Книги, научные публикации
Экономические 1(74) 266 Финансы, денежное обращение и кредит науки 2011 Реформирование местного самоуправления в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации й 2011 В.М. Переверзев Академия
труда и социальных отношений, г. Москва E-mail: OET2004 В статье речь идет о бюджетном федерализме как механизме формирования и регулирования федеративных отношений. В процессе развития этих отношений должны сформироваться меха низмы федерализма, позволяющие адекватно разделить полномочия и источники их финансиро вания в бюджетной сфере, а также построить вертикаль бюджетной системы таким образом, чтобы ни один из уровней власти не господствовал безраздельно над другими.
Ключевые слова: федеративное устройство государства, местное самоуправление, многоуровне вая бюджетная система, муниципальные органы власти.
Федеративное устройство государства - слож- более высокого уровня лишь дополняют действия ное и многоплановое явление, которое до сего нижестоящих властей, а все функции распреде момента вызывает множество споров и разногла- ляются в зависимости от того, на каком уровне сий. Несмотря на его многочисленные офици- задачи могут быть адекватнее поставлены и эф альные признаки (УунитарноеФ, УфедеративноеФ, фективнее решены. В основе принципа субси УдемократическоеФ государство), главное заклю- диарности лежит делегирование бюджетных прав, чается в реальной централизации или децентра- в том числе и по установлению налогов, распре лизации государственных функций, т.е. в их рас- делению сфер ответственности. Именно субси пределении между центром и территориями. диарность распределения финансовых полномо Политические и экономические цели феде- чий (прав и обязанностей) между центром, рализма взаимосвязаны: если децентрализация го- субъектами и муниципалитетами при условии сударственной власти относится к политическим сохранения приоритета федерации называется целям федерализма, то одновременно она явля- Уфискальным федерализмомФ1.
ется предпосылкой децентрализации финансовых В противоположность зарубежным теориям полномочий между федерацией, субъектами и му- государственных финансов в отечественных на ниципальными образованиями, что относится учных исследованиях широко используется тер уже к его экономическим целям. Теория бюд- мин Убюджетный федерализмФ как более узкое жетного федерализма позволяет обосновать ра- понятие по сравнению с фискальным федера циональность выбора форм децентрализации, лизмом. Однако до сего момента эта категория масштабы самоуправляемости территориальных не имеет однозначного толкования ни в россий единиц, механизмы формирования и расходова- ском законодательстве, ни в экономической ли ния их бюджетов. В конечном итоге степень раз- тературе.
вития бюджетного федерализма определяется В действующем Бюджетном кодексе Россий решением вопроса об оптимальных масштабах ской Федерации (БК РФ) само понятие бюд участия различных уровней власти в создании жетного федерализма отсутствует, хотя в обсуж общественных благ. Их специфика во многом давшемся проекте ему уделялось серьезное вни зависит от того, какие причины и условия могут мание. Принципам бюджетного федерализма сделать справедливой и эффективной реализа- посвящена гл. 16 БК РФ УМежбюджетные от цию общественного выбора на уровне террито- ношенияФ, в которой конкретизированы цели и рии, а не на уровне государства в целом. Не методы бюджетной политики: равенство бюджет случайно зарубежные теории государственных ных прав, единство бюджетной системы, разгра финансов рассматривают фискальный федерализм ничение бюджетных полномочий, самостоятель в связи с функциями государства по предложе- ность бюджетов.
нию общественных благ (в противоположность Российские теоретики и практики бюджет частным благам), а также с формированием и ного федерализма обязательно связывают содер расходованием средств на их производство. жание этой категории с такими понятиями, как Данная проблема эффективно разрешается УвзаимодействиеФ, УустановлениеФ, Урегулирова на основе субсидиарного принципа в организа- ниеФ и т.п., что свидетельствует о процессуаль ции межбюджетных отношений, когда власти ности межбюджетных отношений. В этом слу n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!
m w o w c.
.
d k o c c a r u t Экономические 1(74) Финансы, денежное обращение и кредит науки чае взаимоотношения между бюджетами различ- функционировании механизма финансового ных уровней перестают быть статичными, а мо- выравнивания.
дель бюджетного процесса предстает в качестве Исходя из соотношения принципов центра пошаговой адаптации или балансирования инте- лизма и децентрализма в системе российского ресов разных уровней власти и управления. Толь- бюджетного федерализма, можно сформулировать ко такой подход позволяет понять сложный ме- его основное противоречие: между сильной цент ханизм бюджетного процесса. Ежегодное состав- рализацией в вопросах налоговых полномочий, с ление и рассмотрение, принятие и исполнение одной стороны, и высокой степенью децентрали федерального бюджета, региональных и местных зации фактических расходов, включая значитель бюджетов превращаются в процесс достижения ный объем полномочий совместного ведения ор компромиссного договора между ветвями влас- ганов власти разного уровня, - с другой. Это про ти, а также между Российской Федерацией и тер- тиворечие обусловлено особенностью системы риториальными сообществами. делегирования прав и ответственности (правомо Выделив из всего многообразия аспектов чий) одним уровнем российской бюджетной сис рассматриваемого явления наиболее существен- темы другому. В зарубежных странах реализация ные, определим бюджетный федерализм2 как про- принципа субсидиарности предполагает изначаль цесс регулирования баланса интересов всех уча- ное перераспределение ответственности в межбюд стников федеративных отношений с помощью жетных отношениях от муниципалитетов к феде инструментария бюджетно-налоговой политики ральным органам власти (снизу вверх)3, в отли на базе согласуемых правил. чие от процесса делегирования полномочий в об Модель бюджетного федерализма в России ратном порядке (сверху вниз), как это произошло имеет в своей основе механизм автономного фун- в переходный период в России.
кционирования бюджетов различных уровней Следствием нарушения процедуры оптималь государственной власти (рис. 1), базирующийся: ной организации взаимосвязей в бюджетной си на законодательно закрепленных расход- стеме современной России является феномен ных полномочиях разных уровней государствен- асимметрии социально-экономического развития ной власти;
субъектов Федерации.
правовом разграничении доходных, преж- В основе механизма реализации межбюджет де всего налоговых, полномочий;
ных отношений в России лежат два основных Межбюджетные отношения Разграничения расходных Межбюджетное регулирование полномочий Закрепление Передача Перераспределение Налоговое полномочий на полномочий средств регулирование постоянной основе отдельными между уровнями бюджетной Федеральным нормативными бюджетной обеспеченности законодательством актами системы Закрепление Закрепление Установление налогов или налогов или отчислений дополнительных на постоянной основе отчислений на (дифференцированных) региональным и постоянной отчислений местным основе БК и НК от налогов законодательством Временная финансовая Дотирование Поддержка социального помощь в виде нижестоящих и экономического бюджетных кредитов бюджетов развития С учетом Субвенции и Субсидии из фондов По душевому бюджетной субсидии из софинансирования принципу обеспеченности фондов развития социальных расходов Рис. 1. Межбюджетные отношения в Российской Федерации n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!
m w o w c.
.
d k o c c a r u t Экономические 1(74) 268 Финансы, денежное обращение и кредит науки Фонды Системообразующие элементы Правовые основания для БК + + + + + создания Закон СФ Выравнивание БО + + - - - Выравнивание социально- - - + - - экономического развития Цель Дополнительная поддержка в финансировании социальных - - - + - мероприятий Финансирование государственных полномочий - - - - + Формируются В составе бюджета СФ + + + + + Объем фонда Утверждается законом о бюджете и распределение + + + + + по МО Источники Субвенции из ФБ - - - + + формирования Доходы бюджета СФ + + + + + Отрицательные трансферты + + - - - Рис. 2. Механизм межбюджетного регулирования на региональном уровне путем перераспределения средств в муниципальные образования:
МО - муниципальное образование;
ФБ - федеральный бюджет;
БО - бюджетная обеспеченность;
СФ - субъект Федерации инструмента: разграничение расходных полно- конодательства. Наряду с этим налоговое регу мочий между уровнями бюджетной системы и лирование бюджетной обеспеченности нижесто межбюджетное регулирование. Правовая основа ящих бюджетов предполагает установление до разграничения расходных полномочий обуслов- полнительных дифференцированных отчислений лена закреплением полномочий на постоянной от налогов.
