Книги, научные публикации
193 Финансы, кредит и финансовое право СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БАНКОВСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И НАДЗОРА КАК СРЕДСТВО ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОСТИ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ й 2011 Р.Н. Ахмедов Московский государственный
университет им. М.В. Ломоносова E-mail: man-msu Рассматриваются проблемы, существующие в сфере банковского регулирования и банковского над зора. Исходя из этого делается попытка определить пути ее совершенствования. Статья основана на анализе развития банковской системы России и на исследованиях международного опыта, в рамках которого анализируются особенности банковского регулирования и надзора.
Ключевые слова: банковский надзор, банковское регулирование, кредитно-денежные отношения, ус тойчивость банковской системы, контроль над рисками, банковский холдинг, эффективная система внутреннего контроля, финансовый кризис, внутрибанковские стандарты отчетности, макропруден циальные показатели.
Функционирование современного банковско- мих кредитных организаций, в том числе банков.
го сектора в экономике Российской Федерации И это не только контроль за различными риска невозможно без наличия эффективной системы ми, но и совершенствование реальных навыков в регулирования и надзора, которая способствует кредитной деятельности. Кредитные операции достижению банками необходимой степени об- как в России, так и в мировой банковской прак щественного доверия. тике Уцивилизованного мираФ в большинстве сво Однако доверие нельзя установить, закрепить ем приносят от 50 до 90 % банковских доходов, а законодательно - доверие нужно заслужить. За- эффективное привлечение и размещение заемных дача регулирования банковской системы - обес- средств - основная задача банковской деятельно печение устойчивости кредитных организаций и сти. Природа банковских услуг имеет Уобще направление их деятельности в то русло, кото- ственныйФ характер. Ориентация же на максими рое на данном этапе соответствует интересам зацию прибыли обусловлена тем, что банк, хотя развития макроэкономических процессов, не на- и специфический, но все-таки субъект рыночных рушая при этом действие основных рыночных отношений.
законов. В данном случае регулирующие органы дол Устойчивость банковской системы в решаю- жны задаться целью если не снять полностью, то щей степени зависит от деятельности самих бан- значительно смягчить это фундаментальное про ков: от их рациональной и эффективной рыноч- тиворечие.
ной политики, а также от экономической конъ- Исходя из задач регулирования, направлен юнктуры, определяющей возможности банка для ного на обеспечение устойчивости банковской си нормального функционирования. Обеспечение стемы для осуществления стабильного выполне устойчивости - это глубинная проблема, связан- ния банками своих функций, органы банковско ная с прогрессивным развитием банковского сек- го регулирования в настоящее время должны ори тора в контексте задач национальной экономики. ентироваться на развитие как отдельных банков, Важную роль в обеспечении устойчивости бан- так и банковской системы в целом.
ковского сектора играет деятельность регулиру- Надзор и регулирование банковской деятель ющих органов. Необходимо отметить, что кре- ности - один из главных факторов обеспечения дитные организации являются социально значи- финансовой стабильности. Потребность в инсти мыми институтами, постоянно имеющими дело туте банковского надзора возникла по причине с повышенными рисками. особой социальной значимости и ответственно Вне сомнения, в области кредитно-денежных сти банков перед обществом. В России функции отношений можно выделить ряд вопросов, реше- органа банковского надзора возложены на Цент ние которых в значительной мере зависит от са- ральный банк Российской Федерации (ЦБ РФ)1.
Вопросы экономики и права. 2011. № На сегодняшний день по большинству клю- ти определения (в целях ограничения концент чевых признаков организация надзора и регули- рации рисков) критериев связанности заемщиков рования деятельности коммерческих банков про- между собой и связанности заемщиков с банком.
шла сложный этап становления и приблизилась Также не соответствует международным пред к общемировым стандартам. Банковская сфера ставлениям об эффективном надзоре перечень почти во всех странах относится к числу наибо- имеющихся в распоряжении Банка России мер лее регулируемых, что объясняется значимостью надзорного реагирования на недостатки в дея процессов, происходящих в банковской системе. тельности кредитных организаций и банковских Регулирование и надзор за банками - составная групп (банковских холдингов). Важной предпо часть системы государственного регулирования сылкой повышения эффективности надзора на общеэкономических процессов. Необходимость консолидированной основе является развитие государственного контроля и регулирования взаимодействия Банка России с федеральными объясняется следующими обстоятельствами2: органами исполнительной власти, уполномочен - для эффективной работы банковской сис- ными осуществлять надзор за финансовыми орга темы необходимо доверие общества;
низациями, входящими в качестве участников в - банки обладают способностью выпускать банковские группы (банковские холдинги), а так в обращение деньги посредством кредитования же иностранными органами банковского надзо (депозитная эмиссия);
ра. Правительство Российской Федерации и Банк - сбои в платежной системе чреваты огром- России ведут работу по созданию условий для ными издержками для общества;
более эффективного взаимодействия регуляторов.
