Книги, научные публикации
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ Основы обновленной Европейской стратегии безопасности С. Бископ Бископ Свен - профессор, директор Департамента безопасности и мирового управления Бельгийского королевского
института международных отношений Эгмонт, приглашенный профессор по европейской безопасности Колледжа Европы (Брюгге) и Университета Гента Ключевые слова: Европейская стратегия безопасности, европейская внешняя политика, Европейский союз, Маастрихтский договор, глобальное общественное благо Key words: European Security Strategy, Foreign Policy, European Union, Maastricht Treaty, global public good В статье представлен анализ деятельности ЕС в сфере международной безопасности, дается оценка его успеш ности как глобального стратегического актора на всех направлениях внешней политики. Европейская стратегия безопасности как основа современной внешней политики объединенной Европы рассматривается в статье в каче стве показателя успешности ЕС как мирового актора.
по реализации Стратегии, спровоцировал ши Введение рокие дебаты вокруг ЕСБ, продолжавшиеся около года и показавшие, что не стоит недо Европейский союз (ЕС), а ранее Европейское оценивать ее значение [5]. Европейская страте экономическое сообщество (ЕЭС), всегда был гия безопасности - это первый стратегический глобальной экономической силой. Экономи документ, затрагивающий все сферы внешней ческая мощь позволила ему стать и глобаль политики Евросоюза: от помощи и торговли, ным актором международной дипломатии и развития демократии и прав человека до ди обороны. Однако только в 1991 г. на основе пломатии и вооруженных сил.
Маастрихтского договора была сформули Европейская стратегия безопасности яв рована Общая внешняя политика и политика ляется по существу заявлением Евросоюза о безопасности (ОВПБ), и объединенная Европа намерении быть мировым актором, а следо приступила к разработке собственной внешней вательно, она является основой, направляю политики и политики безопасности, но очень щей деятельность ЕС, а также критерием для неуверенно. В статье предпринята попытка ее оценки. В то же время в процессе своей проанализировать, сумел ли ЕС за более чем деятельности ЕС вырабатывает собственную 15 лет, прошедшие с момента вступления в стратегическую культуру, развитию которой силу в 1993 г. Маастрихтского договора, пре способствует ЕСБ.
вратиться в глобального стратегического ак Важное значение для оценки того, явля тора, который сознательно и целенаправленно ется ли ЕС стратегическим игроком, имеет его определяет свои долгосрочные цели по всем способность достигать результатов и доби направлениям внешней политики, активно их ваться намеченных целей.
добивается и находит необходимые для этого В статье пересматривается прежняя оцен средства.
ка стратегии ЕС [2] с учетом итогов дискуссий Принятие Европейской стратегии безопас 2008 г.
ности (ЕСБ) Европейским советом в декабре 2003 г. следует рассматривать как этапное Стратегические показатели событие. Разумеется, ЕСБ не была спущена сверху в виде десяти четко сформулирован ных пунктов, выгравированных на двух камен- До принятия Европейской стратегии безопас ных скрижалях. И не потому, что в ЕСБ напи- ности внешняя политика ЕС, конечно, не явля лась направлением, целиком и полностью соз сано что-то, что непременно будет выполнено даваемым под специальные цели и задачи. На или будет выполнено все, что написано в ЕСБ.
Дело в том, что ЕСБ обсуждается повсемест- протяжении ряда лет вырабатывался опреде ленный левропейский подход, характеризую но - в Евросоюзе, европейскими политиками и политиками, представляющими другие конти- щийся целостным пониманием внешней поли тики, осознанием взаимозависимости между ненты, в экспертном и научном сообществе. А в декабре 2007 г. Европейский совет, предоста- всеми аспектами - политическим, социальным, вив своему верховному представителю Х. Со- экономическим и военным. Другой характери стикой внешней политики выступает ориента лане полномочия подготовить доклад о мерах ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) ция на диалог, взаимодействие и партнерство ческий фокус сотрудничества. Так, целостный или, другими словами, приверженность идее подход стал доминирующей характеристикой совместной безопасности и принципу много- внешней политики ЕС в долгосрочном изме сторонности. Этот подход просматривается в рении. Кёкеле и Макнайтан [20] назвали это политике ЕС начиная с 1993 г. и даже ранее, структурной внешней политикой ЕС. Этот сама же ЕСБ главным образом закрепляет уже подход менее заметен, чем традиционная ди существующие тенденции. пломатия или высокая политика, но олице Особенно показательным документальным творяет огромные и зачастую очень успешные источником в этом отношении является Обра- усилия со стороны ЕС. Похожим образом си щение Европейской комиссии по предотвраще- туацию описывают Бретентон и Воглер в сво нию конфликтов 2001 г., предлагающее решать ем исследовании Евросоюза как глобального глубинные причины конфликта посредствам актора [7].
укрепления структурной стабильности, опре- Тем не менее при столкновении ЕС с деленной как лустойчивое экономическое раз- острыми конфликтными ситуациями наподобие витие, демократия и уважение прав человека, Иракского кризиса 2003 г. в его общей полити жизнеспособные политические структуры, здо- ке эти имплицитные стратегические тенденции ровая окружающая среда и социальные усло- в достаточной степени не проявляются. Терак вия, а также способность контролировать из- ты 11 сентября 2001 г. и их последствия стали менения, не допуская конфликта. Программа показательным примером. Вначале страны ЕС действий ЕС по предотвращению конфликтов, отреагировали единообразно, сосредоточив принятая Европейским советом на заседании шись на глубинных причинах терроризма - это в Гетеборге 15Ц16 июня 2001 г. и основанная еще один пример проявления целостного под на вышеуказанном предложении Европейской хода. На внеочередном заседании 21 сентября комиссии, призывала к выработке целостной 2001 г. Европейский совет призвал к всесто политики, преодолевающей ограничения, свя- роннему политическому диалогу с теми стра занные с трехопорной институциональной ар- нами и регионами мира, в которых возникает хитектурой ЕС, и определяла предотвращение терроризм и к лобъединению всех стран в конфликтов как приоритетное направление справедливую мировую систему, где главен внешней политики ЕС. Постепенно ЕС разрабо- ствуют безопасность, процветание и успешное тал инструменты, такие как Программы страно- развитие. 11 сентября не стало поворотным вых и региональных стратегий, которые очер- пунктом во внешней политике ЕС, но подтвер чивают приоритетные направления политики, дило то, что политика, использующая лишь Контрольный список глубинных причин кон- силовые инструменты, не способна привести фликтов и постоянно пересматриваемый Спи- к долгосрочной стабильности. Последующие сок стран приоритетного наблюдения (стран, в события, в особенности принятие Вашингтон которых имеется высокий риск возникновения ской декларации о войне против терроризма конфликта). и вторжение в Ирак под эгидой США, все же Целостный подход в политике Евросою- привели к глубокому расколу в ЕС между но за особенно очевиден в отношении соседних вой и старой Европой, как назвал его ми стран, которые ЕС пытается объединить во нистр обороны США Д. Рамсфелд, удачно ис всеохватывающую сеть отношений, примерами пользуя принцип разделяй и властвуй.
