Книги, научные публикации
Научная жизнь Научная жизнь Ю.Г. Арзамасов Проблемы правового Профессор кафедры теории права регулирования и сравнительного правоведения факультета права образовательного Государственного
университета Ч процесса Высшей школы экономики, доктор юридических наук в современной России (обзор материалов круглого стола) 8 ноября 2009 г. на факультете права Государственного университета Ч Высшей школы экономики состоялся круглый стол Проблемы правового регулирования образовательного процесса в современной России. В на стоящем обзоре изложены основные положения доклада Новеллы право вого регулирования образовательного процесса в России, с которым вы ступила профессор Е.А. Певцова;
его обсуждение участниками круглого стола. В своих сообщениях выступающие обозначили существующие проблемы правового регулирования образовательного процесса в России и высказали предложения по их решению.
Ключевые слова: проблемы правового регулирования;
образователь ный процесс;
качество образования;
инновации Организатором круглого стола Проблемы правового регулирования образо вательного процесса в современной России выступила кафедра теории права и сравнительного правоведения Государственного университета Высшей школы экономики.
С основным докладом Новеллы правового регулирования образовательного процесса в России выступила доктор юридических и педагогических наук, про ректор по науке Российского университета кооперации, профессор Федеральной академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки ра ботников образования Министерства образования и науки РФ Е.А. Певцова. Она обозначила проблемы реализации инноваций в образовательной деятельности и основные проблемы их правового регулирования.
Основные подходы к построению инновационного образования были сфор мулированы в Приоритетных направлениях развития образовательной системы Российской Федерации, одобренных Правительством РФ в 2004 г. Перед отече ственной системой образования были поставлены задачи обновления сети учреж дений профессионального образования, доступности качественного школьного Ю.Г. Арзамасов. Проблемы правового регулирования образовательного процесса в России образования, изменения образовательных стандартов, введения эффективных организационно-финансовых механизмов и информатизации общественного управления. Реальный прорыв в реализации этих подходов был совершен благо даря приоритетному национальному проекту Образование. Принципами работы и в общем, и в профессиональном образовании стали опора на лидеров, участие общественных институтов и работодателей в формировании и оценке качества об разовательных программ, проектные подходы деньги в обмен на обязательства.
В сфере образования возникают и функционируют разнообразные общест венные отношения, регулируемые нормами практически всех отраслей законо дательства. Ключевое место среди них занимают образовательные отношения.
В настоящее время по-прежнему очевидно отставание институтов российского за конодательства об образовании и в целом правового регулирования отношений в этой сфере от потребностей образовательной практики.
Основы современной системы законодательства об образовании в России сформировались в начале 90-х гг. ХХ в. Принятие Закона РФ Об образовании (1992) и Конституции РФ (1993) имело огромное позитивное значение для раз вития отечественной системы образования. Они заложили правовые основы об новления отношений в этой сфере. Однако упорядоченную и сбалансированную систему законодательства об образовании сформировать не удалось. Преобладание и большой объем ведомственного нормотворчества обусловили неразвитость за конодательных механизмов реализации и защиты права на образование и прав в образовании, существование серьезных пробелов и противоречий в правовом ре гулировании образовательных отношений, возникновение многочисленных кон фликтов и споров. В последние годы обозначилась проблема коллизии законов об образовании, связанная с тем, что первые законодательные акты в этой сфере при нимались в условиях, когда становление гражданского, бюджетного, налогового законодательства только начиналось.
Неоднократно предпринимались попытки внесения изменений в законодатель ство об образовании. С 1993 г. было выдвинуто около 200 соответствующих законо дательных инициатив и принято более 20 федеральных законов. Положительным результатом этих усилий стало уменьшение количества декларативных норм, более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, совершенствование правовых механизмов по контролю за каче ством образования. Вместе с тем предлагаемые поправки не всегда были согласо ваны с концепциями законодательных актов, в которые они вносились;
принятие таких поправок способствовало возникновению новых коллизий и противоречий, которые негативно сказались на регламентации образовательных отношений. На пример, с принятием Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации утратили силу ранее закрепленные в законодательстве об образовании нормы, устанавливавшие особенности правового статуса образовательных учреждений.
