Книги, научные публикации
304 Вопросы экономики и права. 2011. № 1 СОДЕРЖАНИЕ И ПРЕДЕЛЫ КОМПЕТЕНЦИИ НАЛОГОВЫХ ИНСТИТУТОВ й 2011 И.С. Вазарханов кандидат экономических наук, доцент Грозненский государственный нефтяной институт им.
М.Д. Миллионщикова E-mail: vazis Понятие Укомпетентность налоговых институтовФ рассматривается как категория экономического управления. Содержательная область этого понятия шире компетенции налоговых органов и вклю чает в себя компетенцию налогоплательщиков. На базе классического функционального структури рования налогов обоснованы компетенции налоговых институтов: ключевая фискальная;
ведущая регулятивная и стимулирующая;
функциональная - социальная, антитеневая, информационная, сер висная и иные специфические виды.
Ключевые слова: налоговый институт, налоговые органы, ключевая фискальная компетенция, веду щая компетенция, функциональная компетенция.
Использование институционального подхо- Действие институтов реализуется через зна да - относительно новый шаг в изучении эконо- ние существующих правил, информацию об эконо мических процессов в налоговой сфере. мической ситуации и ее влиянии на формирование Отметим, что термин Уналоговый институтФ определенного вида экономического поведения, ко упомянут в Налоговом кодексе один раз в наиме- торое строится на механизме принуждения к сле новании и в тексте ст. 11, но без раскрытия со- дованию правилам. Институциональная информа держания1. Однако само содержание налоговой ция (знания о формальных и неформальных пра деятельности полностью соответствует понятию вилах, данные о хозяйственной ситуации и ожида института, который определяется как Усовокуп- нии действий контрагентов) позволяет экономичес ность, состоящая из правила и внешнего меха- ким агентам выбирать определенный тип экономи низма принуждения индивидов к исполнению ческого поведения - организовать бизнес, форми этого правилаФ2. ровать коммерческие предложения, вступать в до Несмотря на отсутствие раскрытия содержа- говорные отношения и т.д. Через информационное ния понятия Уналоговый институтФ, анализ его единство институты реализуют функции координа функционирования широко исследуется в рамках ции действий экономических агентов. Для дости институциональной теории как в зарубежной, так жения такого эффекта необходимо не только нали и в отечественной литературе. Можно выделить чие информации, но и способность ее воспринять работу Дж. Бьюкенена и Д. Бреннана УВласть на- и освоить. Знание и понимание правил в неразрыв логообложенияФ3, в которой исследуются возмож- ной связи с практической деятельностью форми ности правительства в области налогообложения руют компетентность, которая характеризует ква и обосновывается необходимость сбалансирован- лификационный уровень исполнительных действий ности государственного бюджета. на индивидуальном уровне и в масштабах органи В отечественных разработках вопросы функ- зации.
ционирования налоговых институтов рассматри- Достаточная компетентность позволяет реали ваются при моделировании процессов уклонения зовать способности организации в определенной от налогов, основывающемся на том, что существу- предметной деятельности, и эта способность по ют разные типы налогового поведения, которые нимается как самостоятельная компетентность.
отличаются дифференцированной реакцией на Термин УкомпетенцияФ происходит от латин действия государства по налоговому контролю4. ского УcompetentiaФ5, что означает ведение, способ Использование институционального подхода ность, принадлежность по праву, и обычно исполь в налоговой сфере позволит выявить новые сущ- зуется для определения:
ностные закономерности ее развития, выработать а) предметной сферы, в которой субъект обла эффективную стратегию модернизации. дает познаниями (компетентность субъекта);
Бухгалтерский учет, налогообложение, статистика. Налоговое право б) полномочий, которыми наделен субъект (в налогового института характеризует способность юридическом смысле - перечень прав и обязаннос- вырабатывать и проводить определенную полити тей субъекта). ку регулирования и координации хозяйственной Состав компетенции формирует полномочия деятельности в сложно структурированной пред организации, ее ответственность, правовые сред- метной области - от экономики страны до функци ства, формы и методы реализации прав и исполне- онирования определенного вида предприятий или ния обязанностей. В современном законодательстве конкретных отраслей. Институциональная компе четко прописана компетенция всех государствен- тенция включает и налоговую политику, которая яв ных органов, в том числе и налоговых, т.е. опреде- ляется результатом целесообразной деятельности лен круг вопросов, которые они правомочны раз- институтов и проводится посредством методов, решать. Содержание правовой компетенции нало- выходящих за рамки законодательно установлен говых органов исследуется в специализированной ных процедур, и включающих в себя: управление, юридической литературе, и сама формулировка информирование (пропаганду), воспитание, кон Укомпетенция налоговых органовФ применяется сультирование7.
очень широко: значительная часть законодательных Правовое содержание понятия компетенции не положений, регулирующих деятельность налоговых должно противопоставляться его экономическому органов, содержит ссылку на соответствующую значению, которое используется в экономическом компетенцию, Упод которой в самом общем виде управлении применительно к анализу стратегичес понимается законно установленный объем публич- ких направлений развития организации.
ных дел, выполняемых уполномоченным субъек- Компетенция в рамках экономического управ томФ6. Не будет преувеличением утверждение, что ления детально не исследуется и рассматривается все нормативно-правовые акты (от Налогового ко- как способность организации осуществлять опре декса до письма налоговой инспекции) и судебные деленную деятельность8. Предметом изучения яв решения, регулирующие действия налоговых орга- ляется понятие УключевойФ, или УотличительнойФ, нов, формируют и уточняют их компетенцию. На- компетенции, широко освещенное в экономической пример, решение Высшего Арбитражного суда от литературе9. Ключевую, или отличительную, ком 19 февраля 2010 г. № ВАС-1894/10 по одному из петенцию связывают с тем, что применяет компа судебных разбирательств с налогоплательщиком ния или ее подразделения лучше других - уникаль напрямую уточняет один из аспектов компетенции ную технологию, ноу-хау, маркетинговые навыки непосредственно: УВ компетенцию налоговых орга- и знания, позволяющие выпускать продукты, отлич нов не входит оценка целесообразности очереднос- ные от конкурентов10. Идентификация ключевой ти использования коммерческим юридическим ли- компетенции рассматривается как важнейший ас цом расчетных счетов...Ф Уточнение и детализа- пект формирования стратегии деятельности орга ции компетенции налоговых органов - масштабная низации, ее сохранения и развития11. Уточнение и постоянная работа. Однако важно определить раз- понятия ключевой компетенции производится с личие между правовым понятием компетенции на- различных позиций - как самой деятельности, где логовых органов и компетенцией налоговых ин- организация проявляет себя наилучшим образом12, ститутов. и как набора умений и технологий, накопленных Понятие компетенции налоговых институтов организацией, в целях успешной конкуренции13.
значительно шире и включает в себя компетенцию Широта понимания и стратегическая ориента налоговых органов как компонент системы нало- ция позволяют с полным правом рассматривать ком говых отношений, а также систему знаний, техно- петенцию как важнейшую экономическую харак логию действий, ресурсную обеспеченность (преж- теристику предметной сферы и способа реализа де всего в информационной сфере). Правовое по- ции деятельности налоговых институтов.
нимание компетенции раскрывает регулирование Определенность правовой компетенции нало процесса исполнения налоговыми органами и на- говых органов и корпоративного понимания ком логоплательщиками своей основной функции - уп- петенции в рамках теории экономического управ лачивать налоги. Реализация институциональной ления формирует основу для раскрытия роли и зна компетенции охватывает более широкую сферу и чения налоговых институтов как подсистемы госу нацелена на достижение эффективного функцио- дарственного регулирования. Формирование кате нирования экономической системы. Компетенция гории Укомпетенция налоговых институтовФ делает Вопросы экономики и права. 2011. № необходимым выделение специфического содержа- посвященных функциям налогов, поиску их опти ния данного вида компетенции. Оно характеризу- мального состава и структуры. Однако понятие фун ется тем, что: кции обозначает зависимость между двумя вели - во-первых, компетенция налоговых институ- чинами. Каждая из традиционно анализируемых и тов в базовых компонентах закреплена законода- вновь разрабатываемых функций - фискальная, рас тельно в виде формальных правил для каждого пределительная, стимулирующая и др. - раскрыва субъекта налоговых отношений (от государства в ет важные экономические взаимосвязи, но не обес целом, его территориальных образований, органов печивает их непосредственной реализации. Поэто и учреждений до отдельных исполнителей);
му исследователи используют более общие обозна - во-вторых, она включает в себя неформаль- чения влияния налогов на экономику, например, с по ные правила, традиции и обычаи делового оборо- мощью таких терминов, как УрольФ и УвоздействиеФ, та, влияющие на выбор определенного типа пове- выделяя: фискальную роль, регулирующее воздей дения налогоплательщиков;
ствие, стимулирующую роль, социальную и полити - в-третьих, для реализации компетенции су- ческую роли14. Исполнение роли - это реализация ществует организационно-управленческий меха- некоего замысла, предполагающего наличие доста низм, определенные процедуры действий, специ- точной подготовки, сформулированных целей и за альное ресурсное обеспечение;
дач, и может быть обозначено как компетенция.
