Книги, научные публикации
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ Новая стратегия занятости стран ОЭСР Н.Т. Вишневская Вишневская Нина Тимофеевна - ведущий научный сотрудник Центра трудовых исследований Государственного университета - Высшей
школы экономики Ключевые слова: Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), рынок труда, занятость, стратегия занятости ОЭСР Key words: OECD, labour market, employment, OECD Job Strategy В середине 1990-х гг. Секретариатом ОЭСР были разработаны Рекомендации по реформированию рынка труда.
Статья содержит подробный анализ основных направлений реформ в странах-участницах. Активность отдель ных стран по либерализации институтов рынка труда существенно различается. При этом лишь несколько стран (Дания, Финляндия и Нидерланды) провели комплексную ревизию институтов рынка труда, тогда как в большин стве стран ОЭСР реформа носила избирательный характер. Основное внимание было уделено реформированию активных программ занятости и налоговой системы. В то же время законодательство о защите занятости и систе ма формирования заработной платы оказались практически вне зоны реформирования. Более того, либерализа ция одних институтов рынка труда зачастую соседствовала с ужесточением других.
в то время как отдельные компании стали за Необходимость реформ ложниками решений, принимаемых на общена С середины 1990-х гг. страны с развитой ры- циональном и отраслевом уровнях.
В первой половине 1970-х гг. страны ночной экономикой приступили к масштабной ОЭСР вступили в период тяжелых экономичес- корректировке своей политики на рынке труда.
Это направление стало частью политики струк- ких потрясений, основными вехами которого турных реформ, которые были призваны уско- стали два последовавших друг за другом не фтяных кризиса, инфляция, рост процентных рить темпы экономического роста и помочь решить проблемы, вызываемые старением на- ставок, замедление технического прогресса и селения, появлением новых технологий и про- производительности труда. Ситуация на рынке труда характеризовалась резким ростом без цессами глобализации.
Почему именно в этот период возникла не- работицы, которая достигла послевоенного обходимость в серьезном пересмотре сложив- максимума.
С этим социальным злом было решено шейся системы регулирования рынка труда?
Это означало прежде всего признание неэф- бороться расширением государственного вме фективности проводимой политики. В разви- шательства и ужесточением институтов рынка труда. К числу таких мер можно отнести уже тых странах основные институты рынка труда сточение правил увольнения, расширение ак сложились в послевоенный период в рамках концепции государства всеобщего благосо- тивных программ занятости, увеличение вели стояния, в которой цель поддержания соци- чины и продолжительности выплат пособий по безработице, введение досрочных пенсий. Од ального мира явно доминировала над задачей нако изменения в институтах рынка труда ока достижения экономической эффективности.
Формирование таких институтов, как социаль- зались мало-эффективными для сдерживания растущей безработицы. Только США удалось ное страхование, трудовое законодательство, достаточно быстро вернуться к докризисному установление заработной платы, происходило уровню. В европейских странах ситуация на в условиях высоких темпов экономического рынке труда продолжала ухудшаться, несмо роста. Пособия по безработице, особенно в странах Европы, обеспечивали высокий уро- тря на стабилизацию общеэкономического по ложения (явление, получившее название лев вень замещения и длительные сроки выплат, росклероз). Помимо продолжавшегося роста минимальная заработная плата достигала двух третей средней оплаты труда, трудовое зако- общей безработицы чрезвычайно обремени нодательство серьезно затрудняло возможно- тельным для этой группы стран стало нараста ние длительной безработицы, доля которой в сти работодателя оптимизировать численность занятых работников в случае изменения ры- странах ЕС приблизилась к двум третям общей численности лиц, ищущих работу.
ночной конъюнктуры. Одновременно процесс Из-за неэффективности выработанных установления заработной платы в рамках всей подходов встал вопрос о пересмотре политики экономики был чрезвычайно централизован, ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 1 (23) в области занятости. Стало очевидно, что ин- Из данных, приведенных в Таблице 1, мож ституциональная структура рынка труда, сло- но сделать ряд важных выводов.
жившаяся в период индустриальной экономи- Прежде всего активность стран по рефор ки, перестала соответствовать потребностям мированию институтов рынка труда существен экономики информационной. Усиление меж- но различалась. Поскольку страны ОЭСР всту страновой конкуренции и необходимость сти- пили в период реформирования с очень разной мулировать рост производительности труда и ситуацией на локальных рынках труда, можно экономическую реструктуризацию требовали было ожидать, что страны с высоким уровнем гибкого рынка труда, который может опера- безработицы проявят наибольшую активность тивно подстраиваться к потребностям меняю- в осуществлении преобразований. Однако это щейся экономики. Повышение мобильности предположение не нашло подтверждения. Кор работника диктовалось необходимостью пере- реляция между уровнем безработицы и интен стройки отраслевой структуры экономики и ее сивностью реформ, определяемой по балльной технологической базы. системе, оказывается статистически незначи Лейтмотивом предложенной реформы мой. Так, страны с высоким уровнем безрабо должна была стать либерализация институтов тицы, например Испания, так и не осуществили рынка труда. Для проведения необходимых крупномасштабных реформ. В то же время ряд преобразований к началу 1990-х гг. была на- других стран, где ситуация на рынке труда в на коплена солидная теоретическая и эмпириче- чале 1990-х гг. была относительно благоприят ская база [7]. Основной вывод подавляющего ной (Австралия, Дания, Нидерланды), напротив, большинства исследований состоял в том, что активно реформировали рынок труда.