Следствием процессов модернизации стала кардинальная структурно-функцио нальная перестройка системы образования, связанная с изменением понятия госу дарственных образовательных стандартов, введением обязательного общего образо вания, переходом в рамках Болонского процесса к двухуровневой системе высшего образования, созданием условий для развития непрерывного образования. Суще ственным фактором изменений в системе образования является также реформи Научная жизнь рование межбюджетных отношений и в целом государственного управления в России. Осуществляемые в рамках этих процессов меры способствуют появлению новых действующих лиц в образовании и изменению соотношения публичных и частных интересов в этой сфере. Объем и характер происходящих изменений пред полагают не только внесение поправок в законодательство об образовании, но и пересмотр всего механизма правового регулирования.
Включившись в Болонский процесс, Россия признала его основные принципы.
Признание иностранных степеней / дипломов / квалификаций ввиду их со поставимости.
Свобода выбора курса обучения в любой точке Европы.
Мобильность студентов, преподавателей, ученых.
Наличие прозрачных и эффективных систем контроля качества.
Одновременно наша страна столкнулась с множеством проблем, в частности:
трудности в сопоставлении уровня квалификации и качества образования;
информационный вакуум клуб, обязанность или необходимость?
кредит учебный час;
различные иерархии квалификаций;
различия в принципах разработки учебной документации;
различия в системах разработки стандартов;
различия в принципах преподавания: индивидуальное / коллективное;
знания практика, применение знаний;
различия в системах подтверждения и контроля качества;
язык преподавания и уровень владения языком;
неодинаковая трактовка терминов и понятий;
образовательную среду формирует вуз / рынок;
различия в системах трудового законодательства и доступа к профессии;
мобильность требует немалых денег.
В настоящее время определены основные пути преодоления проблем:
создание лабораторий поиска (двойные дипломы, франшиза, программы 3+1, 4+2 и т.д.);
выстраивание языковой политики с учетом европейской квалификационной рамки;
подготовка молодых преподавателей к составлению заявок на гранты;
проведение семинаров по актуальным темам ATS, контроль качества, ин ATS, контроль качества, ин, контроль качества, ин теллектуальная собственность.
Решение данные вопросов требует качественного правового регулирования об разовательных отношений.
В обсуждении доклада Е.А. Певцовой приняли участие сотрудники кафедры теории права и сравнительного правоведения Государственного университета Высшей школы экономики и студенты, обучающиеся по магистерской программе Публичное право, которые сделали свои комментарии и сообщения.
Вице-президент Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, заве дующий кафедрой теории права и сравнительного правоведения факультета права Государственного университета Высшей школы экономики, доктор юридиче ских наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации В.Б. Исаков обратил внимание на проблему соотношения ценности юридических знаний с Ю.Г. Арзамасов. Проблемы правового регулирования образовательного процесса в России дипломом юриста. Эта проблема в наше время отличается особой остротой, по скольку рынок труда перенасыщен дипломированными юристами с низким уров нем правовых знаний.
А.С. Туманова (доктор юридических и исторических наук, профессор) остано вилась на проблеме использования поддельных дипломов о высшем образовании, отметив, что государству следует строже осуществлять контроль в этой сфере.
В своем выступлении Ю.Г. Арзамасов (профессор, доктор юридических наук) подчеркнул, что в сфере регулирования жизненно важных для человека образо вательных отношений особую роль играет луказное нормотворчество. Проблема заключается в том, что воспитательная составляющая недостаточно просматрива ется в содержании указов, регулирующих образовательные отношения. Помимо этого, сами указы не всегда являются лобразцами законности, в них имеют место дефекты как содержательного, так и технико-юридического плана (множествен ность, коллизионность, пробельность и т.п.). Важной проблемой является также их экспертиза на коррупциогенность.