- в-четвертых, научной и аналитической осно- Понятие компетенции указывает на возмож вой выступают теории финансов и налогов, эконо- ность и необходимость институциональных дей мического и социального управления, возможно, ствий. С одной стороны, компетенция как способ самые объемные массивы экономической инфор- ность реализовывать знания раскрывает основу це мации, включающие в себя показатели хозяйствен- лесообразной налоговой деятельности, с другой ной деятельности каждого налогоплательщика;
закрепление компетенции в правовых формах чет - в-пятых, они тесно взаимодействуют с самы- ко структурирует процедуры этой деятельности и ми различными сферами социально-экономической взаимодействие ее субъектов. Таким образом, ком жизни общества - инвестиционными и инноваци- петенция налоговых органов включает анализ их онными процессами, правоохранительной и соци- функций и роли.
альной деятельностью государства. Рассматривая компетенцию налоговых инсти Формируемое в настоящей работе понятие ком- тутов как сложную и многосоставную характерис петенции налоговых институтов - это категория эко- тику, можно использовать уже сложившееся клас номического управления, она основывается не на сическое функциональное структурирование нало правовых формах реализации, а на анализе содер- гов, основывающееся на выделении важнейших жания управляемых процессов. Управленческое по- функций - фискальной, регулирующей, стимулиру нимание компетенции не столько совокупность прав ющей. С этой точки зрения, ключевой является по реализации установленных действий, сколько фискальная компетенция налоговых институтов. В сама способность выполнять эти действия. В дан- качестве ведущих выделены регулятивная и стиму ном значении компетенция института ближе к со- лирующая компетенции. Другие виды - социальная, держанию компетенции специалиста-исполнителя, антитеневая, информационная, сервисная, воспи к его компетентности - знаниям и способности дей- тательная и иные специфические - отнесены к фун ствовать в определенных предметных областях. кциональным компетенциям.
Напомним, содержательная область понятия Данный набор компетенций уже присутствует Укомпетенция налоговых институтовФ шире компе- в составе задач налоговых органов, которые осу тенции налоговых органов и включает в себя так- ществляют функции по контролю и надзору за со же компетенцию налогоплательщиков - знания блюдением законодательства Российской Федера субъектов хозяйствования правил экономической ции о налогах и сборах, за правильностью исчис деятельности, квалифицированное следование этим ления, полнотой и своевременностью внесения в правилам. Достаточная компетенция налогопла- соответствующий бюджет налогов, сборов, иных тельщиков должна обеспечивать выбор оптималь- обязательных платежей (ключевая компетенция), а ных и законных типов налогового поведения. также обеспечивают постановку на налоговый учет Вопросы компетенции налоговых институтов хозяйствующих субъектов, выполняют представи рассматриваются в теоретических исследованиях, тельные функции в делах о банкротстве, осуществ Бухгалтерский учет, налогообложение, статистика. Налоговое право ляют взаимодействия с правоохранительными орга- возможность выбирать формы налогообложения и нами (функциональные компетенции). Регулятив- т.д. Все это является свидетельством постоянного ная и стимулирующая компетенции реализуются уточнения и развития компетенции налоговых ин посредством системы налогов, различных ставок и ститутов.
предоставляемых преференций, которые должны Направление усиления ключевой фискальной обеспечивать условия для эффективной хозяйствен- компетенции достаточно очевидно и осуществля ной деятельности налогоплательщика, стимулиро- ется путем совершенствования законодательно-тех вать его к активному предпринимательству в соци- нологических механизмов реализации. При этом ально значимых сферах, обеспечивать доходы бюд- развитие ведущих и функциональных компетенций жета, использующиеся на общественные нужды. не столь очевидно. Более того, состав и структура В научной литературе и нормативно-правовых функциональных компетенций могут постоянно об актах достаточно полно разработана и продолжает новляться и уточняться, что свидетельствует о так активно развиваться и исследоваться ключевая ком- тическом характере реализации данных компетен петенция базовой компоненты налоговых институ- ций налоговыми институтами, но не должно вос тов - полномочия и порядок действия налоговых приниматься как их незначительность.
органов по исполнению своих прав и обязаннос- Состав и структура функциональных компе тей. Однако глубина и полнота разработки ключе- тенций должны быть эффективными и объектив вой компетенции базового элемента налоговых ин- но необходимыми. Налоговые органы, осуществ ститутов не должна приводить к недооценке дру- ляя достаточно широкую контрольную и анали гих видов компетенций налоговых органов и про- тическую деятельность, не должны выполнять чих институциональных элементов налоговых от- лишних функций. Именно перечень функцио ношений. Такая недооценка имеет два основных нальных компетенций определяет общие преде негативных последствия: лы компетенции налоговых институтов. Исходя - избыточное расширение ключевой компетен- из рассмотренного содержания компетенции ции дополнительными функциями (например, пол- можно сделать вывод, что ее пределами высту ное администрирование работы предприятий в сфе- пает компетентность институционального аген ре оборота алкогольной продукции), что может при- та (Упредел компетенции определяется уровнем вести к снижению эффективности реализации клю- компетентности исполнителяФ) - это не тавтоло чевой компетенции;
гия и не игра слов: права и обязанности налого - сужение компетенции налоговых институтов, вых институтов должны находиться во взаимо что может привести к снижению действенности связи с теми знаниями и направлениями работы, всех механизмов государственного регулирования которые реализуются в процессе исполнения клю (налоговые органы располагают значительным чевой компетенции. Если в процессе реализации объемом экономической информации, неиспользо- основных фискальных функций налоговые орга вание которой в контрольной и управленческой ны могут обеспечить целый комплекс дополни функций других органов управления является не- тельных распределительных, стимулирующих, рациональным). антикризисных, антитеневых и иных воздействий, Четкое понимание компетенции налоговых ин- то такие возможности необходимо использовать.
ститутов является основой для эффективной рабо- Однако механизмы реализации таких воздействий ты всей налоговой системы. Сформировавшись в не должны снижать эффективности исполнения последнее десятилетие XX в., российская налого- основных функций, выполняемых в рамках базо вая система уже претерпела значительные измене- вой налоговой деятельности. Это означает, что ния - налоговые правила, организационные струк- функциональные компетенции должны быть чет туры и технологии постоянно менялись. Например, ко определены и разработаны, а их реализация была создана и расформирована налоговая поли- обеспечена достаточными ресурсами.
ция;
налоговые службы осуществляли тотальный Важность полноценной разработки неключевой контроль оборота алкогольной продукции, выстав- компетенции можно раскрыть на примере такой фун ляя посты на предприятиях и организациях;
нало- кциональной компетенции, как антикризисная рабо говый контроль перешел от проведения сплошных та налоговых институтов. Еще в докризисный пе проверок к выборочным выездным контрольным риод начали формироваться теоретические осно мероприятиям;
у налогоплательщиков появилась вы реализации данной компетенции, а с 2006 г. Фе Вопросы экономики и права. 2011. № деральная налоговая служба должна осуществлять Налоговый кодекс РФ. Ч. 2 от 5 авг. 2000 г. №117 контроль за финансовым состоянием и платежес ФЗ: [в последней ред. ФЗ от 3 июня 2009 г. №120-ФЗ] пособностью стратегических предприятий, что // Собр. законодательства Российской Федерации.
включает в себя проведение соответствующего 2000. № 32. Ст. 3340;
2009. № 23. Ст. 2775.
анализа в целях соблюдения закона УО несостоя- Аузан А.А. Институциональная экономика - но тельности (банкротстве)Ф. Уже на этапе станов- вая институциональная экономическая теория. М., 2005. С. 16.
ления данной компетенции отмечалось, что ряд Buchanan J., Brennan G. The Power to Tax:
экспертов рассматривали такую задачу как чуж Analytical Foundations of a Fiscal Constitution. N.Y., дую для фискальной работы15. В невосприятии 1980.
этой задачи проявлялось отсутствие понимания См.: Вишневский В., Веткин А. Уклонение от уп различных видов компетенции (происходило су латы налогов и рациональный выбор налогоплатель жение компетенции) налоговых институтов, кото щика // Вопр. экономики. 2004. №2. С. 96 - 108;
Andrews рые обладают достаточной информационной ба K. The Concept of Corporate Strategy. Irwin, Homewood, зой для отслеживания финансового состояния Illinois, 1987.
стратегических предприятий. Негативные эконо- Междисциплинарный словарь по менеджменту мические процессы, вызванные мировым финан- / под общ. ред. С.П. Мясоедова. М., 2005.
Кажаева О.В. Проблема компетенции налого совым кризисом, подтвердили правомерность и вых органов // Административное и информационное необходимость реализации данной компетенции право. 2003. С. 124 - 129.
в сфере деятельности налоговых институтов. Бо Кучеров И.И. Государственная налоговая поли лее того, уже сформирован организационно-управ тика: цели и методы осуществления // Финансовое ленческий механизм антикризисной компетенции право. 2005. № 4. С. 4 - 8.
налоговых институтов, который основывается на Дженстер П., Хасси Д. Анализ сильных и слабых том, что Федеральная налоговая служба высту сторон компании: определение стратегических возмож пает уполномоченным органом в делах о банк ностей. М., 2004.
ротстве и в процедурах банкротства. Однако те- См.: Беляков Г.Я., Сумина Е.В. Ключевые компетен оретических разработок, посвященных антикри- ции как основа устойчивого конкурентного преимущества предприятия // Исследовано в России. 2005. URL:
зисной компетенции налоговых институтов, недо www.zhurnal.ape.relam.ru.articles/2005/104.pdf;
Ефремов В.С., статочно. В научной литературе преимуществен Ханыков И.А. Ключевая компетенция организации как но рассматривается правовой аспект действий на объект стратегического анализа // Менеджмент в России и логовых органов в делах о банкротстве и практи за рубежом. 2002. № 2;
Спирин С.А. Ключевая компетен ческие меры по работе с убыточными предприя ция промышленного предприятия: сущностные черты ка тиями. Назрела необходимость повышения ком тегории //Проблемы современной экономики. 2008.
петентности налоговых институтов в данной сфе № 4 (28).
ре, что достигается путем развития теоретичес Междисциплинарный словарь по менеджмен ких подходов и разработки информационно-ана- ту. С. 35.
литического инструментария, позволяющего в См.: Andrews K. Op. cit.;
Heene A., Sanchez R.
Competence based strategic management. L., 1997;
рамках налоговой работы отслеживать кризис Prahalad C.K., Hamel G. The core competence of the ные процессы и явления, оценивать эффектив corporation // Harvard Business Review. 1990. Vol. 68, ность антикризисных мер.
№ 3. P. 79-93.
Совершенствование налоговых институтов Дженстер П., Хасси Д. Указ. соч.
должно реализовываться на основе уточнения со Prahalad C.K., Hamel G. Op. cit.
става и структуры их компетенций, что является Васильев Ю.В., Кузнецов Н.Г., Поролло Е.В. По важной компонентой формирования стратегичес литика реформирования налоговой системы Рос кого направления институционального развития сии. Ростов н/Д, 2008. С. 16-19.
всей экономики, решения задач ее модернизации, Васильев Ю.В., Кузнецов Н.Г., Поролло Е.В.
преодоления кризисных последствий и обрете- Указ. соч. С. 123-124.
ния нового качества роста.
Поступила в редакцию 06.12.2010 г.