обострение проблемы безработицы прямо или Согласно балльным оценкам, наиболее косвенно связано с несовершенством инсти- активно и последовательно реформы рынка тутов рынка труда, прежде всего с системой труда проводились в Ирландии, Италии, Ав страхования по безработице, минимальной за- стралии, Дании и Нидерландах. Что касается работной платой, коллективно-договорными Италии, то, хотя эта страна входит в группу отношениями, трудовым законодательством. стран-реформаторов, по многим направлени ям проведенные ею реформы расходились с рекомендациями Секретариата ОЭСР. При Основные направления реформы сутствие Норвегии и Новой Зеландии в группе лотстающих связано прежде всего с тем, что Основные направления реформирования по в этих странах основные реформы рынка тру литики на рынке труда были зафиксированы в да прошли еще в 1980-е гг. Большинство стран новой стратегии, которая была одобрена стра ОЭСР по масштабам реформирования занима нами ОЭСР в 1994 г. [9, 10, 11]. Длительный пе ют промежуточное положение.
риод, прошедший с момента старта реформ, Второй вывод, который можно сделать из дает возможность проанализировать, насколь представленной таблицы: реформа рынка тру ко далеко страны ОЭСР продвинулись по пути да в подавляющем большинстве стран носила трансформации институциональной структуры избирательный характер. Из десяти направле рынка труда, оценить степень глубины и успеш ний реформирования1 основное внимание было ности проведенных преобразований.
уделено таким, как активные программы заня Сравнение активности отдельных стран по тости, система страхования по безработице и реформированию институциональной структу рабочее время. В то же время положения зако ры рынка труда связано со значительными ме нодательства о защите занятости, формирова тодологическими сложностями. Одним из наи нии заработной платы и трудовых отношениях более прозрачных подходов является система оказались практически вне зоны реформ.
балльных оценок, разработанная Секретариа Тактика, используемая разными странами том ОЭСР. Она позволяет сравнивать страны для проведения реформы рынка труда, так по общей интенсивности проведенных преоб же была выбрана разная. В Великобритании разований на рыке труда. В Таблице 1 приведе и Новой Зеландии использовались преимуще ны оценочные данные по основным направле- ственные конфронтационные методы. В этих ниям реформирования.
странах реформы были направлены в первую Программа реформирования рынка труда включала 10 основных разделов. В рамках данной статьи мы не рассматриваем макроэкономическую политику, технический прогресс, предпринимательский климат, конкурен цию на товарных рынках, реформу образовательной системы.
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ Таблица 1. Оценка активности стран ОЭСР в проведении реформы политики занятости Страна Агрегированная оценка Страна Агрегированная оценка лактивности реформ, лактивности реформ, баллы баллы Лидеры Ирландия 55 Канада Италия 44 Дания Австралия 44 Нидерланды Середняки Бельгия 34 Финляндия Германия 32 Франция Великобритания Отстающие Австрия 24 Португалия Греция 22 Испания Швеция 21 Норвегия Балльная оценка основных направлений реформирования в странах ОЭСР Активные программы занятости Система страхования по безработице Гибкое рабочее время, срочные контракты, программы досрочного выхода на пенсию Законодательство о защите занятости Трудовые отношения и заработная плата Источник: OECD Working Paper. 2006. No. 35.
очередь на ослабление переговорной силы про- странить эти реформы на основные отряды ра фсоюзов. Правительства Нидерландов, Дании, бочей силы. Подобный путь выбрали Испания и Ирландии и Австралии не ставили задачу про- Португалия. Однако опыт этих двух стран по талкивания реформ, изменяя расстановку сил казывает, что такой подход является наименее в системе трудовых отношений. Напротив, под- продуктивным. Подобная поступательность в ход этой группы стран основывался на поддер- проведении реформ привела к дуализму рынка жании социального баланса между основными и соответственно появлению новых противоре социальными партнерами и государством. Его чий в сфере занятости.
главная цель заключалась во внедрении обще- Рассмотрим, какие конкретные измене групповых интересов в поведение инсайдеров. ния были внесены в основные институты рынка В рамках заключенных в этих странах социаль- труда.
ных пактов профсоюзы пообещали не раска Активные программы на рынке труда чивать экономику, требуя значительного по вышения заработной платы. В свою очередь Активные программы на рынке труда стали правительство в обмен на уступки со стороны наиболее востребованным объектом реформи профсоюзов взяло на себя дополнительные рования (в Таблице 1 это направление получи социальные обязательства.
Целым рядом стран использовалась так- ло наивысший средний балл - 46). Повышенное внимание к этому институту можно объяснить тика постепенных шагов. Суть ее заключалась отчасти тем, что эффективность этих про в том, чтобы сначала провести те реформы, которые затрагивают интересы наиболее не- грамм как средства снижения безработицы давно стала ставиться под сомнение. Боль защищенных групп рабочей силы, а по мере созревания общественного мнения распро- шинство исследований, проведенных во мно ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 1 (23) гих странах ОЭСР, продемонстрировали, что небольших сроках безработицы. В отдельных активные программы не оказывают существен- странах (Новая Зеландия, Норвегия, Швеция) ного влияния на уровень безработицы. Особой изменились подходы к определению подходя критике подверглись программы по созданию щей работы. Таким образом, излишняя раз дополнительных рабочих мест, в частности го- борчивость безработного может стоить ему сударственное финансирование рабочих мест получения пособия по безработице.
на частных предприятиях. Исследователи об- Второе направление реформирования ращают внимание на часто встречающийся предусматривает более эффективное адми лэффект замещения, когда уже занятые ра- нистрирование активных программ занятости.
