Книги, научные публикации
ВЕСТНИКМЕЖДУНАРОДНЫХОРГАНИЗАЦИЙ.2011.№3(34) АКтуАльНАя темА механизмы подотчетности: возможности для повышения легитимности Группы восьми и Группы двадцати?
М.В. Ларионова ларионова марина Владимировна Цд.полит.н.директорИнститутамеждународныхорганизаций имеждународногосотрудничества(ИМОМС)Национальногоисследовательскогоуниверситета Высшаяшколаэкономики;
E-mail:mlarionova@hse.ru Ключевыеслова:Группавосьми,Группадвадцати,подотчетность,исполнениеобязательств,академическоесообщество, НКО.
Keywords:G8,G20,accountability,compliance,academicinstitutions,NGOs.
В статье представлен анализ докладов подотчетности, опубликованных в контексте деятельности Группы вось ми и Группы двадцати с 2008 г. Задача исследования заключалась в выявлении степени влияния этих докладов на четыре аспекта подотчетности: прозрачность, консультации, оценка и исправление (корректировка). Несколько аспектов докладов были выделены в качестве параметров, характеризующих их качество. Представление базовых или первичных данных для каждого из членов института, а не в агрегированной форме, способствует повышению прозрачности. Рекомендации со стороны авторов создают возможности для осуществления взаимодействия и консультаций. Количественные показатели оценки или рейтинги формируют ясные сигналы относительно резуль татов оценивания. Качество каждого доклада было проанализировано относительно трех указанных функций: по одному баллу доклад получал за прозрачность, наличие оценок, предоставление рекомендаций. Так как осущест вление корректировки является прерогативой акторов, которые оказывают влияние, по этому параметру доклады не оценивались.
Результаты анализа не позволяют дать однозначно утвердительный ответ на четыре вопроса о качестве си стем. Насколько прозрачно Группа восьми и Группа двадцати реализуют решения по созданию глобального общественного блага в рамках своей миссии? Насколько обеспечен уровень взаимодействия и консультаций в политических процессах институтов по предоставлению глобальных публичных благ? Насколько хорошо оценива ется исполнение ими обязательств? Насколько хорошо они корректируют недостатки в деятельности? Автор счи тает, что ответ на все эти вопросы: недостаточно. В статье предлагаются рекомендации по повышению качества отчетности и мерам, направленным на создание плюралистической системы подотчетности институтов Группы восьми и Группы двадцати.
Наша основная задача как ученых и граж ВсистемеглобальногоуправленияГруп дан, которые верят в большую подотчетность, па восьми и Группа двадцати являются заключаетсявтом,чтобывнутринашихсильных, влиятельными неформальными институтами богатых стран обеспечить поддержку признания и большая часть критики, касающаяся дефи болееэффективногоилегитимногомногосторон цитаихподотчетности,связанастем,чтоони негоуправлениядлядостиженияобщечеловече созданыиработаютбезформальногоактана скихцелей,усилениятранснациональныхсвязей, взаимопонимания и внешней подотчетности, ко- деления полномочиями. Другая причина пре тораядолжназаэтимпоследовать.
тензий к недостаткам в подотчетности вось мерки и двадцатки заключается в том, что Роберт Кохейн [2] триеекомпонента,аименностандартыподот Даннаяработаисходитизнесколькихпредпо- четности, санкции и информация [1], не функ сылок:глобальноеуправлениеявляетсяреаль- ционируют должным образом или не функ ционируют вообще. Стандарты подотчетности ностьюсовременногомира;
Группавосьмии Группа двадцати стали неотъемлемыми ин- Группы восьми имеют более длительную и успешную историю, чем стандарты Группы ститутамипроцессовглобальногоуправления;
институтыглобальногоуправлениядолжныот- двадцати,темнеменееотсутствиемеханизма применениясанкцийинедостатокинформации вечать за свои действия или бездействие [4];
и прозрачности делают требования улучше следовательно,процессподотчетностидолжен ния подотчетности абсолютно правомерными.
