Книги, научные публикации
160 Вопросы экономики и права. 2010. № 12 ДОЛГОВАЯ ПОЛИТИКА КАК ВАЖНЫЙ ИНСТРУМЕНТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИИ й 2010 Т.Г. Ржевская кандидат экономических наук
E-mail: zeldner Долговая политика является одним из основных направлений проводимой финансово-экономической политики государства. В последние годы в Российской Федерации реализованы существенные меры, которые затрагивают как внешние, так и внутренние заимствования. Как осуществляется долговая политика и как ее результаты отразятся на будущих поколениях? Эти и другие аспекты проблематики государственных заимствований рассмотрены в данной статье.
Ключевые слова: долговая политика, государственные заимствования, реструктуризация, внешний долг, внутренний долг, секьюритизация долга, конверсия доходности займов, дефицит и профицит бюджетов.
В государственном регулировании экономи- пуска новых займов и одобрения новых обяза ки, ее макроэкономической стабильности, эконо- тельств;
мического роста и экономической безопасности - выкуп долга - осуществляется, если стра существует такой важный элемент, как долговая на-должник имеет достаточно средств для того, политика, которая включает в себя оценку эффек- чтобы самостоятельно выкупить собственный тивности регулирования экономики и величины долг. Для нашей страны благоприятная экономи затрат, понесенных в результате проведения дан- ческая ситуация сложилась после формирования ной политики. Рассматривая долговую политику, в 2004 г. Стабфонда, благодаря которому Россия следует отметить, что главной ее целью являет- досрочно погасила большую часть долга Париж ся проведение гибкой политики в финансовой, на- скому клубу и сэкономила на выплате процентов;
логовой и бюджетной сферах. Она основана на - секьюритизация долга - переоформление госу увеличении значения госзаимствований в каче- дарственного долга в новые инструменты денежно стве основного источника рефинансирования дол- го финансового рынка, включая ссудные капиталы.
га. В связи с тем, что существует экономичес- Вышеперечисленные способы реструктури кая неопределенность, прежде всего, во внешне- зации являются рыночными и одобрены между экономической деятельности, а также вероят- народными финансовыми организациями. Одна ность сокращения профицита бюджета, который ко в мировой практике применяются и админист является источником покрытия госдолга, и воз- ративные методы:
никновения дефицита бюджета, необходимо про- - конверсия - изменение доходности займов водить активную долговую политику, предпола- в интересах должника за счет понижения процен гающую минимизацию экономических рисков и тов, для того чтобы уменьшить расходы заем снижение стоимости обслуживания долга. щика на покрытие долга. Распространенный спо Одним из основных направлений долговой соб конверсии - выплата долга при помощи то политики государства является реструктуризация, варных поставок, обмен долга на собственность;
под которой понимается прекращение долговых - консолидация - увеличение или уменьшение обязательств с заменой их на другие обязатель- срока действия уже размещенных займов. В свя ства, имеющие иные условия обслуживания и по- зи с тем, что долговая политика в 2004-2005 гг.
гашения. Реструктуризация не снимает долговое была направлена на погашение и обслуживание бремя, а лишь переносит его в другое время и с долговых обязательств, Минфин России увели другими обстоятельствами. Реструктуризация мо- чил сроки заимствований, для того чтобы равно жет быть достигнута следующими способами: мерно распределить платежи по долгу;
особенно - рефинансирование - покрытие старой задол- активно размещались облигации федеральных женности, а также процентов по ней за счет вы- займов с погашением в 2008, 2010, 2012 и 2018 гг.
