Экономические 7(56) Экономика и управление 221 науки 2009 Национальные интересы Киргизии и реформа системы государственного управления й 2009 Н.А. Атаканов кандидат экономических наук Российская

экономическая академия им. Г.В. Плеханова Дается анализ новому курсу президента Киргизии по вопросам реформы системы государствен ного управления в стране. На основе проведенных исследований сделана попытка детализации этого курса, изложена авторская точка зрения по отдельным аспектам национальных интересов страны. Основные акценты сосредоточены на вопросах модернизации системы государственно го управления, реформы местного самоуправления и государственной региональной политики, продовольственной и энергетической безопасности страны.

Ключевые слова: административно территориальное деление, государственное управление, кор рупция, местное самоуправление, миграция, муниципальная милиция, продовольственная безо пасность, энергетическая безопасность.

В марте 2009 г. президент Киргизии К.С. В данном документе сказано о необходимо Бакиев заявил о курсе на обновление страны, сти возрождения системы управления террито где среди основных национальных интересов риально пространственным аспектом развития обозначены экономическая самостоятельность, оз страны и в этих целях предлагается создать на начающая возможность контроля над экономи циональную стратегическую программу разме ческими процессами, адекватная мировой и ло щения производительных сил с определением ме кальной ситуации система управления и повы ста строительства новых предприятий, городов шение качества жизни: УМы приобрели все вне и поселков, инфраструктуры и т.д. На наш взгляд, шние признаки цивилизованного демократичес эти меры, напротив, соответствуют углублению кого государства конституцию, парламент, вы процессов централизации власти и чрезмерного боры, институты гражданского общества, но регулирования экономики. Речь должна идти не принципы и формы организации управления о размещении производительных сил, а скорее, страной, по сути, остались прежние директив об инвестиционных стратегиях регионального ные и административные. И наконец Е стало развития страны. Это должно стать основой для понятно, что сейчас требуется разумное сочета освоения ресурсов и вложения капитала, что в ние форм локального развития с участием в гло реальных рыночных условиях предопределит тот бальных сетях и проектах. Вся проблема в оп или иной формат размещения производитель ределении соотношения и меры между локаль ных сил. Рыночные факторы обусловят разви ным и глобальнымФ1. тие потенциальных Уточек ростаФ, которые дол В рамках обозначенных национальных ин жны быть обозначены в стратегиях развития.

тересов в курсе президента ставится цель дости Перспективная же схема размещения произво жения баланса между разными ветвями власти, дительных сил в условиях динамически меняю когда на основе продуманной системы Усдержек щегося мира заведомо останется УблагимФ поже и противовесовФ исключается возможность узур ланием. Стратегии развития отраслей и нацио пации власти и авторитаризм в стране. В усло нальная инвестиционная стратегия должны быть виях быстро меняющегося мира стране необхо абсолютно адекватны региональным (на уровне дима система управления, работающая на опере областей) планам развития и инвестиционным жение. Это продиктовано новыми задачами, сто региональным стратегиям, согласованы по всем ящими перед страной, а также глобальными вы параметрам и утверждены на центральном уров зовами и мировым кризисом, в частности. Под не. Вместе с тем региональные планы развития ее началом подлежит реформированию вся сис и инвестиционные стратегии регионов должны тема государственного управления в стране, в соответствовать аналогичным документам муни особенности судебная система, правоохранитель ципального уровня без необходимости их свода ная, административно территориальная и муни на районном уровне. В данной ситуации только ципальная. областной уровень в лице губернатора будет от ветственен перед центром за развитие региона, Курс на обновление страны. Послание Президента не разделяя эту ответственность с главами рай Кыргызской Республики К.С. Бакиева. Бишкек, 2009.

Март.

онных администраций и муниципалитетов.

n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!

m w o w c.

.

d k o c c a r u t Экономические 7(56) Экономика и управление науки В данном контексте необходимо одновремен Предложенный вариант реформирования АТД но решить проблему оптимизации администра качественно отличается от других предложений, тивно территориального деления (АТД) Кирги основной акцент которых сводится к ликвидации зии. Автором на основе исследований предлага как областного, так и районного уровня и к со ется сохранить как областной, так и районный зданию некоего нового, промежуточного терри уровень управления с той лишь разницей, что ториального образования. Предложенный авто на областном уровне ликвидируются все подраз ром статьи вариант реформирования отличается деления министерств и ведомств и укрепляется некоторой креативностью, при которой система администрация губернатора области, а на район государственного управления в какой то степени ном уровне усиливается потенциал районных упрощается на основе ликвидации дублирующих подразделений министерств и ведомств, но лик функций. Одновременно в стране сохраняются видируется районная государственная админис обособленные культурно исторические территории, трация. В ныне существующем формате АТД формирование которых имеет глубокую историю ответственность за региональное развитие по и запечатлено в сознании нынешнего поколения.