ботники замещаются безработными, рабочие В ряде стран наметилась тенденция к коорди места которых субсидируются, а также тот нации служб занятости, которые отвечают за факт, что часто работодатели, используя го- активные программы, и администраций по вы сударственные программы, нанимают безра- плате пособий по безработице. В США, Вели ботных на те рабочие места, которые были бы кобритании и Германии даже произошла пол заполнены в любом случае, даже без дополни- ная интеграция этих институтов. Более того, тельного финансирования. Самое главное, что государственным службам занятости при участники подобных программ оказывались шлось признать, что без участия частных бюро мало-конкурентоспособными после окончания найма решить проблему поиска работы для срока субсидируемой занятости. безработных будет затруднительно. Поэтому Отношение к программам обучения и пе- расширился круг стран, где трудоустройство реквалификации безработных, долгое время зарегистрированных безработных передается считавшимся наиболее эффективным направ- на аутсорсинг частным фирмам. В последние лением активной политики, также сменилось годы помимо Австралии, которая уже давно на негативное. Более детальные оценки с ис- применяет подобный подход, привлекать част пользованием контрольной группы показали, ные компании к обслуживанию безработных что эффективность этих программ очень низка. стали в Дании и Нидерландах.
В условиях повышения требований к образова- Несмотря на то что преобразования, пред тельным и профессиональным характеристи- ложенные в активных программах, являются кам работника краткосрочные программы обу- необходимыми, следует подчеркнуть, что ме чения не могут стать действенным средством рами этого направления политики достаточно подготовки безработного к трудовой карьере. сложно кардинально решить проблему рынка Более того, они могут способствовать росту труда. В орбиту активных программ входит безработицы, так как они формируют завы- лишь часть безработных. У работников госу шенные требования участников программы в дарственной службы занятости недостаточно отношении заработной платы на новом рабо- стимулов к трудоустройству безработных, так чем месте. как ресурсы, получаемые этими структурами, Лейтмотивом проводимой реформы стала зависят не столько от эффективности их ра так называемая политика активизации, которая боты, сколько от общего количества лиц, зане представляет собой комплекс мер, нацеленных сенных в регистр. В тех странах (например, во на сокращение периода безработицы и более Франции), где службы занятости управляются быстрое трудоустройство. Практически во всех профсоюзами, они заинтересованы в том, что странах ОЭСР получила широкое распростра- бы не создавать конкуренции между занятыми нение система профилирования, заключающа- и безработными [15].
яся в определении на ранних этапах категорий Говоря о результатах реформ в области безработных, которые могут столкнуться с осо- активных программ занятости, следует при быми трудностями при трудоустройстве, и ор- знать, что изменения не носили кардинального ганизации индивидуальной работы сотрудников характера. Несмотря на недостаточную эффек службы занятости с этими безработными. Все тивность этих программ, на их осуществление чаще участие в активных программах рассма- продолжают затрачиваться значительные ре тривается в качестве теста на готовность при- сурсы. В начале 2000-х гг. по сравнению с се ступить к работе, от которого зависит выплата рединой 1980-х, как свидетельствуют данные пособия. В Австралии, Дании, Швеции, Велико- Таблицы 2, в странах ОЭСР доля расходов на британии занятия в клубах по поиску работы, активные программы от ВВП даже увеличилась посещение курсов повышения квалификации (наибольший рост расходов зафиксирован в и т.п. становятся обязательным условием для Бельгии, Дании и Нидерландах). Поскольку по получения пособия по безработице даже при следние 7Ц8 лет характеризуются снижением АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ Таблица 2. Структура расходов на активные программы занятости в странах ОЭСР, % Показатель 1985 г. 1993 г. 2002 г.
Помощь в трудоустройстве 17 16 Образование и переподготовка 28 27 Молодежные программы 12 12 Субсидируемая занятость 25 27 Программы трудоустройства инвалидов 18 18 Доля расходов на активные программы 0,8 1,1 1, в ВВП стран ОЭСР, % Доля расходов на активные программы 42 34 от всех расходов на проведение политики занятости Источник: OECD Employment Outlook 2006. Supplementary material, available at: www.oecd.org/els/employ mentoutlook/statsupplement.
общей численности безработных, в том числе мические тяготы, связанные с пребыванием зарегистрированных, то государственные рас- в рядах безработных, эта система повышает ходы на одного безработного в странах ОЭСР резервируемую заработную плату. При этом не в целом не только не сократились, но и суще- следует забывать, что пособия финансируются ственно (почти в 1,5 раза) возросли. из налогов, что также может иметь отрицатель Несмотря на попытки перераспределить ное влияние на занятость [6].
ресурсы в пользу наиболее эффективных про- Большинство стран ОЭСР не пошли на су грамм, как видно из Таблицы 2, эта задача щественные изменения в системе страхования также не была решена. Структура расходов по безработице. Сокращение размера пособия по отдельным программам осталась практи- фактически произошло только в Финляндии, чески без изменений. Особенно обращает на Испании, а также некоторых странах Восточной себя внимание тот факт, что доля расходов на Европы. В то же время в других странах наблю наиболее критикуемую программу: создание и далась противоположная тенденция. В Италии субсидирование рабочих мест - с 1993 г. прак- норма замещения была повышена с 19 до 34%.
тически не изменилась. Более того, на фоне Во Франции из-за отмены постепенного сниже свертывания общественных работ происходит ния величины пособия по мере увеличения про увеличение субсидий частным работодате- должительности пребывания без работы общий лям для финансирования постоянных рабочих уровень замещения также вырос. Несмотря на мест. то что фактор длительности выплат пособия оказывает даже более негативное влияние на Система страхования по безработице безработицу, нежели их размер, подавляю щее большинство стран с развитой рыночной Система страхования по безработице ста- экономикой не сократили продолжительность ла одним из институтов, к реформированию выплат. Пожалуй, единственным исключением которого обратились многие страны ОЭСР.
стала Дания, которая снизила срок выплаты Предоставление пособия на период поиска ра- пособия в 2 раза - с 7 до 4 лет, хотя заметим, боты призвано поддерживать уровень жизни что этот срок остается одним из самых продол безработного. Одновременно у безработного жительных среди стран ОЭСР.
