Книги, научные публикации
246 Вопросы экономики и права. 2011. № 1 РАЗВИТИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ В ОБЛАСТИ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА: ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ й 2011 О.Ю. Бакаева доктор юридических наук, профессор Саратовский
государственный социально-экономический университет E- mail: bakaeva22 Отмечается важная роль борьбы с коррупцией в области таможенного дела;
определяются меры, предпринимаемые в этом направлении таможенными органами. Устанавливается содержание анти коррупционной экспертизы нормативных таможенно-правовых актов и их проектов;
предлагаются возможные направления совершенствования данного института.
Ключевые слова: коррупция, таможенные органы, антикоррупционная экспертиза.
Важность борьбы с коррупцией в таможен- цами, а также лицами, приравненными к ним, с ной сфере трудно переоценить. Негативное от- использованием своих должностных полномочий ношение к таможне и ее должностным лицам, и связанных с ними возможностей, а равно под недоверие и даже враждебное отношение к ним куп данных лиц путем противоправного предос во многом предопределено негативными явлени- тавления им физическими и юридическими ли ями, в том числе преступными деяниями, со сто- цами указанных благ и преимуществ1. Такие пра роны самих сотрудников таможенных органов. вонарушения являются уголовно наказуемыми. В Несмотря на то, что эти явления, к счастью, не Уголовном кодексе РФ такой состав преступле носят массового характера, в российском обще- ния, как УкоррупцияФ, отсутствует. Виновные стве сложилось стереотипное отношение к тамо- лица привлекаются к ответственности за злоупот женникам как к мздоимцам. ребление должностными полномочиями, их пре В различные исторические периоды суще- вышение, получение и дачу взятки, служебный ствования Российского государства публичная подлог и др.
власть выражала озабоченность совершением По мнению современных ученых-правове неправомерных деяний служащими таможенных дов, коррупция - это прежде всего не предусмот органов, выражающихся в получении взяток, пре- ренное законом предоставление и использование вышении должностных полномочий, халатном объектов материального мира и нематериальных отношении к своим обязанностям. преимуществ, благ в результате реализации пуб Традиционные направления борьбы с кор- личных полномочий либо с использованием сво рупцией в таможенной сфере (повышение пра- его служебного положения должностными лица вовой культуры, превентивные и карательные ми2.
меры, внедрение системы управления рисками и В Российской Федерации озабоченность мас пр.) в последние годы дополнились и еще одним штабами коррупционных явлений обострилась в видом - антикоррупционной экспертизой проек- середине 90-х гг. XX в., однако конкретные шаги тов нормативных правовых актов Федеральной по противодействию данному негативному явле таможенной службы (ФТС) России. нию были сделаны лишь через десятилетие.
Сам термин УкоррупцияФ (от лат. УcorruptioФ) В 2006 г. Россия ратифицировала конвенцию означает подкуп, продажность общественных и ООН, направленную против коррупции3. В соот политических деятелей и должностных лиц. В ветствии с ее положениями каждое государство, конечном итоге коррупция направлена на подрыв следуя основополагающим принципам своей пра основ публичной власти. вовой системы, разрабатывает и осуществляет В законодательстве под коррупцией (корруп- или проводит эффективную и скоординирован ционными правонарушениями) понимается не ную политику противодействия коррупции, спо предусмотренное законом принятие лично или собствующую участию в нем общества и отра через посредников имущественных благ и пре- жающую принципы правопорядка, надлежаще имуществ государственными должностными ли- го управления публичными делами и публичным Финансы, кредит и финансовое право имуществом, честности и неподкупности, про- Как справедливо отмечает Т.Я. Хабриева, зрачности и ответственности. антикоррупционная экспертиза - это не только В середине 2008 г. был разработан Нацио- средство выявления коррупциогенных факторов, нальный план противодействия коррупции4, а в сопряженное в том числе с технологией право конце этого года принят федеральный закон УО вого мониторинга, но и дополнительный инстру противодействии коррупцииФ5. В соответствии с мент обеспечения качества актов, их большей ним состоялось внесение изменений в действу- эффективности10. В данной связи важно оценить ющие на территории РФ правовые акты6. проект нормативного акта с точки зрения его со Противодействие коррупции включает в себя ответствия действующему законодательству, в первую очередь меры по борьбе с ее проявле- УвписыванияФ в правовую систему страны. Осо ниями, выражающиеся в совершении уголовно бенно актуален данный вопрос для сферы внеш наказуемых деяний. Однако не менее важным на- ней торговли и ее государственного регулирова правлением является и комплекс превентивных ния, где нередко возникают коллизии между по мер, направленных на противодействие корруп- ложениями таможенного и иных отраслей зако ции. Такие меры нацелены на недопустимость нодательства.
