Книги, научные публикации
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ Примеры моделей взаимодействия в ключевых сферах политики Политика Европейского союза по содействию развитию в контексте исполнения обязательств Группы восьми В.А. Картамышев
Картамышев Виталий Александрович - координатор программ Оксфам в Российской Федерации Ключевые слова: официальная помощь развитию (ОПР), бюджетная поддержка, Цели развития тысячелетия (ЦРТ), валовой национальный доход (ВНД), помощь в целях развития торговли, стратегии снижения бедности, политика по содействию развитию, торговая политика Key words: Official Development Assistance - ODA, budget support, Millennium Development Goals - MDGs, Gross National Income - GNI, Aid for Trade, Poverty Reduction Strategy - PRS, development policy, trade policy В статье анализируется политика ЕС в области содействия развитию за последние 10 лет. Подчеркивается лиди рующая роль ЕС в предоставлении многосторонней, высококачественной помощи, направленной на искорене ние бедности и достижение странами-реципиентами Целей развития тысячелетия. Рассматриваются различные аспекты политики ЕС в области содействия развитию: ОПР (официальная помощь развитию), бюджетная поддерж ка, помощь в целях содействия торговле и т.д. Также рассматриваются проблемы, которые необходимо решить ЕС для того, чтобы продолжать играть эту важную роль в текущей неблагоприятной экономической ситуации, а также предлагаются некоторые рекомендации по повышению эффективности реализации политики в области со действия развитию.
В Европейском консенсусе по развитию1 ут- дополнительно примерно 8 млрд евро по срав верждается, что основной задачей европей- нению с текущим уровнем затрат.
ской политики по содействию развитию яв ляется искоренение бедности в контексте Приоритеты ЕС: эффективность устойчивого развития и всеобщего достижения помощи, бюджетная поддержка Целей развития тысячелетия (ЦРТ) к 2015 г.
и согласованность политики Для решения этой задачи ЕС использует мно госторонний подход, включающий увеличение в целях развития объемов предоставляемой помощи, повыше ние ее эффективности и обеспечение большей Различные международные конференции, про согласованности политики в целях развития. веденные в 2008 г., в том числе Дохийский Европейский союз является наиболее раунд по финансированию развития, конфе крупным поставщиком официальной помощи ренция на высшем уровне по эффективности развитию (ОПР) в мире. В 2008 г. ЕС предо- помощи развитию в Акре, встреча на высшем ставил около 50 млрд евро для финансиро- уровне по вопросам развития Африки, состо вания развития, что составляет 60% мировых явшаяся в Нью-Йорке в сентябре 2008 г., под объемов ОПР и 0,40% валового национального твердили решимость международного сообще дохода (ВНД) ЕС. И хотя ЕС подтвердил свою ства гарантировать достижение глобальных роль мирового лидера по объемам средств, целей развития. Лидерство и твердая позиция выделяемых на ОПР, пока еще он очень да- ЕС стали определяющими факторами дости лек от выполнения коллективных обязательств жения значительных успехов и конкретных по по предоставлению 0,56% ВНД ЕС на ОПР к ложительных результатов в поддержке бедных 2010 г. и 0,7% к 2015 г. Для достижения постав- и развивающихся стран. Странами-членами ЕС ленных целей до 2010 г. может потребоваться достигнут консенсус, еще более укрепившийся Joint Statement by the Council and the representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council, the European Parliament and the Commission on European Union Development Policy: The European Consensus, Council of the European Union, Brussels, 22 November 2005, 14820/05 DEVGEN 229 RELEX 678 ACP 155, available at: ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) в условиях финансового и экономического предоставления. Опыт показывает, что страны, кризиса, в соответствии с которым ОПР явля- получившие долгосрочную и предсказуемую ется долгосрочной инвестицией в достижение бюджетную поддержку, существенно продви более стабильного, процветающего, равно- нулись по пути сокращения бедности.
правного и безопасного мира. Однако при этом Исследование Оксфам подтверждает, усиливается убежденность в том, что исполь- что используемая ЕС практика представления зование традиционных подходов может быть бюджетной помощи развивающимся странам недостаточным. В последнее время значитель- в зависимости от позитивных результатов, до но выросла необходимость в согласовании стигнутых в тех или иных секторах (образова усилий для проведения последовательной и нии и здравоохранении), приносит свои плоды.
комплексной лантишоковой политики, вклю- Например, по данным Оксфам, более полови чающей меры по борьбе с коррупцией, прове- ны показателей результативности, связанных с дение налоговых реформ (в том числе решение соглашениями по общей бюджетной поддерж проблемы уклонения от уплаты налогов), суще- ке, подписанными ЕС, относятся к прямому по ственное улучшение качества государствен- вышению доступа бедного населения к здра ного управления и финансовой архитектуры. воохранению и образованию. Из всех стран, Остро стоят вопросы предоставления помощи, получающих значительную общую бюджетную не обремененной дополнительными экономи- поддержку от Европейской комиссии, восемь ческими условиями, и установления торговых увеличили государственные расходы на обра режимов, которые будут способствовать сни- зование на 31% (подробная информация пред жению бедности и более равномерному раз- ставлена в Табл. 1). Конечно, можно возразить, витию бедных и богатых стран. Также хорошо что рост государственной поддержки социаль зарекомендовал себя используемый ЕС под- ных секторов мог произойти в отсутствие такой ход по предоставлению высококачественной поддержки. Однако важно обратить внимание бюджетной поддержки для развития конкрет- на то, что долгосрочная и предсказуемая бюд ных государственных секторов, таких как об- жетная поддержка стимулирует правитель разование и здравоохранение, которые оказы- ства развивающихся стран проводить более вают непосредственное влияние на снижение последовательную политику, оказывающую уровня бедности. Впрочем, в последнее время существенное влияние на сокращение уров значительно выросло понимание основными ня бедности. Данная особенность бюджетной государствами-донорами того, что достижение поддержки, связанная с ее нециклическим ЦРТ все более зависит от способности разви- характером, безусловно, является крайне вы вающихся стран играть лидирующую роль в годной, так как делает бюджеты бедных стран реализации этих целей. Следовательно, важ- менее зависимыми от непредвиденных внеш ное значение имеет не только предоставление них шоков, таких как резкое снижение доходов масштабной и качественной бюджетной под- бюджета, возникающее вследствие падения держки в целом экономикам и их отдельным спроса на национальные товары, что и произо секторам, но и обеспечение ее прозрачности шло недавно в ряде стран вследствие экономи и предсказуемости через увеличение периода ческого кризиса.
Бюджетная поддержка - эффективный инструмент развития?
К бюджетной поддержке относится прямая помощь, предоставляемая национальному казначейству страны - получателя официальной помощи развитию. Существуют два основных типа бюджетной под держки: общая и секторальная. Преимуществом использования таких форм помощи является то, что они становятся частью формирования государственного бюджета и используются в соответствии с бюджетным процессом развивающихся стран. Общая бюджетная поддержка может быть исполь зована для содействия реализации национальной стратегии развития (иногда также для стратегии снижения уровня бедности (poverty reduction strategy, PRS)), в то время как секторальная бюджетная поддержка обычно используется для укрепления определенных отраслей, например образования и здравоохранения.
С другой стороны, скептически настроенные эксперты полагают, что выделение средств в казна чейства развивающихся стран может повлечь за собой риск неэффективного государственного управ ления и коррупции. Однако любой вид поддержки подвержен риску неэффективного управления и коррупции, и помощь бедным странам, осуществляемая через программную деятельность, может быть АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ не менее подвержена коррупции, чем прямая бюджетная поддержка. Альтернативное решение - вооб ще не предоставлять никакой помощи, что не представляется возможным, принимая во внимание вы сокую нестабильность и небезопасные социальные условия в ряде беднейших и развивающихся госу дарств. Логика помощи развитию состоит в том, что независимо от различных рисков эффективность ОПР в задаче снижения бедности очень высока. Важное значение имеют вид помощи и условия, на которых она предоставляется. Неправительственные организации по содействию развитию, включая Оксфам, выступают за предоставление помощи государствам, которые демонстрируют очевидные достижения или имеют масштабные планы по снижению бедности, например по повышению доступно сти здравоохранения и образования для всех. Задачей правительств стран - реципиентов помощи яв ляется обеспечение стабильной работы финансовой системы своих стран, что позволит им эффектив но использовать получаемые средства и отчитываться за свои расходы. Правительства также должны демонстрировать, что они подотчетны своим парламентам и гражданскому обществу.
Таблица 1. Десять основных получателей средств в рамках общей бюджетной поддержки ЕС Страна 2002Ц2007 гг.* 2008Ц2013 гг.** Млн евро % от общей помощи Млн евро % от общей помощи EC,% EC, % Мозамбик 311,4 52 229,1 Буркина Фасо 275,5 60 253,8 Танзания 192,5 46 244 Нигерия 184,9 51 90 Мадагаскар 180 35 139 Замбия 179 48 185,5 Мали 122,5 29 119,4 Кения 115 40 107 Гана 102,2 32 128 Руанда 101,8 47 110 * Основан на индикативном выделении средств после публикации обзора по окончании расчетного периода, см. EEPA (2008).
** Основан на предварительных данных, предоставленных Eurostep, за исключением стимулирующего транша.
долл.) будет направлена в страны Африки, Тенденции по уровням расположенные к югу от Сахары. Однако если предоставляемой ОПР:
все доноры в скором времени не предпримут глобальный vs европейский реальных коллективных усилий для выполне ния своих обязательств, то, вероятно, для до Мировые объемы ОПР росли в период с 2000 г.
стижения поставленной цели не хватит около по 2005 г., однако в 2006Ц2007 гг. несколь 8 млрд долл., согласно последним данным ко снизились, отчасти из-за завершения про ОЭСР (см. таблицы ниже).
грамм по списанию задолженности для Ниге Несмотря на то, что большинство евро рии и Ирака.
пейских неправительственных организаций по В 2008 г. объемы ОПР вновь начали расти, содействию развитию (CONCORD, Eurodad, хотя до сих остаются ниже объемов помощи, Oxfam и другие) критикуют правительства сво о которых была достигнута договоренность в их стран за несоблюдение намеченных сроков Глениглсе. Страны-доноры на этом историче предоставления обещанных объемов и каче ском саммите Группы восьми официально заявили, что к 2010 г. будут ежегодно выде- ства помощи развитию, некоторые предпосыл лять 50 млрд долл. на программы помощи раз- ки для осторожного оптимизма все же есть.