- кредитные учреждения создаются с целью Следует отметить, что основным недостатком получения прибыли, а значит, и несут определен- сегодня является ограниченность правовых воз ный риск. можностей Банка России по реализации содер Итак, банковское регулирование - система жательных подходов к оценке рисков кредитных мер, с помощью которых государство через цен- организаций. Наличие в банках эффективных тральный банк или иной надзорный орган обес- систем внутреннего контроля и управления рис печивает стабильное и безопасное функциониро- ками является не только залогом их успешной вание банковской системы, предотвращает де- деятельности, но и непременным условием вы стабилизирующие тенденции в банковском сек- живания, а значит, и залогом финансовой стабиль торе. Основной характеристикой банковского ности банковского сектора в целом. Особое вни надзора является целесообразность. Целесооб- мание должно уделяться вопросам идентифика разный банковский надзор ориентирован на реа- ции и оценки рисков, в том числе рисков, имею лизацию принципов коммерческой надежности щих системную природу. Несмотря на указанные банковских учреждений3, хотя, как показывает проблемы, накопленный надзорными органами мировой опыт, создать идеальную систему над- опыт свидетельствует о наличии резервов совер зора, которая обеспечила бы устойчивость бан- шенствования методологии и методического ковского сектора, практически невозможно. обеспечения проверок внутренних систем управ Однако можно организовывать рациональ- ления банков, нацеленных также на повышение ный банковский надзор и эффективную систему качества их корпоративного управления и обес регулирования банковской деятельности. В пос- печение финансовой устойчивости.
ледние годы общество, как очевидно, выбирает Исследование российского и зарубежного в качестве целей обеспечение стабильности в опыта относительно сферы банковского надзора ущерб эффективности. и регулирования заставляет задуматься о пробле Проблемы, проявившиеся в деятельности мах, существующих в данной области. Трезво банковского сектора Российской Федерации в оценивая сложившуюся ситуацию, Правитель ходе кризиса, свидетельствуют о недостатках ство Российской Федерации и Банк России исхо банковского регулирования и банковского надзо- дят из того, что система банковского регулирова ра. В существенной степени российское законо- ния и надзора за деятельностью кредитных орга дательство не отвечает международным стандар- низаций в Российской Федерации в ближайшие там в части возможностей осуществления надзо- годы должна стать более эффективной. В этих ра на консолидированной основе, а также в час- целях предстоит привести банковское регулиро Финансы, кредит и финансовое право вание и банковский надзор в полное соответствие стран показывает, что агрессивная политика при с международными стандартами, включая осно- водит к появлению неуправляемых рисков. В этой вополагающие принципы эффективного банков- связи Банк России должен уделять повышенное ского надзора (БКБН, 2006 г.), продолжить реа- внимание сбалансированности политики кредит лизацию положений Базеля II, а также присту- ных организаций с применением при необходи пить к реализации положений реформы регули- мости системных и индивидуальных надзорных рования банковского сектора, одобренных Груп- мер, направленных на ограничение неоправдан пой 20, в том числе включенных в пакет реформ, ной активности. В связи с этим нетранспарент известных как Базель III. ность деятельности банков, включая непрозрач Продолжает оставаться актуальной пробле- ность (отсутствие очевидного экономического ма приведения в соответствие с международной смысла) осуществляемых операций и сделок, практикой критериев деловой репутации руково- непрозрачность контрагентов, источников проис дителей и членов совета директоров (наблюда- хождения доходов является существенным при тельного совета) кредитных организаций, а так- знаком принятых банком повышенных рисков.
же установления ответственности руководителей Банку России необходимо осуществлять меры, и членов совета директоров (наблюдательного направленные на более консервативную оценку совета), причастных к нарушениям кредитной рисков при любых проявлениях нетранспарент организацией банковского законодательства и ности в деятельности банков. Банк России также нормативных актов Банка России, которые свои- должен развивать более содержательные подхо ми действиями (бездействием) способствовали ды к оценке принимаемых банками рисков и ка серьезному ухудшению финансового положения честву управления ими4.