совершения правонарушений либо на сведение В 2008 г. в системе таможенных органов уже их к минимуму. Следует отметить, что ряд кор- создавалась рабочая группа по проведению ан рупционных деяний происходит в силу несовер- тикоррупционной экспертизы положений Тамо шенству правовых норм, допускающих действие женного кодекса РФ11, однако результаты ее ра должностных лиц по усмотрению. Такие законо- боты так и остались неизвестными для обще дательные УлазейкиФ могут быть признаны кор- ственности.
рупциогенным фактором. В соответствии с государственным курсом на Раскрывая сущность системного подхода в противодействие коррупции Федеральной тамо антикоррупционной политике государства, женной службой РФ 22 марта 2010 г. был утвер В.Н. Лопатин предлагает включать в данную по- жден Порядок проведения антикоррупционной литику следующие элементы: экспертизы проектов нормативных правовых ак - формирование ее понятия, целей и принци- тов ФТС России12. В нем установлено, что такая пов;
экспертиза проводится в рамках правовой экспер - деятельность по охране прав и свобод че- тизы в целях выявления в проектах нормативных ловека и гражданина;
правовых актов коррупциогенных факторов и их - установление приоритетных сфер и систе- последующего устранения. Ее срок не должен мы мер предупреждения коррупции;
превышать 7 рабочих дней со дня поступления - определение системы субъектов реализации проекта в Правовое управление ФТС России.
антикоррупционной политики;
Таким образом, такую экспертизу проводят спе - формирование компетенции органов пуб- циалисты (юристы) Правового управления цент личной власти в рамках антикоррупционной по- рального таможенного органа.
литики;
Выявленные в проектах нормативных право - определение и проведение антикоррупци- вых актов коррупциогенные факторы отражают онных начал в правотворческой и правоприме- ся в экспертном заключении, составляемом Пра нительной деятельности;
вовым управлением ФТС России при проведении - формирование общественного правосозна- антикоррупционной экспертизы. Заключение со ния в соответствии с антикоррупционными стан- ставляется и при невыявлении таких факторов.
дартами7. К числу коррупциогенных факторов, устанав Таким образом, одним из приоритетных на- ливающих для правоприменителя необоснован правлений политики государства в данной обла- но широкие пределы усмотрения или возмож сти выступает независимая экспертиза, проводи- ность необоснованного применения исключений мая на стадии правотворческого процесса. из общих правил, относятся:
В 2009 г. была введена обязательная антикор- а) широта дискреционных полномочий - от рупционная экспертиза нормативных правовых сутствие или неопределенность сроков, условий актов и их проектов8, конкретизированная позд- или оснований принятия решения, наличие дуб нее Правительством РФ9. лирующих полномочий органов государственной Вопросы экономики и права. 2011. № власти или органов местного самоуправления (их - злоупотребление правом заявителя органа должностных лиц);
ми государственной власти или органами местно б) определение компетенции по формуле го самоуправления (их должностными лицами) УвправеФ - диспозитивное установление возмож- отсутствие четкой регламентации прав граждан ности совершения органами государственной и организаций;
власти или органами местного самоуправления - юридико-лингвистическая неопределен (их должностными лицами) действий в отноше- ность - употребление неустоявшихся, двусмыслен нии граждан и организаций;
ных терминов и категорий оценочного характера.