витию, причем половина этой суммы (25 млрд Согласно данным ОЭСР, чистые общие объемы ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) ОПР в 2008 г. выросли на 10,2% и достигли 119,8 ходимость в больших объемах и более высоком млрд долл., что составляет 0,30% общего ВНД качестве помощи развитию, и ЕС необходимо стран-членов Комитета ОЭСР по содействию продемонстрировать, что у стран-членов есть развитию (Development Assistance Committee, коллективная ответственность, решимость, DAC). Общий вклад 15 стран-членов ЕС, входя- четкие механизмы и ресурсы для выполнения щих в DAC, составил 70,2 млрд долл., т.е. 59% своих обязательств в пример другим донорам.
мировых объемов ОПР, предоставляемых DAC. На апрельском саммите стран Группы ЕС, несмотря на критику в свой адрес, двадцати в Лондоне лидеры стран вновь под продолжает оставаться мировым лидером по твердили свое стремление достигнуть намечен выполнению обязательств по ОПР. Из всех ных целей по ОПР, включая инициативу По доноров только ЕС имеет четкий план по до- мощь в целях развития торговли (Aid for Trade, стижению обязательства выделения 0,7% ВНД AfT), списание долга и глениглские соглашения, на ОПР к 2015 г. и коллективного промежуточ- касающиеся помощи странам, расположенным ного обязательства по выплате 0,56% к 2010 г. к югу от Сахары.
Рис. 1 отражает сопоставление объемов по- Однако, несмотря на возобновленные уси мощи, предоставленной ЕС и другими неевро- лия международного сообщества по достиже пейскими странами-донорами Группы семи и нию ЦРТ и продолжению предоставления ОПР, показывает, что ЕС является лидером по пре- существуют тревожные факты, подтверждаю доставлению уже выплаченных, текущих и пла- щие, что некоторые члены сообщества значи нируемых к 2010 г. объемов ОПР. тельно сокращают бюджетные ассигнования Однако по-прежнему необходимо учиты- на развитие перед лицом неблагоприятных вать, в какой форме будет предоставляться экономических условий, растущего политиче помощь и какие приоритетные области получат ского давления из-за увеличения безработи выгоду от предполагаемого роста финанси- цы и падения темпов и объемов внутреннего рования. Несмотря на то что лидирующие по- производства, ограничивающих возможности зиции ЕС в области финансирования помощи стран по выполнению принятых обязательств.
развитию, безусловно, заслуживают похвалы, В частности, Италия, несмотря на свое предсе существует необходимость освобождения от дательство в Группе восьми в 2009 г., преду пагубных экономических условий (особен- смотрительно внесла корректировки в бюджет, но введенных МВФ, которые могут свести на позволяющие значительно снизить объемы нет положительный эффект влияния помощи ОПР - примерно на 170 млн евро в 2010 г. Ита развитию на снижение уровня бедности), пре- лия планирует и в дальнейшем снизить уровень доставления более масштабной и более ка- ОПР на 56% с предоставляемых в настоящее чественной помощи в рамках общей и секто- время 0,22% от ВНД до 0,09%. Ее бюджет на ральной бюджетной поддержки, прежде всего помощь развитию уже в настоящее время со в образовании и здравоохранении, а также со- кратился до 0,19% ВНД (или 2,897 млн евро) по действия предоставлению более предсказуе- сравнению с 0,29% в 2005 г. (4,096 млн евро).
мой и долгосрочной помощи. Уже наблюдается Таким образом, ЕС потребуется сильная положительный сдвиг в заключении контрактов политическая воля как на коллективном, так и в рамках ЦРТ2, предусматривающих оказание на индивидуальном уровне отдельных стран для ЕС бюджетной поддержки некоторым странам установления бюджетных расходов в объемах, Африки в течение шести лет (вместо тради- позволяющих европейским странам выполнить ционных трехлетних контрактов), что требует обязательства по ОПР, не взирая на растущие меньшего количества отчетных документов и ограничения, связанные с необходимостью под позволяет избежать отсрочек, связанных с бю- держки финансового сектора, стимулирования рократическим процессом проведения преду- отечественных предприятий, борьбы с безра смотренных выплат на уровне ЕС. ботицей и проведения налоговой реформы. ЕС Кроме того, в условиях текущего финан- должен еще раз подтвердить свое мировое ли сового кризиса и экономического спада роль дерство и избежать сокращения объемов ОПР и продолжающееся лидерство ЕС в последова- в то время, когда развивающиеся страны все тельном выполнении обязательств и повыше- более нуждаются в ней, сталкиваются с такими нии объемов ОПР приобретают особо важное последствиями мирового экономического кри значение. Сейчас как никогда существует необ- зиса, как повышение цен на продовольствие и Более подробная информация о контрактах в рамках ЦРТ представлена в Приложении 2.
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ ЕС Канада Япония США 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009* 2010 Годы Источник: Расчеты Европейской комиссии по данным Комитета ОЭСР по содействию развитию * Данные линейно аппроксимированы на основе прогнозов ОЭСР по объемам помощи развитию к 2010 г.
Рис. 1. Потоки помощи развитию из стран ЕС и неевропейских стран Группы семи в 2000Ц2010 гг., млн евро в постоянных ценах 2006 г.
70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* Годы ОПР ЕС 27 в млн евро ОПР ЕС 27 в процентах от общей ОПР DAC Источник: Расчеты Европейской комиссии, основанные на данных Комитета ОЭСР по содействию развитию и на данных обследования стран ЕС по выполнению обязательств Монтеррейского консенсуса.
* Процент рассчитан на основе экстраполяции роста в соответствии с обязательствами стран-членов ЕС.
