Книги, научные публикации
26 Вопросы экономики и права. 2011. № 1 НАПРАВЛЕНИЕ ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА В ЛЕСНОМ СЕКТОРЕ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ й 2011 Т.Г. Соколенко Московский государственный университет им. М.В.
Ломоносова E-mail: zeldner В предлагаемой статье на основе анализа сложившейся в отрасли структуры собственности рассмат риваются направления возможного частно-государственного партнерства для развития лесной инфра структуры, которая позволит повысить эффективность лесного сектора российской экономики.
Ключевые слова: отрасль, лесные участки, лесозаготовительный сектор, государственная собствен ность, лесоперерабатывающие предприятия, структура собственности, Лесной кодекс РФ, частно государственное партнерство.
Для современного состояния российской лес- водства страны. Однако это все те же аспекты ной отрасли характерно множество проблем, име- проблемы о неэффективности монополии госу ющих различную природу и требующих, соответ- дарственной собственности на леса, которые рас ственно, разных механизмов их решения. Одной сматривались известным ученым-экономистом из таких проблем традиционно считается возник- А.Н. Петровым еще до принятия редакции Лес шее после массовой приватизации разделение ного кодекса РФ 2007 г.2 Конечно, в экономичес структуры собственности: частная собственность ки развитых странах с различной формой соб на средства производства в лесопромышленном ственности на лесной фонд состояние лесной комплексе, сосредоточенные в лесопромышлен- отрасли намного лучше, чем в России. Для этого ных компаниях, и государственная собственность необходимо сравнивать страны с близкими усло на лесные участки, подтвержденная в новой ре- виями к российским климатическим и географи дакции Лесного кодекса Российской Федерации ческим условиям.
2007 г. Это разделение привело к тому, что лесо- Так, в Швеции 82 % леса находится в част заготовительный сектор и вместе с ним области ной собственности, в Финляндии в частной соб деятельности, связанные с сохранностью и вос- ственности - примерно 68 %, в США - более производством леса, оказались вне сферы инте- 70 %, в Германии - более 55 %, а в Канаде част ресов как государства, так и частного бизнеса. ной собственностью является только 5 % лесов.
Особенно ярко это проявилось при анализе при- То есть в Канаде существует практическая пол чин массовых лесных пожаров, происходивших ная государственная монополия на лесной фонд3.
летом 2010 г., когда прямо в качестве причин их Объективное сравнение связи формы собствен появления общественность называет именно не- ности и экономической эффективности между совершенство последней редакции Лесного ко- развитыми странами дает определенное пред декса1. В целом, ставится вопрос об эффектив- ставление о преимуществах и недостатках выбо ности государственного управления лесным фон- ра той или иной формы собственности на лесной дом в условиях, когда лесные участки находятся фонд. Такое сравнение провели В. Гольцев и в государственной собственности. При этом от- А. Моисеев и показали, что в Канаде, где лесной ветственность за поддержание, сохранность и фонд в основном находится в государственной правильность коммерческой эксплуатации весь- собственности, лесозаготовительная отрасль раз ма размыта и условно распределена по Уверти- вивается по экстенсивному пути и является зна кали властиФ - от УверхнегоФ федерального уров- чительно менее эффективной, чем в Швеции и ня к региональному уровню управления и далее - Финляндии, в которых преобладает частная соб к муниципальному уровню. ственность на лесные участки4. В этом же иссле Фактически возобновилась дискуссия о не- довании были выявлены причины отставания по обходимости дальнейшего совершенствования экономической эффективности лесной отрасли Лесного кодекса РФ, которая находит поддержку Канады от европейских стран. В качестве глав и на самом высоком уровне политического руко- ной причины определена форма арендных отно Теория и история экономики, государства и права шений между лесозаготовительными компания- ника не закупается, лесные дороги не строятся, не ми и государством в Канаде, вследствие чего развивается лесная инфраструктура.
арендаторы не заинтересованы в длительных Таким образом, можно заключить, что од инвестициях в лесной фонд. ной из главных проблем в российской лесной от Следует обратить внимание, что строящие- расли являются отношения собственности в ны ся отношения между государством и арендатора- нешнем виде, которые не стимулируют повыше ми лесных участков в России, которые определе- ние эффективности, осуществление инвестиций и ны в последней редакции Лесного кодекса, соот- внедрение инноваций в лесовосстановительной ветствуют скорее канадской модели, являющей- и лесозаготовительной отрасли.
ся менее эффективной, чем модели взаимоотно- Несмотря на отмеченную эффективность част шений между собственниками и арендаторами в ной формы собственности на лесной фонд в Шве других развитых странах. ции и Финляндии, это не значит, что немедлен Вместе с анализом канадской модели мож- ное применение опыта этих стран для российс но рассматривать механизм управления государ- ких условий может дать возможность решить ственными лесами в Германии, которые занима- экономические проблемы лесного фонда, гармо ют почти половину всего лесного фонда страны, нично защитить интересы граждан и обеспечить где государство также строит отношения с част- возможность развития лесопромышленного ком ными арендаторами. В условиях Германии част- плекса.