Ржевская Т.Г. Долговая политика как важный инструмент социально-экономического развития... Главными при осуществлении долговой по- жета и делает прочным рубль. По мнению литики в долгосрочном периоде являются внут- Б. Алехина, для того чтобы избежать экономи ренние заимствования, поскольку преобладание ческого риска для российской экономики, было долга в инвалюте ставит страну в зависимость бы лучше выпускать долгосрочные и краткосроч от валютной политики и платежного баланса. ные облигации. Он объясняет данный факт тем, Относительно долговой политики, направленной что долгосрочные облигации гарантируют и стра на увелечение внутренних заимствований, мне- хуют покрытие бюджета в будущем, если, напри ния расходятся. С точки зрения экономистов, по- мер, краткосрочные облигации утратят свой до литика, направленная на увеличение внутреннего ход и наоборот2. Вместе с тем, отечественные госдолга, повысит экономическую безопасность. экономисты отмечают отсутствие точных огра Это обосновывается тем, что отечественная эко- ничений на выпуск ГЦБ. А.Ю. Жигаев предла номика будет меньше привязана к международ- гает следующую систему ограничений3:
ному рынку, укрепится курс и позиция националь- - несбалансированный бюджет в период эко ной валюты, а также повысится стабильность номического спада в стране должен избегаться, федерального бюджета. в противном случае это приводит к самым худ Долговая политика, направленная на увели- шим последствиям от безработицы до банкрот чение внутренних заимствований, не означала, что ства предприятий;
Россия не заботится о внешних заимствованиях. - общий объем госзаймов (включая рефинан Например, долг Международному банку дает сирование долга) и госгарантий не должен быть много плюсов. Это не только средства как тако- выше госкапвложений;
вые, но и развитие технологий и научно-техничес- - финансовые результаты от долга должны кого прогресса, а также высококвалифицирован- превышать стоимость займов;
ные специалисты. С 2005 г. Россия, как было от- - размер долга не должен увеличиваться, мечено, начала досрочную выплату долга Париж- если объем притока средств в экономику страны скому клубу кредиторов. Выплаты осуществля- за счет инвестиций снижается и если процентная лись из средств Стабфонда. Согласно данным ставка по долгу растет;
Минфина России, к 2006 г. досрочно уплачены - затраты на обслуживание и погашение дол 37,5 млрд. долл. Кроме долгов Парижскому клу- га, включая проценты по его обслуживанию, не бу, Россия погашала задолженность Лондонско- должны превышать 20%;
му клубу. В 2000 г. было подписано новое согла- - доля заемных денежных ресурсов в дохо шение с членами Лондонского клуба, главная дах бюджета не должна превышать 15%;
идея которого - реструктуризация российского - суммарный эффект от перераспределения долга. Согласно данному соглашению, Уинстру- богатства между поколениями должен быть ра менты Лондонского клуба (PRINs и IANs)1 дол- вен 0;
жны быть обменены на облигации внешних об- - соотношение долг/ВВП не должно быть лигационных займов России со сроками погаше- увеличено так, чтобы динамика приобрела нео ния в 2010 и 2030 гг. Общая сумма реструктури- братимый характер и привела к экономическому рованных долговых обязательств составила $31,7 спаду в стране.
млрд. (включая сумму просроченных %% в объе- Следует отметить, что согласно проектиров ме $2,8 млрд.). Обмен происходил на условиях кам федерального бюджета на 2011 г. и на пла списания 36,5% ($10,6 млрд.) долга бывшего новый период 2012 и 2013 гг. предельный объем СССР и выпуска финансового инструмента, не расходов федерального бюджета на указанные уступающего по своему качеству еврооблигаци- годы определен исходя из прогноза поступлений ям. После переоформления долга Лондонскому доходов в федеральный бюджет и источников по клубу задолженность составила $21,15 млрд.Ф крытия дефицита с учетом сокращения его раз Данное переоформление обязательств снизило мера в 2011-2013 гг. c 3,6 до 2,9% ВВП.
