Экономические 8(69) Экономика и политика 7 науки 2010 Государственные корпорации: проблемы и перспективы* й 2010 С.Н. Сильвестров доктор экономических наук, профессор й 2010 А.Г. Зельднер доктор

экономических наук, профессор й 2010 Р.И. Ширяева кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Институт экономики Российской академии наук E-mail: zeldner В статье анализируется проблема целесообразности и перспектив использования организацион но-правовой формы хозяйственной деятельности УГосударственная корпорацияФ. Акцентирует ся внимание на том, что особый правовой статус государственных корпораций обеспечивает организационную и экономическую адаптацию хозяйствующих субъектов к специфике иннова ционной деятельности.

Ключевые слова: государственная собственность, государственное регулирование, государствен ная корпорация, технологическая модернизация, инновационная деятельность, институциональ ная среда, институты развития.

Государственные корпорации как организа- предложено изменить организационную форму ционно-правовая форма хозяйственной деятель- действующих госкорпораций, преобразовав их в ности с момента их создания стали объектом при- акционерные общества, 100% акций которых бу стального внимания как экспертного сообщества, дет принадлежать государству.

так и органов власти. При этом оценка целесо- Веские основания для критики юридическо образности их создания далеко не однозначна и го статуса госкорпораций дает неудовлетворитель варьируется от резкой критики до признания их ное качество законодательного оформления но права на существование. вой организационно-правовой формы хозяй В июле 2009 г. главой государства было дано ственной деятельности, поскольку федеральные поручение Генеральной прокуратуре и Конт- законы о создании госкорпораций отличаются рольному управлению администрации президента рядом серьезных упущений, дискредитирующих, провести комплексную проверку государствен- на наш взгляд, более чем конструктивную идею ных корпораций, уделив особое внимание целе- создания особых институциональных условий вому характеру и эффективному использованию для развития инновационной деятельности и фор переданного им государственного имущества. мирования новых субъектов хозяйствования, Проверка, закончившаяся в ноябре 2009 г., уста- потенциал и правовой статус которых существен новила факты невыполнения функций и задач, но снижают риски реализации инновационных а также несоответствия деятельности корпора- проектов, риски создания и коммерциализации ций целям, сформулированным в федеральных новых современных технологий.

законах. Генеральный прокурор Ю. Чайка так Нельзя не отметить такие явные просчеты обобщил результаты проверки: УЕдеятельность юридического оформления статуса госкорпора государственных корпораций в основном отве- ций, как:

чает установленным законами целям. Вместе с недостаточная степень конкретизации це тем, проверкой установлены отдельные факты лей их создания, нечеткость и слишком общий невыполнения возложенных законами на госкор- характер формулировок, определяющих эти цели, порации функций и задач, несоответствия дея- что создает определенную возможность их иска тельности госкорпораций целям, сформулирован- жения на практике, произвольного расширения ным в законах об их создании и неэффективно- их состава, а также существенно затрудняет кон го использования имущества и финансовых троль за их достижением;

средств, переданных им государствомФ1. Генпро- неоправданные риски для сохранности и куратурой и Контрольным управлением адми- эффективного использования переданной госкор нистрации президента в результате проверки было порациям государственной собственности, гене рируемые чрезмерным несоответствием, с одной * Статья подготовлена при финансовой поддер стороны, между закрепленной законами степе жке РГНФ - проект 07-02-00037а.

n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!

m w o w c.

.

d k o c c a r u t Экономические 8(69) Экономика и политика науки нью либерализации их прав по распоряжению гативное воздействие на ее результаты. Однако колоссальными по своим масштабам государ- эти изменения ни в коем случае не должны ли ственными материальными и финансовыми ак- шать госкорпорации атрибутов особого статуса, необходимого для их более полной адаптации к тивами, передаваемыми в их собственность, и, с специфике инновационной деятельности, связан другой стороны, практически полным отсутствием в законах правовых норм, устанавливающих адек- ной на всех ее этапах с более высокими риска ватную масштабам доверяемой им государствен- ми, отличающейся существенной неопределенно ной собственности ответственность за достиже- стью результатов. В частности, речь идет о необ ходимости сохранения за корпорациями возмож ние целей, ради которых они были созданы, а также за эффективное использование передан- ности не подчинять свою деятельность максими зации прибыли, обеспечиваемой их выведением ного им государственного имущества;

из-под действия закона УО банкротствеФ, а также чрезмерная, закрепленная законодательно сохранения возможности более свободно распо степень их освобождения от практически всех форм государственного контроля за использова- ряжаться ресурсами в рамках корпораций по срав нием представляемых им огромных государствен- нению с государственными предприятиями.