Рис. 2. Доля ОПР ЕС в общей ОПР стран-членов DAC, в процентах и млн евро Млн евро Млн евро в текущих ценах % от мирового объема ОПР ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) топливо, ухудшение условий выдачи кредитов чена до 129 млрд долл. к 2010 г. Эта сумма яв и сужение перспектив для роста экспортно- ляется тем самым известным 50-миллиардным ориентированной экономики. обещанием, данным беднейшим странам, часть которого - 25 млрд долл. - предназначалась беднейшим странам, расположенным к югу от Влияние экономического спада Сахары. 85% из обещанных 50 млрд долл., т.е.
на обязательство по выделению 42 млрд долл., должны были быть предостав 50 млрд долл. на помощь лены странами ЕС. Эта цель вполне могла быть развитию достигнута благодаря принятому странами ЕС в 2005 г. обязательству по достижению помо На саммите Группы восьми в Глениглсе во- щи в объеме 0,56% от ВНД к 2010 г. Некоторые семь ведущих промышленно развитых стран и крупные европейские страны пошли еще даль ЕС приняли обязательство обеспечить повы- ше (прежде всего Франция и Великобритания), шение размеров помощи на 50 млрд долл. к поставив перед собой цель выделения 0,7% в 2010 г. В 2004 г. это обязательство было выра- 2012 г. и 2013 г. соответственно. Однако Фран жено в долларах США, т.е. предполагалось, что ция в дальнейшем отложила срок выполнения с 79 млрд долл. в 2004 г. помощь будет увели- этой цели до 2015 г.
Таблица 2. Распределение обещанных в Глениглсе 50 млрд долл. по странам-донорам* Страна Первоначально обещанная Уровень помощи Доля страны Доля, % в Глениглсе сумма к 2010 г. в 2004 г. (долл. США в 50 млрд (млн долл. США по курсу 2004 г.) по курсу 2004 г.) долл.
Австрия 1805 691 1114 Бельгия 3016 1440 1576 Дания 2451 2028 423 Финляндия 1187 662 525 Франция 14895 8441 6454 Германия 16210 7449 8761 Греция 1431 458 973 Ирландия 1255 589 666 Италия 10389 2464 7925 Люксембург 377 242 135 Нидерланды 5893 4229 1664 Португалия 1040 1020 20 Испания 8098 2538 5560 Швеция 4262 2712 1550 Великобритания 12983 7866 5117 Доля ЕС в 50 млрд долл. 42464 Австралия 2916 1441 1475 Канада 3920 2536 1384 Япония 9320 8682 638 Новая Зеландия 329 209 120 Норвегия 3705 2211 1494 Швейцария 1803 1365 438 США 21614 19201 2413 Всего 128481 78474 50007 * Таблица подготовлена на основе материалов пресс-релиза OECD Aid Press Release. URL: oecd.org/document/35/0,3343,en_2649_34487_42458595_1_1_1_1,00.htm, за исключением данных по Великобритании, пересмотренных в соответствии с поправками к бюджету.
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ Остальные страны Франция 15% 13% Другие страны ЕС Германия 17% 18% США 10% Испания Италия 11% 16% Рис. 3. Распределение обещанных в Глениглсе 50 млрд долл. по странам-донорам Рис. 3 показывает, насколько важно, что- Х сумма, обещанная ЕС к 2010 г., снизится бы Италия, Германия, Франция, Испания и в 2010 г. на 8,7 млрд евро, преимущест Великобритания выполнили свои обещания к венно из-за сокращения ВНД;
2010 г. Те 15 стран-членов ЕС, которые не взя- Х для сохранения прежнего уровня по ли на себя обязательство по предоставлению мощи бедным странам и избежания ее 0,7% ВНД, уже пообещали достичь как мини- реального сокращения странам ЕС по мум 0,51% ВНД к 2010 г. или увеличить свои требуется в среднем выделять 0,63% от вложения. Однако из-за падения ВНД вслед- ВНД в 2010 г. вместо 0,56%.
ствие мирового финансового кризиса показа тель 0,51% от ВНД, похоже, составляет теперь Помощь в целях развития меньше в реальном денежном выражении, чем торговли: повышение было изначально согласовано в Глениглсе.
согласованности политики ЕС, В соответствии с недавно принятым решением направленной на содействие по бюджету, несмотря на падение ВНД, Вели кобритания решила выполнить свои обязатель- развитию ства по обещанному к 2010 г. уровню ОПР, что означает реальное выделение 0,6% в 2010 г. Основные задачи политики ЕС в данной обла вместо изначально обещанных 0,56%. сти связаны с поддержкой использования раз В Табл. 3 показаны объемы помощи, перво- вивающимися и наименее развитыми странами начально обещанные каждой страной на сам- (Least Developed Countries, (LDCs)) торговли как мите в Глениглсе, новые прогнозы ОЭСР, отра- одного из инструментов сокращения бедности жающие изменения в ВНД и, в случае Франции, и экономического развития. Программа По изменение сроков предоставления 0,7% ВНД в мощь в целях развития торговли (AfT) являет 2015 г. вместо 2012 г.
ся дополнительным элементом переговорного В реальном выражении влияние экономи- процесса по торговле и составляет важную ческого спада может проявиться в сокраще- часть Дохийской программы развития (Doha нии запланированного увеличения помощи на Development Agenda (DDA)), при этом ее не под 9 млрд долл. (или 8 млрд долл. в ценах 2004 г.).
меняя. Используя международно согласован Это означает, что обещанные 50 млрд долл.