бремя задолженности России перед Лондонским Внутренние госзаимствования осуществля клубом. ются на финансовом рынке, который представ Согласно проводимой долговой политике, ляет собой форму организации движения денеж увеличение государственных ценных бумаг (да- ных средств от их владельцев к пользователям, лее - ГЦБ) минимизирует риск дефицита госбюд- на основе покупки ценных бумаг или предостав Вопросы экономики и права. 2010. № ления кредитов, выражающих собой форму дви- ми средствами. Размер дохода от использования жения ссудного капитала. Финансовый рынок ГЦБ зависит от срока обращения, уровня инфля включает в себя рынок ценных бумаг и рынок ции, льгот, рыночной стоимости заемных средств ссудных капиталов. Основным составляющим на момент эмиссии. Необходимость выпуска рынка ценных бумаг, наряду с рынками муници- ГЦБ объясняется погашением ранее выпущен пальных и корпоративных ценных бумаг, счита- ных, наличием бюджетного дефицита, поддерж ется рынок ГЦБ, который является основой гос- кой сбалансированности бюджета. Учитывая по заимствований. ГЦБ представляют собой долго- ложительные моменты, не следует забывать о вые обязательства, дающие право их владель- том, что не должно быть перенасыщения финан цам по истечении определенного срока получить сового рынка ГЦБ. Для этого существуют рыноч обратно сумму долга и проценты4. Мировая прак- ные ценные бумаги (далее - РЦБ), которые пос тика свидетельствует, что выпуск ГЦБ является ле первичного размещения могут продаваться наиболее экономически целесообразным мето- другим субъектам. В экономически развитых дом финансирования бюджетного дефицита. Доля странах используются казначейские векселя, ко ГЦБ в непогашенном внутреннем госдолге в раз- торые выпускаются на срок не более года.
витых странах достаточно высока, им принадле- Помимо РЦБ существуют и нерыночные жит первостепенная роль в финансировании гос- бумаги (далее - НРБ), которые не могут свобод расходов, покрытии дефицита бюджета, а также но перемещаться от одного держателя к друго в развитии всей экономики. С помощью выпуска му. Они предназначены для использования, преж ГЦБ коммерческие банки и другие финансовые де всего, мелкими инвесторами. Выбор того или институты обеспечиваются ликвидными и высо- иного вида ценных бумаг зависит от целей госпо коликвидными резервными активами. Основным литики. Если правительство стремится макси назначением ГЦБ является рефинансирование мально влиять на экономику с помощью госдол долга. ГЦБ выпускаются для погашения старых га, то оно должно держать курс на выпуск РЦБ.
долгов в срок и для оплаты осуществленных ра- Влияние НРБ минимальное, поэтому если перед нее займов и процентов по ним. В настоящее вре- государством стоит проблема перенасыщения мя на российском рынке ГЦБ выполняют роль финансового рынка, то лучше прибегнуть к ис покрытия бюджетного дефицита и регулирования пользованию НРБ. Немаловажным в использо денежного обращения. Спрос на ГЦБ определя- вании ГЦБ является выбор наиболее удачных ется их востребованностью инвесторами (полу- сроков погашения, установление которых позво чение известных процентов по известной схеме). ляет минимизировать негативное влияние на эко Установление фиксированной процентной ставки - номику. Одновременно важно максимизировать наиболее простая форма выплаты дохода по обя- суммы от реализации долговых обязательств.
зательствам. Конечно, фиксированная ставка в Поскольку государство не получает всю сумму зависимости от сложившихся рыночных условий выпущенного займа по причине низкой эмиссион в стране не всегда будет привлекательной для ной цены по сравнению с номинальной, то задача держателей ГЦБ, в этом случае государство при- должна состоять в том, чтобы, сократив разрыв бегает к сложным механизмам выплаты процен- между эмиссионной и номинальной ценой, мак тов. В частности, применяется ступенчатая про- симально увеличить суммы от реализации ГЦБ.
центная ставка, которая сохраняет гособлигации Развитие долгового рынка ценных бумаг в руках у держателей. В соответствии с данным предполагает учет положительного опыта других механизмом устанавливаются даты, когда дер- стран. Актуальным представляется опыт орга жатели могут погасить свои ценные бумаги. До- низации долгового рынка экономически развитых полнительно владельцам предоставляется право стран. Выпуск ценных бумаг в этих странах за выбора между погашением и возможностью об- конодательно регламентируется. Неукоснитель мена в течение определенного времени на дру- но соблюдаются ограничения по объему выпус гие ценные бумаги. ка ГЦБ. Например, в Германии ГЦБ составляют ГЦБ приносят своим держателям доход, ко- 38,8% государственного долга, в Италии - 83,5%5.
торый можно охарактеризовать как часть нало- В США, Германии и Франции больше доходов от гов, собранных с населения и переданных креди- ценных бумаг направляется на поддержание ча торам государства за пользование их денежны- стного сектора, чем государственного. Считает Ржевская Т.Г. Долговая политика как важный инструмент социально-экономического развития... ся, что институт внутреннего госдолга в России валового общественного продукта. Непосред нуждается в дальнейшем совершенствовании. ственной выгодой, которая обосновывает полез Одним из основных негативов госдолга многие ность госдолга, является возможность привле ученые-экономисты определяют бремя госзаим- кать в бюджет заемные денежные ресурсы и при ствований для будущих поколений, которое мож- этом сохранять относительный размер долга но определить при использовании показателя от- в процентах от ВВП (за определенный промежу ношения величины госдолга к величине нацио- ток времени, как правило, за экономический цикл).
нального дохода или ВВП. Если темпы роста гос- Считается, что размер сальдо бюджета и объем долга меньше, чем темпы роста ВВП (экономи- реального ВВП - важнейшие факторы, которые ки), то долг не страшен. При низких темпах эко- определяют динамику госдолга. Дефицит бюд номического роста госдолг превращается в мак- жета приводит к увеличению объема госдолга, роэкономическую проблему. К серьезным по- за счет профицита бюджета долговые обязатель следствиям госдолга относятся: ства погашаются. Экономический рост обеспе - снижение эффективности экономики, по- чивает пополнение доходной части бюджета, за скольку отвлекаются средства из производствен- счет которой уплачиваются проценты по долгу.
ного сектора;
А.Ю. Жигаев рассматривает следующие - перераспределение дохода от частного сек- подходы, которые, на его взгляд, определяют роль тора к государственному;
госдолга в экономике страны6.
- усиление неравенства в доходах;
1. Классический подход, который предпола - рефинансирование долга, что ведет к росту гает использование долга в качестве субститута процентной ставки и вызывает вытеснение инвес- (заменителя) налоговых поступлений. Данный тиций в краткосрочном периоде, а в долгосрочном подход используется зарубежными странами в может привести к сокращению запаса капитала и качестве инструмента макроэкономической по производственного потенциала страны;
литики. Суть его заключается в следующем. При - необходимость выплаты процентов по дол- наступлении фазы понижения экономической ак гу, что может потребовать повышения налогов и тивности в стране происходит сокращение поступ приведет к подрыву действия экономических сти- лений в бюджет. В данном случае под снижени мулов;
ем долговой активности понимается сокращение - возложение бремени выплаты долга на бу- темпов экономического развития, при этом при дущие поколения, что приводит к снижению уров- рост реального ВВП должен превышать 1% за ня их благосостояния;
год. Если темпы прироста реального ВВП мень - появление угрозы долгового кризиса (стра- ше 1%, это означает, что речь идет об экономи на подрывает к себе доверие на мировом рынке, ческом спаде. Считается, что в развитых стра становится некредитоспособной - взять и отдать нах темпы экономического роста менее 1% со долг не может, приходится повышать налоги и провождаются банкротством компаний, круше начинать эмиссию денег). нием банковской системы, ростом безработицы.
Несмотря на указанные негативы, госдолг Правительство проводит политику сохранения является основным источником покрытия бюд- расходов на прежнем уровне, т.е. компенсирует жетного дефицита практически всех стран. Един- снижение доходной части бюджета. Данное дей ственная оговорка в данном случае - это разум- ствие со стороны правительства не может осу ные пределы как дефицита бюджета, так и заим- ществляться с помощью налогов, так как они ствований, поскольку чрезмерная задолженность снижают экономическую привлекательность про означает, что долг страны превышает ожидае- водимой политики, поэтому оно прибегает к ис мые возможности его погашения, а ожидаемые пользованию заимствований. С проблемой попол платежи по обслуживанию долга могут все в нения доходной части бюджета государство, как большей степени зависеть от объема производ- правило, сталкивается именно в фазе экономичес ства. Госдолг выступает инструментом, при по- кого спада. В результате госдолг становится Упра мощи которого проводится в жизнь социально- вой рукойФ. Вместе с тем, многие экономисты экономическая политика. Осуществляя долговые придерживаются мнения, что в данный период преобразования, государство может манипулиро- лучше не увеличивать долговую нагрузку, так как вать своим влиянием и участием в производстве это может повлечь за собой долговой кризис.