появляется возможность более взвешенно по Таким образом, национальные системы дойти к выбору нового места работы. В то же страхования по безработице к середине время излишне щедрая система помощи без- 2000-х гг. не претерпели значительных измене работным может оказать негативное влияние ний. По-прежнему этот институт характеризу на рынок труда. Высокие по отношению к зара- ется значительной межстрановой дифферен ботной плате пособия, особенно если они вы- циацией (Таблица 3). Как и в начале 1990-х гг., плачиваются длительный период, увеличивают в группе англоязычных стран наблюдаются срок поиска новой работы, тем самым способ- невысокий уровень замещения (приблизитель ствуя усилению безработицы. Снижая эконо- но 50% средней заработной платы) и непро ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 1 (23) должительные сроки выплаты пособия (в США повышен минимальный возраст безработного, максимальный срок составляет полгода, в Ка- по достижении которого он может претендо наде - 9 месяцев). В Скандинавских странах вать на пособие;
были сильно ограничены воз продолжают выплачиваться щедрые пособия, можности повторного обращения за пособием доходящие до 70% прежней заработной платы, в течение короткого периода;
введены пери а срок их выплаты может длиться несколько оды ожидания между моментом обращения лет (в Бельгии - бессрочно для семей, имею- безработного за пособием и началом реальных щих детей). выплат.
Что касается второго направления, то Таблица 3. Уровень замещения угроза потери пособия, всего или его части, и длительность выплаты все чаще рассматривается как метод стиму пособий по безработице лирования безработного к поиску нового ра в странах ОЭСР, 2004 г. бочего места. В этом же ключе надо рассма тривать расширение определения подходящей работы, которое ограничило для безработного Регион Первоначаль- Длительность возможность отказа от предлагаемой работы.
ный уровень выплаты замещения, % пособий, В то же время пособие по безработице стали месяцы использовать не только в качестве кнута. Во Франции, Германии и США получила распро Азиатский 54 регион странение практика, при которой пособие вы ступает как доплата к новой заработной пла Северная 54 те тем безработным, которые соглашаются на Америка и Тихоокеан- работу с более низкой заработной платой, чем ские страны они получали на прежнем рабочем месте. По добный подход помогает избежать ловушек Англоязычные 51 безработицы, когда безработный не может европейские страны найти равноценную работу, но в то же время не соглашается на менее оплачиваемую рабо Скандинав- 70 ту из-за небольшой разницы между пособием и ские страны новой зарплатой.
Центральная 70 Европа Рабочее время Южная 66 Европа Еще одним объектом реформирования Восточная 56 9 стало рабочее время. Реформы проходили под Европа лозунгом увеличения его гибкости. С одной стороны, под этим подразумевались использо Источник: OECD Employment Outlook 2006. P. 60.
вание труда неполностью занятых, гибкие гра фики работы, включая сверхурочную, сменную Существование политических барьеров к работу, работу в вечерние часы, воскресные и кардинальному изменению страхования по без- праздничные дни. Законодательное разреше работице привело к тому, что основные усилия ние гибких форм рабочего времени позволяет по реформированию этой системы были на- работодателям оптимизировать время работы правлены на политически более приемлемые, по отношению к производственному циклу, в мягкие меры. Можно говорить о двух на- результате чего повышается эффективное ис правлениях реформирования: об ужесточении пользование оборудования и как следствие доступа к получению пособия и использовании происходит рост производительности труда.
пособия для стимулирования безработного к Все вместе это позволяет снижать производ поиску новой работы.
ственные расходы, тем самым создавая потен Ужесточить доступ к пособиям попытались циальные возможности для создания дополни путем усиления принципа страхования. Так, во тельных рабочих мест. Внедрение гибких форм многих странах был увеличен минимальный пе- рабочего времени способно воздействовать риод выплат в страховые фонды, необходимый не только на спрос на рабочую силу, но и на для начисления пособия по безработице, либо, ее предложение, так как различные нестан как это произошло в Норвегии, поднят размер дартные формы работы привлекают категории заработной платы, с которой платятся взносы;
рабочей силы, которые хотели бы совместить АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ трудовую карьеру с выполнением иных, пре- поддерживали работодатели, которые видели жде всего семейных, обязанностей. в этом возможность избежать выплат значи Подавляющее большинство стран ОЭСР тельных выходных пособий лицам с большим либерализировали применение труда частично стажем работы. Профсоюзы рассматривали занятых. Изменения, которые происходили в эту меру как наиболее безболезненный метод последние два десятилетия, были направлены проведения увольнений.
на уравнивание в социальных правах полно- Однако очень скоро выявились негатив стью и частично занятых, в том числе в выпла- ные стороны подобной политики. Досрочный те пособий по безработице (Канада, Германия), выход на пенсию увеличивает издержки рабо предоставлении налоговых льгот (Франция) и чей силы, особенно расходы на наем и уволь т.д. В Скандинавских странах работодателей нение, и таким образом создает препятствия законодательно обязали удовлетворять прось- для создания новых рабочих мест. Более того, бы работников о временном переводе на со- в результате сокращения людей, которые кон кращенную рабочую неделю в связи с рожде- курируют за рабочие места, может произойти нием ребенка. рост заработной платы с соответствующим Противоречивость политики последних лет влиянием на рынок труда. Возможностью уйти в отношении рабочего времени заключается в на досрочную пенсию стали пользоваться не том, что наряду с либерализацией неполного только безработные, но и те, кто по личным рабочего времени прослеживается тенденция причинам хотел уйти с рынка труда [12b]. Про к ужесточению применения сверхурочных ра- валилась идея замещения рабочих мест, осво бот. В подобной политике оказались заинтере- бождаемых работниками старших возрастов, сованы как профсоюзы, так и правительства, молодыми людьми. В результате большинство которые видели в ограничении сверхурочных стран ОЭСР отказалось от использования до один из путей сокращения безработицы. Вы- срочных пенсий в качестве инструмента реше явившаяся экономическая неэффективность ния проблемы безработицы. Для безработных подобного подхода заставила законодателей старшего поколения в отдельных странах были принять меры, которые могли бы нейтрализо- расширены возможности получения пособий вать негативное влияние подобных ограниче- по безработице в течение более длительного ний. Речь идет в первую очередь о введении времени, а также отменено требование актив практики годового расчета отработанного ра- ного поиска работы.