Представляется целесообразным решить следующие задачи:
определяя особенности образовательных отношений, разработать и принять указы, направленные на предотвращение коррупции;
ввести обязательное законодательное регулирование большей части образо вательных отношений, которые до сих пор регулируются ведомственными норма тивными актами;
систематизировать нормативные правовые акты, регулирующие сферу обра зования, устранив пробелы и противоречия;
отойти от декларативных норм в конкретных правоотношениях;
конкретизировать и уточнить предметное содержание комплексных инсти тутов образовательного права как способов взаимосвязи образовательного права с другими отраслями права.
В настоящее время требуется обеспечить системное регулирование отношений в сфере образования, привести законодательство в соответствие с нормами и прин ципами международного права.
Указное нормотворчество уделяет весьма мало внимания и защите прав чело века в сфере образования. Это замечание относится прежде всего к правам граждан в образовании. Действующая нормативная база не позволяет разрешать возмож ные конфликты в защите прав отдельных видов субъектов сферы образования граждан, образовательных организаций, публично-правовых образований. Кроме того, правовая неурегулированность общественных отношений в сфере образова ния, нечеткость юридических норм, регулирующих соответствующие социальные ситуации, не позволяют напрямую применять возможные средства и способы за щиты прав участников образовательной деятельности хотя бы по причине отсут ствия формального юридического закрепления этих прав в нормативных правовых актах.
Основные препятствия на пути создания правозащитной среды в сфере об разования возникают в связи с отсутствием прямого оформления в действующем законодательстве об образовании оснований и мер правовой ответственности по многим направлениям образовательной деятельности.
Научная жизнь Одна из главных особенностей правового регулирования отношений в сфере обра зования заключается в том, что здесь присутствуют правоотношения разных правовых отраслей административного, гражданского, финансового, трудового, семейного права. Такое положение объясняется многоотраслевым характером сферы образова ния. В то же время ядро области образования составляют образовательные отноше ния, а в центре правового регламентирования находятся собственно образовательные правоотношения, совмещающие диспозитивные и императивные начала.
Из этого следует, что полностью потенциал луказного нормотворчества в сфе ре регламентации образовательных отношений не исчерпан. Однако всех проблем регламентации образовательного процесса посредством луказного нормотворче ства не решить, поскольку указы Президента имеют, в большинстве случаев, вре менный характер (пока не будет принят федеральный закон). Наиболее важным документом, способствующим оптимизации правового регулирования образова тельного процесса в России, является Образовательный кодекс. По нашему мне нию, он может стать системообразующим нормативным документом, определен ной нормативной базой для образовательного права. Принятие такого документа устранит имеющиеся пробелы и коллизии, будет способствовать формированию новой отрасли права, придаст образовательным отношениям большую значимость.
В дальнейшем мы будем наблюдать прямое взаимодействие между Образователь ным кодексом и общественными отношениями в сфере образования, что отразит ся на диалектике социума в целом.
Студентка 1-го курса Е. Батусова, обучающаяся по магистерской программе Публичное право, остановилась на проблеме выбора критериев качества образо вания. Одним из важных составляющих понятия качество жизни является обра зование. Государственная власть, которая не принимает активного участия в фор мировании современной политики в области образования, рискует тем, что страна окажется в проигрыше. При современных темпах мирового развития и обострения конкуренции Россия, не уделяя внимания образовательному процессу, может бы стро утратить свои позиции на международной арене. Государство, разрабатывая политику в области образования, должно учитывать не только потребности в ка драх на конкретном этапе развития страны, но и смотреть дальше в будущее.
Предоставление образовательных услуг как на коммерческой основе, так и фи нансируемых государством, должно строго отслеживаться государством для пре дотвращения снижения качества образования. При этом критерии качества обра зования могут быть рассмотрены с разных сторон: оценка уровня преподавателей, их готовности передать знания;
оценка конечного результата их деятельности выпускника, его знаний, его социальной ориентированности, конкурентоспособ ности, востребованности на рынке труда.
Конечно, проще всего оценивать подготовленность преподавательского состава через количественные показатели: число выпущенных учебников, опубликованных статей и прочитанных на различных конференциях докладов, число защитившихся аспирантов и докторантов. А качество знаний, приобретенных выпускниками, че рез проверку остаточных знаний студентов, число медалистов и победителей олим пиад, число студентов, получивших предложения о трудоустройстве.
При таком подходе из поля зрения совершенно выпадает вопрос нравственного воспитания нового поколения. Государство может создать отличные условия для Ю.Г. Арзамасов. Проблемы правового регулирования образовательного процесса в России получения образования разных степеней, поощрять современные методы и формы обучения, внедрять новые подходы в образовательный процесс. Однако при этом нельзя упускать из виду, что необходимо подготовить специалиста, который бы остался работать в России и внес свой вклад в ее развитие. Необходимо не просто давать знания, а воспитывать гражданина своей страны. Это невозможно сделать только новыми техническими средствами, новыми формами обучения и внедрени ем разнообразных образовательных приемов. Необходимо усилить нравственный аспект в образовании. И эта составляющая должна быть равной, если не большей.
Но как это оценить качественно? Вероятно, тестированием, направленным на выявление портрета выпускника, его нравственных, душевных и духовных качеств.
Результат такого тестирования будет не менее значим для оценки качества выпус каемых из стен учебного заведения специалистов, чем средний балл, полученный выпускниками на экзамене.
Конечно, большинство потенциальных потребителей образовательных услуг при выборе отечественного или зарубежного вуза (при прочих равных условиях) предпочтут выбрать зарубежный, что, вне всякого сомнения, акцентирует вопрос лутечки мозгов. Для предотвращения этой проблемы предлагается открывать рос сийские отделения иностранных образовательных учреждений.
Студентка 1-го курса Н.С. Суслина, обучающаяся по магистерской программе Публичное право, в своем выступлении также остановилась на проблемах раз работки критериев оценки качества образования. Такие критерии имеют ряд суще ственных преимуществ при сборе необходимой информации и помогают выстро ить логичную, доступную систему оценки и анализа полученных данных. Однако складывается впечатление, что чем больше делается попыток создать универсаль ную систему оценки образовательного процесса, тем больше истинный образова тельный процесс отдаляется от выдвигаемых критериев. Последние утверждаются на федеральном уровне, об этом уведомляются соответствующие субъекты. Пы таясь соответствовать выдвигаемым критериям, на деле не всегда и не сразу полу чается так, как необходимо. Выглядеть хуже других никто не желает и не всегда может себе это позволить, поэтому при подготовке отчетов субъект описывает реальную ситуацию как можно ближе к требуемой (желаемой). Федеральная власть, получая отдаленные от действительности результаты по желаемым критериям от всех субъектов, подводит желаемые результаты.
В итоге на основании полученных результатов выстраиваются абсолютно ото рванные от действительности прогнозы, и осуществляется планирование. Возни кают опасения, что по мере роста разрыва между качественными показателями и реальными результатами последующие цели станут еще менее достижимы. Пример тому введение новой системы оплаты труда педагогическим работникам. В со временных условиях заработная плата педагогических работников напрямую за висит от соответствия определенным критериям, при этом условия для реализации данных критериев у работников разные, а требования одни для всех. Итог анализ проводится на соответствие критериям, людей увольняют, сокращаются заработ ные платы, а то, что для реализации данного соответствия в отдельных районах нет социально-экономических условий, мало учитывается. Например, при уволь нении опытных педагогов за отсутствие качества преподавания по причине их не соответствия новым образовательным стандартам на смену им зачастую сложно Научная жизнь найти молодых специалистов, а если таковые и находятся, то надолго они не за держиваются. Получается замкнутый круг.
Таким образом, упрощая систему сбора и анализа информации, происходит от даление в плане анализа существенных деталей и жизненных ситуаций. Если ана лизировать критерии качества образования в целом, законодателю следует учиты вать и эту погрешность.
В своем выступлении студентка 1-го курса Я.В. Власенко, обучающаяся по магистерской программе Публичное право, остановилась на проблемах норма тивного закрепления требований, предъявляемых к преподавателям. Обеспечение высокого качества образования должно базироваться, с одной стороны, на основе сохранения его фундаментальности, а с другой на его соответствии актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства. Новые реалии качества высшего образования в России потребовали провести переоценку кон цептуальных приоритетов его стратегического развития, существенно повысить роль системы управления качеством в образовательной деятельности1. Одним из путей повышения качества учебного процесса и усиления заинтересованности обо их субъектов обучения (учителя и ученика) является пересмотр процедуры оцени вания работы профессорско-преподавательского состава и модернизация системы повышения квалификации. В настоящее время ректораты российских университе тов, руководство кафедр и отделы кадров по работе с сотрудниками сталкиваются с постоянными трудностями при определении соответствия квалификации того или иного преподавателя его должностному положению.
Однако в основном нормативном документе, которым пользуется большинство российских вузов Нормативно-правовом справочнике по бухгалтерскому учету в сфере образования и науки, приводятся исключительно формальные критерии оценки деятельности педагогов:
образование (не менее высшего);
наличие / отсутствие ученой степени;
наличие / отсутствие ученого звания;
длительность трудового научно-педагогического стажа.
Данные критерии оценки и тарификации преподавателей (за исключением длительности стажа работы) основываются на раз и навсегда разработанных пока зателях. Безусловно, наличие ученых степеней и званий вызывает должное уваже ние, но эти факторы не всегда отражают педагогическую культуру преподавателя, нацеленность на постоянное самообучение и совершенствование. Проблема мо жет быть и в том, что не всегда опытный педагог, получивший различные звания 30Ц40 лет назад, может служить эталоном соответствия требованиям современно го информационного общества. Проведя большую часть своей профессиональной жизни в условиях званиевой парадигмы преподавания, он может сопротивляться современным изменениям, используя весь свой авторитет.
Перед законодателем встает рациональный вопрос стоит ли закреплять в нормативных правовых актах требование, касающееся обязательного получе См.: Аулова Н.В. Значение и основные направления системы качества в управлении ву- зом // Актуальные вопросы современного образования. Материалы Международной научно практической заочной конференции Москва Ульяновск, 18 апреля 2008 г. Т.. М.;
Ульяновск, 2008. С. 143.
Ю.Г. Арзамасов. Проблемы правового регулирования образовательного процесса в России ния педагогами высшей школы подготовки в сфере преподавания? Теоретики и практики пока не могут прийти к единому мнению по данной проблеме. На со временном этапе можно отметить только определенные шаги, ведущие к ее ре шению. Примером является приказ Министерства образования № 180 от 24 ян варя 2002 г., утвердивший Государственные требования к минимуму содержания и уровню подготовки для получения дополнительной квалификации Препо даватель высшей школы. В нем говорится, что назначением данной программы выступает комплексная психолого-педагогическая, социально-экономическая и информационно-технологическая подготовка к педагогической деятельности в высшем учебном заведении. Принимая во внимание тенденцию к направлению все большего числа вузовских работников на программы по освоению данной ква лификации, можно предположить, что законодательство будет изменяться в даль нейшем по линии необходимости получения преподавателем именно педагогиче ского образования.
Непонятным остается ограниченное нормативное закрепление критериев дея тельности преподавателя, которые находят отражение в приоритетном националь ном проекте Образование: Высокое качество результатов обучения и воспита ния, Эффективное использование современных образовательных технологий и др.2 Данные критерии вполне успешно могут применяться к деятельности препо давателей всех звеньев системы образования.
Проблемам систематизации образовательного законодательства посвятила свое выступление А.Е. Швец (студентка 1-го курса магистратуры, направление Пуб личное право). Главный недостаток образовательного законодательства нали чие огромного количества нормативных правовых актов. Это обусловлено тем, что образовательные правоотношения имеют комплексный характер. С одной сторо ны, они включают собственно образовательные отношения, т.е. отношения, ко торые устанавливаются между обучающимися, образовательными учреждениями, педагогическими работниками и органами государственной власти с целью полу чения образования соответствующего уровня. С другой стороны, в области образо вания имеют место управленческие (административные), трудовые, гражданско правовые, социальные отношения. Такая ситуация создает огромные сложности при реализации и применении образовательных норм органами государственной власти и образовательными учреждениями.