ные рамочные условия для заключения торго стремительно превращаются в 42 млрд долл., а вых соглашений, программа AfT способствует развивающиеся страны лишаются 8 млрд долл.
возможности развивающихся стран использо помощи.
вать международную торговлю как один из клю В Табл. 4 представлены соответствующие чевых инструментов экономического развития.
объемы помощи ЕС в пересчете на евро. Срав Стратегия AfT включает шесть категорий мер3:
нивая данные таблицы, отметим:
1) торговая политика и правовые нормы;
Более подробное описание категорий мер стратегии AfT представлено в Приложении 1.
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) Таблица 3. Влияние экономического спада на принятое в Глениглсе обязательство по выделению 50 млрд долл.
Страна Первоначально Прогноз Разница Изначально Новые Разница обещанная в ОЭСР к (млн долл. обещанная прогнозы (млн долл.
Глениглсе сумма 2010 г., США в Глениглсе (млн долл. США к 2010 г. (млн долл. (млн долл. по курсу сумма к 2010 г. США по курсу США по курсу США 2008 г.) (млн долл. США по курсу 2008 г.) 2008 г.) по курсу по курсу 2004 г.) 2004 г.) 2008 г.) Австрия 2165 1945 220 1805 1614 Бельгия 3617 3361 256 3016 2790 Дания 2939 2623 316 2451 2177 Финляндия 1423 1300 123 1187 1079 Франция 17863 13909 3954 14895 11544 Германия 19440 17687 1753 16210 14680 Греция 1716 1145 571 1431 950 Ирландия 1505 1307 198 1255 1085 Италия 12459 10866 1593 10389 9019 Люксембург 452 395 57 377 328 Нидерланды 7068 6647 421 5893 5517 Португалия 1248 1119 129 1040 929 Испания 9711 8271 1440 8098 6865 Швеция 5112 4625 487 4262 3839 Великобритания 15570 15570 0 12983 12923 ЕС всего 102289 90770 11519 85293 75339 Австралия 3497 3266 231 2916 2711 Канада 4701 4875 Ц174 3920 4046 - Япония 11177 13310 Ц2133 9320 11047 - Новая Зеландия 394 415 Ц21 329 344 - Норвегия 4443 4295 148 3705 3565 Швейцария 2162 1862 300 1803 1545 США 25921 27647 Ц1726 21614 22947 - Всего 154081 145110 8971 128481 120441 2) развитие торговли;
TRA). Категории 3Ц6, как правило, определя 3) инфраструктура, связанная с торгов- ются как Расширенная программа помощи в лей;
целях развития торговли (лWider Aid for Trade 4) развитие производственных мощностей;
Agenda).
5) регулирование, связанное с торговлей В 2005 г. ЕС взял на себя важные обяза (Trade-related adjustment);
тельства, связанные с коллективными рас 6) другие потребности, связанные с тор- ходами на TRA в размере 2 млрд евро в год говлей. начиная с 2010 г. (1 млрд евро от Европейской Первые две категории обычно относятся к комиссии и 1 млрд евро в рамках двусторонней содействию торговле (Trade-Related Assistance, поддержки от стран-членов ЕС).
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ Таблица 4. Влияние экономического спада на принятое в Глениглсе обязательство по выделению 50 млрд долл. (в пересчете на евро) Страна Первоначально обещанная Прогноз ОЭСР Разница в евро сумма помощи на настоящий по текущему (евро по курсу 2008 г.) момент (евро по валютному курсу курсу 2008 г.) Австрия 1633 1467 Бельгия 2727 2534 Дания 2216 1978 Финляндия 1073 980 Франция 134693 10487 Германия 14658 13336 Греция 1294 863 Ирландия 1135 985 Италия 9394 8193 Люксембург 341 298 Нидерланды 5329 5012 Португалия 941 844 Испания 7322 6236 Швеция 3854 3487 Великобритания 11740 117404 Всего 77126 68441 Всего,% от ВНД 0,63 0, Примечания.
- Таблица подготовлена на основе материалов пресс-релиза OECD Aid Press Release. URL: www.oecd.org/document/35/0,3343,en_2649_34487_42458595_1_1_1_1,00.htm, за исключением данных по Великобритании, пересмотренных в соответствии с поправками к бюджету.
- По курсу 0,754 долл. за евро.
- Первоначальное обещание Франции 2005 г. о достижении 0,7% от ВНД к 2012 г.
- Отражает решение Великобритании выполнить свои обязательства по обещанному к 2010 г. уровню ОПР, несмотря на падение ВНД, что означает реальное выделение 0,6% в 2010 г. вместо изначально обещанных 0,56%.
Стратегия ЕС относительно AfT базирует- грамму развития, не подменяя их при ся на следующих принципах: этом;
Х AfT служит для операционализации Па Х AfT должна быть предоставлена всем рижской декларации по предоставлению развивающимся странам, но прежде эффективной помощи (Paris Declaration всего - наиболее бедным;
on Aid Effeciveness), а также Кодекса по Х AfT должна соответствовать ЦРТ и яв ведения ЕС по взаимодополняемости и ляться частью более обширной повест разделению труда при реализации по ки дня в области содействия развитию;
литики в целях развития (EU Code of Х AfT является частью других торговых Conduct on Complementarity and Division переговоров, включая Дохийскую про of Labour in Development Policy).