ных ресурсов и соответствием деятельности кор- Подтверждением целесообразности сохране ния за государственными корпорациями особого пораций целям их создания;

правового статуса является мировой опыт сти неправомерность выведения госкорпораций из-под действия федерального закона УО госу- мулирования технологического прогресса на ос дарственных закупкахФ, создающего коррупци- нове организации специфических формирований с особым статусом, а также его использование в онные риски, поскольку процедуры размещения заказов, применяемые корпорациями, не обес- России в процессе создания инновационного анклава УСколковоФ в интересах достижения про печивают прозрачности и гласности проводимых ими торгов, создавая возможность избиратель- гресса в области разработки современных новей ших технологий на приоритетных направлениях ного подхода к выбору поставщиков;

небрежность, нечеткость и противоречи- научно-технологического развития.

Наличие просчетов в законах о создании гос вость законодательного оформления отношений корпораций и отмеченные в результате провер собственности госкорпораций, заключающаяся в неправомерности их идентификации как един- ки их деятельности факты невыполнения ими ственных собственников переданных в их рас- их функций и задач объяснимы. Во-первых, стра поряжение ресурсов. Несмотря на то, что зако- на не имеет собственного опыта организации структур с правовым статусом, кардинально от ны о создании госкорпораций позиционируют их как единственных субъектов переданной им личающимся от статуса традиционных органи государственной собственности, в действитель- зационно-правовых форм. Во-вторых, практи ности из содержания тех же законов следует: ча- чески отсутствует опыт их полноценного функ стичные права собственника ресурсов госкорпо- ционирования: на момент обращения Президен раций закреплены и за правительством, которо- та РФ с посланием Федеральному Собранию в 2009 г., в котором прозвучала критика в адрес му предписано теми же законами утверждать ряд основных параметров их деятельности, опреде- госкорпораций, они просуществовали всего два ляющих направления использования собствен- года.

ности корпораций (УВнешэкономбанкФ, УОлимп- Странно было бы ожидать от абсолютно но вых организационных формирований, ориенти стройФ, УРосатомФ, УФонд содействия ЖКХФ).

Вышеназванные недостатки юридической кон- рованных на законодательном уровне на деятель ность, связанную с высокими рисками, пережи струкции новой организационно-правовой формы свидетельствуют о неадекватности ее качества се- вающих сложный период становления, впечат рьезным задачам освоения современных техноло- ляющих результатов в первые два года их суще гий и развития инновационных процессов, реше- ствования.

ние которых законодательно вменено в обязан- Признавая наличие недостатков в юриди ность и включено в структуру целей создания боль- ческом оформлении статуса госкорпораций, пред ставляется принципиально важным отметить, что шей части образованных в 2007г. госкорпораций оно свидетельствует лишь о необходимости их (УРоснанотехФ, УРостехнологииФ, УРосатомФ, ВЭБ).

Отмечая справедливость критики ряда пра- устранения, но отнюдь не об экономической не вовых норм, регулирующих деятельность гос- состоятельности новой организационно-правовой формы хозяйственной деятельности в целом. На корпораций, хотелось бы отметить, что наличие недостатков юридического оформления их ста- данном этапе их функционирования нет серьез туса, на наш взгляд, означает лишь необходи- ных оснований для выводов относительно не мость внесения в законы, регулирующие их де- правомерности создания такого рода структур.

ятельность, соответствующих изменений, устра- Признавая настоятельную необходимость няющих эти недостатки или смягчающих их не- коррекции законодательного оформления право n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!

m w o w c.

.

d k o c c a r u t Экономические 8(69) Экономика и политика науки вого статуса госкорпораций с целью ликвидации 7 мая 2009 г. Президентом РФ подписан явных юридических излишеств, дискредитирую- закон УО внесении изменений в Федеральный щих эту прогрессивную форму организации хо- закон О государственной корпорации УРостех зяйственной деятельности, хотелось бы надеять- нологииФ, уточняющий особенности передачи ся, что данная правовая коррекция будет осуще- корпорации имущественного взноса РФ, а также ствлена с экономической компетентностью, дос- особенности отношений, возникающих в процес таточной для того, чтобы не исказить экономи- се преобразования федеральных унитарных госу ческий смысл формирования госкорпораций и не дарственных предприятий в открытые акционер секвестировать предоставляемые им особым пра- ные общества, акции которых передаются УРос вовым статусом возможности осуществления важ- технологиямФ. Внесенные изменения расширя нейших на данный момент воспроизводственных ют некоторые функции корпорации, вменяют функций по развитию инновационных процес- Счетной палате Российской Федерации обязан сов и технологической модернизации отраслей ность осуществления финансового контроля за обрабатывающей промышленности. ее деятельностью в соответствии с законодатель Создание структур с особым правовым ста- ством РФ.

