На правах рукописи

Серебрякова Ольга Викторовна

НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Волгоград - 2007

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Волгоградский государственный университет.

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор

Перекрестова Любовь Вениаминовна.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук

Кращенко Сергей Анатольевич;

кандидат экономических наук

Горшков Алексей Алексеевич.

Ведущая организация: ГОУ ВПО Волгоградская академия государственной службы.

Защита состоится л10 ноября 2007 года в 10.00 на заседании диссертационного совета Д 212.029.04 при ГОУ ВПО Волгоградский государственный университет по адресу: 400062, г. Волгоград, пр. Университетский, 100, ГОУ ВПО Волгоградский государственный университет, аудитория 4-01 А.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО Волгоградский государственный университет.

Автореферат диссертации размещен на официальном сайте ГОУ ВПО Волгоградский государственный университет -

Автореферат разослан л9 ноября 2007 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Доктор экономических наук, доцент А.В. Гукова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Финансовое обеспечение муниципальных образований является на сегодняшний день одним из самых сложных и актуальных вопросов реформы местного самоуправления. Несбалансированность местных бюджетов в течение ряда лет привела к ухудшению социально-экономического положения муниципальных образований, а также снижению уровня и качества предоставляемых населению муниципальных услуг. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации закрепил новые принципы организации местного самоуправления в РФ, в том числе касающиеся экономической его основы. Однако этих принципов недостаточно для обеспечения устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований в условиях проведения реформы. Анализ структуры доходов муниципальных образований подтверждает, что последние годы усиливалась тенденция к увеличению зависимости местных бюджетов от финансовой помощи субъектов РФ. Очевидно, что из двух возможных вариантов развития бюджетной системы: следование распространенному пути - ее либерализации, предоставление региональным и местным властям действительной бюджетной самостоятельности, или возврат к политике централизованного управления государственными финансовыми ресурсами с дотационными методами регулирования территориальных бюджетов, российская экономика идет по второму пути, не способствуя укреплению финансовых основ местного самоуправления, так как на практике муниципальные власти на сегодняшний день реально лишены финансовой независимости и самостоятельности. В связи с этим актуальным становится рассмотрение данной проблемы и поиск путей к стабилизации финансов муниципальных образований.

Степень разработанности проблемы. В силу того, что проблемы в области муниципальных финансов сегодня очень актуальны, в последнее время все больше и больше авторов занимаются исследованиями в данном направлении.

Теоретические и практические аспекты межбюджетных отношений, формирования и исполнения региональных и местных бюджетов нашли свое отражение в исследованиях В.А. Алешина, Г.И. Ананьевой, А.М. Бабича, А.И. Баскина, Г.Н. Библя, О.В. Богачевой, Е.М. Бухвальда, Е.В. Бушмина, С.Д. Валентея, О.В. Врублевской, С.Ю. Глазьева, О.Н. Горбунова, В.П. Горегляда, А.Г. Гранберга, Л.С. Гринкевича, Ю.Г. Данилевского, Л.А. Дробозиной, В.П. Дьяченко, В.П. Золотарева, А.И. Игудина, Л.Л. Игониной, В.В. Ильина, А.Ю. Козака, Ю.В. Коростылева, С.И. Котляровского, С.М. Кузнецова, Г.В. Курляндской, А.М. Лаврова, В.Н. Лексина, Б.З. Мильнера, А.Н. Новиковой, Л.П. Павловой, В.Г. Панскова, А.Б. Паскачева, Л.В. Перекрестовой, И.В. Подпориной, Т.А. Поздняковой, Л.И. Попова, Г.Б. Поляка, О.С. Пчелинцева, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Н.М. Сабитовой, С.П. Сазонова, Л.И. Сергеева, С.П. Солянниковой, Н.Г. Сычева, К.И. Таксира, А.К. Улюкаева, В.Н. Федоткина, В.Б. Христенко, С.Н. Хурцевича, С.О. Шохина, Л.И. Якобсона и др.

Проблемы налоговой политики территории рассматриваются в трудах Н.А. Гревцевой, В.Н. Ендроновой, Т.А. Журавлевой, Н.Н. Мамыкиной и др.

