансового контроля.
больше количество упоминаний, тем выше приори Следует отметить, что административным рег тет);
крупный размер суммы невозвращенных (не ламентом Росфиннадзора подробно описана проце полученных) средств, причитающихся предлагаемому дура проведения проверки, оформления ее резуль объекту проверки по условиям внешнеторговых до татов, санкций и обжалования, в то же время про говоров (контрактов).
блемы административно методического характера, Регламентация вышеуказанных процедур че связанные с отсутствием единого алгоритма конт рез внесение уточнений в отдельные положения рольных мероприятий в валютной сфере, сдержи административного регламента позволит с учетом вают развитие методов валютного контроля.
требований, предъявляемых к деятельности по осу Представляется, что правила (регламенты) кон ществлению государственного финансового конт трольных мероприятий следует объединить в такие роля2, оптимизировать реализацию полномочий по группы:
валютному контролю, повысить ее результативность.
Х подготовка контрольных мероприятий;
Детальное и подробное описание всех проце Х проведение контрольных мероприятий;
дур, связанных с исполнением государственной Х оформление результатов контрольных меро функции органа валютного контроля, с учетом спе приятий;
цифики организации и планирования работы в об Х применяемые санкции, обжалование решений;
ласти валютного контроля позволит устранить име Х отчетность и реализация материалов конт ющиеся на сегодняшний день пробелы в практике рольных мероприятий.
исполнения государственной функции органа ва С учетом изложенного представим алгоритм проведения мероприятий по валютному контролю лютного контроля.
(см. рисунок). 2. Мероприятия по совершенствованию пол К серьезным недоработкам действующей ре номочий по валютному контролю должны предпо дакции регламента можно также отнести и недоста лагать и формирование единого механизма межве точность критериев включения объектов проверок домственной координации органов и агентов валют Подготовка Проведение Санкции Обжалование Отчетность - планирование - процедура - вынесение - рассмотрение - многомерный решений жалоб анализ - функциональный - квалификация - контроль - сопровождение - выработка анализ за выполнением дел в судебных предложений решений инстанциях - программы - производство - администрирование - защита в судах проверок - оформление Рис. Алгоритм проведения Росфиннадзором контрольных мероприятий в валютной сфере в план контрольной работы. Представляется, что в Об обеспечении деятельности по осуществлению целях повышения качества планирования конт государственного финансового контроля: Приказ Минфина рольных мероприятий в сфере валютного контроля России от 25 дек. 2008 г. № 146н // Рос. газ. 2009. 4 марта.
n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!
m w o w c.
.
d k o c c a r u t Экономические 9(58) 268 Финансы, денежное обращение и кредит науки ного контроля, их активное взаимодействие на по пользования информационных ресурсов в области стоянной основе, направленное на единство приме валютного контроля.
нения нормативных актов. 3. Развитие программных средств обеспечения С этой точки зрения постоянство взаимодей валютного контроля также, на наш взгляд, следует ствия органов и агентов валютного контроля дол рассматривать как направление совершенствования жно предусматривать: проведение на местах регу государственного контроля в валютной сфере, ведь лярных рабочих встреч руководителей территори система валютного контроля, не имеющая надле альных управлений Росфиннадзора с руководством жащего уровня программных средств обеспечения, территориальных органов агентов валютного кон не может адекватно отвечать потребностям рыноч троля в субъектах Российской Федерации;
созда ной экономики.
ние межведомственных рабочих групп (включа Необходимость проведения мониторинга и ана ющих представителей территориальных управле лиза происходящих в сфере экономики негативных ний, ФНС России, ФТС России);
участие в рас процессов и явлений, связанных с уклонением от ширенных совещаниях таможенных и налоговых выполнения требований валютного законодатель органов;
взаимодействие с главными управления ства, с утечкой капиталов за рубеж, с легализацией ми Банка России в субъекте РФ;
участие в рабо доходов, полученных преступным путем, обуслов чих заседаниях членов Ассоциации российских бан ливает разработку соответствующих предложений ков в субъектах РФ;
взаимодействие с правоохра по совершенствованию системы учета и монито нительными органами. ринга валютных операций, и в первую очередь опе Плюсы сотрудничества в указанной сфере дея раций капитального характера, что необходимо для тельности очевидны: вырабатываются стратегии вза обеспечения оперативного применения на практике имодействия;
повышается понимание значения вы имеющихся в арсенале регулирующих органов ин полнения функций органов и агентов валютного струментов в случае неблагоприятного развития контроля;
необходимость подготовки к рабочим ситуации с конъюнктурой цен на мировых рынках встречам способствует активизации работы соответ и ухудшения положения на внутреннем валютном ствующих ведомств;
повышается ответственность рынке.
должностных лиц органов и агентов валютного кон Анализ объектов проверочных мероприятий на троля, что сказывается и на эффективности их ра основе создания единой информационной системы боты;
актуальный и оперативный обмен информа валютного контроля позволит выявлять типовые цией позволяет быть в курсе возникающих про нарушения валютного законодательства Российской блем, состояния дел в округах. Федерации путем исследования финансовых пото Не менее важными подходами к повышению ков и финансовых схем методами наблюдения, от функционального развития реализации полномо четности, типологии, диагностики, стандартизации, чий по валютному контролю является организация а также выработать меры по пресечению наруше взаимодействия Росфиннадзора с ФТС и ФНС Рос ний в указанной сфере деятельности.
сии, а также с Банком России по вопросам инфор Создание базы данных валютного контроля мационного обмена сведениями, документами и по нарушениям валютного законодательства и информацией, связанными с осуществлением воз актов органов валютного регулирования разре ложенных полномочий в данной сфере. шит вопросы, связанные с обработкой и анали В этой связи Росфиннадзором были заключе зом информации по установленным критериям ны: Соглашение о взаимодействии Федеральной и приоритетам;
даст возможность формирования службы финансово бюджетного надзора и Феде запросов на поиск и обработку информации базы ральной таможенной службы при осуществлении данных по любому набору характеристик объек валютного контроля (15 августа 2005 г.);
Соглаше тов и нарушений;
позволит математически мо ние о сотрудничестве и информационном взаимо делировать процессы реализации функций по ва действии Федеральной службы финансово бюджет лютному контролю.
ного надзора и Федеральной налоговой службы при Такой подход будет способствовать реализа осуществлении валютного контроля (3 мая 2006 г.);
ции полномочий в сфере валютного контроля в Соглашение об информационном взаимодействии полной мере, будет являться информационной ба между Центральным банком Российской Федера зой для внесения изменений в валютное законода ции и Федеральной службой финансово бюджет тельство Российской Федерации в целях развития ного надзора по вопросам валютного контроля и совершенствования валютного регулирования фи (15 августа 2007 г.). нансовых потоков, механизмов контроля за прове В целях организации обмена информацией по дением резидентами и нерезидентами валютных опе вопросам валютного контроля для реализации ус раций, открытием и ведением счетов, что, в свою тановленных законодательством Российской Феде очередь, послужит одной из предпосылок качествен рации функций через механизм реализации согла ного преобразования процесса управления эконо шений достигается повышение эффективности ис микой, ее развития и стабилизации.
Поступила в редакцию 05.08.2009 г.
n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!
m w o w c.
.
d k o c c a r u t
Книги, научные публикации