Результаты исследований эффективности федеральных законов об образова нии свидетельствуют о наличии в системе нормативных правовых актов по вопро сам образования значительного числа пробелов, противоречий, излишних декла ративных норм, неоправданного дублирования одних и тех же норм в нескольких актах. Кроме этого можно отметить недостаточно конкретное определение пред метов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ в области образо вания;
отсутствие федеральных законов, разработка которых была предусмотрена Законом РФ Об образовании и Федеральным законом от 16 августа 1996 г. № О высшем и послевузовском профессиональном образовании. Имеет место не полнота регулирования образовательных отношений нормами федеральных за Реализация приоритетного национального проекта Образование по направлению Под держка и развитие лучших образцов отечественного образования: Методические рекомендации.
М., 2007. С. 31Ц33.
Научная жизнь конов и регулирование их подзаконными нормативными правовыми актами;
ряд норм права носит декларативный характер, обусловленный отсутствием надлежа щего механизма их реализации в конкретных отношениях.
Сравнительно-правовой анализ законов об образовании ряда субъектов Феде рации выявил их общий недостаток принятие норм по вопросам, отнесенным к компетенции федеральных органов. Вторжение в сферу, составляющую предмет ведения Российской Федерации, осуществляется двумя способами:
воспроизведение, полностью или частично, норм Закона РФ Об образовании;
принятие норм, противоречащих федеральным законам.
Также следует отметить несоответствие законодательства об образовании нор мам международного права, общепринятой терминологии международных актов (ЮНЕСКО, ОЭСР, ООН), требованиям законодательной техники, современным потребностям человека и общества.
Решением указанных проблем может стать систематизация образовательного законодательства. Например, существуют предложения по объединению двух су ществующих законов в единый федеральный закон об образовании в Российской Федерации. Наиболее идеальной и эффективной формой систематизации образо вательного законодательства является, безусловно, его кодификация. Очевидны положительные моменты кодификации образовательного законодательства. Со гласно Концепции проекта Кодекса РФ об образовании основными задачами за конопроекта являются:
создание правовых гарантий реализации конституционного права граждан на получение качественного образования;
обеспечение единого правового пространства в сфере образования;
формирование нормативно-правовой базы системы образования в соответ ствии с задачами ее модернизации;
систематизация законодательства об образовании с целью устранения проти воречий, повторов, пробелов;
создание Кодекса РФ об образовании как базового закона отрасли образова тельного законодательства;
приведение законодательства об образовании РФ в соответствие с нормами международного права.
Кодификация образовательного законодательства приведет к закреплению приоритетов и мер реализации политических стратегий в области образования, определенных в Национальной доктрине образования в Российской Федерации до 2025 г. Положительным моментом одного из проектов Кодекса об образовании, разработанного в 2003 г., является попытка закрепить нормы, которые призваны регулировать специфику применения в образовательной сфере норм гражданско го, административного, трудового и иных отраслей права. Данные положения не дублируют и не вводят новое регулирование тех правоотношений, которые уже за креплены в Трудовом или Гражданском кодексе, их предназначение конкрети зировать уже существующие правовые нормы.
Российское образовательное законодательство требует скорейшего совершен ствования посредством его систематизации. Наиболее идеальной и эффективной формой систематизации образовательного законодательства будет являться его кодификация. Но с принятием Образовательного кодекса следует немного подо Ю.Г. Арзамасов. Проблемы правового регулирования образовательного процесса в России ждать, пока продолжается вхождение России в Болонский процесс, завершение которого намечено на 2010 г. Работу над созданием Образовательного кодекса не обходимо проводить параллельно, чтобы он вступил в действие в 2011Ц2012 гг.
В.Б. Исаков подвел итоги выступлений, подчеркнув, что состоялся важный и нужный разговор, в котором участвовали как преподаватели, так и студенты, и что подобные встречи необходимо практиковать в дальнейшем.
Контактные данные автора: kafedratgp@hse.ru
Книги, научные публикации