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) 2010 г. в рамках TRA. В 2007 г. общие объемы Анализ реализации предоставленной TRA составили 1,98 млрд стратегии ЕС Помощь евро, что свидетельствует о значительном про в целях развития торговли движении ЕС к поставленной цели предоста вить 2 млрд евро к 2010 г.
В соответствии с данными отчета, подготов На Рис. 4 представлены общие объемы ленного Европейской комиссией в 2009 г., ЕС TRA, предоставленной ЕС в 2001Ц2007 гг. Гра почти полностью выполнил свои обязательства фик отражает реальный и непрерывный рост по предоставлению 2 млрд евро ежегодно к объемов помощи в рамках TRA в 2004Ц2007 гг.
1500 912755 923958 983941 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Годы Страны-члены ЕС в целом Европейское сообщество Рис. 4. Обязательства ЕС по содействию торговле (TRA), 2001Ц2007 гг.
8 7 6 5 4 3 2 1 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Годы Европейское Сообщество 1 742 2 035 1 903 1 444 2 118 2 565 2 3 415 3 175 3 370 3 327 4 441 4 556 4 Страны-члены ЕС Всего 5 157 5 210 5 273 4 771 6 559 7 121 7 Источник: База данных Дохийской программы развития (Doha Development Database), ответы на Монтеррейский вопросник.
Рис. 5. Обязательства ЕС по Расширенной программе помощи в целях развития торговли, 2001Ц2007 гг.
Млн евро АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ га со странами-получателями, в то время как Предоставление ЕС последним необходимо обеспечить использо расширенной помощи вание инструментов AfT как части националь в целях развития торговли ной стратегии снижения бедности (PRS).
ЕС в 2007 г. сделал значительный вклад в Рас Повышение качества ширенную программу помощи в целях разви предоставления помощи: ЕС как тия торговли, предоставив 7,17 млрд евро, из которых 4,74 млрд евро составила AfT, предо- лидер в предоставлении ставленная странами-членами ЕС, и 2,43 млрд и планировании ОПР евро - Европейским сообществом. Эти цифры отражают рост общего объема AfT по сравне- В настоящее время ЕС имеет уникальный шанс нию с 2006 г., когда предоставленная ЕС AfT еще раз продемонстрировать миру свои ли (см. Табл. 5) составила 7,12 млрд евро, из ко- дерские качества и способность выполнить торых 4,56 млрд евро были получены от стран- обязательства в рамках ОПР. Правительства членов ЕС и 2,57 млрд евро - от Европейского развивающихся стран нуждаются в более дли сообщества.
тельной и предсказуемой ОПР, предоставляе Таким образом, выполнение обязательств мой через их бюджеты и не связанной с раз в рамках AfT (см. Табл. 5) является для ЕС личными экономическими условиями, которые приоритетом сотрудничества в целях разви- снижают или полностью сводят на нет положи тия. Если сопоставить объемы помощи, предо- тельный эффект от реализации стратегий со ставленной через инструменты AfT, c общими кращения бедности.
объемами ОПР, то можно заметить, что AfT При реализации политики в целях содей стабильно является существенной частью по- ствия развитию ЕС сталкивается с рядом вы мощи, предоставляемой ЕС развивающимся зовов:
странам. Однако очевидно, что слаженность Х Необходимо повышать качество и раз меры ОПР для достижения Глениглских и последовательность политики AfT как части целей, значительного увеличения рас программы развития нуждается в еще боль ходов на бюджетную поддержку, в том шем усилении. Правительства-доноры должны числе поддержку секторов образования придерживаться программы AfT как основного и здравоохранения. Данные показыва направления в процессе политического диало Таблица 5. Обязательства ЕС по AfT vs обязательства ЕС в рамках ОПР, млн евро Обязательства ЕС 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.
Помощь в целях 5,157 5,210 5,273 4,771 6,559 7,121 7, развития торговли (AfT) Сектор 10,387.6 12,371.38 14,745.76 18,990.81 20,111.06 24,096.25 27,255. двусторонних соглашений по ОПР AfT /двусторонние 49,65 42,11 36,76 25,12 32,61 29,55 26, соглашения по ОПР, % Общие объемы ОПР 29,204.79 34,371.38 41,758.27 47,724.4 62,094.41 75,082.7 68,622. AfT/общие объемы 17,66 15,14 12,63 10 10,56 9,48 10, ОПР, % Источник: OECD-STATS (DAC5;
DAC1) и ответы на Монтеррейский вопросник.
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) ют, что ОПР является одной из наибо- ства их политических рекомендаций и лее эффективных стратегий снижения повышение присутствия программ МВФ бедности, если опирается на результаты в развивающихся странах с устойчивым в отдельных социальных сферах, таких макроэкономическим климатом. В част как здравоохранение и образование. ности, МВФ может ослаблять требова Х Необходимо продолжать связывать кон- ния по уровню инфляции и бюджетного тракты по общей бюджетной поддержке дефицита для стран, которые последо с увеличением бюджетных средств раз- вательно проводят политику, направ вивающихся стран, направляемых на ленную на снижение уровня бедности, финансирование образования и здраво- связанную с положительными соци охранения. Необходимо поощрять пра- альными результатами в определенных вительства развивающихся стран выде- секторах, особенно в здравоохранении лять 15% средств бюджета на здравоох- и образовании.
ранение (в соответствии с Декларацией Абуйя) и 20% на образование (в соответ Заключение и рекомендации ствии с Глобальной кампанией по целям образования (Global Campaign for Educa- Стратегия ЕС по содействию развитию за по (Global Campaign for Educa tion target)). следние 10 лет претерпела важные изменения.