Вопросы определения и методологии оценки налогового потенциала представлены в работах П.Д. Бакинова, А.А. Баранова, А.Р. Барышева, С.Б. Баткибекова, О.Н. Бекетова, А.П. Бембетова, О.В. Богачевой, П.В. Большеданова, Е.А. Вайса, И.В. Вачугова, Н.Г. Вишневской, В.И. Воинова, Т.В. Володина, В.В. Гордиенко, И.В. Горского, И.П. Григорьянца, Е.Б. Дьяковой, В.Р. Захарьина, В.П. Золотарева, И.И. Ибрагимовой, П.А. Кадочникова, Н.В. Кашиной, Н.А. Колесниковой, А.Л. Коломийца, А.А. Курниковой, А.М. Лаврова, В.Д. Ларичева, О.В. Лугового, А.Д. Мельника, И.Б. Мироновой, В.М. Москвина, В.И. Насыровой, А.И. Новиковой, Ж.В. Острогорской, Л.В. Перекрестовой, И.А. Перонко, А.П. Свинцовой, С.Г. Синельникова, В.Н. Ротовой, И.В. Трунина, Д.Г. Черника, М.Н. Шалюхиной, А.Г. Янковского и др.

Несмотря на многочисленность работ среди изученных автором исследований отсутствуют те, которые бы рассматривали налоговый потенциал муниципальных образований как приоритетный инструмент для достижения финансовой устойчивости и самостоятельности муниципалитетов.

Недостаточная изученность, актуальность, теоретическая и практическая значимость проблем в области налоговой политики муниципальных образований определили выбор темы, цель исследования и его задачи.

Цель и задачи исследования. Целью данной работы является теоретическое обоснование изменений налоговой политики муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления и разработка основных направлений повышения налогового потенциала и доходов территориальных бюджетов. Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач:

• дать определение и раскрыть сущность налоговой политики муниципальных образований;
• проанализировать влияние реформы местного самоуправления на финансовую самостоятельность и устойчивость муниципальных образований;
• выявить типы налоговой политики муниципальных образований;
• представить налоговый потенциал, как основной инструмент прогнозирования налоговых доходов территории;
• провести сравнительную характеристику методов оценки налогового потенциала муниципального образования;
• формализовать расчет налогового потенциала для муниципального образования;
• предложить пути оптимизации и увеличения собираемости налогов, которые являются основными источниками доходов бюджетов муниципальных образований.

Объектом исследования стали налоговая политика и налоговый потенциал муниципальных образований.

Предметом исследования избраны бюджетно-налоговые методы, направленные на рост финансовой стабильности и независимости муниципалитетов.

Методологической и теоретической основой исследования послужили теоретические положения, изложенные в работах отечественных и зарубежных авторов по исследуемым проблемам, нормативные документы Российской Федерации, касающиеся вопросов налогового потенциала и налоговой политики муниципальных образований.

В работе были использованы следующие методы исследования: системный подход, методы статистическо-экономического анализа, финансовой математики, финансового анализа, экспертной оценки.