бытьобязательнойсоставляющейглобального управления и может способствовать повыше- Восьмеркаилдвадцаткаявляютсятрансгра ничнымиинститутамисослабымиисточниками ниюегокачества.
АКТУАЛЬНАЯТЕМА подотчетности: действует только репутацион- ванныеакторами,считающими,чтостепеньих ноедавлениеидавлениесостороныпартнеров. подотчетностинедостаточна.Авторыдокладов ВГруппевосьмидействуетещеодинисточ- были классифицированы на следующие типы:
никподотчетностиЦобщиенормыидемокра- структурыГруппывосьмииГруппыдвадца тическиеценности. ти;
международные организации;
академиче ТемнеменееиГруппавосьми,иГруппа ские институты и НКО. Задача исследования двадцатиподчиняютсямеханизмамподотчет- заключалась в выявлении степени влияния ности. Хотя нельзя говорить о санкциониро- этих докладов на четыре аспекта подотчет ванном и институционализированном отноше- ности: прозрачность, консультации, оценка и нии подотчетности, при котором требование исправление (корректировка) [4]. Несколько отчитываться и право на применение санкций аспектовдокладовбыливыделенывкачестве взаимнопонимаютсяипринимаются[2].Лиде- параметров, характеризующих их качества.
рыдаютпоручениявнутреннимструктурамин- Представлениебазовыхилипервичныхданных ститутов - министрам, экспертным и рабочим длякаждогоизчленовинститута,аневагре группам - представлять отчеты о реализации гированной форме способствует повышению принятыхрешений.Лидерылдвадцаткитакже прозрачности.Рекомендациисостороныавто поручают профильным международным орга- ровсоздаютвозможностидляосуществления низациям следить и публично докладывать о взаимодействияиконсультаций.Количествен приверженностиГруппыдвадцатипринятым ныепоказателиоценкиилирейтингиформиру обязательствам. Также существуют примеры ют ясные сигналы относительно результатов других акторов (НКО, академические инсти- оценивания. Качество каждого доклада было туты, международные организации), которые проанализировано относительно трех указан осуществляют анализ исполнения восьмер- ныхфункций:поодномубаллудокладполучал кой и двадцаткой принятых лидерами обя- за прозрачность, наличие оценок, предостав зательствнаосновенормативнойустановкио лениерекомендаций(Табл. 1).Таккакосущест том,чтоихрешенияимеютзначительноевлия- вление корректировки является прерогати ние на общество и экономику стран - членов вой акторов, которые оказывают влияние, по этих институтов, глобального сообщества, а этомупараметрудокладынеоценивались.Не также международных организаций. Данное все доклады формально позиционировались стремлениеправомерно,еслимысоглашаемся в качестве докладов отчетности, но они были сутверждением,чтолподотчетностьЦэтосо- включеныванализ,еслисодержалиэлементы стояние и процесс, посредством которого ак- подотчетности.
торотвечаетзасвоеповедениепередтеми,на когооновлияет[4].
Общееописаниемассиваданных Эти положения были приняты в качестве ключевых при анализе докладов подотчет- В большинстве из 67 докладов оценивалось ности, опубликованных в контексте деятель- исполнение обязательств Группы двадцати:
ностиГруппывосьмииГруппыдвадцатис в19ЦГруппывосьмиив48ЦГруппыдвад 2008г.Ихобщееколичестводляобоихинсти- цати (некоторые из них охватывают также тутовЦ67.Двеосновныекатегориивключают страны, не являющиеся членами двадцатки, доклады,подготовленныепопоручениюлвось- нокасаютсяобязательствэтогоинститута,как, мерки и двадцатки, и доклады, иницииро- например, регулярные доклады ВТО, ОЭСР, Таблица 1. Критерии оценки качества докладов отчетности Функция/аспекты подотчетности Параметры, характеризующие качество Прозрачность Представлениебазовыхпервичныхданных,положенныхвосновуанализа;
информацияобиндивидуальномисполненииобязательствкаждымчленом института Консультации Наличиерекомендаций Оценивание Количественныепоказателиоценкиирейтинги Корректировка Неоценивалась,таккакэтопрерогативаакторов,которыеоказывают влияние ВЕСТНИКМЕЖДУНАРОДНЫХОРГАНИЗАЦИЙ.2011.№3(34) ЮНКТАДипроектаУGlobalTradeAlertФ1попро- ЧленыГруппывосьмиготовилидоклады текционизму в торговле и инвестициях). Мас- поподотчетностиврамкахсвоихструктур,об сивданныхпредставленнаРис. 1. ращаяськОЭСРсцельюполученияданныхпо Большая часть докладов (27, т.е. почти обязательствамвсфересодействияразвитию.