иерархии несут губернатор области, затем аким Утрата понятия Умалая родинаФ противоречит на района и глава соответствующего муниципали меченному курсу по укреплению культурно ис тета, плавно УразмазываяФ ответственность по торического наследия нации. Кроме того, пред стране. Вместе с тем центр только в областном ложенный вариант наиболее экономичный с точ разрезе утверждает планы развития регионов и ки зрения неминуемых затрат.

их бюджеты, что налагает прямую ответствен В преобразованиях государственного терри ность по вопросам развития регионов на губер ториального управления нельзя обойти реформу наторов областей. правоохранительной системы. На заседаниях со В сложившейся ситуации администрации вета безопасности страны неоднократно говори губернаторов должны быть укреплены с тем, что лось о существовании угрозы безопасности го бы нести всю ответственность за развитие реги сударства от разгула преступности и о ее беспре она, учитывая, что в процессе административ цедентном давлении на государственную власть.

ной реформы в республике недавно ликвидиро Необходимость реформирования системы внут ваны областные звенья управления министерств ренних дел назрела давно. В этой связи сегодня и ведомств. Далее логично ожидать в реформах весьма актуален вопрос о разделении милиции укрепления районного звена министерств и ве на две составные части на органы по борьбе с домств, поскольку только они напрямую оказы криминальной преступностью и на милицию об вают государственные услуги населению, хозяй щественной безопасности. Криминальная мили ствующим субъектам и органам местного само ция призвана бороться с уголовной преступнос управления. Основной же функцией районных тью, заниматься серьезными, тяжкими преступ государственных администраций является коор лениями, имеющими, как правило, межтеррито динация всех органов государственного управ риальный характер. Поскольку вопросы укреп ления на районном уровне, что больше оборачи ления общественного порядка в настоящее вре вается мелочной опекой или, что хуже, подме мя являются прерогативой органов государствен ной их функций. ного управления, не может быть и речи о пере В середине 2009 г. практически был решен даче в целом данной функции на исполнение вопрос о формировании районной сети подразде частному или общественному сектору.

лений министерства юстиции на основе объеди В результатах исполнения данной функции нения районных отделений загса и государствен заинтересованы только правоохранительные орга ного нотариата, что в немалой степени было свя ны и сами местные сообщества в лице своих ор зано с необходимостью облегчения и оператив ганов управления, поэтому данная функция ис ного решения вопросов процедурного характера полняется совместно органами внутренних дел и для представителей бизнеса и предприниматель как делегированное государственное полномочие ства. Данный факт свидетельствует о некоторой органами местного самоуправления. В стратегии логике и преемственности реформ. Другим про развития этой сферы правоохранительных орга тивоположным примером реформы государствен нов предусмотрено формирование института му ного территориального управления является пред ниципальной милиции, что должно стать реаль ложение подчинить финансово экономические ностью в ближайшие годы. В результате разделе подразделения муниципалитетов непосредствен ния милиции на муниципальную и криминаль но министерству финансов. Предложение грози ную функция укрепления общественного поряд ло усугубить в стране ситуацию с коррупцией, ка должна перейти в разряд собственных функ что было своевременно предотвращено. ций органов местного самоуправления. Крими n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!

m w o w c.

.

d k o c c a r u t Экономические 7(56) Экономика и управление науки нальная милиция должна опираться в своей дея ству (ГАООС). Данное агентство наделено фун тельности сугубо на свою профессиональную схе кциями по регулированию рыночной среды, вы му территориального деления страны, в основе давая хозяйствующим субъектам различного рода чего должны быть критерии эффективности ис разрешения, лицензии и т.д.

полнения рассматриваемых функций. Отдельное структурное подразделение ГАООС В Киргизии за последние 10 лет проведены выполняет контрольные и надзорные функции исследования на основе функциональных под по выявлению фактов нарушения хозяйствую ходов практически во всех министерствах и ве щими субъектами законодательства в результате домствах за исключением силовых структур. осуществления деятельности согласно выданным Причиной тому закрытый характер деятельно этим же ведомством разрешений. Получается, что сти этих ведомств (внутренние дела и служба одно и то же ведомство выдает разрешительный государственной безопасности). Вместе с тем из документ и одновременно проверяет факт его вестно, что реформы в указанных ведомствах исполнения. Очевидно, что безосновательная продвигаются не столь успешно. Одной из при выдача разрешения повлечет за собой неминуе чин такого положения дел может быть отсут мые нарушения, что в конечном итоге является ствие профессиональных подходов внутри ве виной ГАООС. В данной ситуации логично ожи домства, в связи с чем было бы целесообразно дать некоторых мер внутри ведомства по сгла провести эту работу с привлечением внешних живанию конфликта интересов.

независимых экспертов. Данная мера позволит Аналогичная ситуация складывается в систе обеспечить определенную согласованность и син ме министерства по чрезвычайным ситуациям, где хронность в проведении реформ в стране. в числе подведомственных подразделений нахо В УКурсе президентаФ по вопросам укрепле дятся департамент по обращению с хвостохрани ния безопасности страны одним из важных мо лищами и госгортехнадзор. Функцией департамента ментов является Уразвитие практики ненасильствен является осуществление профилактических работ ного управления миграционными процессами и по поддержанию в безопасном состоянии хвостох потокамиФ. Переходный период, переживаемый ранилищ с радиоактивными отходами. Одной из страной, обусловил большие диспропорции в раз функций госгортехнадзора является осуществление витии регионов, в результате чего произошли сти атомного надзора за объектами, где ведется обра хийные и неконтролируемые внутренние мигра щение с радиоактивными веществами, куда отно ционные процессы. Единичные регионы лидеры сятся и хвостохранилища. Таким образом, в одном имеют положительное сальдо миграции за послед и том же ведомстве ведется работа по обращению ние 10 лет, а все остальные регионы отрицатель с радиоактивными веществами и одновременно осу ное. Процессы эти усугубляются в соответствии с ществляется государственный атомный надзор. В законами расширенного воспроизводства (наличие целях сохранения имиджа ведомства в случае вы капитала и постоянный приток рабочей силы). явления фактов нарушения в обращении с хвос Периферийные регионы в результате лишаются тохранилищами неминуемы сговор и сокрытие трудоспособного населения, что никак не способ фактов, что ведет к доминированию личных инте ствует экономическому развитию территорий. По ресов в ущерб государственным.

этому задачей государства является формирование Два приведенных примера свидетельствуют инструментов и механизмов в рамках налогового о наличии в системе государственного управле и инвестиционного законодательства по стимули ния Киргизии конфликта интересов и почвы для рованию обратных миграционных потоков в це коррупции. В целях исключения такого положе лях сохранения некоего баланса социально эконо ния рекомендуется выведение исполнения конт мических ресурсов в стране. рольных и надзорных функций за пределы ос Важные задачи поставлены президентом по новного ведомства. В случае с госгортехнадзо вопросам реформирования системы государствен ром речь может идти даже о выведении целиком ного управления Киргизии. Однако остаются этого ведомства из состава МЧС непосредствен некоторые проблемы, которые не затронуты ре но в подчинение правительства на уровень меж формами и являются яркими примерами конф ведомственного взаимодействия.

ликта интересов, расцвета коррупции. Это каса В построении эффективной экономики стра ется ряда контрольных и надзорных функций ны в УКурсе президентаФ приоритет отдается инф отдельных министерств и ведомств. В соответ раструктуре как общей основы жизнедеятельности ствии с законодательством уполномоченным ор людей и функционирования национального хозяй ганом по вопросам охраны окружающей среды в ства. В числе важных отраслей инфраструктуры обо республике является Государственное агентство значены финансовая, транспортная, энергетическая, по охране окружающей среды и лесному хозяй информационная и др. Предполагается, что на ос n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!

m w o w c.