Информационно-эмпирическую базу исследования составили экономические факты, установленные на основе данных статистических и финансово-экономических изданий России и других стран, данные информационной сети Интернет, материалы научных семинаров и конференций, данные Федеральной службы государственной статистики, Волгоградского областного комитета государственной статистики, ММВБ, Минфина РФ, Центрального банка РФ, аналитические статьи отечественных и зарубежных ученых.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. Обретение муниципальными образованиями финансовой самостоятельности и устойчивости на сегодняшний день затруднено, т.к. местное самоуправление возможно лишь тогда, когда имеет стабильные собственные или закрепленные на долгосрочной основе доходы. В процессе реализации муниципальной реформы территории, которые были всегда потенциальными донорами, в соответствии с новым законодательством стали дотационными, что противоречит цели увеличения финансовой независимости местных бюджетов. Таким образом, для стабильных, экономически устойчивых и динамически развивающихся регионов и муниципальных образований более верным является стимулирование развития налоговой и бюджетной политики, направленное на увеличение в доходах местных бюджетов доли собственных и устойчивых регулирующих налогов.
2. Налоговая политика муниципального образования представляет собой совокупность экономических, финансовых и правовых мер органов местного самоуправления по формированию налоговой системы территории в целях обеспечения финансовых потребностей муниципалитета, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики территории за счет перераспределения финансовых ресурсов. Содержание налоговой политики характеризуется последовательными действиями органов местного самоуправления по выработке научно-обоснованной концепции развития налоговой системы, по определению важнейших направлений использования налогового механизма, а также по практическому внедрению налоговой системы и контролю за ее эффективностью.
3. Тип налоговой политики (максимальной налоговой нагрузки, умеренных налоговых ставок, достаточно высокого уровня налогообложения) определяется приоритетами ее целей и так же, как и цели, не является чем-то неизменным и постоянным, возможно сочетание различных разновидностей политики, особенно в переходные и трудные для социально-экономического развития периоды. Тип политики должен максимально соответствовать политике социально-экономического развития территории и способствовать социальной защищенности её населения. В связи с этим, тип максимальной налоговой нагрузки является обременительным и приоритет нужно отдавать оптимальному сочетанию умеренных налоговых ставок.
4. Налоговый потенциал муниципального образования представляет собой объективную возможность совокупности объектов муниципальной деятельности к формированию объектов налогообложения и уплате определенного объема налоговых платежей при существующем составе и структуре налоговых баз, в соответствии с действующим законодательством в определенный момент времени.
5. Из методов оценки налогового потенциала муниципальных образований наиболее рациональным является метод репрезентативной налоговой системы муниципальных образований. Ее суть в качестве меры налогового потенциала регионов заключается в расчете суммы бюджетных платежей, которые могут быть собраны при условии среднего уровня налоговых усилий и одинаковом составе налогов и ставки налогообложения во всех муниципальных образованиях. Для применения этого метода необходимо иметь сведения по всем субъектам. Имея данные по фактически собранным налогам и сборам и по их налоговым базам, можно рассчитать объем поступлений по территории как сумму налоговых потенциалов по видам налогов в муниципальном образовании. Именно эта величина и принимается за меру налогового потенциала.
6. Согласно Бюджетному Кодексу основу налоговой компоненты бюджетных доходов муниципальных образований составляют земельный налог и налог на имущество физических лиц в полном объеме, отдельные виды государственной пошлины, а также часть налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по утвержденным нормативам. Объединение платы на землю и налогов на недвижимость, предлагаемое в качестве основополагающего принципа реформы налогообложения недвижимости, позволит сократить расходы на администрирование налога и с помощью методов оценки рыночной стоимости всей недвижимости в совокупности устанавливать такое налоговое бремя, которое сделает объективно невыгодным неэффективное использование объектов недвижимости.
7. На пути укрепления и развития местного самоуправления, ориентированного на финансовую стабильность и самостоятельность муниципальных образований, соответствие их расходных полномочий и доходных источников местных бюджетов предлагаются следующие меры по увеличению налогового потенциала муниципальных образований:

- в области налога на доходы физических лиц, единого налога на вмененный доход, необходимо ужесточить контроль за соблюдением действующего законодательства по борьбе с теневой экономикой, особенно в сфере малого бизнеса; создать условия, стимулирующие контроль одних субъектов экономических отношений за уплатой налогов другими субъектами; предоставить коммерческие льготы для фирм с хорошей налоговой репутацией; повысить налоговую культуру.

- в агропродовольственном секторе - необходимо увеличение инвестиций и развитие сельского хозяйства территории. Для этого необходимо изменить систему кредитования агропромышленного комплекса с применением льготных процентных ставок с дифференциацией их по объектам; расширить кредитование под будущий урожай на условиях форвардных контрактов с использованием федерального и местных бюджетов; продолжить при поддержке государства развитие кредитной кооперации; разработать специальный механизм страхования инвестиционных рисков в сельском хозяйстве; стимулировать вовлечение в инвестиционный процесс сбережений населения.

- в области земельного налога и налогов на недвижимость физических лиц необходимо ввести консолидированный налог на недвижимость на основе рыночной стоимости объектов недвижимости.

Научная новизна положений, представленных к защите: