Экономические 1(74) 284 Финансы, денежное обращение и кредит науки 2011 Система федеральных трансфертов и фискальное поведение региональных властей в Российской Федерации й 2011 А.В. Волков Академия

труда и социальных отношений, г. Москва E-mail: OET2004 В статье речь идет о сложившейся в России в предкризисный период практике финансовой под держки региональных бюджетов за счет межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

В результате фискальное поведение органов власти субъектов РФ напрямую зависело от ста бильности финансовых поступлений из центра, а последнее обусловливало адекватность выпол нения государством своих социальных обязательств в регионах.

Ключевые слова: федеральные трансферты, фискальное поведение, бюджеты субъектов РФ, де фицитность региональных бюджетов.

В начале XXI в. на уровне государства были темы и воздействия грантов, выделяемых феде запланированы важные мероприятия по рефор- ральным правительством, на фискальную поли мированию межбюджетных отношений (Концеп- тику региональных властей. Именно эти обсто ция разграничения полномочий по вопросам ятельства предопределили приоритетность иссле межбюджетных отношений (май 2002 г.), Кон- дования механизмов воздействия грантов из фе цепция реформирования межбюджетных отно- дерального центра на расходы субнациональных шений в РФ в 1999-2001 гг., Реформа основ бюджетов, и причин возникновения эффекта местного самоуправления (2003 г.), Программа УлипучкиФ (flypaper effect).

развития бюджетного федерализма в РФ на пе- Характерной чертой современного государ риод до 2005 г., Концепция реформирования ственного устройства большинства стран мира бюджетного процесса в РФ в 2004-2005 гг. и является наличие двух уровней государственно пр.), однако финансовый кризис 2008-2009 гг. го управления: центрального правительства, от не позволил достигнуть значимых результатов в ветственного за достижение определенных це решении проблемы адекватного финансового лей и решение задач на уровне всего государства обеспечения социальных расходов региональных в целом, и территориальных (субнациональных) бюджетов. Более того, наращивание дефицита органов государственной власти, функциониру федерального бюджета в 2009-2010 гг. сделало ющих на уровне региона, штата, провинции и архиважной проблему поиска источников финан- располагающих доходными полномочиями в рам сирования дефицитов бюджетов субъектов РФ в ках делегированных им законодательством рас целом и выполнения региональными органами ходных обязательств.

власти растущих расходных обязательств вооб- Традиционно считается, что децентрализа ще и в социальной сфере в частности. ция приводит к росту эффективности предос Кризисные тенденции усилили консолида- тавления общественных благ. Однако практика цию финансовых ресурсов в федеральном бюд- проведения децентрализации показала, что мак жете во многом за счет лишения дополнитель- симальный рост эффективности достигается лишь ных источников финансирования субнациональ- при отсутствии экстерналий и оппортунистичес ных бюджетов: налоговая нагрузка в целом по кого поведения субнациональных властей по от стране возрастает, однако параллельный рост до- ношению к центральным органам власти. В про ходов в текущих ценах происходит только на тивном случае проблемы, связанные в том числе уровне федерального центра. При этом откры- с наличием мягких бюджетных ограничений, той остается проблема его дефицитности и уси- приводят к сокращению ожидаемых от децент ливающегося фискального поведения региональ- рализации выгод.

ных властей в условиях экономической неопре- Межбюджетные трансферты (или гранты) деленности в среднесрочной перспективе. являются важным инструментом реализации бюд В данных условиях многократно возрастает жетной политики в государстве с многоуровне научная и практическая значимость проблем оп- вой бюджетной системой, так как с их помощью тимизации распределения налоговых доходов и удается реализовать предпочтения центральных разграничения расходных полномочий в соци- органов власти по расширению производства об альной сфере между уровнями бюджетной сис- щественных благ, выравниванию расходов суб n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!

m w o w c.

.

d k o c c a r u t Экономические 1(74) Финансы, денежное обращение и кредит науки национальных бюджетов, а также по более эф- Именно в данной связи актуализируются та фективному использованию базы федеральных кие направления исследования, как непропорцио (национальных) налогов без применения дирек- нальное влияние федеральных трансфертов на ве тивных методов управления субнациональными личину региональных расходов, несоответствие властями и вторжения в их компетенцию. Объек- между типом получаемого гранта и характером ре том теоретических исследований механизмов меж- шений о расходах, которые и предопределяют фис бюджетных трансфертов являются, как правило, кальное поведение региональных органов власти.

вопросы применения различных видов грантов в В работе Оутса3 было сделано предположе зависимости от преследуемых грантодателем це- ние о том, что субнациональные власти устанав лей, анализ влияния выделяемых трансфертов на ливают объем расходов бюджета в соответствии бюджетные решения, принимаемые их получате- с предпочтениями медианного избирателя, од лями, а также разработка критериев распределе- нако при этом органы власти не предоставляют ния суммы грантов между территориями или избирателям всей полноты информации о состо уровнями государственной власти1. янии государственных финансов в регионе.

Одной из основных предпосылок традици- В рамках данной модели при получении гран онных моделей анализа эффектов, оказываемых та региональные власти могут вводить избира межправительственными грантами, является телей в заблуждение относительно условий пре предположение о соответствии принципов при- доставления центром соответствующих средств.

нятия решений субнациональных властей прин- Если предположить, что население региона вы ципам поведения некоего представителя сооб- бирает уровень производства общественных благ щества индивидуумов-избирателей, формирую- на основании их субъективной оценки, представ щих данные органы власти. То есть предполага- ляющей собой их Уналоговую ценуФ (отношение ется, что субнациональные власти, как и инди- налоговых обязательств к объему предоставле видуумы, стремятся максимизировать свою фун- ния общественных благ в регионе), то в случае кцию полезности, выбирая между потреблением соответствия предпочтений населения и властей некоторых наборов благ (общественных и част- получение паушального гранта рассматривается ных), располагая при этом доходами в виде на- региональными властями как общее увеличение логовых поступлений и межбюджетных транс- дохода регионального бюджета. В этом случае фертов. Традиционные модели воздействия гран- повышается объем производства общественных тов на поведение их получателей основаны на благ (на величину, зависящую от эластичности максимизации либо полезности медианного из- спроса на общественные блага по доходу), одно бирателя, либо благосостояния всего сообщества временно вследствие сохранения прежней нало избирателей в целом, что в конечном итоге при- говой цены (при постоянных средних издерж водит к получению аналогичных результатов. ках предоставления общественного блага) сни В своей работе Брэдфорд и Оутс при рас- жается уровень налогообложения.

смотрении паушальных грантов местным сооб- В модели Ромера и Розенталья4, как и в мо ществам выделили классы политических процес- дели Нисканена5, предполагается, что субнацио сов, при которых такие паушальные гранты эк- нальные органы власти максимизируют размер вивалентны по своим аллокативным и перерасп- собственного бюджета, вовлекая, однако, в про ределительным эффектам прямым паушальным цесс определения объемов производства обще грантам отдельным членам этих сообществ2. Так, ственных и частных благ избирателей.

при принятии ряда предпосылок (принятие ре- Ромер и Розенталья предполагают следую шений в области общественных финансов мето- щий механизм определения суммы бюджетных дом простого большинства голосов, отсутствие расходов: органы власти ежегодно самостоятель прогрессивного налогообложения и т.д.) можно но устанавливают расходы собственного бюдже показать, что выделение паушального гранта ме- та на некотором уровне (равном, например, уров стному бюджету эквивалентно (по своему эф- ню предшествующего периода), если избиратели фекту с точки зрения выбора между объемами не проголосовали за иной уровень расходов на потребления частных и общественных благ) вы- референдуме. При этом референдум назначается делению грантов отдельным членам местного чиновниками, которые располагают информацией сообщества, которые в сумме равны паушально- о предпочтениях избирателей, этими же чинов му гранту, выделяемому бюджету, и распределе- никами на голосование представляется набор ва ны между членами сообщества пропорциональ- риантов, содержащий возможные уровни расхо но доле налоговых платежей от каждого члена дов бюджета на очередной год.

сообщества в совокупном объеме налоговых до- Гипотеза авторов данной модели состоит в ходов бюджета сообщества. том, что с целью максимизации собственного n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!

m w o w c.

.

d k o c c a r u t Экономические 1(74) 286 Финансы, денежное обращение и кредит науки бюджета референдум об изменении расходов ре- Следующий этап реформы фискального фе гионального бюджета созывается субнациональ- дерализма в России (1998-2001) характеризовал ными чиновниками только в том случае, если ся дополнительной централизацией налоговых фактические расходы бюджета финансируются доходов на федеральном уровне и ростом зави на уровне ниже оптимального для избирателей симости региональных бюджетов от федераль (который определяется точкой касания бюджет- ных трансфертов: доля федеральных трансфер ного ограничения и кривой безразличия меди- тов в доходах регионального бюджета увеличи анного избирателя), т.е. референдум проводится лась с четверти в 1998 г. до трети в 2001 г. В то только по поводу одобрения избирателями уве- же время распределение федеральных трансфер личения бюджетных расходов. При этом органы тов в этот период постепенно становилось более власти вносят предложение об установлении но- прозрачным и прогнозируемым.

вого уровня расходов, превышающего оптималь- Третий этап реформирования межбюджет ный. В таких условиях (когда фактический уро- ных отношений начался в 2002 г. на основе при вень бюджетных расходов ниже оптимального) нятой в августе 2001 г. федеральной государ избиратели одобряют представленный вариант ственной программы. С 2002 г. в России дей увеличения расходов даже с учетом того, что ствует значительно более централизованная, чем предлагаемый уровень расходов выше оптималь- раньше, система фискального федерализма.

ного, так как такой уровень является единствен- Важной особенностью последнего периода ной альтернативой существующему положению является значительно более высокая централи среди выносимых на референдум вариантов. зация газовых и нефтяных доходов страны на В гипотезе относительно особенностей выбо- федеральном уровне. В 1990-х гг. регионы с боль ра субнациональных властей, предложенной в ра- шими нефтяными и газовыми ресурсами нахо боте Брейка6, предполагается, что избиратели суб- дились в преимущественном положении по срав национального образования одновременно явля- нению с остальными, так как имели возмож ются избирателями и для федеральных властей, ность получать прямые фискальные выгоды от которые распределяют межбюджетные трансфер- разработки соответствующих месторождений.

ты. Субнациональные власти (избиратели), даже Такие регионы получали дополнительные имея намерение повысить уровень бюджетных доходы через различные каналы, а именно:

расходов при росте индивидуальных доходов, налог на прибыль, прежде всего на при могут опасаться негативных эффектов, связан- быль нефтяных компаний (доля налога на при ных с повышением субнациональных налоговых быль в консолидированном региональном бюд доходов (например, снижения суммы финансо- жете РФ превышала 60 %);

вой помощи). В этой ситуации рост собственных НДС;

доходов избирателей не приводит к принятию специфический налог на добычу полезных решений о повышении расходов субнациональ- ископаемых (НДПИ), в первую очередь на до ных бюджетов, однако эквивалентный прирост бычу углеводородного сырья.

объема грантов большей частью направляется на После проведения реформ 2001-2002 гг. неф увеличение уровня бюджетных расходов. тяная рента, получаемая регионами, значитель Современная российская система межбюджет- но снизилась. НДС был полностью централизо ных взаимоотношений стала формироваться в ван на федеральном уровне, а региональная доля начале 1994 г., когда были установлены единые поступлений от НДПИ снизилась с 60 до 20 %7.

нормативы отчислений от федеральных и регио- Среди важнейших событий последних лет нальных налогов в нижестоящие бюджеты во всех в области фискального федерализма необходи субъектах Российской Федерации. На начальном мо отметить прежде всего вступление в силу этапе данного процесса региональные власти об- двух базовых законов, касающихся разграни ладали широкой самостоятельностью по большин- чения полномочий между тремя уровнями вла ству ключевых вопросов своей расходной поли- сти - федеральной, региональной и местной.

тики, в том числе в выборе общего размера фи- Речь идет о новой редакции федерального за нансируемых расходов и, соответственно, уровня кона УОб общих принципах организации мес предоставления общественных услуг на своей тер- тного самоуправления в Российской Федера ритории. Одновременно основные параметры орга- цииФ, а также о законе УО внесении измене низации региональной фискальной системы и, в ний и дополнений в федеральный закон УОб частности, распределение суммарных расходов общих принципах организации законодатель между муниципальными и региональным бюд- ных (представительных) и исполнительных жетами также преимущественно определялись са- органов государственной власти субъектов Рос мими региональными властями. сийской ФедерацииФ.

n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!

m w o w c.