бочего времени, когда повышенная оплата за Институты детерминации сверхурочные выдается только после превы заработной платы шения определенного порога отработанных ча сов в годовом исчислении.
Гибкость заработной платы и всех тру Последние два десятилетия дают убеди довых издержек при постоянно меняющих тельный пример несостоятельности политики ся условиях производства является одним из использования рабочего времени как средства главных инструментов повышения конкурен решения проблемы безработицы. Речь идет в тоспособности рыночной экономики. Именно первую очередь о значительном сокращении поэтому процессу детерминации заработной нормативного рабочего времени и досрочном платы уделялось большое внимание в страте выходе на пенсию лиц старших возрастов.
гии реформы политики занятости.
Наиболее крупномасштабный эксперимент по В механизме установления заработной сокращению нормативного рабочего времени провела Франция, которая снизила продолжи- платы главенствующую роль по-прежнему играет коллективно-договорной процесс. Од тельность рабочей недели до 35 часов.
Досрочные пенсии широко практико- нако система детерминации заработной платы, которая устанавливалась в результате перего вались в странах ОЭСР в первой половине ворного процесса между профсоюзами и рабо 1990-х гг. Наибольшее распространение они тодателями, не позволяла в полной мере учи получили в Финляндии, Франции, Нидерландах и Португалии. Считалось, что подобная полити- тывать сигналы, поступающие с рынка. Это в свою очередь становилось одним из факторов ка позволит сократить предложение труда со ухудшения ситуации с занятостью. Чем сильнее стороны лиц старших возрастов, а их рабочие места будут заняты молодыми людьми, безра- переговорная позиция профсоюзов, тем выше вероятность того, что они будут настаивать на ботица среди которых значительно превышает средние показатели. Поначалу идею государ- таком повышении заработной платы, который опережает рост производительности труда [8].
ственного субсидирования досрочных пенсий ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 1 (23) Более того, политика профсоюзов направлена ность ограничить излишне жесткие требования на сжатие дифференциации заработной пла- профсоюзов.
ты между работниками разного уровня квали- Надо сразу отметить, что круг стран, ко фикации, особенно на нижнем конце распреде- торым удалось серьезно продвинуться по пути ления. Негативные последствия более заметны, решения данной проблемы, достаточно узок.
когда процесс заключения коллективных со- Сила профсоюзов и соответственно их роль глашений сильно централизован. В условиях в установлении оплаты труда были сильно по сжатия дифференциации заработной платы колеблены лишь в отдельных англоязычных велика вероятность того, что работу может по- странах, прежде всего в Великобритании, Ав терять значительная часть низкоквалифициро- стралии и Новой Зеландии. Причем в Велико ванных работников, которые станут слишком британии это произошло еще в 1980-е гг., в дорогими для работодателя. Таким образом, период пребывания у власти правительства сужаются возможности занятости для наибо- М. Тэтчер. В странах континентальной Европы лее уязвимых групп рабочей силы, в том числе эти изменения были выражены гораздо слабее.
молодежи и женщин. В Таблице 4 приведена оценка степени центра Вектор влияния коллективно-договорной лизации и координации процесса заключения системы на основные параметры рынка труда коллективных договоров в странах ОЭСР за во многом зависит от степени ее централиза- период с 1970 по 2000 г. Снижение показате ции. С точки зрения последствий для занятости ля степени централизации по странам ОЭСР в и безработицы наихудшим вариантом является целом за последние 15 лет связано преимуще коллективно-договорная система, при которой ственно с тем, что в эту организацию вступили соглашения заключаются преимущественно на страны Восточной Европы, в которых процесс уровне отдельной отрасли. В этом случае не- заключения коллективных договоров проис возможно учесть как финансовое положение ходит в настоящее время преимущественно отдельных компаний, так и общеэкономиче- на уровне отдельной компании. После 1995 г.
скую ситуацию. В странах, где распространена процесс децентрализации затронул фактиче подобная система, фиксируется наиболее вы- ски только Данию. Причем если в англоязыч сокий уровень безработицы [5, 16]. Негативное ных странах этот процесс явился следствием влияние этой системы особенно резко прояв- целенаправленной государственной политики, ляется в странах, где условия коллективных то в Дании он стал результатом компромисса договоров распространяются на не членов между основными контрагентами трудовых от профсоюза. ношений - профсоюзами и работодателями.
Казалось бы, тенденция сокращения чис- Считалось, что более тесная увязка усло ленности членов профсоюзов, которая дей- вий коллективных соглашений с рыночными ствует в странах с развитой рыночной эконо- условиями может быть достигнута при исполь микой на протяжении последних 30 лет, должна зовании лоткрытого пункта, который позволя была значительно ослабить влияние этого ин- ет компаниям вносить коррективы в условия ститута на процесс определения заработной отраслевого соглашения при изменении своих платы. Однако о резком уменьшении влияния рыночных позиций. Однако на практике воз профсоюзов, в том числе на установление можность использования этой системы была оплаты труда, говорить пока рано. Влияние затруднена из-за законодательных ограниче профсоюзов поддерживается механизмом, ко- ний. Во многих странах лотклонение от усло торый позволяет распространять все условия вий отраслевого соглашения возможно только достигнутого соглашения на работников, не со- в отношении условий труда, но не заработной стоящих в профсоюзной организации. Поэтому платы, или внесение изменений возможно лишь Стратегия занятости предполагала, что страны в том случае, когда они улучшают положение ОЭСР должны будут осуществить две необхо- работника. Но самое главное, во многих евро димые реформы: во-первых, децентрализовать пейских странах не претерпел каких-либо су систему заключения коллективных соглаше- щественных изменений механизм, обеспечива ний, а во-вторых, отменить или, по крайней ющий распространение условий коллективного мере, серьезно ограничить действие механиз- договора на другие категории занятых. В этом ма распространения условий коллективных до- смысле наиболее одиозный пример - Франция, говоров на не членов профсоюза. Заключение где в профсоюзах состоят лишь 10% работ коллективного договора на уровне отдельной ников, однако условия договоров относятся к компании также рассматривалось как возмож- 90% занятых [12c].
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ Таблица 4. Индикаторы степени централизации и координации переговорного процесса в странах ОЭСР Страна Показатель централизации Показатель координации переговорного процесса переговорного процесса 1970Ц1974 гг. 1985Ц1989 1995Ц2000 1970Ц1974 1985Ц1989 1995 - гг. гг. гг. гг. гг.
США 1 1 1 1 1 Канада 1 1 1 1 1 Австралия 4 4 2 4 4 Новая Зеландия 3 3 1 4 4 Япония 1 1 1 4 4 Республика 1 1 1 1 1 Корея Великобритания 2 1 1 3 1 Франция 2 2 2 2 2 Германия 3 3 3 4 4 Италия 2 2 2 2 2 Испания 5 3,5 3 5 4 Швеция 5 3 3 4 3 Норвегия 4.5 4,5 4,5 4.5 5 Финляндия 5 5 5 5 5 Дания 5 3 2 5 4 Нидерланды 3 3 3 3 4 Источник: OECD Employment Outlook 2004.
Примечание. Заключение коллективных договоров происходит преимущественно на уровне:
1 - отдельной компании;
2 - на уровне как отдельной компании, так и отрасли;
3 - преимущественно на уровне отдельной отрасли;
4 - преимущественно на уровне отдельной отрасли, но некоторые пункты обсуждаются в общенациональных коллективных договорах;
5 - преимущественно на общенациональном уровне.
Законодательство о защите занятости рез механизм установления заработной платы.
При жестких ограничениях на увольнения те Законодательство, регулирующее наем и работники, которые уже имеют рабочие места увольнение работников, а также возможность (инсайдеры), получают больше возможностей применения срочных трудовых соглашений, яв- для удовлетворения требований о повышении ляется одним из наиболее важных институтов заработной платы. Вследствие снижения доли рынка труда. Существует обширнейшая лите- прибыли, которая идет на накопление, сокра ратура, подтверждающая негативное влияние щаются возможности работодателя по соз жестких законов о труде на темпы создания данию новых рабочих мест. Жесткие правила новых рабочих мест. Значительные затраты, увольнения способствуют укреплению поло которые несет работодатель при попытках из- жения профсоюзов, что также подталкивает бавиться от лишней рабочей силы, приводят к вверх уровень оплаты труда.
тому, что он начинает проявлять большую осто- Если сложившееся в западноевропейских рожность при найме дополнительных работни- странах трудовое законодательство дает зна ков даже в периоды расширения производства. чительные преимущества инсайдерам (как в Влияние трудового законодательства на общий плане сохранения занятости, так и опосредо уровень занятости происходит в том числе че- вано в виде более высокой заработной платы), ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 1 (23) то конкурентоспособные позиции аутсайдеров рынке труда, система страхования безрабо этого рынка оказываются в значительной сте- тицы, рабочее время, в то время как другие пени ослабленными. Поскольку работодатели институты, и прежде всего законодательство знают, что расходы на увольнения достаточно о защите занятости, механизм установления велики, то они стараются избегать приема на заработной платы, оказались практически вне работу менее квалифицированной и малоопыт- зоны реформирования. Второй вывод свя ной рабочей силы, к которой в первую очередь зан с глубиной проводимых преобразований.
можно отнести молодежь и женщин, а также В большинстве стран ОЭСР, за небольшим ис безработных. Это правило особенно верно для ключением, даже те реформы, которые были стран, где минимальные ставки оплаты труда осуществлены, часто носили половинчатый ха зафиксированы на достаточно высоком уров- рактер, ни в один из институтов не были внесе не. Тем самым законодательство о защите ны изменения, которые могли бы кардинально занятости, вместо того чтобы устранять не- изменить его основные характеристики. Более равенство на рынке труда, становится источ- того, либерализация одних институтов рынка ником его усиления. В условиях жестких норм, труда зачастую соседствовала с ужесточением регулирующих увольнение, снижается эффек- других.
тивность работы государственной службы за- Возникает вопрос: почему реформа сфе нятости, так как для ее клиентов не хватает ры занятости приобрела именно такую конфи рабочих мест. гурацию? Что стало препятствием к более глу Учитывая все эти факторы, в Стратегии бокому реформированию рынка труда?
занятости содержался пункт о необходимости Вопрос о том, существует ли некий иде либерализации трудового законодательства. альный набор характеристик институтов рынка Однако эта либерализация проявилась преи- труда, который гарантирует сбалансирован мущественно в виде снятия различных огра- ный и поступательный характер его развития, ничений в отношении использования срочных остается дискуссионным. Некоторые авторы, трудовых договоров, в то время как нормы, например Р. Фримэн, считают, что есть толь регулирующие наем и увольнение постоянных ко один правильный набор реформ, который работников, практически не изменились2 [12d]. позволяет добиться положительного резуль Подобный двойственный подход привел к тата [4]. Однако даже если не стоять на этой появлению на рынке труда новых противоре- крайней точке зрения и оставить за странами чий. Прежде всего это стало причиной углуб- возможность выбора наиболее оптимально ления сегментированности рынка труда: рас- го набора реформ, следует все же признать, ширился разрыв в заработной плате между что внесение одиночных изменений в отдель постоянными и временными работниками, так ные институты труда не гарантирует появления как первые могут требовать повышения оплаты такого институционального каркаса, который труда, не опасаясь увольнения. Среди времен- дал бы положительный стимул для успешного ных работников продолжительность стажа ра- функционирования рынка труда.
боты на одном месте ниже, они реже участвуют Проблема параллельного проведения и в программах повышения квалификации в рам- взаимодополняемости реформ на рынке тру ках отдельных компаний. Это, в свою очередь, да в теоретическом плане впервые была рас приводит к сокращению доли временных ра- смотрена в работе Д. Кое и Д. Сноуэра [2], а в ботников, претендующих на постоянные рабо- дальнейшем получила эмпирическую проверку чие места [1]. в целом ряде работ. Эту проблему можно рас сматривать в двух аспектах. С одной стороны, можно говорить о существовании парных ин Политэкономия реформ ститутов. Это означает, что, реформируя один Рассмотрение основных направлений рефор- из институтов, можно значительно ослабить мирования институтов рынка труда позволяет негативное влияние другого института либо, прийти, по крайней мере, к двум важным выво- наоборот, усилить его положительное воз дам. Первый касается охвата институтов, кото- действие. К подобным парным институтам рые подлежали реформированию. На практике можно отнести, например, систему пособий по реформами были затронуты лишь отдельные безработице и активные программы на рынке институты, такие, как активные программы на труда. С другой - реформирование одного ин В 2007Ц2008 гг. единственным исключением стала Республика Корея, где был принят Закон о сокращении сроков оповещения о грядущем увольнении с 60 до 50 дней (OECD Employment Outlook 2008. P. 132).
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ ститута без соответствующего ему парного да. История двух последних десятилетий знает может свести на нет все усилия реформаторов. достаточно много примеров, когда общество Так, ужесточение системы пособий (что долж- оказало сопротивление проведению более глу но подтолкнуть клиентов службы занятости к боких реформ. Попытка греческого правитель более активному поиску новой работы) ниче- ства в 2008 г. либерализовать систему уволь го не даст для снижения уровня безработицы, нений закончилась бурными демонстрациями и если одновременно не вводить меры, стимули- беспорядками.
рующие работодателей нанимать новых работ- Боязнь потерять поддержку избирателей ников (например, через снижение социальных приводит к тому, что правительства большин налогов). Точно так же если ограничиться толь- ства стран выбирают путь дозированных пре ко стимулирующими мерами по увеличению ко- образований, затрагивающих не основные, а личества рабочих мест, без реформы системы преимущественно маргинальные группы рабо страхования и активных программ на рынке чей силы. Именно поэтому реформированию труда, то возникает проблема заполнения ва- подверглись те институты, с которыми связаны кансий. работники, не имеющие большого политиче Другой аспект проблемы взаимодополня- ского веса. Так, либерализация трудового за емости реформ связан с появлением синерги- конодательства коснулась в основном работ ческого эффекта, т.е. результаты одновремен- ников с временным контрактом.
ного реформирования двух и более институтов Поскольку издержки структурных реформ превышают сумму последствий реформы каж- обычно обнаруживаются сразу, тогда как вы дого из них. Иными словами, эффект от изме- годы появляются только через какое-то время, нений в институциональной структуре в целом политики, которые всегда находятся под прес больше, чем сумма эффектов от реформиро- сом предстоящих выборов, часто задерживают вания каждого из институтов. Так, снижение запуск реформ, опасаясь, что избиратели не социального налога и пересмотр системы по- успеют ощутить выгод от преобразований до собий по безработице в сторону ее ужесточе- начала следующего электорального цикла. Так, ния могут положительно повлиять не только на издержки эффективной реформы рынка труда, общий уровень безработицы, но и на возмож- которые обычно принимают форму увеличения ности трудоустройства для длительно безра- риска безработицы, обычно быстро чувствуют ботных. Однако подобная взаимодополняе- ся теми, у кого есть работа, а выгоды в форме мость может носить не только положительный больших возможностей нового трудоустрой (для рынка труда), но и негативный характер. ства материализуются только позднее.
В частности, особенно негативное влияние Тот факт, что в странах с наиболее серьез жесткого трудового законодательства на за- ными диспропорциями рынка труда на самом нятость проявляется в странах, где установле- деле не было проведено серьезных реформ, ние оплаты труда происходит на отраслевом может свидетельствовать о существовании так уровне без процедуры общенациональной ко- называемого отклонения от status-quo, на ко ординации. торое в своей известной работе обратили вни Еще один важный вопрос касается выбора мание Р. Фернандец и Д. Родрик [3]. Согласно объекта реформирования: почему одна часть этой концепции общественная поддержка и со институтов прошла серьезную модернизацию, ответственно наибольшее сопротивление ре тогда как другая была оставлена практически формам происходят в отношении тех институ без изменений? тов, которые сложились и действуют в течение Можно сказать, что наибольшее распро- длительного времени и к которым общество странение получили те направления реформ, успело привыкнуть.
которые оказались политически наиболее при емлемыми. Теория политического процесса го Некоторые итоги ворит о том, что политические решения чаще реформирования рынка труда всего отражают интересы и преференции меди анного избирателя [14]. Поскольку численность Основным показателем, по которому можно су работающих в западном обществе многократно дить об эффективности проводимых реформ, превышает численность безработных, этот ме является уровень безработицы. За последние дианный избиратель имеет работу. Это, в свою 20 лет этот показатель снизился во многих стра очередь, объясняет, почему общественное нах ОЭСР, и лишь финансовый кризис 2008 г.