Х В условиях преодоления последствий В настоящее время ЕС полноправно занимает финансового кризиса и экономического лидирующие позиции по ОПР и финансирова спада необходимо добиваться от прави- нию развития и на уровне Группы восьми, и тельств развивающихся стран большей на уровне ОЭСР. Однако нет предела совер прозрачности и подотчетности как не- шенству. Страны-члены ЕС должны предпри обходимой части политики в целях раз- нимать конкретные шаги для выполнения обя вития и гарантийного условия для даль- зательств по предоставлению на цели развития нейшей бюджетной поддержки. 0,56% ВНД к 2010 г. и 0,7% ВНД к 2015 г. ЕС Х Необходимо предоставлять более дол- также необходимо разработать четко пропи госрочную и предсказуемую общую санный план постепенного роста объемов ОПР бюджетную поддержку развивающимся к 2010 г. и 2015 г. соответственно. Кроме того, странам для улучшения финансовой от- ЕС должен решить задачу предоставления ре четности и получения убедительных до- альных, а не искусственно раздутых объемов казательств того, что страны предпри- ОПР4.
нимают реальные усилия для борьбы с Однако, как показывает опыт, только уве коррупцией, уклонением от уплаты на- личения объемов помощи недостаточно. Ис логов и улучшения управления. пользование подходящего вида помощи - вот Х ЕС должен предоставлять всесторон- новая сложная задача для ЕС. При этом помощь нюю (включая финансовую) поддержку должна быть консолидированной и последова намерениям Европейской комиссии по тельной, предсказуемой и долгосрочной, для реализации контрактов в рамках ЦРТ с того чтобы быть мощным катализатором укре развивающимися странами, предусма- пления государственной системы и реализации тривающих возможности увеличения эффективных политических мер по развитию сроков контрактов и предсказуемости на местах. Такая помощь может содействовать предоставляемой помощи. получению 72 млн детей доступа к школьному Х ЕС должен использовать свой коллек- образованию, способствовать подготовке мед тивный голос для реализации реформ сестер, выплате зарплат докторам и сокраще МВФ и Всемирного банка, включая ре- нию показателей смертности женщин во время формы структур их управления, рефор- беременности и при родах, а также детской мы, направленные на повышение каче- смертности от излечимых болезней.
Публикация Aidwatch, подготовленная совместно Eurodad, Oxfam и ConcordeТs, критикует страны-члены за чрезмерное раздувание бюджетов, выделяемых на помощь развитию за счет включения в них расходов, кото рые не соответствуют ОПР, предусмотренной для выплаты развивающимся странам. Традиционно ЕС использует практику предоставления технической поддержки на условиях, в соответствии с которыми страны-реципиенты должны приобретать товары и услуги, произведенные страной-донором. Типичными примерами являются при влечение консультантов из стран ЕС, деятельность которых не способствует развитию внутренних возможностей (local capacity building) управления помощью. В последнее время страны-члены ЕС также начали включать рас ходы на беженцев, а также расходы на образование иностранных студентов в свои бюджеты помощи.
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ ЕС должен усилить согласованность по- развивающиеся страны будут достигать ста литик во всех девяти областях, являющихся билизации макроэкономической ситуации, до ключевыми для снижения уровня бедности и биваться успехов в повышении прозрачности достижения ЦРТ5. и подотчетности финансовых систем, борьбе Помощь Европейского союза может стать с коррупцией, поддержании расходной части еще более эффективной, если в дальнейшем бюджета без значительного увеличения ин будет согласована с успешной реализацией фляции, ЕС вместе с другими организациями развивающимися странами стратегий сокра- донорами может добиваться скорейшего вы щения бедности, если предоставление ОПР хода из программ МВФ или, по крайней мере, будет приведено в соответствие с бюджетны- обеспечения гибкости финансово-бюджетной ми процессами внутри развивающихся стран, политики, которая бы содействовала после а предоставляемая бюджетная поддержка (и довательной реализации странами стратегий общая, и секторальная) станет более долго- снижения уровня бедности в контексте устой срочной и предсказуемой. По мере того как чивого развития.
Приложение Европейский союз использует шесть катего- Развитие торговли (Trade development):
рий мер, которые относятся к деятельности продвижение инвестиций, анализ и институцио в рамках Помощи в целях развития торговли нальная поддержка торговли услугами, услуги (Aid for Trade, AfT). Такая категоризация по- и институты для бизнес-поддержки, сектор се лезна для согласованной отчетности и мо- тевого частно-государственного взаимодей ниторинга. Каждая из категорий связана с ствия, электронная торговля, торговля финан одной или несколькими специальными коди- сами, продвижение торговли, исследования и ровками в общей Системе отчетности креди- развитие рынка. Данная категория является тора (Creditor Reporting System, CRS), в ко- важной составляющей развития производ торую предоставляются отчетные данные по ственных мощностей в части вопросов, связан ОПР. ных с торговлей.
Содействие торговле Расширенная программа помощи (Trade Related Assistance, TRA) в целях развития торговли (Wider Aid for Trade Agenda): TRA совместно Торговая политика и правовые нормы с мерами, указанными ниже (Trade policy and regulations): торговая по литика и планирование, торговое посредни- Инфраструктура, связанная с торгов чество, региональные торговые соглашения, лей (Trade-related infrastructure): физическая многосторонние торговые переговоры, меж- инфраструктура, включая транспортировку и секторальная оптовая и розничная торговля складирование, связь, производство и постав и продвижение товаров. Включает обучение ку энергии.