.

d k o c c a r u t Экономические 1(74) Финансы, денежное обращение и кредит науки Помимо законодательного определения ра- Так, в 2005 г. власти добились значительного мок федеративной реформы, явившейся, без со- прогресса в части сокращения масштабов Уне мнения, основным событием первой половины финансируемых федеральных мандатовФ, всту первого десятилетия в области межбюджетных пили в силу поправки к Бюджетному и Налого отношений и субнациональных финансов, су- вому кодексам, была разработана и принята Кон щественное влияние на характеристики бюджет- цепция и методика формирования межбюджет ной системы на региональном и местном уров- ных отношений Российской Федерации и субъек нях оказали меры, принятые в ходе налоговой тов РФ на 2006 г. и на среднесрочную перспек реформы. Речь идет прежде всего об отмене в тиву. Однако эти положительные сдвиги в фис 2003 г. налога с продаж и о мерах по компенса- кальной области несколько деформируются по ции выпадающих в результате этого решения литическими особенностями российской модели доходов региональных бюджетов, а также о при- федерализма.

нятии новой главы Налогового кодекса Россий- Итак, наличие значительного и устойчивого ской Федерации, определяющей конструкцию на- эффекта УлипучкиФ в практике распределения лога на имущество организаций - одного из наи- федеральной бюджетной поддержки регионам более значимых региональных налогов. Оба этих свидетельствует о том, что политика федераль законодательных решения вступили в силу ных трансфертов является достаточно эффектив 1 января 2004 г. ной: предоставление федеральной помощи в сред 2005 г. стал годом окончательного оформле- нем не сопровождается компенсационными дей ния в России нынешней модели корпоративного ствиями региональных властей, направленными федерализма: вступил в силу закон о фактичес- на ослабление своих налоговых усилий. Это оз кой отмене выборности глав субъектов РФ и был начает, что основная цель политики федераль проведен ряд выборов-назначений губернаторов ных трансфертов достигается: федеральная по по новой схеме;

федеральный центр принял од- мощь приводит к росту бюджетных расходов ее носторонние решения по Умонетизации льготФ, получателей и, соответственно, к дополнитель осуществлению административной реформы и ному финансированию общественных услуг в проведению национальных проектов, при этом менее обеспеченных собственными доходами и субнациональным властям досталась роль Уот- услугами регионах.

ветственных исполнителейФ отдельных меропри ятий в рамках соответствующих реформ, спла- Идрисова В., Фрейнкман Л. Влияние федераль ных трансфертов на фискальное поведение регио нированных, профинансированных и контроли нальных властей. М., 2010.

руемых федеральным центром.

Bradford D.F., Oates W.E. Towards a Predictive В целом, нынешняя российская модель меж Theory of Intergovernmental Grants // The American бюджетных отношений характеризуется домини Economic Review. 1971. Vol. 61. No. 2. P. 440-448.

рованием федерального центра. Центр отвечает Oates W.E. Fiscal Federalism in Theory and за стратегию экономического и политического Practice: Applications to the European Community // развития страны, а субнациональные власти име Report of the Study Group of the Role of Public Finance ют в основном организационно-исполнительс- in European Integration. Vol. II. Commission of the European Communities. April 1977. P. 279-320.

кие полномочия. Муниципальный же уровень Romer T., Rosenthal H. An Institutional Theory of власти, призванный по представлению федераль the Effect of Intergovernmental Grants // National Tax ного центра отражать локальные интересы граж J. 1980. Vol. 33 (December). P. 451-458.

дан и способствовать развитию демократии сни Niskanen W.A. The Peculiar Economics of зу, пока находится в зачаточном состоянии.

Bureaucracy // American Economic Review. 1968. Vol. Вместе с тем в первой половине 2000-х гг. в (Supplement). May. P. 293-305.

сфере межбюджетных отношений продолжались Break G. Financing Government in a Federal реформы, направленные на создание более эф System. Washington, D.C., 1980.

фективной и прозрачной системы финансовых URL: minfin.ru.

потоков между различными уровнями власти.

Поступила в редакцию 09.12.2010 г.

n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!

m w o w c.

.

d k o c c a r u t    Книги, научные публикации