кредитной организации, доведению ее до банк- Важно, чтобы банковский сектор находился ротства и отзыва лицензии на осуществление бан- в центре внимания регулирующего органа посто ковских операций. янно, а не осуществлялся только в кризисные Безусловно, для реализации указанных под- периоды5.
ходов потребуется внесение изменений в законо- Регулятор должен занимать активную позицию дательные акты, предусматривающие, в частно- по отношению к банкам, своевременно предосте сти, наделение Банка России полномочиями по регая банк от излишне рискованной политики и в предъявлению соответствующих требований. необходимых случаях поддерживая его деятель Важно отметить, что финансовый кризис ность предоставлением средств на поддержание выявил области деятельности российских банков, ликвидности, оказанием консультаций и др. То есть наиболее уязвимые с точки зрения подверженно- для регулятора важно не допустить кризис.
сти их риску, в том числе операции, связанные с Этапность данной работы обусловлена кон кредитованием бизнеса собственника (собствен- цепцией Базеля II, специфика применения подхо ников) банка;
операции с финансовыми инстру- дов которого надзорным органом зависит от уров ментами, цены на которые подвержены повышен- ня и динамики развития банковской системы и ной волатильности;
операции с заемщиками, де- финансовых рынков, на которых работают банки, ятельность которых непрозрачна. а также состоянием банковского законодательства.
Один из уроков кризиса также состоит в том, В целях внедрения Базеля II, в том числе IRB что повышение концентрации рисков является подхода (Компонент I), а также Компонента II, самостоятельным фактором, существенно снижа- Правительство Российской Федерации и Банк ющим устойчивость банков на индивидуальной России ведут работу по внесению соответствую и системной основе. Повышенный уровень рис- щих изменений в законодательство. При этом ков, принимаемых банками вследствие недостат- предполагается, что круг банков, реализующих ков проводимой бизнес-политики, как правило, IRB-подход, будет весьма ограниченным. Это сопровождается преднамеренными действиями, связано в числе прочих с высокими требования направленными на сокрытие истинного положе- ми к таким банкам по состоянию баз данных и ния дел, манипулированием данными учета и внутрибанковских систем управления рисками.
отчетности, а также некооперативным поведени- Ориентировочно внедрение Компонента II ем руководства и владельцев банков во взаимо- Базеля II может начаться не ранее 2014 г., IRB отношениях с органом надзора. Опыт многих подхода Компонента I Базеля II - после 2015 г.
Вопросы экономики и права. 2011. № В рамках выполнения Российской Федераци- стабильного фондирования, определяемого как ей принятых на высшем уровне обязательств по отношение имеющихся в наличии стабильных реализации решений УГруппы 20Ф будет обеспе- источников фондирования к необходимому фон чена реализация одобренных международным дированию (исходя из характеристик ликвид сообществом предложений Совета по финансо- ности активов и внебалансовых позиций банка и вой стабильности и Базельского комитета по бан- проводимых им операций) на временном гори ковскому надзору, в том числе по следующим зонте один год.
направлениям: 1) повышение требований к каче- Внедрение новых регулятивных стандартов ству и достаточности капитала и уровню ликвид- Базеля III в области капитала и ликвидности на ности;
2) развитие макропруденциальных подхо- чалось в 2011 г. (период наблюдения по ряду стан дов в рамках выявления и оценки системных рис- дартов), а завершится в 2018 г. Таким образом, ков, анализа системной устойчивости банковско- новые регулятивные стандарты в полной мере го сектора, использования полученной информа- будут действовать с 1 января 2019 г.
ции в целях индивидуального и консолидирован- Необходимым условием совершенствования ного банковского надзора и банковского регули- норм, процедур и методов надзорной деятельно рования, включая так называемый Уконтрцикли- сти Банка России является решение в ближайшие ческий аспектФ;
3) развитие стандартов отчетно- годы вопросов перехода к международным стан сти;
4) реформирование системы выплат и воз- дартам бухгалтерского учета в кредитных орга награждений;
5) трансграничные аспекты финан- низациях и достижения указанных стандартов, а сового оздоровления и банкротства системно зна- также организации консолидированного надзора, чимых кредитных организаций. Реализация со- упорядочения отчетности кредитных организа ответствующих положений будет осуществлять- ций, представляемой в рамках надзора, развер ся с учетом специфики российской экономики и тывания системы внутреннего контроля, созда особенностей российского банковского сектора. ния автоматизированной системы контроля за В рамках реализации новых международных общим состоянием банковской системы и кредит требований к качеству и достаточности капита- ных организаций, в частности.