40%)былаподготовленамеждународнымиор- Единственный доклад международной орга ганизациями(ВТО,ОЭСР,СФСидр.).Всеони низацииобисполнении обязательств членами были направлены на оценку исполнения обя- восьмерки, принятых в рамках партнерства зательств Группы двадцати. Докладов о по- ГруппывосьмиистранАфрики,подготовлен дотчетностиГруппывосьми,подготовленных ипредставленАфриканскимсоюзомиНЕПАД.
международными организациями, опублико- Это первый доклад об исполнении взаимных ванонебыло.Долядокладов,подготовленных обязательствлвосьмеркиипартнеровпоНово структурамилвосьмеркиилдвадцатки(пред- мупартнерствупоразвитиюстранАфрики.Он седатель,министрыфинансовимногочислен- рассматривает ход исполнения обязательств, ныеэкспертныегруппы),составилапочти30%, принятыхв2001Ц2010гг.,фокусируясьнаре т.е.из20докладов11ЦдляГруппывосьмии шенияхсаммитов2002г.(Кананаскис),2005г.
9ЦдляГруппыдвадцати. (Глениглс),2009г.(Аквила)и2010г.(Мускока).
Около 60% докладов было представлено Докладыструктурлвосьмеркиилдвадцат в рамках реализации мандатов, переданных кивосновномбылинаправленынаописание восьмеркой и двадцаткой и сформулиро- достигнутого и не предоставляли рекоменда ванных публично в официальных документах ций, кроме двух докладов Экспертной группы (в основном международным организациям), двадцаткипофинансированиюторговли.До иливнутреннихпроцедур(восновномструкту- клады по Глобальному партнерству Группы рамсамихинститутов). восьмипонераспространениюоружияимате Из27докладовмеждународныхорганиза- риаловмассовогоуничтожения2010г.и2011г.
ций 21 доклад был подготовлен по поручению также могут быть включены в эту категорию, Группыдвадцати,5докладовбылииницииро- таккаконииреализуютфункциюопределения ваныВТО,ОЭСРиМОТсамостоятельноврам- направлениядействий,исодержаткомпонент кахсвоихполномочийинаправленынаоценку подотчетности.
исполнениячленамилдвадцаткиобязательств Международные организации чаще пред поборьбеспротекционизмом,повышениюпроз ставляют данные по индивидуальному испол рачностиналоговойсистемыипроведениюпо- нениючленовинститутов(17из27),большин литикивобластизанятостиисоциальногообес- ствоизнихсприведениембазовыхпервичных печения.Следуетотметить,чтопервыйдоклад данных,наосновекоторыхпроводиласьоцен Генерального директора ВТО о мерах, прини- капрогресса,достигнутогоГруппойдвадцати маемых в сфере торговли, опубликованный в (15 из 26). Однако доклад Оценивая обязат январе2009г.,оценивалисполнениеантипро- ельства партнерства Африки и УГруппы вось текционистскогообязательства,согласованно- миФ,подготовленныйАфриканскимсоюзоми го лидерами на саммите Группы двадцати в НЕПАД, представляет данные в агрегирован Вашингтоне,хотяегоподготовканатотмомент номвиде.