ный арендатор имеет право на аренду только в Одним из факторов, препятствующих прива условиях вложения средств в транспортную ле- тизации лесного фонда в России по скандинав созаготовительную инфраструктуру, лесные до- ской модели, являются еще и особенности, и роги и ведение интенсивной лесозаготовительной внутренние противоречия, которые исторически деятельности. Этот подход позволяет считать сложились в этих странах, что сделало их непри германскую модель ведения государственного менимыми в качестве образца для введения ча лесного хозяйства более эффективной, чем канад- стной собственности в российский лесной фонд.
скую модель, однако она менее эффективна, чем Так, в Швеции основные лесные участки принад модель частной собственности на лесной фонд в лежат крупным частным компаниям, которые Швеции и Финляндии. Вместе с тем анализ гер- занимаются переработкой лесного сырья. Но в манской модели показывает, что государство мо- России, где основные лесные массивы находятся жет быть эффективным собственником леса, если в труднодоступных районах Сибири и Дальнего не будет передавать свои функции арендаторам, Востока с неразвитой лесной инфраструктурой, не заинтересованным в инвестициях в дороги и это не вызовет интерес у лесопромышленных технологии. Кроме того, эффективным является компаний, а иностранные инвесторы проявляют взаимодействие между государственными лес- интерес только к экспорту дешевого сырья, что ничествами в Германии и государственными ле- они и так получают. В Финляндии преобладают созаготовительными предприятиями, которые мелкие частные владельцы лесов, которыми, как впоследствии поставляют лесное сырье на аук- правило, являются семьи фермеров. Уже многие ционы. владельцы живут в городах, а количество вла Формируемая в настоящее время российская дельцев лесных участков увеличивается в связи модель характеризуется явной децентрализацией с наследственным разделом имущества. В на по вертикали. Это проявляется, прежде всего, в стоящее время примерно 70 % владельцев жи том, что в рамках действующей редакции Лесно- вет в районах рассредоточенного расселения или го кодекса государство передало функции управ- поселках, 10 % - в небольших городах и 20 % - в ления лесным фондом с федерального уровня на крупных городах. Поэтому финская модель в уровни субъектов (регионов), которые, в свою оче- России вряд ли найдет много сторонников среди редь, передали на муниципальный уровень и уже мелких частных предпринимателей и физических на этом уровне решаются вопросы о сдаче лес- лиц, которые бы вкладывали свои небольшие ных участков в долгосрочную аренду и выдаче средства в развитие лесопользования в отдален разрешений на сплошные вырубки. При этом ин- ных районах.
вестиций в выращивание и углубление переработ- Развитие российской лесной отрасли пред ки лесного сырья не происходит, современная тех- ставляет собой комплекс взаимосвязанных ме Вопросы экономики и права. 2011. № роприятий, направленных на преобразование ной отрасли и сложившаяся структура форм и структуры отрасли в целях повышения эффектив- правоотношений собственности на сырье и сред ности ее деятельности, обеспечивающих удовлет- ства производства связано с необходимостью раз ворение потребностей этого важнейшего секто- вития инфраструктуры лесозаготовительной от ра экономики страны и нужд экспорта в услови- расли, которое государство как на федеральном ях существующего платежеспособного спроса на уровне, так и на уровне федеральных округов и лесную продукцию на внутреннем и мировом регионов не может финансировать, несмотря на рынках. Поэтому в России необходимы некото- то, что земля для этой инфраструктуры является рые преобразования отношений собственности на государственной собственностью. Данные про лесной фонд с последующим внесением измене- тиворечия между государственной собственнос ний в существующий Лесной кодекс. На основе тью на лесные участки и частным финансирова проведенного анализа опыта зарубежных стран нием формирования и развития инфраструктуры могут быть названы следующие направления: лесозаготовительной отрасли можно решить в - приватизация лесных участков с последу- результате применения двух возможных механиз ющей разработкой механизмов государственно- мов.
го контроля и выработкой эффективной государ- В качестве механизма развития лесной инф ственной лесной политикой;
раструктуры предлагается коррекция и уточне - оставление государственной собственнос- ние действующей редакции Лесного кодекса в ти в существующем виде, но доработка действу- части преобразования форм собственности на ющей редакции Лесного кодекса в части преоб- некоторые лесные участки - продажа выделенных разования собственности для приватизации лес- земель государственного лесного фонда под ин ной инфраструктуры, прежде всего, лесных до- фраструктуру частным инвесторам и осуществ рог на основе частно-государственного партнер- ление действенного механизма контроля над их ства и механизма государственного ведения биз- целевым использованием строго по назначению.