ла, поддержания необходимого уровня ликвид- Новое направление раскрытия информации ности, разработанных Базельским комитетом по о банковском секторе - введение в практику пуб банковскому надзору (Базель III), предусматри- ликации макропруденциальных показателей, ха вается, в частности: (1) пересмотр структуры ре- рактеризующих основные параметры его дея гулятивного капитала путем выделения его клю- тельности. Раскрытие данной информации позво чевого компонента, УбазовогоФ (акционерного) ляет кредитным организациям, инвесторам, над капитала;
(2) дополнительно к минимальным тре- зорным органам и другим заинтересованным бованиям к достаточности УбазовогоФ капитала пользователям осуществлять регулярный мони установление требования к формированию Убу- торинг макроэкономических показателей дея феровФ капитала (Убуфера консервацииФ и Уконтр- тельности российского банковского сектора.
циклического буфераФ), являющихся источником Важнейшая функция документарного анали покрытия убытков банков в условиях стресса;
за - предварительная оценка ситуации в банках с (3) введение в дополнение к риск-ориентирован- выделением в их деятельности всех областей ному показателю достаточности капитала пока- повышенного риска. Существует необходимость зателя УлевериджаФ, рассчитываемого как отно- в дальнейшем развитии системы оценок финан шение величины капитала к совокупной величи- сового состояния кредитных организаций.
не активов и внебалансовых позиций без учета С учетом состояния банковской системы Рос уровня риска по ним;
(4) введение двух нормати- сийской Федерации вопросы совершенствования вов ликвидности, определяемых с учетом стресс- методики оценки финансового состояния кредит сценариев: показателя краткосрочной ликвидно- ных организаций имеют решающее значение.
сти, определяемого как отношение ликвидных ак- Системный анализ банковских операций, плани тивов к чистому оттоку денежных средств в бли- рование и прогнозирование банковской деятель жайшие 30 дней в случае возникновения обще- ности позволят предотвратить возможность раз рыночной напряженной ситуации с ликвиднос- вития негативных тенденций, ухудшения плате тью (стрессовая ситуация) и показателя чистого жеспособности, кроме того, провести комплекс Финансы, кредит и финансовое право мер, направленных на улучшение ситуации в слу- ся категорией. Повышение надежности, финан чае попадания банка в неблагоприятные обстоя- совой устойчивости, конкурентоспособности тельства, вызванные различными факторами, что, банковской системы, а также ее трансформация в свою очередь, даст возможность избежать раз- происходят под воздействием ряда внешних и личных проблем банковской системы в целом. внутренних факторов. Вопрос не в том, за кем Безусловно, ситуация в банковской сфере закреплен надзор, а как лучше обеспечивать вза России может существенно измениться к лучше- имодействие органов государственной власти в му лишь в том случае, если произойдут положи- финансовом секторе. Следовательно, особый ста тельные сдвиги в экономике страны в целом. тус Центрального банка РФ обусловлен необхо Органы банковского надзора уже сейчас предпри- димостью осуществлять эффективное банковское нимают важные шаги по оздоровлению банковс- и денежно-кредитное регулирование.
кой сферы. ЦБ РФ разработал УКонцепцию ста Рыбин В.И. Национальные банковские системы.
билизации и повышения надежности банковской М., 2009. С. 387.
системы РоссииФ, определяющую комплекс мер Голикова Ю.С., Хохленкова М.А. Банк России:
по предотвращению системного кризиса в бан организация деятельности. М., 2000. Т. 2. С. 15-16.
ковской сфере и механизм его реализации, и при Миллер Р.Л., Ван-Хауз Д.Д. Современные день ступил к воплощению ее в жизнь. Одним из ус ги и банковское дело: пер. с англ. М.., 2000. С. 256.
ловий кардинального улучшения положения в Марданов Р.Х. Кризис на финансовых рынках и банковской сфере страны является совершенство новые вызовы для банковского регулирования и над вание самой системы надзора за деятельностью зора // Банковское дело. 2008. № 8. С. 33-39.
кредитных организаций с учетом международно Заслуживают внимания мысли, приведенные в го опыта организации банковского надзора и оте- статьях: Березина М.П. Функции Банка России: тео ретический обзор // Банковское дело. 2007. № 5;
Баш чественной практики.
макова Т.В. Регулирование деятельности кредитных В заключение необходимо отметить, что со организаций Банком России // Представительная временная система банковского надзора и регу власть - XXI век: законодательство, комментарий, про лирования является диалектически развивающей блемы. 2007. №2 (75).
Поступила в редакцию 06.01.2011 г.