Вопросы экономики и права. 2010. № Считается, что госдолг может быть экономичес- го поколения (которое платит меньшие налоги);
ким стабилизатором бюджета страны при условии т.е. государство вмешивается в экономику с це устойчивого экономического роста. Таким образом, лью оптимизации распределения ресурсов, в ре суть классического подхода заключается в том, что зультате происходит прямое госинвестирование / госдолг является субститутом налогов в фазе сни- создание госсектора. Особый акцент делается на жения долговой активности в стране. наиболее важные отрасли, которые УнесутФ на 2. Другим в определении роли госдолга в про- себе экономическое развитие и для инновацион цессе сбалансированности бюджета является ного развития и модернизации которых необхо альтернативный подход. Суть его заключается в димы финансовые ресурсы, как собственные, так том, что роль госдолга в фазе снижения деловой и заимствованные.
активности уменьшается и не влияет на увели- В результате новых кредитов и займов вне чение расходов бюджета. Таким образом, дан- шний госдолг в процентах к ВВП увеличится с ный подход противоположен классическому. В 2,9% в 2009 г. до 4% в 2013 г. В абсолютных циф рамках рассматриваемого подхода госдолг игра- рах объем внешнего госдолга составит к концу ет роль финансового механизма, который уско- 2011, 2012 и 2013 гг., соответственно: 55,6 млрд., ряет экономическое развитие. В частности, при 65,2 млрд. и 75,6 млрд. долл. В федеральном за усилении деловой активности наращивается коне УО федеральном бюджете на 2010 год и на объем займов и появляется возможность напра- плановый период 2011 и 2012 годовФ от 2 декаб вить допресурсы на финансирование проектов, ря 2009 г. № 308-ФЗ установлено, что к началу которые смогут обеспечить снижение издержек 2013 г. внешний госдолг достигнет 104,3 млрд.
экономической деятельности и усилить устойчи- долл., что свидетельствует о необходимости кор вость экономического роста. Растущая экономи- ректировки данных по внешним госзаимствова ка приведет к увеличению доходов бюджета и, ниям. В данной связи, несмотря на то что мне соответственно, к его сбалансированному или ния об успехах долговой политики расходятся, профицитному состоянию. экономисты утверждают, что положительные Гособязательства, предназначенные для по- сдвиги от долговой политики проявляются не сра купки населением, влияют на процесс правиль- зу, а лишь по истечении определенного периода ной организации сбережений, а также инвестиро- времени, который, как правило, колеблется от вания хозяйствующими субъектами временно 5 до 10 лет. Поэтому о каких-либо глобальных свободных финансовых ресурсов. ГЦБ - один из успехах в данной области говорить пока рано, тем надежных источников вложения денежных более что долг как экономическая категория не средств, покупая их, физические лица получают сет в себе противоречиво-двоякий потенциал и удобный способ организации своих сбережений, оказывает существенное влияние на экономичес а юридические лица - высоколиквидные активы, кую безопасность России.
приносящие доход. Благодаря использованию долговых обязательств государство может вли- Досрочное погашение долгов Парижскому клу бу - опасно для Европы // Финансы. 2007.
ять на денежное обращение в стране. Внутрен Алехин Б. Государственный долг : учеб. пособие.
ние госзаимствования сопряжены с перераспре М., 2004.
делением средств между хозсубъектами, госу Жигаев А.Ю. Система макроэкономических ог дарством, частными институтами. Процесс пе раничений на размер государственного долга // День рераспределения ресурсов носит название алло ги и кредит. 2004.№7. С. 54-61.
кативного. Использование госдолга как инстру- Хайхадаева О.Д. Государственный долг Россий мента аллокативного воздействия на экономику ской Федерации : теоретические и исторические аспек объясняется, прежде всего, возможностью от ты. СПб., 2000. С. 85.
срочки выплат по гособязательствам. В этом Соснин А. Тяжесть бремени государственного долга // Мировая экономика и международные эконо случае госдолг представляет собой средство мические отношения. 2002. № 1. С. 1-4.
перераспределения богатства следующего поко Жигаев А.Ю. Роль государственного долга в ры ления налогоплательщиков (которому придется ночной экономике // Деньги и кредит. 2004. №5. С. 43-49.
платить повышенные налоги) в пользу нынешне Поступила в редакцию 02.11.2010 г.