тусом - это разумный и осмысленный ответ на Принципиальное значение имеет включение вызовы, адресуемые власти современными тен- в данный федеральный закон новой статьи, за денциями технологического прогресса, ответ, крепляющей за госкорпорацией УРостехнологииФ востребованный этими тенденциями. Это модер- права собственности на имущество предприятий, низация институтов развития, восполняющая преобразуемых в акционерные общества. Зако провалы в системе государственного регулиро- ном конкретизируются и закрепляются за кор вания процесса диверсификации экономики. порацией такие базовые права, как: осуществле На наш взгляд, оптимальным решением судь- ние контроля за использованием по назначению бы госкорпораций было бы устранение недостат- и сохранностью имущества предприятий;

опре ков юридической конструкции данной органи- деление для предприятий заданий, обязательных зационно-правовой формы, не подавляющее воз- к исполнению;

принятие решений о направле можности реализации ее экономической сущно- нии части их чистой прибыли в доход корпора сти, не деформирующее эту сущность, не лик- ции, о перераспределении федерального имуще видирующее атрибуты правового статуса корпо- ства между предприятиями;

разрешение на со раций, обеспечивающих благоприятные условия вершение крупных сделок, на осуществление за для развития инновационных процессов. имствований, на участие предприятий в других Иной подход к коррекции правового стату- организациях, на создание ими филиалов;

и др.

са госкорпораций, чрезмерное урезание их прав Есть определенные признаки продолжения представляется нелогичным и преждевременным, сотрудничества органов власти и с другими гос особенно с учетом непродолжительности их фун- корпорациями. В мае 2010 г. принят Государ кционирования. Кроме того, он свидетельство- ственной думой РФ и одобрен Советом Федера вал бы об использовании двойных стандартов ции РФ закон О внесении изменений в феде при решении проблем создания благоприятных ральный закон УО российской корпорации на условий инновационной деятельности для раз- нотехнологийФ и ст. 17 федерального закона О личных организационных формирований, како- государственной корпорации по атомной энер выми являются госкорпорации и создаваемый в гии УРосатомФ. Данный закон определенным Сколково аналог Силиконовой долины. образом расширяет права корпораций: УРосна В данной связи хотелось бы отметить на- нотехуФ разрешается привлечение заемных средств личие определенных признаков того, что руко- за счет эмиссии облигаций при наличии обеспе водство страны намерено конструктивно сотруд- чения, соответствующего требованиям, россий ничать с госкорпорациями. Свидетельством тому ского законодательства о ценных бумагах4. УРос следующие акции властных структур по отно- атомФ получил право выдавать поручительства шению к государственным корпорациям: за учреждения корпорации, акционерные обще в конце 2009 г. Президент РФ дал поруче- ства корпорации, дочерние и зависимые обще ние правительству изучить вопрос о наделении ства, а также подведомственные предприятия.

госкорпорации УРоссийские технологииФ полно- В июне 2010 г. правительством утверждено мочиями государственного заказчика федераль- дополнение к федеральной целевой программе по ных целевых программ, реализуемых в оборон- развитию ядерно-оружейного комплекса, организа но-промышленном комплексе2;

тором выполнения которой является УРосатомФ, в марте 2009 г. указом Президента РФ подготовивший программу модернизации стендо УРоссийским технологиямФ переданы функции вой испытательной базы, позволяющей обеспечить заказчика строительства федеральных медицин- будущее ядерно-оружейного комплекса, включаю ских центров высоких технологий стоимостью в щей в том числе компьютерные технологии5. По 30 млрд. руб.3;

поручению правительства корпорация УРосатомФ n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!

m w o w c.

.

d k o c c a r u t Экономические 8(69) Экономика и политика науки подготовила федеральную целевую программу маФ по истечении установленного переходного УЯдерные технологии нового поколенияФ стоимос- периода - до 2011 г. - будет принято решение по тью 128 млрд. руб. (110 млрд. - бюджетные сред- поводу целесообразности совмещения данной ства, 18 млрд. - средства госкорпорации), срок - до структурой административно-властных полномо 2020 г.6 чий и коммерческой деятельности. Для УВнеш Высокую оценку правительства получила экономбанкаФ предлагается законодательно офор работа госкорпрации УВнешэкономбанкФ в усло- мить новую организационно-правовую форму виях кризиса. Организационная форма госкор- Уюридическое лицо публичного праваФ. Что ка порации оказалась достаточно гибкой и позво- сается УРоснанотехаФ, то данная корпорация уже лила УВнешэкономбанкуФ оперативно адаптиро- преобразована в открытое акционерное общество, ваться к выполнению новых функций, что было 100% акций которого принадлежит государству:

особенно важно в условиях кризиса. Наблюда- Федеральный закон, устанавливающий порядок тельный совет корпорации, заседавший под пред- ее реорганизации, принят Государственной ду седательством премьер-министра РФ, одобрил и мой РФ и одобрен Советом Федерации РФ в утвердил отчет ее работы за 2009 г. Было отме- июле 2010 г.