не была поручена двадцаткой, по крайней 9 из 12 собственных докладов Группы мерепублично.Ноуженаследующемсаммите восьмисодержатпервичныеданныеиоцени вЛондонелидерыГруппыдвадцатипризвали ваютиндивидуальноеисполнениеобязательств ВТОпроводитьмониторингихприверженности членовинститута.СтруктурыГруппыдвадца этомуобязательству.Ниодинизпятииниции- ти предоставляют информацию в рамках от рованныхмеждународнымиорганизациямидо- четностивагрегированнойформебезпервич кладов не содержал рекомендаций, и только ных данных, которые бы позволяли провести семьдокладов,представленныхпопоручению оценивание. Ни международные организации, двадцатки,формировалиосновудлядальней- ниструктурылвосьмеркиилдвадцаткинеис шихконсультацийивозможнойкорректировки пользуют количественные показатели оценок политики,например,публикацииМВФврамках илирейтингивсвоихдокладах.
Процессавзаимнойоценки. Количество докладов академических ин ститутовсоставило10,чторавно16%отвсего массива.Всеониподготовленыисследователь ПроектЦентраисследованийэкономическойпо скими группами Группы восьми и Группы литики (Лондон) направлен на мониторинг дискрими двадцатиУниверситетаТоронтоиИнститутом национныхмервовнешнейторговле.URL: международныхорганизацийимеждународно globaltradealert.org/(dateofaccess:08.07.2011).
АКТУАЛЬНАЯТЕМА НКО Доклад G Академические институты Доклад G Между народные организации Структуры G8/G Примечание.Высотарасположениядокладанасхемевнутрисекторасоответствующегоактораотражает егохарактеристикипотремизмерениямкачества(методикаописанавыше).
Рис. 1. Подотчетность Группы восьми и Группы двадцати го сотрудничества Высшей школы экономики стиксаммитувТоронтоивосьмиксаммитув ивсе,кромеодного,основываютсянаединой Сеуле.СтавшиетрадиционнымидокладыВТО, согласованнойметодологии.Тожеколичество ОЭСР и ЮНКТАД по обязательству двадцат докладов было подготовлено НКО, а именно кипоантипротекционизмубылипредставлены УOneInternationalФиУGlobalTradeAlertФ. впреддвериисаммитаГруппывосьмивДо Вседоклады,представленныеНКОиака- виле.Этосвязано,во-первых, стем, чтодан демическимиинститутами,былиинициированы ноеобязательствоявляетсяобщимдляобоих самими авторами, все они содержат базовые институтов;
во-вторых, с тем, что полученные первичные данные и отслеживают индивиду- данные могут являться основой для обсуж альное исполнение членами восьмерки и дения, давления со стороны партнеров, под двадцатки принятых обязательств, способ- тверждения обязательства или его развития.
ствуя,такимобразом,повышениюпрозрачно- Таким образом, международные организации сти и надежности проводимых исследований. использоваливозможностьпубликациидокла Академическиеинститутыанализируютиспол- довнаканунесаммитакакинструментдляор нениеГруппойвосьмииГруппойдвадцати ганизацииконсультацийикорректировок.
принятых обязательств с использованием ко- КоличествособственныхдокладовГруп личественныхпараметровоценокирейтингов, пы восьми с саммита 2009 г. до саммита которыенеприсутствуютвдругихтипахдокла- 2011 г. снижалось. Отчасти это объясняется довпоотчетности.Однакоонинесодержатре- тем, что на смену многочисленным специали комендацийинеформируютосновыдлядаль- зированнымдокладампоразличнымаспектам нейшеговзаимодействияиконсультирования. содействия развитию пришли Мускокский и Большинство докладов публикуются на- Довильский доклады по отчетности. К самми кануне или во время саммитов восьмерки и ту в Довиле был также представлен доклад двадцатки. Количество докладов междуна- по Глобальному партнерству против распро родныхорганизацийГруппедвадцатипосто- странения оружия и материалов массового яннорастет:сдвухксаммитувЛондонедоше- уничтожения. Доклад о мерах по выполнению G8/G Торонто G20 Сеул Мускока - G8 Аквила G8 Довиль G20 Лондон G20 Питтсбург G20 Вашингтон ВЕСТНИКМЕЖДУНАРОДНЫХОРГАНИЗАЦИЙ.2011.№3(34) приоритетныхзадач,изложенныхвЗаявлении ности не являются прямыми. Неформальные о противодействии терроризму, принятом на механизмы по-прежнему слабы и нуждаются саммитевМускоке,былподготовленРимской/ в усилении. Сложное содержание докладов Лионскойгруппой,однако,онявляетсязакры- отчетности делает их непонятными для обще тыминебылопубликован.Докладпоотчетно- ственности. Ни один из докладов не получил стивсфересодействиямеждународномураз- максимальноеколичествобалловЦ3.Вдокла витию, подготовленный Африканским союзом дахакадемическихинститутовидокладахНКО и НЕПАД в рамках партнерства восьмерки нетрекомендаций.Вдокладахмеждународных состранамиАфрики,такжерассматривалсяна организаций либо нет базовых данных, либо саммите. индивидуального представления, либо реко Около 34% докладов посвящены сфере мендаций. В докладах структур двадцатки торговли и инвестиций (большинство из них нет данных по странам и оценок. В докладах доклады ВТО - ОЭСР - ЮНКТАД и проекта структурГруппывосьминетрекомендацийи УGlobal Trade AlertФ по протекционизму). Эко- количественныхоценок.Ноэтинедостаткине номический рост и финансовое регулирова- являютсянепреодолимыми.
ниесоставляют18%.Большаячастьдокладов Количестводокладовдостаточновысокое, Группыдвадцати,подготовленныхминистра- необходимонаправлятьусилияненаувеличе ми финансов или председателем, констатиру- ниеобъемовподотчетности,анакачествоме ютходисполненияобязательстввнескольких ханизмовподотчетности.
областях(восновномфинансы,реформамеж- 1.Предоставлениебазовыхданныхпоин дународныхфинансовыхинститутов,субсидии дивидуальномуисполнениюобязательствчле на ископаемое топливо), тогда как большин- намиГруппыдвадцати,которыеотсутствуют ство докладов Группы восьми являются бо- вомногихдокладахмеждународныхорганиза лееспецифическими(отдельныедокладыбыли ций, подготовленных по поручению двадцат посвящены управлению водными ресурсами, ки, и в большинстве работ, подготовленных здравоохранению, образованию, миротворче- собственными структурами этого института, ствуит.д.). позволит улучшить прозрачность и создать ДокладыУниверситетаТоронтоиВысшей основудляоценивания.
школыэкономикиявляютсякомплексными,так 2. Результаты анализа могут быть более как одним из критериев отбора обязательств, ясными в случае использования системы ко оценкаисполнениякоторыхпроводится,явля- личественных показателей оценок и рейтин етсясбалансированноепредставлениеповест- гов. Так как указание на недостатки в испол киднясаммитов. нении конкретных членов института (Уto name andshameФ)являетсячувствительнымврамках таких форумов, как восьмерка и тем более Выводынаоснове двадцатка, ответственность за выставление полученныхданных оценокможетлежатьнанезависимыхнаблю дателях(НКОиакадемическихинститутах).
Результаты анализа не позволяют дать одно 3. Включение рекомендаций, которые на значноутвердительныйответначетыревопро данныймоментотсутствуютвбольшинстведо са о системах подотчетности, предложенных кладов международных организаций, НКО и Я.А. Шольте [4]. Во-первых, насколько про академических институтов, могло бы способ зрачно Группа восьми и Группа двадцати ствовать развитию диалога и процесса кон реализуют решения по созданию глобального сультаций.
общественногоблагаврамкахсвоеймиссии?
Доклады по исполнению обязательств Во-вторых,насколькообеспеченуровеньвза должныбытьнеконечнымэтапомпроцесса,а имодействия и консультаций в политических началомоткрытогодиалога.
процессахинститутовпопредоставлениюгло 4.Подготовкаипубликациядокладов,ко бальныхпубличныхблаг?В-третьих,насколь торые основываются на единой методологии кохорошооцениваетсяисполнениеимиобяза и публикуются регулярно, позволит улучшить тельств? В-четвертых, насколько хорошо они эпистемологическое качество отчетности и корректируютнедостаткивдеятельности?От оценитьдинамикуподотчетности.
ветнавсеэтивопросыЦнедостаточно.
Все вышеуказанные меры могут способ Результатыисследованияпоказывают,что ствоватьвзаимодействиюпринципаловсаген подотчетностьосуществляетсявразличныхне тами, в том числе НКО и академическим со согласованных формах. Процедуры подотчет обществом.
АКТУАЛЬНАЯТЕМА мируясобственныевозможностиивозможно Рольакадемического стиобщественностипоинтерпретацииданных, сообществаиНКО предоставляемыхдругимиагентами,Группой восьми и Группой двадцати. Разрабатывая Мы можем попытаться ответить на призыв, соответствующиерекомендации,мыувеличим сделанный Р. Кохейном еще в 2006 г., т.е. до шансынато,чтобыбытьуслышанными,расши началакризисаипроведениясаммитовГруп рить возможности для взаимодействия и раз пы двадцати: Вместо отказа от демократи вивать аспекты подотчетности восьмерки и ческих принципов мы должны переосмыслить двадцатки,связанныесконсультациями.Мы своицели.Во-первых,намследуетпридавать можем помочь построить плюралистическую особоезначениевнашейнормативной,атак систему подотчетности через сеть эпистемо жеиреальнойдеятельностиролиинформации логических групп, стремящихся стать незави в развитии международного сотрудничества симымиагентамимониторингаиоценки.
и демократического дискурса. Во-вторых, мы Для движения в этом направлении необ должны определить достижимые цели, такие ходимосогласоватькратко-,средне-идолго какограничениевозможногозлоупотребления срочныеобщиецелидлядальнейшейработы,а силой, вместо того чтобы стремиться к демо такжеметоды,используемыедляихдостиже кратии прямого участия, а затем отчаиваться ния,иопределить,располагаемлимынеобхо из-затого,чтоэтоневозможно.В-третьих,мы димымивозможностями.
должны сосредоточиться на могущественных субъектах, которые составляют суть пробле Литература мы,втомчислемногонациональныхкомпаниях игосударствах,такжекакинамногосторонних 1. GrantR.,KeohaneR.O.AccountabilityandAbuses организациях, которые часто становятся объ ofPowerinWorldPolitics//AmericanPoliticalScience ектами критики. Наконец, необходимо поду Review.2005.Vol.99.No.1.URL: матьотом,какразработатьплюралистическую wiley.com/doi/10.1111/j.1467-9477.2006.00143.x/pdf системуподотчетностидлямировойполитики, (dateofaccess:08.07.2011).
основываясьнамногообразиитиповподотчет 2. Keohane R.O. Global Governance and Demo ности: надзорной, финансовой, правовой, ры cratic Accountability // Taming Globalization: Fron ночной,репутационнойивзаимнойотчетности tiers of Governance / D. Held, M. Koenig-Archibugi партнеров[3].
(eds.).Oxford:PolityPress,2002.URL: Мызнаем,чтоизучаемвлиятельныесубъ google.com/books?id=ky5fSX7yNtgC(dateofaccess:
екты. Определяя достижимые цели, нам сле 19.07.2011).
дуетясноосознавать,чтоприналичииразных 3. Keohane R.O. Accountability in World Politics // типов подотчетности мы можем внести вклад Scandinavian Political Studies. 2006. Vol. 29. No. 2.
только в формирование репутационной по URL: дотчетности принципалов. Делая наиболее tions/spsfinaltextUK.pdf(dateofaccess:08.07.2011).
рациональный выбор, нам необходимо осно 4. ScholteJ.A.GlobalGovernance,Accountabilityand выватьсянанашихсильныхсторонах,ккото CivilSociety//BuildingGlobalDemocracy?CivilSociety рымотносятсяакадемическоекачествоикаче andAccountableGlobalGovernance/J.A.Scholte(ed.).
ствоинформации.Мытакжезнаем,чтоможем Cambridge:CambridgeUniversityPress,2011.URL:
улучшитьэпистемологическоекачествоподот- четности,задаваяправильныевопросыифор- (dateofaccess:08.07.2011).