.

d k o c c a r u t Экономические 7(56) Экономика и управление науки нове разветвленной инфраструктурной сети будет Другой не менее важной составной частью на складываться эффективный комплекс производства циональной безопасности является продовольствен и переработки сельскохозяйственной продукции, ная безопасность. Аграрная ориентированность эко ориентированный на экспортные позиции. номики страны побуждает развитие перерабатыва В условиях постоянно напоминающего о себе ющих предприятий, современная сеть которых была энергетического кризиса обеспечение электроэнер заложена еще в советское время. В процессе прива гетической инфраструктуры в Киргизии является тизации и разгосударствления этих объектов часть одним из основных факторов жизнедеятельности предприятий еще функционирует, другая часть из общества. Развитие гидроэнергетики в стране обус менила отраслевую ориентацию или вовсе прекра ловлено высоким потенциалом горных рек и отсут тила свое существование. Вместе с тем переработка ствием других соответствующих эпохе альтернатив сельхозсырья признана в Киргизии со времен су ных источников энергии. В стране на основе при веренного существования потенциально экспортным влеченных внешних инвестиций реализуются пла направлением экономики. Однако в настоящее время ны по строительству крупных и малых ГЭС, линий нельзя сказать, что отрасль получила опережающее электропередачи (ЛЭП) и трансформаторных под развитие, несмотря на былую техническую воору станций. Низовая сеть ЛЭП, обслуживаемая рас женность, широкую и стабильную сырьевую базу, пределительными энергокомпаниями, охватывает профессиональные кадры.

все населенные пункты республики. Однако про Одной из причин имеющегося положения дел, цесс распределения электроэнергии потребителям в на наш взгляд, является неправильная иерархичес стране сопровождается высокими уровнями техно кая соподчиненность отрасли в системе государ логических потерь (до 33%) и кражами в сетях. Как ственного управления. Переработка сельскохозяй известно, всегда имеют место сговор между генери ственного сырья как отрасль экономики находится рующими электроэнергию и распределяющими ее в составе министерства сельского, водного хозяй структурами2, что подтверждается вышеприведен ства и перерабатывающей промышленности, где, к ными цифрами и постоянно растущими тарифами.

сожалению, промышленная политика не служит В такой ситуации в целях исключения неоправдан повседневным приоритетным ориентиром. Но как ного давления на потребителей (население и хозяй известно, без разработки и внедрения новых техно ствующие субъекты) необходимо предпринять ком логий и передовых промышленных инноваций не плекс мер по учету реальных объемов потребления возможно разработать стратегию развития отрасли.

электроэнергии и исключения кражи ее в сетях.

Министерство промышленности формально Одной из подобных мер, способствующих несет ответственность за реализацию промышлен энергетической безопасности страны, может быть ной политики в стране и в секторе промышленной передача в рамках грядущей приватизации распре переработки сельхозсырья вынуждено считаться с делительных компаний всех внутрипоселковых и мнением аграрного министерства. Жесткая привя внутригородских электрических сетей на баланс занность перерабатывающих предприятий к сырье муниципалитетов, которые должны и могут (имея вой зоне и регулирование аграрным министерством опыт в других сферах предоставления услуг) пере закупочных цен на сырье противоречат принципам дать их на содержание и обслуживание местным рыночной экономики и одновременно является ла специализированным структурам. Это могут быть комой сферой получения добавочной стоимости и общественные объединения граждан и хозяйствую ее распределения. В результате отечественные про щих субъектов в пределах муниципалитетов по изводители сельхозсырья не в состоянии свободно требителей электроэнергии. Созданный под таким реализовать свою продукцию и лишаются стиму началом общественный совет нанимает исполни лов по повышению объемов производства. Все это тельную дирекцию, которая на платной основе ре в совокупности снижает инвестиционную привле ализует все функции по обеспечению членов дан кательность данного сектора экономики. Такое по ного объединения электроэнергией. Указанная фор ложение дел грозит на долгие годы заморозить низ ма организации будет противостоять кражам в се кий уровень технологических нововведений в сек тях, сдерживать технологические потери и вместе с торе переработки, где эксплуатируемое оборудова тем содействовать развитию и расширению сфер ние имеет высокий моральный и физический из влияния бизнеса и предпринимательства. Не ис нос, что не позволяет говорить об экспортной пер ключено, что возрастет активность инвестиций со спективе отрасли. Промышленная отрасль, как это стороны внутренних резервов, однако передаче се ни банально звучит, должна находиться в составе тей на баланс муниципалитетам обязательно долж промышленного министерства, о чем поднимаются на предшествовать их реконструкция за счет АО вопросы не первый десяток лет.

УНациональные электрические сетиФ.

Матеев У. Реформа энергетики: за и против. От Поступила в редакцию 07.06.2009 г.

крытый Кыргызстан. 2007 // www.open.kg.

n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!

m w o w c.

.

d k o c c a r u t    Книги, научные публикации