основе федеральным законодательством, а также На рис. 2 структурирован механизм регули передачей полномочий отдельными нормативны- рования межбюджетных отношений, связанный ми актами. с закреплением налогов и отчислений от них на Система же межбюджетного регулирования постоянной основе Бюджетного и Налогового более разветвленная и предполагает, с одной сто- кодексов, а также на основе регионального и роны, механизм перераспределения средств между местного законодательства.
уровнями бюджетной системы, а с другой - на- Реализация положений муниципальной ре логовое регулирование бюджетной обеспеченно- формы, диктующих необходимость постоянно сти. Первый механизм регламентирует предос- го, масштабного осуществления с уровня субъекта тавление временной финансовой помощи в виде РФ функций финансового выравнивания в от бюджетных кредитов, дотирование нижестоящих ношении большого числа экономически крайне бюджетов с учетом бюджетной обеспеченности разнородных поселенческих муниципальных об и по душевому принципу, а также поддержку разований, осложняет решение задачи устойчи социального и экономического развития ниже- вого функционирования межбюджетных отно стоящих бюджетов за счет субвенций и субси- шений на субрегиональном уровне.
дий из соответствующих фондов развития и суб- Следует отметить, что во многих субъектах сидий из фондов софинансирования социальных Российской Федерации в настоящее время фор расходов. мально вообще не осталось бездотационных му Второй механизм предусматривает закрепле- ниципальных образований. И дело здесь не в ние налогов или отчислений от них на постоян- ухудшении общего экономического положения ной основе Бюджетного и Налогового кодексов, в регионе и в его муниципальных образованиях.
а также на основе регионального и местного за- Однако даже на фоне устойчивого экономичес Русская районов компания поселений поддержки поддержки Федерация спорта России Региональный Региональный факторинговая муниципальных фонд финансовой фонд финансовой мигрантов России Федерация санного n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!
m w o w c.
.
d k o c c a r u t Экономические 1(74) Финансы, денежное обращение и кредит науки кого роста в регионе сохраняется, а порой даже уровню муниципальных образований и, соответ усиливается общая нехватка бюджетных средств, ственно, параметры доступа населения к анало причина которой одна - нарастающая централи- гичным видам бюджетных и, прежде всего, со зация налогового потенциала страны4. циальных услуг.
Регулирование межбюджетных отношений на К общим недостаткам системы разграниче внутрирегиональном уровне в принципе пресле- ния расходных полномочий различных уровней дует цели обеспечения субрегиональных бюдже- власти в РФ можно отнести:
тов необходимыми финансовыми ресурсами для их нечеткость, поскольку разграничение полного и своевременного осуществления воз- расходных полномочий регламентируется не ложенных на них (т.е. законодательно закреп- только Бюджетным кодексом, но и множеством ленных и делегированных) расходных полномо- других нормативно-законодательных актов, кроме чий. Однако в соответствии с новым федераль- того, относясь к совместному ведению, они не ным законодательством никаких гарантий пол- конкретизируют компетенцию соответствующе ного и своевременного предоставления такого го уровня бюджетной системы;
обеспечения (кроме компенсации переданных низкую степень самостоятельности регио полномочий) не содержится. Более того, фор- нальных и местных бюджетов, так как их расхо мальная и моральная ответственность за выбор ды регламентируются в основном федеральны конкретной меры общего финансового вырав- ми законодательными и нормативными актами, нивания на субрегиональном уровне полностью устанавливающими в централизованном поряд возложена на субъекты РФ. Именно они опре- ке натуральные и финансовые нормы - феде деляют, какую долю своих ресурсов направлять ральные мандаты, большая часть которых не на эти цели. В описанных выше крайне слож- имеет финансового обеспечения.