чено: несмотря на то, что значительные ресурсы Кроме того, в июле 2010 г. опубликован за госкорпорации были отвлечены на финансиро- конопроект Министерства экономического раз вание программы антикризисных мер, ей уда- вития РФ О внесении изменений в федераль лось успешно сочетать антикризисную поддерж- ный закон УО некоммерческих организацияхФ, ку с функциями института развития. Портфель вводящий новые правовые нормы, регламенти инвестиционных кредитов банка вырос за 2009 г. рующие функционирование госкорпораций.

на 77%, было начато 24 проекта7.

Законопроект вводит для них правила, дуб Более конкретное представление о перспек- лирующие нормы закона УОб акционерных об тивах дальнейшего функционирования госкор- ществахФ. Вводятся нормы обязательной ежегод пораций дают предложения Министерства эко- ной проверки бухгалтерской отчетности. Все гос номического развития о направлениях их преоб- корпорации становятся полностью подотчетны разования, представленных в правительство в Счетной палате. Поправки требуют от госкорпо 2010 г. В предложениях дана взвешенная и, что раций, как и в случае с крупными государствен важно, объективная оценка перспектив дальней- ными акционерными обществами, разрабатывать шего функционирования госкорпораций и ха- и утверждать стратегию их деятельности. Сей рактера изменений законов, регулирующих их час лишь УВнешэкономбанкФ и УРоснаноФ име деятельность. Не останавливаясь на характерис- ют подобные документы, но обязательность их тике предложений министерства по поводу всех точного исполнения пока не установлена.

корпораций, отметим лишь изменения, предус- Хотелось бы надеяться на реализацию пред матриваемые в отношении госкорпораций УРос- ложений Министерства экономического развития нанотехФ, УРоссийские технологииФ, УРосатомФ РФ, сокращающих в определенной мере избыточ и УВнешэкономбанкФ, в различной степени ори- ные права собственности, предоставленные госкор ентированных на технологическую модерниза- порациям, но в то же время признающих право на цию8. В документе отмечается, что создание гос- существование за данной организационно-право корпораций было обусловлено необходимостью вой формой хозяйственной деятельности, позво выполнения воспроизводственных функций и ляющей новым структурным формированиям, бла полномочий, не реализуемых в рамках действу- годаря их особому правому статусу, преодолевать ющих организационно-правовых форм, не со- ограничения осуществления инноваций, создавае вместимых с ними и предполагающих опреде- мые традиционными институтами как государ ленные исключения из общего законодательства. ственной, так и частной собственности.

Подчеркивая, что перечисленные корпора ции в настоящее время совмещают функции и См.: Официальный сайт Генпрокуратуры РФ.

публичного, и коммерческого характера, мини- 18.01.2010. Раздел УНовостиФ: Интервью генпроку стерство отмечает необходимость организацион- рора Ю.Чайки журналу УЧеловек и законФ.

ного обособления этих функций. В то же время Независимая газ. 2009. 9 окт.

подчеркивается, что схема преобразования пере- Коммерсантъ. 2009. 3 сент.

численных выше госкорпораций с учетом необ- УРоснанотехФ будет второй госкорпорацией после УВнешэкономбанкаФ, эмитирующей облигации.

ходимости достижения поставленных перед ними Российская газ. 2010. 10 июня.

целей должна предусматривать сохранение на Ведомости. 2010. 24 июля.

определенный срок организационно-правовой См.: Российская газ. 2010. 27 мая;

Независи формы Угосударственная корпорацияФ. Предла мая газ. 2010. 27 мая.

гаемые сроки сохранения различны для каждой Кукол Е. Госкорпорации - по-новому // Рос.

корпорации. УРоссийские технологииФ сохранят газ. 2010. 25 февр.

данный статус до 2014 г. В отношении УРосато Поступила в редакцию 24.07.2010 г.

n g a e h V C i X e w F e D r P w Click to buy NOW!

m w o w c.

.

d k o c c a r u t    Книги, научные публикации