в) выборочное изменение объема прав - воз- В итоговом документе отражаются все вы можность необоснованного установления исклю- ясненные положения проекта нормативного пра чений из общего порядка для граждан и органи- вового акта, способствующие созданию условий заций по усмотрению органов государственной для проявления коррупции, с указанием структур власти или органов местного самоуправления (их ных единиц проекта нормативного правового акта должностных лиц);
(разделы, главы, статьи, части, пункты, подпунк г) чрезмерная свобода подзаконного нормо- ты, абзацы) и соответствующих коррупциоген творчества - наличие бланкетных и отсылочных ных факторов.
норм, приводящее к принятию подзаконных ак- Если обратиться к Таможенном кодексу РФ тов, вторгающихся в компетенцию органа госу- в его начальной редакции (был принят 28 мая дарственной власти или органа местного само- 2003 г.), то к положениям, содержащим корруп управления, принявшего первоначальный норма- циогенные факторы, можно отнести, например:
тивный правовой акт;
установление разумного срока уничтожения то д) принятие нормативного правового акта за варов (п. 1 ст. 245);
возможность использования пределами компетенции - нарушение компетен- таможенным органом при определении таможен ции органов государственной власти или органов ной стоимости товаров иной ценовой информа местного самоуправления (их должностных лиц) ции, находящейся в его распоряжении (п. при принятии нормативных правовых актов;
ст. 288);
право руководителя ФТС России осво е) заполнение законодательных пробелов при бождать отдельных лиц от определенных форм помощи подзаконных актов в отсутствие законо- таможенного контроля (п. 6 ст. 386).
дательной делегации соответствующих полномо- В настоящее время в целях исключения воз чий - установление общеобязательных правил можности появления в ведомственных правовых поведения в подзаконном акте в условиях отсут- актах норм, усложняющих управленческий про ствия закона;
цесс и создающих условия для вымогательства, ж) отсутствие или неполнота административ- взяточничества, а также других форм проявления ных процедур - отсутствие порядка совершения коррупции Федеральной таможенной службой органами государственной власти или органами осуществляется анализ проектов ведомственных местного самоуправления (их должностными нормативных правовых актов на соответствие их лицами) определенных действий либо одного из действующему законодательству и на коррупци элементов такого порядка;
огенность.
з) отказ от конкурсных (аукционных) проце- Так, подразделениями собственной безопас дур - закрепление административного порядка ности в 2009 г. рассмотрено свыше 51 тыс. про предоставления права (блага)13. ектов ведомственных нормативных актов, из ко Коррупциогенные факторы могут касаться торых возвращено с замечаниями на доработку также неопределенных, трудновыполнимых и 568 (в 2008 г. 31 тыс. рассмотрена и 301 возвра (или) обременительных требований к гражданам щен). А за три квартала 2010 г. проанализирова и организациям. Это: но 43 074 проекта нормативных правовых актов - наличие завышенных требований к лицу, и отдельных решений таможенных органов. Из предъявляемых для реализации принадлежаще- них 452 возвращены с замечаниями или не были го ему права, т.е. установление неопределенных, согласованы14.
трудновыполнимых и обременительных требова- Нельзя не признать правомерным мнение, что ний к гражданам и организациям;
коррупция в большей мере проявляет себя на ста Финансы, кредит и финансовое право дии правоприменения (на стадии применения мативных правовых актов и их проектов учены нормы права к конкретному жизненному обстоя- ми-юристами, представителями бизнес-сообще тельству посредством принятия юридического ства, преподавателями, позволит повысить эф акта властного характера), в меньшей степени фективность такой работы.