ных финансовых условиях регионов это Упра- В результате органы власти субъектов Рос воФ часто выглядит как преднамеренное усиле- сийской Федерации и особенно местного само ние конфликтности в отношениях между руко- управления не имеют возможности обеспечить водителями регионального и местного уровня сбалансированность своих бюджетов и вынуж (рис. 3). дены проводить политику выборочного и (или) В результате складывается ситуация, при частичного исполнения возложенных на них обя которой УглубинаФ внутрирегионального финан- зательств, накапливая (в том числе за счет заим сового выравнивания резко дифференцируется ствований) просроченную задолженность. В та в зависимости от финансовых возможностей кон- ких условиях полностью отсутствуют стимулы к кретных субъектов Федерации. Соответственно, проведению ответственной бюджетной полити будет существенно дифференцирована и степень ки, повышению прозрачности и объективности финансовой обеспеченности аналогичных по бюджетной отчетности, качества бюджетных ус 1 вариант 2 вариант Бюджет субъекта Бюджет субъекта Российской Федерации Российской Федерации ГО МР П ГО МР 3 вариант Бюджет субъекта П Российской Федерации ГО МР П Рис. 3. Варианты взаимоотношений бюджета субъектов РФ и муниципальных бюджетов по выравниванию бюджетной обеспеченности:
ГО - городские округа;
МР - муниципальные районы;
П - поселения n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!
m w o w c.
.
d k o c c a r u t Экономические 1(74) 270 Финансы, денежное обращение и кредит науки луг, к эффективному управлению расходами, раз- численности населения и уровню социально-эко работке и реализации среднесрочных программ номического развития, характерна особая значи развития и реформирования бюджетной сферы, мость перераспределительной, или выравниваю привлечению инвестиций в общественную инф- щей, функции федерального бюджета. Она реа раструктуру. лизуется с помощью механизма распределения Что касается доходных полномочий, то из финансовой помощи региональным бюджетам.
негативных последствий воплощения в России Однако объем финансовой помощи конкретно системы расщепляемых налогов можно выделить му региону не находится в прямой зависимости следующие: от стоимости оказания государственных услуг в во-первых, поведение региональных влас- регионе и в обратной - от его доходного потен тей не ориентировано на эффективное и дей- циала. В этом случае федеральная финансовая ственное использование той доли налоговых по- помощь по своей экономической сути не вырав ступлений, которую федеральный центр остав- нивает объем бюджетных услуг, оказываемых на ляет в их распоряжении;
территории государства.
во-вторых, почти полное отсутствие каких- Таким образом, эффективная система бюд либо налоговых полномочий у региональных жетного федерализма в Российской Федерации властей не позволяет выполнить одно из необ- может быть сформирована лишь на основе та ходимых условий эффективности бюджетной ких принципов федеративного государственного системы - обеспечение взаимосвязи между уров- устройства и управления, как кооперация, спе нем налогообложения и количеством/качеством циализация и субсидиарность5. Государственное получаемых населением бюджетных услуг, а так- же управление становится результативным лишь же приводит к использованию нелегальных мер в случае делегирования федеральному центру тех воздействия на налогоплательщиков;
политических, экономических и других функ в-третьих, слишком частые изменения про- ций, которые не могут быть адекватно выполне порций разделения налоговых поступлений меж- ны ни субъектами РФ, ни муниципалитетами.
ду уровнями бюджетной системы привели к не заинтересованности региональных властей нара- Вrown С., Jackson M. Public Sector Economics.
Oxford, 1990.
щивать собственную налоговую базу, показы Tiebout Ch. A Pure Theory of Local Expenditures вать ее в отчетности.
// J. of Political Economy. October 1956.. 64. P. 416-424.
Для бюджетного устройства Российской Фе Musgrave R. The Theory of Public Finance.
дерации, как страны с федеративным государ N. Y., 1959.
ственным устройством, в состав которой входит Oates W. Fiscal Federalism. N. Y., 1972.
большое количество административных образо- Musgrave R. The Theory of Public Finance.
ваний, не одинаковых по размеру территории, N. Y., 1959.
Поступила в редакцию 09.12.2010 г.
n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!
m w o w c.
.
d k o c c a r u t
Книги, научные публикации