большинство мало заинтересовано в проведе несколько развернул тенденцию последних нии широкомасштабных реформ на рынке тру лет. Понижательной тенденции безработицы ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 1 (23) в целом за рассматриваемый период способ- В то же время в целом ряде стран конти ствовало, несомненно, то, что страны ОЭСР нентальной Европы, а также в отдельных Скан еще в середине прошлого десятилетия смогли динавских странах ситуация на рынке труда преодолеть кризисные тенденции и экономика практически не улучшилась, а в Германии, Ав этих стран все последующие годы находилась стрии, Греции, Португалии доля экономически в стадии не всегда устойчивого, но подъема. активного населения, не имеющего работы, за Однако темпы падения безработицы в отдель- период, прошедший после 1994 г., даже воз ных странах значительно различались. росла3.
Наилучших результатов с точки зрения Суммируя, можно сказать, что страны, ко ситуации на рынке труда добились страны, ко- торые осуществили преобразования в институ торые активно и последовательно реформиро- тах рынка труда, смогли улучшить положение вали институты рынка труда. С 1994 по 2005 г. с занятостью и безработицей. Таким образом, наиболее серьезное сокращение безработицы Стратегия занятости, принятая странами ОЭСР, (на 8Ц10 процентных пунктов) наблюдалось в является достаточно верным ориентиром для Ирландии, Финляндии, Испании, на 3Ц7 про- стран, которые стоят перед необходимостью центных пунктов сократилось число безработ- оздоровления ситуации на рынке труда.
ных в Дании, Нидерландах, Австралии и Новой Зеландии.
Литература Хотелось бы отметить, что в группу стран, где ситуация на рынке труда улучшилась, вош 1. Blanchard O. (2005). European Unemployment: the ли несколько стран, которые не отличались Evolution of Facts and Ideas // NBER Working Paper, серьезной реформаторской активностью. Па No. 11750 (Cambridge, Mass).
дение показателя безработицы связано здесь 2. Coe D. and Snower D. (1997). Policy Complemen с действием временных факторов. Так, в Фин tarities: the Case for Fundamental Labour Market Re ляндии этот показатель сократился за иссле form // IMF Staff Paper. Vol. 44. No. 1.
дуемый период с 18,5 до 8,4%. Однако ано 3. Fernandez R. and Rodrik D. (1991). Resistance to мально высокий показатель первой половины Reform Status-Quo Bias in the Presence of Individu 1990-х гг. был связан с коллапсом внешнеэ al - Specific Uncertainty // American Economic Re кономических связей этой страны со своим view. Vol. 81. No. 5. P. 1146Ц58.
восточным соседом. На протяжении 2000-х гг.
4. Freeman R. (2005). Labour market Institutions with уровень безработицы фактически стабилизи out Blinders: the Debate over Flexibility and Labour ровался. В Испании одной из важнейших при Market Performance // NBER Working Paper. No.
чин сокращения безработицы стала либерали 11286 (Cambridge, Mass).
зация только одного из институтов - срочных 5. Elmeskov J., Martin J. and Scarpetta S. (1998). Key трудовых контрактов, что способствовало Lessons for Labour Market Reforms: Evidence from сокращению издержек работодателей и соз OECD Countries Experience. Economic Council of данию большого количества дополнительных Sweden (IVA, Stockholm).
рабочих мест.
6. Krueger A. and Meyer B. (2002). Labour Supply Следует подчеркнуть, что наилучшие ре Effects of Social Insurance // Handbook of Public зультаты в деле реформирования рынка тру Economics. Vol. 3 (Elsevier, Amsterdam).
да и соответственно снижения безработицы 7. Nickel S. and Layard R. (1999). Labour Market In продемонстрировали преимущественно малые stitutions and Economic Performance // O. Ashenfelter страны с открытой экономикой. Это произо and D. Card (eds.) // Handbook of Labour Economics.
шло из-за большой вовлеченности этих стран в Vol. 3E. P. 3029Ц3084 (Amsterdam: North-Holland).
мировое разделение труда, с которым связана 8. Nickel S., Nunziata L., and Ochel W. (2005). Unem более высокая конкуренция на товарных рын ployment in the OECD Countries Since 1960s: What ках и соответственно наблюдается высокая We Know? // Economic Journal. Vol. 115. No. 500.
эластичность рабочей силы. В этих условиях 9. OECD (1994) OECD Jobs Study: Facts, Analysis, снижаются возможности инсайдеров устанав Strategies (OECD, Paris).
ливать заработную плату, превышающую рав новесный уровень, а различные социальные 10. OECD (1994) Labour Market Trends and Under силы легче достигают компромисса по всему lying Forces of Change // OECD Jobs Study: Evi спектру социальных проблем. dence and Explanations. Part I (OECD, Paris).
Обзор рынка труда и занятости в странах ОЭСР (OECD Employment Outlook 2008) представлен в разделе Новые публикации.
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ 11. OECD (1994) The Adjustment of the Labour 13. OECD (2006) OECD Working Paper No. 35.
Market // OECD Jobs Study: Evidence and Explana 14. Orszag M. and Snower D. (1998). Anatomy of Pol tions. Part II (OECD, Paris).
icy Complementarities // Swedish Economic Policy Review. Vol. 5.
12a. OECD (2004) Employment Outlook (OECD, Paris).
15. Saint-Paul G. (2004). Why Are European Coun 12b. OECD (2005) Employment Outlook (OECD, Paris).
tries Diverging in Their Unemployment Experience?
12c. OECD (2006) Employment Outlook. Supple IZA DP 1066. March. P. 28.
mentary material, available at: www.oecd.org/els/ 16. Scarpetta S. (1996). Assessing the Role of Labour employmentoutlook/statsupplement. P. 60 (OECD, Market Policies and Institutional Settings on Unem Paris).
ployment: a Cross-Country Study // OECD Economic 12d. OECD (2008) Employment Outlook. P. Studies 2(26). P. 43Ц82.
(OECD, Paris).