коррупция имеет место на уровне нормотворче- Во-вторых, совершенствование механизма ства15. Ключевую роль в выявлении и пресечении антикоррупционной экспертизы нормативных пра преступлений коррупционной направленности в вовых актов РФ обусловливает и усиление проку таможенной сфере играют сами таможенные рорского контроля за соблюдением антикоррупци органы. Так, в 2010 г., по материалам подразде- онного законодательства. Полномочия прокуроров лений собственной безопасности таможенных по проведению антикоррупционной экспертизы органов, было возбуждено 94 % от общего числа нормативных правовых актов по вопросам, каса уголовных дел такого рода, что следует признать ющимся в числе прочих и таможенного законода одним из самых высоких показателей для подоб- тельства, должны реализовываться не формально ных структур федеральных органов исполнитель- и бессистемно, а в полной мере. При выявлении ной власти. Около 200 должностных лиц привле- коррупциогенных факторов в таможенно-право чены к уголовной ответственности. Кроме того, вых актах прокурор обязан внести соответствую 48 уголовных дел возбуждено в отношении щее требование о его изменении или отмене или 49 взяткодателей. обратиться в судебные органы.
Таким образом, в таможенной сфере прово- Прокурорский контроль может дополняться дится система мероприятий, направленных на общественным и парламентским контролем за противодействие коррупции как в процессе пра- соблюдением антикоррупционного законодатель вотворчества, так и в рамках правоприменения. ства РФ.
Между тем следует обозначить несколько направ- В-третьих, следует учитывать, что в связи с лений развития такой деятельности. образованием таможенного союза России, Бело Во-первых, как было указано выше, в систе- руссии и Казахстана таможенное регулирование ме таможенных органов антикоррупционная эк- в большей части осуществляется на наднацио спертиза проводится должностными лицами Пра- нальном уровне. Особая роль в данном процессе вового управления ФТС России, т.е. лицами, яв- отводится постоянно действующему регулирую ляющимися впоследствии и правоприменителя- щему органу - Комиссии Таможенного союза, в ми. Представляется целесообразным привлече- рамках деятельности которой принимаются ре ние к такой деятельности и иных специалистов. шения, становящиеся источниками таможенно В данной связи обоснованным видится вы- го права. Представляется целесообразным созда вод А.В. Филатовой, утверждающей, что Уанти- ние на наднациональном уровне рабочей груп коррупционная экспертиза является самостоя- пы, в компетенцию которой будут входить пол тельным и наиболее актуальным видом эксперт- номочия по проведению антикоррупционной эк ной деятельности, которая за счет предметной спертизы проектов решений Комиссии Таможен специфики может выступать и как государствен- ного союза.
ная экспертиза, и как общественная, независимая В рамках работы данной рабочей группы воз или научнаяФ16. Созвучна данному выводу и по- можно проведение контроля и за соблюдением зиция других ученых, которые считают необхо- антикоррупционного законодательства таможен димым включение Унезависимых экспертов в ко- ными органами стран-участниц Таможенного миссии по размещению заказов, а также в Урабо- союза.
чие группыФ государственных органов, занима- В-четвертых, в целях повышения уровня ин ющихся выработкой антикоррупционных превен- формированности физических и юридических тивных мер, направленных на предотвращение лиц - участников таможенных правоотношений коррупционных проявлений и действий со сто- о проводимых таможенными органами мерах в роны государственных служащихФ17. целях противодействия коррупции ФТС России Не умаляя значимости государственной ан- целесообразно на официальном сайте периоди тикоррупционной экспертизы, проводимой дол- чески (например, 1 раз в квартал) размещать под жностными лицами ФТС России, следует отме- робную информацию о нормативных правовых тить, что независимая объективная оценка нор- актах, в положениях которых выявлены корруп Вопросы экономики и права. 2011. № циогенные факторы. В настоящее время доступ- Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за корруп ны лишь сведения о правонарушениях корруп цию от 27 января 1999 года и принятием Федерально ционной направленности, пресекаемых подраз го закона УО противодействии коррупцииФ: федер. за делениями собственной безопасности таможен кон от 25 дек. 2008 г. № 280-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № ных органов. Полагаем, что информация, касаю (ч. 1). Ст. 6235.