представителей органов власти в сфере тор- Развитие производственных мощно говли, анализ предложений и позиций и их стей (Building productive capacity): деятель влияния, поддержку заинтересованных сто- ность по развитию бизнеса, направленная на рон внутри страны в процессе формулирова- улучшение инвестиционного климата, прива ния коммерческих интересов и определения тизацию, содействие развитию банковских и возможных уступок, организацию обсуждения финансовых услуг, сельского, лесного, рыб торговых вопросов, институциональную и тех- ного хозяйства, добыча полезных ископаемых, ническую поддержку для содействия реализа- горная промышленность и туризм. Включает ции торговых соглашений, принятия и выпол- торговые и неторговые производственные нения новых правил и стандартов. мощности.
Торговля и региональная интеграция;
окружающая среда;
инфраструктура, связь и транспорт;
водные ре сурсы;
энергетические ресурсы;
сельскохозяйственное развитие;
управление, демократия, права человека;
пре дотвращение конфликтов;
общественное развитие;
социальное единство и занятость.
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) Регулирование, связанное с торговлей содействие в преодолении платежного дефици (Trade-related adjustment): взносы в государ- та вследствие изменений в мировой торговле.
ственный бюджет, связанные с содействием Другие потребности, связанные с тор в реализации реципиентами их собственных говлей (Other Trade-related needs): другие торговых реформ и мерами по регулированию, виды поддержки, связанной с торговлей, не предпринимаемыми другими странами;
а также включенные в вышеуказанные категории.
Приложение Основные особенности контрактов в рамках ЦРТ В соответствии с последним предложением от финансирования (как это происходит 21 февраля 2008 г., наиболее важными особен- сейчас), но будет основанием для усиле ностями контрактов в рамках ЦРТ являются: ния диалога.
Х Средства должны предоставляться на Х Если страна не показывает хороших ре 6 лет, вместо принятых 3 лет. зультатов в соответствии с оценочными Х 80% средств будут выплачены при усло- критериями, это может привести к вре вии соответствия страны оценочным менному удержанию 10% от выплачи критериям (eligibility criteria);
остальные ваемой ежегодной суммы.
средства будут выделяться в той мере, в Х В дополнение к обычным входным усло какой страна будет продолжать демон- виям появляются еще три критерия со стрировать соответствие оценочным кри- ответствия: страны должны иметь хоро териям. шие результаты реализации бюджетной Х Ежегодные платежи в первые три года поддержки в течение последних трех должны быть фиксированными;
ежегод- лет;
должны демонстрировать выполне ные платежи в последующие три года ние обязательств по мониторингу и до определяются после анализа эффектив- стижению ЦРТ;
должны иметь работаю ности в соответствии с критериями ЦРТ, щий механизм координации с донором проводимого по завершении первого для реализации контроля эффективно этапа (в середине срока контракта). сти и поддержания диалога.
Х Планируется проведение ежегодного мониторинга исполнения обязательств;
Источник: European Commission (2008). The недостаточное исполнение обязательств MDG Contract. An Approach for Longer Term and не повлечет немедленного сокращения More Predictable General Budget Support.
Social Committee and the Committee of the regions Литература on Supporting developing countries in coping with the crisis Aid Effectiveness after Accra Where does the 1. Commission of the European Communities, Com- EU stand and What more do we need to do? Brus mission staff working document accompanying the sels, available at: Communication from the Commission to the European index_en.cfm.
Parliament, the Council, the European Economic and 3. Commission of the European Communities, Com Social Committee and the Committee of the regions mission staff working document accompanying the on Supporting developing countries in coping with the Communication from the Commission to the European crisis Millennium Development Goals - Impact of the Parliament, the Council, the European Economic and Financial Crisis on Developing countries. Brussels, Social Committee and the Committee of the regions available at: on Supporting developing countries in coping with the en.cfm.
crisis Aid for Trade monitoring report 2009. Brussels, 2. Commission of the European Communities, Com- available at: mission staff working document accompanying the en.cfm.
Communication from the Commission to the European 4. Commission of the European Communities, Com Parliament, the Council, the European Economic and mission staff working document accompanying the АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ Communication from the Commission to the Euro- with the crisis. Brussels, available at: pean Parliament, the Council, the European Eco- eu/development/index_en.cfm.
nomic and Social Committee and the Committee 6. General Secretariat Council of the European Union of the regions on Supporting developing countries EU Strategy on Aid for Trade: Enhancing EU support in coping with the crisis. Where does the EU go from for Trade-related needs in developing countries. Brus Doha? What prospects for meeting the EU targets of sels 29 October 2007.
2010 and 2015? Annual progress report 2009 on fi 7. Concord Europe СNo Time to Waste: European gov nancing for development. Brussels, available at: ernments behind schedule on aid quantity and qualityТ ec.europa.eu/development/index_en.cfm.
Aidwatch report 2008, available at: cordeurope.org/Files/media/extranetdocumentsENG/ 5. Commission of the European Communities, Com NavigationSecondaire/WorkingGroups/Aidwatch/Aid mission staff working document accompanying the watch2008/Light-Full-report.pdf.
Communication from the Commission to the Europe an Parliament, the Council, the European Economic 8. Oxfam Briefing Paper СFast forward. How the Eu and Social Committee and the Committee of the re- ropean Commission can take the lead in providing gions on Supporting developing countries in coping high-quality budget.