неса по примеру модели Германии, где государ- Поскольку в действующей редакции Лесно ственные компании успешно занимаются лесо- го кодекса приоритет отдан долгосрочной арен восстановительной деятельностью. де на леса и уже существует метод распределе Первое из рассматриваемых направлений ния лесных участков только на открытых аукци является проблемным. Как отмечает В. Гурвич, онах, альтернативным механизмом по повыше лесной комплекс в настоящее время еще не име- нию интереса частных инвесторов к развитию ет своей концепции долгосрочного развития. В лесозаготовительной инфраструктуры является результате этого наблюдается смена приоритетов. концессионная форма государственно-частного Так, вознамерившись поставить запретительные партнерства. Наиболее последовательным сто пошлины на экспорт кругляка, Россия вынужде- ронником введения этой формы взаимодействия на была продлить существующий режим экспор- государства и бизнеса является А.Т. Прытков, та в отношении Финляндии, потому что россий- который утверждает, что при сохранении феде ский лесопромышленный комплекс еще не в со- ральной собственности на леса необходимо ме стоянии переработать самостоятельно то, что нять устаревшие формы и методы администра ныне вывозится6. С этим связаны и проблемы тивного управления, проводить аукционы, кон низкой емкости внутреннего рынка для лесоза- курсы, вводить долгосрочную аренду, концессии готовительной отрасли. Как отмечает В. Гурвич, и что наиболее приемлемой для нынешнего эта остается проблема, где найти внутри страны по- па развития российского лесопромышленного требителей 50 млн. м3 пиловочника и баланса, комплекса является модель государственно-част которые вывозятся за границу, если действитель- ного партнерства в форме концессий. Такая мо но в России ввести таможенные барьеры для вы- дель дает возможность сохранить государствен воза лесного сырья. ное регулирование и одновременно с этим при Поэтому второе направление, основанное на влечь в лесную отрасль значительные инвести частно-государственном партнерстве развития ционные потоки7.
лесной инфраструктуры, является единственной А.Т. Прытков определил, что новая редак приемлемой альтернативой развития российской ция Лесного кодекса направлена на создание эф лесной отрасли. Экономическое состояние лес- фективной системы использования лесного фон Теория и история экономики, государства и права да России. Новое лесное законодательство ори- участков, принадлежащих по действующей редак ентировано на то, чтобы арендатор приходил в ции Лесного кодекса государству;
бизнес с долгосрочными инвестиционными инте- - в качестве механизма развития лесной ин ресами, с ответственным и заинтересованным от- фраструктуры предлагается коррекция и уточне ношением к сбережению и воспроизводству ле- ние новой редакции Лесного кодекса в части сов8. трансформации форм собственности на некото Выбор механизма долгосрочной аренды на рые лесные участки в форме продажи выделен основе концессионной формы усложнен рядом ных земель государственного лесного фонда под экономических и организационных особенностей. инфраструктуру частным инвесторам или в кон К экономическим особенностям относятся вы- цессию на основе частно-государственного парт сокий уровень инфляции и низкая емкость внут- нерства при осуществлении действенного меха реннего рынка, с одной стороны, и сильная кон- низма контроля над их целевым использованием куренция даже на лесное сырье на внешнем строго по назначению.
рынке - с другой. Высокий уровень инфляции яв ляется следствием в значительной степени мо- Серова Н. УОгненный штормФ лежит на совести разработчиков Лесного кодекса. URL: нетарной политики финансового управления в www.utro.ru/articles/2010/08/02/911678.shtml (дата об стране, связан в целом с низкой эффективнос ращения 03.03.2011).
тью российской экономики, ее сырьевой ориен Петров А.Н. Сколь долго будем искушать рыноч тацией и выступает неблагоприятным фактором ную экономику, сохраняя монополию государственной для частных инвесторов в лесозаготовительной собственности на леса?// Лесной бюл. 2004. № 25.
отрасли. Лесной комплекс Российской Федерации и за Выводы:
рубежных стран: стат. сб. М., 2008.
- анализ структуры форм собственности по Гольцев В., Моисеев А. Государство должно стать казал, что одной из главных проблем в россий- эффективным собственником леса. URL: ской лесной отрасли являются отношения собствен- lesvesti.ru/news/view/230 (дата обращения 03.03.2011).
Там же.
ности в нынешнем виде, которые не стимулируют Гурвич В. Не видно леса // Бизнес. 2008. 2 дек.
повышение эффективности, осуществление инве (№ 681). URL : (дата стиций и внедрение инноваций в лесовосстанови обращения 03.03.2011).
тельной и лесозаготовительной отрасли;
Прытков А.Т. Лесная промышленность России:
- повышение конкурентоспособности рос основные проблемы управления и развития // Совре сийского лесной отрасли на мировом лесном рын менное управление. 2005. № 9. С. 5-8.
ке связано с развитием лесозаготовительной ин- Прытков А.Т. Лесопромышленный комплекс:
фраструктуры и, прежде всего, с лесными доро мировые тенденции и российские перспективы. М., гами, которые находятся на территории лесных 2006.
Поступила в редакцию 05.12.2010 г.