щаяся проведения антикоррупционной эксперти Лопатин В.Н. О системном подходе к антикор зы, будет способствовать большей открытости рупционной политике // Государство и право. 2001.
таможенных органов и реализации принципа № 7. С. 25.
гласности в их деятельности.
Об антикоррупционной экспертизе нормативных Президентом Российской Федерации на со- правовых актов и проектов нормативных правовых временном этапе правовых преобразований по- актов: федер. закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
ставлена задача выработки целостной государ Об антикоррупционной экспертизе нормативных ственной стратегии противодействия коррупции правовых актов и проектов нормативных правовых и осуществления последовательной и скоордини актов: постановление Правительства РФ от 26 февр.
рованной политики в этой сфере18. В данной свя 2010 г. № 96 // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
зи такие меры не должны носить разрозненный, Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ несистематический характер;
они должны пред антикоррупционной экспертизы нормативных право ставлять собой целостную систему введения ан вых актов // Журн. рос. права. 2009. № 10. С. 8.
тикоррупционного законодательства и его реали О создании рабочей группы по проведению ан зации. Думается, что в области таможенного дела тикоррупционной экспертизы положений Таможенно со временем данный институт станет более со- го кодекса Российской Федерации: приказ ФТС Рос сии от 28 окт. 2008 г. URL: вершенным, а его эффективность будет подтвер 2008/11/05/0007.
ждена не только государственной властью в Рос Об утверждении Порядка проведения в ФТС сии, но и мировым сообществом.
России антикоррупционной экспертизы проектов нор мативных правовых актов ФТС России: приказ ФТС См.: П.1 ст. 2 Модельного закона о борьбе с кор России от 22 марта 2010 г. № 533 // Рос. газ. 2010.
рупцией. Принят в г. Санкт-Петербурге 3 апр. 1999 г.
25 мая.
Постановлением 13-4 на 13-м пленарном заседании Методика проведения антикоррупционной экс Межпарламентской Ассамблеи государств-участников пертизы нормативных правовых актов и проектов нор СНГ // Информ. бюл. / Межпарламентская Ассамблея мативных правовых актов: утв. Постановлением Пра государств-участников СНГ. 1999. № 21. С. 70-84.
вительства РФ от 26 февр. 2010 г. № 96 // СЗ РФ. 2010.
Малько А.В., Петров М.П. Антикоррупционная № 10. Ст. 1084. П. 3.
политика как важнейший элемент формирующейся ан Информация размещена на официальном сай тикоррупционной функции современного Российско те ФТС России. URL: www.customs.ru.
го государства // Антикоррупционная политика в со Комментарий к Федеральному закону от 25 де временной России / под ред. А.В. Малько. Саратов, кабря 2008 г. № 273-ФЗ УО противодействии корруп 2006. С. 20.
цииФ / под ред. С.Ю. Наумова. М., 2009. С. 73-79.
О ратификации Конвенции Организации Объ Филатова А.В. Организационно-правовые ос единенных Наций против коррупции: федер. закон от новы регламентации административных процедур кон 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // Собр. законодательства Рос.
трольно-надзорной деятельности в области экономи Федерации (далее - СЗ РФ). 2006. № 12. Ст. 1231.
ки: автореф. дис. Е д-ра юрид. наук. Саратов, 2010.
Национальный план противодействия коррупции:
С. 31.
утв. Президентом РФ от 31 июля 2008 г. № Пр-1568 // Левакин И.В., Шишова Ж.А. Роль независимой Рос. газ. 2008. 5 авг.
экспертизы в противодействии коррупции // Рос. юс О противодействии коррупции: федер. закон от тиция. 2010. № 8. С. 35.
25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1).
См.: О Стратегии национальной безопасности Ст. 6228.
Российской Федерации до 2020 года : указ Президен См.: О внесении изменений в отдельные зако та РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // СЗ РФ. 2009. № 20.
нодательные акты Российской Федерации в связи с ра Ст. 2444.
тификацией Конвенции Организации Объединенных Поступила в редакцию 06.12.2010 г.