чего являются Пакт стабильности для Балкан, Детально разработанная стратегия не за Европейско-Средиземноморское партнерство страховывает от подобных внутренних рас и, конечно, успешная трансформация стран колов. Но без стратегии запоздалые реакции, Центральной и Восточной Европы - возможно, паралич процесса принятия решений и образо наиболее существенное достижение Европы вание коалиций вне ЕС станут вероятным ис после проекта европейской интеграции. Под ходом [23]. Таким образом, внешней полити названием Европейской политики соседства ке ЕС не хватает направленности, четкости и (ЕПС) этот подход был принят в качестве рас- последовательности. Европейский союз часто ширенной основы отношений между ЕС и его ограничивался ролью реагирующего на ини соседями. В то же время отношения со стра- циативы ведущего глобального игрока - США, нами Африки, Карибского бассейна и Тихо- достаточно решительного и могущественного, океанского региона, как и со стратегическими имеющего к тому же четкую Стратегию нацио партнерами - такими, как Россия и Китай, - нальной безопасности, принятую администра также расширялись во многих направлениях, цией Буша в 2002 г. и обновленную в 2006 г.
оставляя в прошлом исключительно экономи- (принятие администрацией Б. Обамы новой АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ Стратегии ожидается в 2009 г.). Не имея четкой и гарантировал создание краткого и внятного стратегии как таковой, ЕС не сможет избежать документа.
доминирующего американского влияния и спо- В 2008 г. похожий способ был применен собствовать продвижению своих собственных для обсуждения реализации ЕСБ - на семина политических приоритетов - как целей, так и рах в Риме (5Ц6 июня), Натолине (27Ц28 июня), инструментов для их реализации. Хельсинки (18Ц19 сентября) и Париже (2Ц3 октя Раскол в отношении войны в Ираке также бря). В результате 11 декабря Европейский со побудил государства-члены ЕС к оценке про- вет принял Доклад о реализации Европейской исходящего со стратегической точки зрения, стратегии безопасности под названием Обе что было невозможно еще несколько лет на- спечение безопасности в меняющемся мире зад. Мотивация здесь могла быть различной. (далее Доклад). Президент Франции Н. Саркози Для некоторых она заключалась в необходи- и министр иностранных дел Швеции К. Бильд, мости определить особый левропейский путь, которые в числе прочих начинали эти обсужде чтобы дистанцироваться от политики США, ния, рассматривали вариант пересмотра самой согласиться с которой они не могли, и предло- ЕСБ, но Европейский совет решил оставить ее жить ей альтернативу;
другие стремились при- текст нетронутым. Многие государства-члены вести европейские и американские приоритеты опасались, что дебаты приведут к серьезно к общему знаменателю ради сохранения транс- му расхождению, особенно в отношении Рос атлантического партнерства, существование сии. В результате в декабре 2007 г. был принят которого, как считалось, находилось под угро- осторожный и грамматически довольно неу зой;
третьи хотели объединить оба подхода, клюжий заключительный документ заседания:
согласовывая повестку дня ЕС с потребностью л...исследовать процесс реализации Стратегии в долгосрочном трансатлантическом партнер- с целью внести предложения по улучшению ее стве. Независимо от мотивации важно то, что выполнения и, если это необходимо, по ее до эта ситуация сделала возможным осуществле- полнению. В Докладе, таким образом, отмеча ние решающего шага - начала стратегических лось, что он не заменяет ЕСБ, а подкрепляет переговоров внутри ЕС с целью перевести по- ее, и ЕСБ остается в силе. Несомненно, мож литическую практику в стратегию. но привести следующий довод: если Евросоюз На неформальном заседании Совета по до сих пор не стал глобальным актором, каким общим вопросам и внешним сношениям в Гре- мог бы стать, то причина этого не в неудачной ции 2Ц3 мая 2003 г. Х. Солана был довольно стратегии, а в том, что ЕС слишком нереши неожиданно озадачен просьбой о создании тельно ее реализовывал. Вопрос состоит в том, проекта стратегического документа. На сессии как мы увидим ниже, будут ли на основании До в Салониках (19Ц20 июня) Европейский совет клада сделаны правильные выводы по улучше одобрил документ, предложенный Соланой, - нию реализации Стратегии.
Безопасная Европа в лучшем мире, и поручил ему закончить подготовку стратегии к следую Заявление о глобальной цели щему заседанию. Затем от имени Евросоюза и миссии Институт исследования проблем безопасности организовал три семинара - в Риме (19 сентя В ЕСБ недвусмысленно выражены честолю бря), Париже (6Ц7 октября) и Стокгольме ( бивые цели: Будучи союзом 25 государств октября), на которых присутствовали предста с населением более 450 миллионов человек, вители стран-членов и стран-кандидатов в ЕС, производящих четверть мирового валового европейских институтов, а также представите национального продукта и обладающим широ ли академического сообщества, некоммерче ким набором инструментов, ЕС неизбежно яв ских организаций и СМИ. Таким новаторским ляется глобальным игроком. Эта глобальная способом удалось собрать предложения ши цель не ограничивается сферами помощи раз рокого круга участников и наблюдателей. Не витию и торговли, в которых ЕС долгое время которые из них были реализованы в итоговой оставался глобальным актором, но включает и редакции Европейской стратегии безопасно военно-политическую область: Европа долж сти, которая была принята Европейским сове на быть готова разделить ответственность за том 12 сентября 2003 г. В то же время, не вы мировую безопасность и строительство луч пуская разработку стратегии из-под контроля шего мира. В достижении этой цели военная своего штата, Солана избегал несущественных сила, однако, рассматривается как последнее споров о точках и запятых между членами ЕС средство. Акцент все же сделан на целост ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) ном подходе с использованием полного на- Поэтому в конечном счете в сегодняшнем бора инструментов, на основе партнерства и глобализирующемся мире европейская безо многосторонних институтов для осуществле- пасность зависит от безопасности каждого, как ния долгосрочной политики по предотвраще- это сформулировано в названии ЕСБ - Безо нию терроризма и обеспечению стабилизации: пасная Европа в лучшем мире. Даже если на Лучшая защита нашей безопасности - это первый взгляд может показаться иначе, эта мир эффективно управляемых демократиче- взаимозависимость делает четыре основных ских государств. Распространение культуры ГОБ необходимыми и непротиворечивыми.
качественного управления, поддержка со- Они также неразрывно связаны между собой - циальных и политических реформ, борьба с каждому необходимо иметь доступ ко всем коррупцией и превышением властных полно- четырем благам, чтобы пользоваться хотя бы мочий, утверждение власти закона и защита одним. Эти четыре главных блага присутству прав человека являются лучшими средствами ют во всех вопросах внешней политики, что укрепления международного порядка. Та- вызывает необходимость целостного подхода:
ким образом, ЕСБ следует рассматривать в политика должна быть ориентирована на до первую очередь как заявление о миссии ЕС в стижение всех четырех благ одновременно для качестве международного актора. По словам получения долгосрочных результатов вместо Мэйор и Рикке, лесли конституционный дого- борьбы лишь с видимыми признаками основных вор определяет finalit intrieure Евросоюза, то проблем. Активная работа по сокращению не ЕСБ очерчивает его finalit extrieure, охваты- равенства и облегчению доступа к ГОБ явля вающим не только вопросы безопасности, но и ется основой политики стабилизации. А так как проблемы, относящиеся к идентичности, цен- ЕС не хочет навязывать никаких обязательств, ностям и политической философии ЕС [21]. он осуществляет эту работу в сотрудничестве Эта finalit может быть концептуализо- с другими государствами и регионами, а также вано через понятие глобальных обществен- посредствам международных институтов.
ных благ (ГОБ). Физическая безопасность или Составляет ли это собственно европей свобода от страха;
экономическое процве- ский подход в области внешней политики и по тание или свобода от нужды;
политическая литики безопасности, отраженный в Докладе свобода или демократия, права человека и и превращающий ЕС в новый субъект власти?
верховенство закона;
социальное благосо- Является ли ЕС вообще субъектом власти - по стояние или образование, медицинское об- нятие, которое даже не упоминается в ЕСБ [31].
служивание, чистая окружающая среда и т.д. В период холодной войны и до заключения Эти блага являются глобальными, или уни- Маастрихтского договора идея объединенной версальными, потому что, по крайней мере, с Европы как самостоятельного субъекта власти точки зрения ЕС, каждый имеет на них право. была неуместной, так как все союзники, по сути, К тому же эти блага являются общественны- присоединились к стратегии НАТО ввиду общей ми, так как ответственность за доступ к ним угрозы со стоны Советского Союза, а Европей граждан несут органы государственной вла- ское экономическое сообщество так или иначе сти на всех уровнях управления. Поскольку не могло играть эту роль. В ЕСБ определенно ядром концепции является индивид, суще- выражено желание играть роль субъекта ми ствует очевидная связь с человеческой без- ровой власти, что в 2001 г. Европейский совет опасностью - понятием, которое было впер- уже делал со всей очевидностью в Лакенской вые упомянуто в Докладе: Мы работали ради декларации: л[Е] власти ведут решительную создания человеческой безопасности, умень- борьбу против всякого рода насилия, всякого шая уровень бедности и социального нера- рода террора и всякого рода фанатизма [Е] венства, способствуя добросовестному по- власти хотят изменить курс международных от литическому управлению и соблюдению прав ношений таким образом, чтобы он шел на благо человека, способствуя развитию и выявляя не только богатым странам, но и самым бед первопричины конфликтов и нестабильно- ным. Власти стремятся к установлению нрав сти. Пропасть между имущими и неимущими ственных рамок глобализации, т.е. к привязке в доступе к основным ГОБ несомненно явля- этого процесса к солидарности и устойчивому ется главной причиной экономической неста- развитию.
бильности, массовой миграции, разочарова- В действительности членам Евросоюза ча ния, экстремизма и социальных конфликтов, сто не хватает общего желания действовать в от негативных последствий которых Европа соответствии с этими намерениями. Все же ЕС, не может быть застрахована. без сомнения, оказывает влияние на мировые АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ явления и события в сфере экономики, утверж- таким образом дает понять, что, как и США, дение норм и ценностей и гораздо менее по- ЕС рассматривает себя в качестве трансфор следовательно, но все в большей степени, в мационной силы. Недостаточно считаться об военно-политической сфере. При сравнении с разцом для подражания, чтобы быть властью, гораздо более решительными и целеустремлен- как предостерегает Тэло [28], в этом случае Ев ными США из поля зрения уходит тот факт, что ропа рискует закончить свое существование в после США Евросоюз в целом рассматривает- качестве чего-то вроде свадебного генерала, ся как вторая в мире сила. Одна из причин, по подходящего лишь для церемоний, подобно которой восприятие часто таким образом иска- Греции в Римской империи. Власть не может жается, состоит в том, что ЕС использует свою быть пассивной, она обладает волей к активно мощь иначе, чем США, предпочитая убеждение му формированию явлений и событий - в дан принуждению, принцип многосторонних дей- ном случае, чтобы содействовать распростра ствий односторонности и дипломатию силовым нению того, что в соответствии с политическим методам. Евросоюз описывают через различ- выбором Евросоюза является основными гло ные характеристики: мягкая сила, предпочте- бальными общественными благами (ГОБ)2.
ние невоенных методов;
гражданская власть, Более того, жесткая сила - от экономических нацеленная на изменение международной сре- санкций до вынужденного военного вмеша ды вместо расширения своих интересов (или тельства - входит в набор инструментов ЕС в на создание среды, а не лобладание);
сила качестве экстренной меры в случае серьезного нормативных актов, модель норм и ценностей нарушения прав человека, призыва к лответ для других;
власть, способная к изменениям, ственности по защите (ОПЗ)3, а также угроз стремящаяся к экспорту своей политической, миру и безопасности. Возможно, отличие ЕС социальной и экономической модели1;
спокой- заключается в позитивной и действительно ная власть убеждения (лpuissance tranquille), прогрессивной идее, лежащей в основе его не склонная к применению силы. проекта. Он не создавался в качестве угрозы Все эти концепции лишь отчасти отра- кому-то. Он конструктивен4, ориентирован на жают то, что делает ЕС. На самом деле суть достижение позитивных целей, направленных стратегии ЕС заключается в стремлении из- на устранение глубинных причин конфликтов менить других путем экспорта своей модели. и нестабильности5, что является собственным Объединяя политические, экономические и со- интересом ЕС - в этом заключается суть его циальные реформы, а также сотрудничество в политики. И таким образом цели ЕС отражают сфере безопасности через партнерство и поли- чувство ответственности6 за тех, кто обделен.
тику обусловленности, этот целостный подход В этом отношении ЕС можно назвать позитив в случае удачного применения в действитель- ной силой - еще одна возможная формули ности является очень глубоким и эффективным. ровка бренда [2].
По мнению Даннройтера и Петерсона [8], ЕСБ Интересно, что трансформационная дипломатия является также концепцией новой американской дип ломатии Госдепартамента [30].
Хотя универсальность некоторых ГОБ на самом деле нельзя отрицать, особенно права человека, именно политический выбор определяет ядро ГОБ. Ротберг [26] использует термин политические блага, Ортега [25] об ращает внимание на то, что большинство признаков указывает на увеличение требований в отношении новых принципов: сохранения мира, демократии [Е], свободы торговли, защиты окружающей среды и многосторонно сти.
Одобренная на саммите ООН Цели развития тысячелетия + 5 в сентябре 2005 г. концепция лответствен ности по защите подразумевает, что если государство неспособно или не желает защищать свое население или само совершает геноцид, этнические чистки, военные преступления или преступления против человечности, то национальный интерес должен уступить ответственности по защите со стороны международного сообщества. В таких случаях Совет Безопасности должен дать мандат на интервенцию, при необходимости - военную.
ЕС не стремится к военному соперничеству с другими мировыми державами, ЕС не создает военный по тенциал, не относящийся к военному потенциалу своих государств-членов, ЕС не пытается овладеть ОМУ, ЕС не имеет никаких территориальных претензий, ЕС не намерен совершать военные интервенции с целью сменить пра вящие режимы и ЕС намерен тесно сотрудничать с ООН. Иначе говоря, поскольку ЕС представляет собой новый вид мирового игрока, его подход к международным отношениям отличается от традиционного подхода других крупных держав. Поэтому остальной мир воспринимает Европейский союз как принципиально нового, более кон структивного актора мировых отношений [25].
Хотя излишняя сосредоточенность на угрозах может вызвать недостаток внимания к вызовам или перво причинам, а также к опасениям и самоанализу [13].
О проблеме ответственности см. [22].
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) рассматривать ЕСБ вкупе со многими другими Ориентиры и система координат существующими подстратегиями10 и политиче скими направлениями, то можно утверждать, Поскольку в ЕСБ определенно заявлено о це что ЕС имеет гораздо более подробную стра лостном подходе, она является чем-то боль тегическую концепцию, чем многие отдельные шим, чем просто изложение миссии или выра его государства-члены.
жение амбиции. Это действительно стратегия Выбор в пользу целостного подхода не в широком государственном смысле этого является революционным явлением. ЕСБ в понятия7: инструмент выработки тактики, ко значительной степени представляет собой ко торый на основе ценностей и интересов8 ЕС дификацию стратегической ориентации, сло определяет долгосрочные политические цели жившейся в ходе осуществления ОВПБ, кото по всем направлениям и основные категории рая, в свою очередь, была создана на основе инструментов для достижения этих целей, ин Европейского политического сотрудничества струмент, который служит системой координат (ЕПС) 1970Ц1980-х гг. В этом заключается силь для выработки текущих политических реше ная сторона ЕСБ: она представляет собой фун ний в быстро развивающейся и усложняю- даментальный консенсус государств-членов, щейся международной обстановке. Поэтому который основывается на гораздо более глубо не стоит поддаваться ошибке, которую часто ких связях, чем временные обстоятельства, со делают авторы (сознательно или бессозна провождавшие подписание этого документа.
тельно), находящиеся под влиянием стратеги Тем не менее существовала вероятность, ческих исследований школы реализма9. ЕСБ что ЕСБ исчезнет вскоре после ее принятия, не является стратегией в узком, военном зна что она окажется не более чем разовой демон чении. И не предполагалось, что она будет та страцией единства после внутриевропейского ковой, несмотря на вводящее в заблуждение раскола по проблеме войны в Ираке, а ее при и, возможно, ошибочное название. В отличие нятие станет символическим событием, но не от стратегии безопасности или стратегии обо окажет серьезного влияния на текущую поли роны, это международная (или внешнеполи тику.
тическая) стратегия, направленная на весь Но ЕСБ оказалась слишком значимым до спектр внешних действий, что следует из До кументом. Она является одним из самых по клада, в котором таким вопросам, как изме пулярных и читаемых документов ЕС среди нение климата и Дохийский раунд уделяется широкой публики и часто появляется в спи больше внимания, чем в тексте самой ЕСБ.
сках литературы для прочтения в колледжах Поскольку на международной арене ЕС пред и университетах всего мира. На основные ставляет собой нечто большее, чем просто во принципы ЕСБ ссылаются многие программ енную силу, невозможно сделать качествен ные документы и решения Евросоюза по раз ный анализ его стратегии, рассматривая ее ным аспектам внешней политики, особенно только как военную. Такая внешнеполитиче касающиеся ОВПБ и ее военной сферы, Ев ская стратегия, конечно, не является докумен ропейской политики безопасности и обороны том оперативного действия - ее необходимо (ЕПБО). Ее упоминает Х. Солана в своих высту трансформировать в подстратегии, политику и плениях и представители ЕС в общем дискур конкретные действия, включая военную стра се. Эдвардс [9] говорит о настоящей лархитек тегию, все это, на самом деле, относится и к туре публичного обсуждения, привязанной к Национальной стратегии безопасности США.
выдвижению на первый план проблем ЕСБ.
В ней присутствует то, что Бейлз [1] назвала функцией, вселяющей вдохновение, отлич- В программах курсов, организованных Евро пейским колледжем безопасности и обороны ной от функции формирования политики. Если Нам представляется, что он не так широк, как утверждает Страчан [27]: Еслово УстратегияФ приобрело универсальность, лишившую его значения и сделавшее его банальным.
Часто утверждается, что национальные интересы препятствуют появлению общей внешней политики и по литики безопасности ЕС. На самом деле большинство членов Евросоюза уже не имеют национальных интересов, отличающихся от интересов других членов ЕС. Интересы слишком часто путают с вниманием: если Бельгия, на пример, уделяет больше внимания Центральной Африке, чем Кавказу, это не означает, что объективно она мень ше заинтересована в стабилизации ситуации на Кавказе, чем, например, Польша, и наоборот.
См., например, [15], [29] и [32].
Подстратегия является не особым или новым видом документа, а документом, конкретизирующим отдель ный аспект ЕСБ и, таким образом, де-факто выполняющим функцию ее подстратегии, например, как стратегии по нераспространению ОМУ в отношении терроризма, Африки и т.д.
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ (ЕКБО), идея ЕСБ является связующей нитью Стратегическая культура для практических работников из государств членов. В процессе принятия решений евро Если Европейский союз является субъектом пейские институты, как и многие государства мировой власти, обладающим внешнеполити члены, успешно используют ЕСБ в своих ческой стратегией, может возникнуть вопрос, тактических целях: чем более убедительно существует ли у него собственная стратегиче можно связать предложенную инициативу с ская культура. В ЕСБ отмечается: Мы должны положениями в ЕСБ, тем сложнее что-либо развивать стратегическую культуру, обеспечи возразить против этой инициативы.
вающую раннее, оперативное и, в случае необ Это не означает, что в процессе выработ ходимости, активное вмешательство.
ки политического курса и принятия решений Здесь снова возникает проблема поня высшие должностные лица всегда вспоминают тий11. Если стратегическая культура понима в первую очередь ЕСБ. Во многих случаях ее ется только в отношении жесткой силы, тогда упоминания не требуется и ее положения реа ЕС можно смело критиковать за отсутствие лизуются де-факто именно потому, что в поло стратегической культуры, поскольку приме жениях ЕСБ отражается последовательность нение жесткой силы - это самое непродуман (an expression of continuity) в осуществлении ное направление ЕС. Некоторые уверены, что внешней политики ЕС.
только та стратегическая культура, которая со Даже учитывая то, что ЕСБ не всегда от средоточена на применении силы, может быть крыто упоминается, кодификация в ней стра весомой или хорошей стратегической куль тегической ориентации Евросоюза является туройЕ Однако ЕС - это больше, чем военная важной мерой, поскольку укрепляет ее статус структура, и, что более важно, в ЕСБ понятие и затрудняет (хотя и не делает невозможным) стратегической культуры находится в контек нарушение границ этой системы координат, и сте целостного подхода: Он применяется в от таким образом способствует последователь ношении всего набора инструментов, которые ности и слаженности политики ЕС. Постоянно имеются в нашем распоряжении, включая по присутствуя в официальном дискурсе и в ака литические, дипломатические, военные и граж демических и политических дебатах, ЕСБ фак данские, торговлю и деятельность по содей тически стала критерием для оценки действий ствию развитию, для управления кризисными ЕС. Этот критерий, безусловно, работает в тре ситуациями и предотвращения конфликтов12.
тьих государствах и организациях: даже если В связи с этим необходимо дать более широ бы ЕС захотел, внешний мир не позволил бы кое определение понятия стратегии, а следо ему отступить от ЕСБ, которую он воспринима вательно, должно быть расширено и понятие ет как принятое Евросоюзом обязательство по стратегической культуры. Несомненно, кон выполнению заявленных целей и которая в свя цепция, которая изначально сформировалась зи с этим определяет требования и ожидания в в процессе исследования ядерной стратегии отношении ЕС. Таким образом, ЕСБ в большой времен холодной войны, требует корректи степени стала частью идентичности ЕС. Дока ровки для того, чтобы быть эффективным ин зательством этому служит то внимание и зна струментом анализа в современном мире. На чение, которое придается спорам по поводу основании определения, данного Снайдером и реализации ЕСБ в 2008 г., а также ожиданиям усовершенствованного Грэем [9], стратегиче пересмотра стратегии.
скую культуру можно определить как сумму Конечно, ЕСБ как стратегия не идеаль идей, условных рефлексов и привычных образ на. Ее разработчики могли основываться на цов поведения, которые члены [стратегическо консенсусе в тех областях, в которых он су го сообщества] приобрели через инструкции ществовал. По ряду вопросов она дает очень или путем подражания, и которыми они делят смутные представления, поскольку в их отно ся друг с другом при ее [стратегии] разработке шении не существовало консенсуса или он был и реализации.
недостаточно устойчивым. Но, тем не менее, Стратегическое сообщество Евросоюза это - стратегия.
очень гетерогенно. В него входят различные Грэй [9] отмечает, что способность ученых сделать из туманного понятия вроде стратегической культуры еще более непонятное действительно поражает, или как более позитивно в этом отношении выразился Бут [6], умение правильно применить понятие является скорее искусством, чем наукой.
Ховорт [16] предпочитает термин культура безопасности, поскольку он более политически нейтрален и [Е] больше подходит для маркирования любого коллективного направления мышления, складывающегося в ЕС.
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) участники ЕС как на политическом, так и на ные ему. Это не означает, что ЕС всегда нахо административном уровне, отдельные индиви- дит выход из любой сложной ситуации: к сожа ды и коллективные образования - межправи- лению, государства-члены слишком часто не тельственные и наднациональные. В стратеги- приходят к консенсусу. В этом случае общий ческое сообщество ЕС в числе прочих входят уровень ЕС отступает на второй план, и каждое Х. Солана, Политический отдел ЕС, Комитет по государство проводит собственную политику политике и безопасности (КПБ), Военный коми- по тому или иному вопросу, опираясь на соб тет ЕС (ВКЕС) и его дополнительные рабочие ственную национальную стратегическую куль группы, различные объединения секретариата туру. Но если консенсус найден и меры прини Совета, включая Военный штаб ЕС (ВШЕС), Ев- мает Евросоюз, становится все более понятно рокомиссия, в частности, входящая в ее состав то, как он может и должен действовать. Как, группа комиссаров, отвечающих за внешнюю например, показали опросы по иракскому кри политику, а также различные объединения в зису, на общем уровне эту идею также разде управлениях Еврокомиссии. Постоянное взаи- ляет общественное мнение в ЕС. До некоторой модействие, например, в Комитете по политике степени можно даже говорить о наличии экс и безопасности, является очень важным факто- порта этой стратегической культуры в другие ром формирования стратегической культуры. организации;
интересно наблюдать, например, Поскольку существенная часть внешней поли- как НАТО заимствовала часть дискурса ЕС в тики ЕС является межгосударственной, и ре- отношении целостного подхода и объединен шения принимаются государствами-членами, в ных военно-гражданских операций.
стратегическое сообщество входят также и со- Стратегическая культура ЕС более все ответствующие структуры каждого из 27 госу- го проявляется в долгосрочной политике по дарств. У некоторых стран-членов существуют стабилизации и предотвращению кризиса, ко сильные национальные стратегические культу- торая является наиболее наднациональным ры, которые существенно отличаются друг от направлением внешней политики Евросоюза, друга, в то время как у других они развиты в го- и гораздо менее заметна, когда дело доходит раздо меньшей степени. Стратегическая куль- до применения силовых инструментов, осо тура ЕС, таким образом, наслаивается на на- бенно при использовании военной силы. Воз циональную, и они влияют друг на друга. Через можно, именно в этом вопросе национальные ежегодные курсы для высших должностных стратегические культуры отличаются наиболее лиц и многочисленные ориентировочные курсы серьезно - некоторые государства-члены бо Европейский колледж безопасности и обороны лее склонны к использованию военных инстру активно распространяет стратегическую куль- ментов, другие не расположены к какой-либо туру ЕС среди лиц, влияющих на формирова- форме вмешательства (что иногда выражает ние политики государств-членов ЕС. ся в конституционных ограничениях). Однако, В связи с гетерогенностью стратегиче- возможно, развитию сильной стратегической ского сообщества ЕС кажется, что выработка культуры препятствуют слишком разные пред стратегической культуры будет происходить ставления государств-членов не о том, когда медленно. Кроме того, фактор гетерогенности и как применить силу, а о том, кто должен ее осложняет и ее анализ. Но все же, оценивая применить в случае необходимости. Поскольку дискурс и особенно деятельность структур, во- ряд государств-членов ЕС, ориентированных влеченных в этот процесс, следует отметить, на укрепление трансатлантического сотрудни что разработка коллективной стратегической чества, считает, что интенсивные военные опе культуры происходит на уровне ЕС, который рации должны оставаться прерогативой НАТО отличается от национального уровня. Суще- или ad hoc коалиций, то ЕС оказывается не ствует такое понятие, как типично европей- способен действовать как единое целое ввиду ский способ реагирования на внешнеполити- отсутствия консенсуса13. Иллюстрацией ска ческие проблемы. В то же время в одинаковой занного является ситуация с Ираком. Внутри (а может, даже большей) степени некоторые европейский раскол по вопросу войны в Ираке реакции со стороны ЕС невозможно ожидать и не имел отношения к сущности и принципам даже можно рассматривать как не свойствен- политики. Основываясь на оценке прошлой Гигерих [11] подтверждает это на примере Великобритании: Наиболее поразительной особенностью яв ляется высокая степень наложения между нормами британской стратегической культуры и ЕПБО [Е] Единствен ное явное расхождение [Е] существует по вопросу преимущественных областей сотрудничества [Е] традиционно британский политический истеблишмент поддерживает НАТО.
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ политики ЕС, можно смело утверждать: все держава, являются необходимость получения государства-члены согласны с тем, что при- санкций Совета Безопасности и избегания со менение силы, как правило, является крайним путствующего ущерба, а также убежденность средством, требующим мандата Совета Безо- в том, что применение силы возможно лишь в пасности ООН. Иракский кризис поставил под крайнем случае. Ховорт [16] также обнаружива угрозу трансатлантическое партнерство. Если ет, что государства-члены меняют свою пози США снова решат применить силу в ситуации, цию в пользу лобщего одобрения комплексного в которой ЕС в принципе не пошел бы на это, европейского вмешательства, основанного не или до сих пор не делал этого, как должен по- только на классическом национальном инте вести себя ЕС: следовать автономному курсу, ресе, но в гораздо большей степени на идеа основанному на его собственных принципах, листических побуждениях, таких как челове или поддержать своего главного союзника? колюбие и этика. Фридман [10] описывает это Развитие ситуации вокруг Ирана, в которой как переход от оборонительных войн к насту ЕС взял на себя инициативу, продемонстриро- пательным, что отражает растущее значение вало, что государства-члены более или менее норм в области прав человека и меньшинств солидарны в вопросе о том, как действовать в или, другими словами [14], называется концеп отношении быстро нарастающей проблемы. цией человеческой безопасности. Очевидно, В Документе, переданном на рассмотрение что вмешательства, обусловленные этими при Группе высокого уровня по угрозам, вызовам чинами, становятся все более и более приемле и переменам и одобренным Европейским Со- мыми, в том числе для тех государств-членов, ветом для передачи Высокой комиссии в мае которые менее склонны к силовому решению 2004 г., изложены главные принципы европей- конфликтных ситуаций. Если ЕС продолжит ского подхода. В нем ЕС, прежде всего, сно- развивать стратегическую культуру, ориенти ва подтверждает приверженность целостному рованную на активную роль, это будет действи подходу, подчеркивая потребность в лэкономи- тельно соответствовать идее позитивной или ческих, политических и юридических, а также лответственной силы, которая берет на себя военных инструментах, и тесном сотрудниче- долю ответственности за глобальную безопас стве между государствами и международными ность.
организациями в ряде областей. Для ситуа- Несмотря на сохраняющееся внутри ЕС ции, требующей кризисного урегулирования, разделение между латлантистами и левропеи в общих чертах прописан постепенный и все- стами, если принимать во внимание укрепляю сторонний процесс вмешательства: начиная с щийся консенсус по левропейскому вмешатель лукрепления институтов, системы безопасности ству, можно отметить, что Евросоюз делает и поощрения экономического и социального все больше и больше. Поэтому слишком рано развития, наделения мандатом гражданских говорить о стратегической культуре ЕС, как о миссий до строго целенаправленных санк- чем-то сложившемся. Каждый раз, когда ЕС ций и, наконец, при гарантии существующих берется за решение новой для него задачи в условий безопасности и при необходимости новых регионах мира, этот опыт включается кризисного урегулирования, наделение манда- в ее стратегическую культуру, которая, таким том сил быстрого реагирования и/или военной образом, в значительной степени развивается миссии по поддержанию мира. Этот процесс через практику. Так происходит с военными и вмешательства будет, в частности, запущен в гражданскими операциями Европейской по случае фактического провала или угрозы про- литики безопасности и обороны, а также при вала государственных институтов, а также реагировании ЕС на происходящие в третьих при необходимости реализации принципа лот- странах политические перевороты, например, ветственности по защите. события на Украине. Стратегическая культура Мейер [24] в своем эмпирическом исследо- ЕС оформляется постоянно, поскольку сам ЕС вании делает вывод о существовании нового непрерывно развивается. Принятие ЕСБ можно европейского консенсуса по вопросу о том, что рассматривать как кодификацию той страте применение силы за пределами границ своего гической культуры, которая сложилась к тому государства может быть оправданным, когда моменту. В то же время ЕСБ способствует кон оно осуществляется с целью защиты уязвимых солидации стратегической культуры, поскольку этнических групп, если по отношению к ним она повышает информированность стратегиче совершается серьезное нарушение прав че- ского сообщества в отношении стратегических ловека. Другими пунктами этого консенсуса, вопросов и, таким образом, способствует дис который Мейер назвал Европа - гуманитарная куссиям на эту тему.
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) Если стратегическая культура развивает- вентивную дипломатию, его взгляды не всегда ся через конкретные действия, она является последовательны.
лишь одним из факторов, которые определяют Члены ЕС не против развертывания сво эти действия. В первую очередь государства- их вооруженных сил, но географически они в члены ЕС должны обнаружить политическую большом количестве присутствуют на Балка волю к действиям и действовать как Евро- нах - уязвимом месте Европы, где ЕС и его чле пейский союз. Имеют значение и многие дру- ны чувствуют свою ответственность, а также в гие факторы: наличие финансовых средств, а Афганистане и Ираке - до завершения весьма также военные и гражданские возможности, сомнительных интервенций, начатых США и степень прямой заинтересованности ЕС, по- рядом членов ЕС. Внушительный 7Ц8-тысячный зиция других заинтересованных акторов и т.д. контингент голубых касок из стран ЕС в Ли Главными факторами в определении ЕС как ване (находящийся там с 2006 г.) несомненно эффективного стратегического игрока являют- является исключением и предоставляет огром ся не принятие ЕСБ и развитие стратегической ную возможность для усиления позиции ЕС на культуры, а степень его активности и результа- Среднем Востоке, в случае соответствующей ты его политики. Доказательством качества пу- дипломатии. Но это резко контрастирует с динга является его вкус, а не наличие рецепта однотысячным контингентом европейской ар его приготовления. мии в Конго в 2006 г. и явным нежеланием на чинать новую операцию по переброске сил на востоке страны в конце 2008 г. (после опера Неоднозначная позиция ции Артемис в 2003 г.) для предотвращения гуманитарной катастрофы. То же самое можно В ЕСБ изложена как логичная концепция, так сказать в отношении кризиса в Дарфуре: толь и амбициозная внешнеполитическая повестка ко после того, как Африканский союз присту дня ЕС, однако позиция ЕС в отношении их ре пил к операции, нежелание ЕС и НАТО вмеши зультатов выражена в Докладе: Несмотря на ваться сменилось активным соперничеством все, что было достигнуто, работа по реализа в поддержке тыловых позиций Африканского ции ЕСБ не завершена. Для того, чтобы реа союза для создания видимости действий. Лишь лизовать полностью наш потенциал, нам все в январе 2008 г. после затянувшегося процес еще необходимо действовать более умело, бо са принятия решения и формирования контин лее согласованно и более активно. Доклад не гента ЕС утвердил план операции по отправке оправдал надежды на полный обзор стратегии:
контингента для защиты беженцев в соседнем хотя он подтверждает приверженность целост Чаде, который оставался там до марта 2009 г.
ному и многостороннему подходу, дает краткий Это свидетельствует о том, что стратегическая обзор реализации стратегии и заканчивается культура ЕС по сути недостаточна сильна для уверенным призывом к действиям: Чтобы соз того, чтобы осуществлять вмешательство каж дать безопасную Европу, мы должны оказывать дый раз, когда этого требует ситуация. Участие большее влияние на события. И мы должны де в операциях ООН, кроме операции временных лать это сейчас. Европейский Совет также не сил ООН в Ливане, особенно в странах Африки, обеспечил особый механизм для активной реа расположенных южнее Сахары, остается мини лизации стратегии и связи между ЕСБ и про мальным: в конце 2008 г. из 27 стран ЕС в этих цессом принятия решений по ее активной реа операциях приняли участие менее 2,7 тыс. го лизации. Это потребует большей политической лубых касок из почти 90 тыс. их общего числа, смелости, больших и лучших возможностей и т.е. менее 3%.
более ясно сформулированных подстратегий Большинство государств-членов ЕС, конеч ЕСБ для различных областей. Стратегические но, используют свои силы в национальных сило цели были подтверждены в Докладе 2008 г., вых операциях, операциях НАТО или коалиций однако остается неясность относительно путей желающих. Все же, несмотря на то, что юриди решения ряда вопросов.
чески Петерсбергские задачи ЕС включают опе рации с применением насилия, члены ЕС, как Глобальное кризисное урегулирование отмечалось выше, все еще слишком по-разному относятся к возможности использования воору В то время как все более четко оформляет женных сил под флагом ЕС. Поразительно то, ся представление о том, когда и как ЕС следует что в Декларации об усилении потенциала, так осуществлять вмешательство, и в то время как же принятой Европейским советом в декабре ЕС все более активно воплощает это представ 2008 г., при описании возможностей, которыми ление через кризисное урегулирование и пре АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ должен обладать Евросоюз в ближайшее время, готовность к участию в операциях по быстрому не упоминается разделение сторон с помощью реагированию - операциях относительно мень силы - единственный сценарий с использова- шего масштаба и ограниченной продолжитель нием длительных широкомасштабных силовых ности или менее высокой интенсивности. Но операций. Среди перечисленных в Декларации при возникновении необходимости в операци к сценариям высокой интенсивности действий ях высокой интенсивности члены ЕС все еще относятся только быстрые ответные операции привычно оглядываются на другие структуры, ограниченной продолжительности в масштабах несмотря на растущее между ними согласие по боевой группы. Когда позиции стран-членов вопросу вмешательства в условиях, требую остаются разделенными, уровень ЕС, разумеет- щих включения принципа лответственности по ся, исчезает. Поэтому, даже с учетом того, что защите. Осуществление последовательного ЕС доказал свою способность при наличии по- активного венного и дипломатического вмеша литической воли вести операции, связанные с тельства на ранних стадиях кризиса остается большим риском, большинство операций ЕС от- затруднительным.
личаются малой интенсивностью и зачастую ма- Интересно, что даже в тех случаях, когда лым масштабом. Для легитимации еще слишком члены ЕС предоставляют свои вооруженные молодой ЕПБО необходимо осуществление не- силы для операций, проводимых не Евросою скольких удачных операций, поэтому ЕС скло- зом, ЕС выдает это за свой вклад. Решение о нен к выбору операций с большим шансом на предоставлении европейских сил для опера успех. В некоторой степени справедлива крити- ций в Ливане, принятое Европейским советом ка ЕС за то, что он берется за важные, но менее с этим расчетом, явно послужило на пользу сложные операции, в постконфликтной фазе, находящимся там временным силам ООН, что на этапе урегулирования конфликта. Эту кри- подтвердил бывший Генеральный секретарь тику, конечно, можно адресовать всему между- ООН К. Аннан, одобривший военное участие народному сообществу в целом. Тем не менее ЕС. В Докладе также упоминается Афгани стоит задаться вопросом, намерены ли члены стан, где государства-члены ЕС внесли суще ЕС осуществлять дипломатическую поддержку ственный вклад в миссию НАТО. Это отражает сценария лответственности по защите, кото- тенденцию к смещению политического центра рый по определению предполагает проведение притяжения, в частности, от НАТО к двум глав интенсивных операций;
не упомянутая в ЕСБ ным столпам альянса - США и ЕС, которые лответственность по защите была все же вклю- являются лабсолютными внешнеполитически чена в Доклад, что является хорошим знаком. ми субъектами, деятельность которых охваты Существуют положительные примеры уча- вает все области - от экономической помощи стия ЕС: уже упоминавшиеся временные силы и торговли до дипломатии и военной сферы.
ООН в Ливане;
миссия ЕС по мониторингу в ЕС постепенно стал политическим центром и Грузии, развернутая в рекордно короткие сро- первостепенным уровнем принятия решений ки 1 октября 2008 г. после заключения шести- для европейских стран: именно на этом уров пунктного соглашения между Москвой и Тби- не страны ЕС решают, стоит ли предпринимать лиси при удачном посредничестве президента действия в той или иной ситуации. Если прини Саркози;
Международное гражданское пред- мается решение об участии в военных действи ставительство и Миссия ЕС по верховенству ях, следующим шагом становится выбор орга закона - EULEX в Косово, развернутая в де- низации или механизма, посредством которого кабре 2008 г., несмотря на несогласие между решение будет осуществляться, - НАТО, ЕПБО, членами ЕС по вопросу признания независимо- ООН, ОБСЕ, ad hoc коалиция, - и это всегда бу сти Косово;
а также военно-морские силы ЕС, дет ситуативным решением, в зависимости от размещенные в декабре 2008 г. для защиты того, какую организацию нужно поддержать и торговых путей от угрозы пиратства у берегов какая из них больше подходит для данной ситу Сомали. Несмотря на глобальные амбиции, за- ации. Другим свидетельством этой тенденции явленные в ЕСБ, члены ЕС все же проявляют стала едва ли не второстепенная роль НАТО в нежелание предоставлять многочисленные во- процессе разрешения грузинского кризиса.
енные силы для участия в длительных широко Разработка военной стратегии?
масштабных операциях за пределами их непо средственных границ или в тех регионах, где По мере роста ответственности ЕС за гло не затрагиваются их прямые стратегические бальный мир и глобальную безопасность он интересы - где риск слишком высок, а ставки будет сталкиваться со слишком большим коли слишком малы. Члены ЕС проявляют большую ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) чеством конфликтов и кризисов, и должен бу- некоторые ее контуры уже просматриваются.
дет эффективно справляться с ними в качестве Очевидно, что ЕС относится с большим вни лидера. В связи с этим в Докладе отмечается: манием к региону, который он называет своим Нам необходимо выстроить наши обязатель- соседством. В этом регионе ЕС способству ства по приоритетности в соответствии с наши- ет проведению политических, экономических и ми ресурсами. Поскольку в ЕСБ не очень ясно социальных реформ. Это направление также прописаны приоритеты и критерии для опера- должно стать приоритетным для ЕПБО в тех ций ЕПБО, остается недостающее звено между регионах, где мир и безопасность находятся общей политической целью, определенной в под угрозой, таких как Ливан и Грузия. Реги ЕСБ, - разделить ответственность за глобаль- он Африки к югу от Сахары был важным на ную безопасность - операциями ЕПБО и раз- правлением для ЕПБО до недавнего времени витием возможностей ЕС. В количественном и, возможно, должен оставаться таковым, по отношении ЕПБО основывается на принятой в скольку, кроме усиления полномочий Афри 1999 г. в Хельсинки главной цели, т.е. корпу- канского союза, мало кто из внешних полити се численностью 60 тыс. человек. Проблема не ческих субъектов проявляет интерес к участию только в том, что эта цель была утеряна в связи в кризисном урегулировании на Африканском с другим проектом, предусматривающим гораз- континенте. Другим приоритетом, возможно, до более ограниченный масштаб военных сил, должно стать сохранение линий взаимодей но и в том, что фактически невозможно оце- ствия Европы с миром, примером чего можно нить количество заявленных сил, так как они считать операцию у берегов Сомали. Необхо не были предварительно идентифицированы, и димо отметить, что система коллективной без члены ЕС в основном назвали аналогичные ко- опасности ООН, а следовательно, и ЕС как ее личества и для НАТО. В целом во всех продол- основного приверженца, к тому же включаю жающихся на данный момент операциях ЕПБО, щего двух постоянных членов Совета Безопас НАТО, ООН и операциях отдельных стран, в ко- ности, может быть легитимной, только если она торых принимают участие государства-члены нацелена на угрозы безопасности каждой стра ЕС, задействовано 80 тыс. солдат Евросоюза. ны - чрезмерная избирательность подрывает Но при этом члены ЕС явно не способны моби- основы этой системы.
лизовать дополнительный 60-тысячный корпус. Хотя ЕС не может всегда играть ведущую Однако очевидно и то, что даже объединение роль, он должен также нести свою долю ответ ЕПБО с уровнем задач НАТО все еще далеко не ственности за поддержание глобального мира оправдывает наличия двухмиллионной армии и безопасности, активно участвуя в деятельно объединенных вооруженных сил 27 стран ЕС, сти Совета Безопасности и внося свой вклад у которой нет никакой важной миссии, даже с в операции ООН по кризисному урегулирова учетом задач коллективной обороны. нию и поддержанию мира в дополнение к трем В первую очередь необходимо общее виде- приоритетам, описанным выше. Можно приве ние целей, к которым должны стремиться орга- сти следующий критерий минимального вклада низации. Вопрос о том, кто будет осуществлять ЕС в коллективную безопасность: если где-то операции - ЕПБО, НАТО, ООН или временная в мире возникла критическая ситуация для за коалиция, является второстепенным. ЕС как пуска механизма лответственности по защите, политическая структура Европы должен вы- ЕС как приверженец этой концепции должен брать военную или, возможно, более удачную проявить ответственность и внести свой вклад военно-гражданскую стратегию для ЕПБО или в ее реализацию.
создать европейскую белую книгу (как под- Все эти обязательства требуют готовых к стратегию ЕСБ), где будет прописано, сколько развертыванию военных сил, которых на дан сил все члены ЕС должны иметь возможность ный момент Евросоюзу не хватает. Необходи мобилизовать для урегулирования кризиса, а мо учитывать, что несмотря на большую общую также длительного поддержания мира, для ка- численность европейских вооруженных сил - ких функциональных и географических прио- ЕС располагает более чем 2 млн солдат - доля ритетов необходимы эти силы, каких ресурсов сил, готовых к развертыванию, в действитель это требует и какой потенциал необходимо под- ности весьма ограничена. Необходимо решить держивать в целях территориальной обороны. ряд проблем: отрицательное соотношение Скорее всего, в результате обнаружится, что между затратами и эффективностью множе Европа не нуждается в 2 млн солдат. ства сил малого масштаба;
ненужное дубли Разработка стратегии, подобной ЕПБО, рование структур внутри ЕС;
наличие почти потребует тщательного обсуждения, однако неразвертываемых контингентов;
неравенство АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ возможностей линфраструктуры (стратеги- для вступления в ЕС. Евросоюз не желает ис ческий транспорт, командование, контроль и пользовать пряники, которые потенциально связь);
медленный переход от территориаль- были бы наиболее эффективными стимулами ной обороны к стратегии экспедиционных кор- для реформ, т.е. доступ на европейский рынок пусов. С учетом необходимости ротации лишь сельскохозяйственной продукции или создание треть имеющихся сил может быть развернута системы легальной экономической миграции - в определенный момент, поэтому ЕС может в даже несмотря на веские доводы, указываю случае необходимости задействовать от 70 до щие на то, что такие меры окажутся для Евро 80 тыс. солдат. Учитывая все имеющиеся кон- пы выгодными. В то же время обусловленность тингенты, на данный момент ЕС фактически редко применяется неукоснительно. Создается уже это делает, так что значительное увели- впечатление, что ЕС отдает предпочтение ста чение готовых к развертыванию сил возможно бильности и экономическим (и энергетическим) лишь в средне- и долгосрочной перспективе, по интересам перед реформами, в ущерб евро мере продолжающегося преобразования евро- пейской мягкой или нормативной силе. Лю пейских вооруженных сил. Государства-члены бопытно, что в соседних средиземноморских должны перестать фокусировать свои интере- странах в общественном мнении преобладает сы только в пределах национальных границ. восприятие ЕС как актора, заинтересованно Это по-прежнему заставляет их стремиться к го в сохранении статус-кво, более склонного к максимальной боеспособности на уровне от- сотрудничеству с существующими режимами, дельного государства. Боеспособными должны чем к фундаментальным изменениям, тогда как быть все 27 государств ЕС вместе, а не каждое (что, возможно, еще более удивительно после в отдельности. Сложение сил и преодоление вторжения в Ирак) США воспринимают как ак дублирования внутри ЕС способно дать гораз- тора, более искренне заботящегося о демокра до больше готовых к развертыванию сил при тии и правах человека.
нынешнем совокупном оборонном бюджете, в Эту нехватку мягкой силы ЕС не стоит не особенности в рамках подхода постоянного дооценивать. Во многих южных странах в ЕС структурированного сотрудничества, обозна- видят в первую очередь чрезвычайно агрессив ченного в Лиссабонском договоре [4]. ного экономического актора, а не милосердно го, стремящегося к многосторонним отношени Постоянное предотвращение ям субъекта, каким себя видит сам ЕС, - того, и обусловленность кто не вторгся в Ирак. На самом деле в эко номической сфере ЕС часто выступает чрезвы ЕС проводит весьма активную политику чайно традиционалистской силой. Для многих по предотвращению конфликтов и стабилиза- стран негативные экономические последствия ции, в особенности в отношениях с третьими демпинга и протекционизма, которые зачастую странами, используя метод позитивной обу- аннулируют позитивное воздействие поддерж словленности. В этой сфере уже существуют ки развития, являются гораздо более важными соответствующие подстратегии: через такие и представляют большую угрозу, чем угроза рамочные программы, как Европейская полити- международного терроризма и распростра ка соседства (ЕПС) и Соглашение со странами нения оружия массового поражения, на кото Тихоокеанского региона (Cotonou agreement), рых сфокусирована внешняя политика Запада, ЕС реализует целостный подход на практике.
а следовательно, в гораздо большей степени Предоставляя этим странам доступ к рынкам, а определяют образ ЕС. В сложном современном также экономическую и финансовую поддерж- международном климате модель поведения ЕС ку, ЕС стремится стимулировать экономиче- нуждается в безотлагательных мерах по упро ские, политические и социальные реформы в чению легитимности.
них, равно как и сотрудничество по вопросам Таким образом, ЕС должен набраться сме безопасности, с тем, чтобы направить усилия на лости для эффективной реализации концепции решение глубинных проблем и добиться устой- позитивной обусловленности. Необходимо чивых изменений среды, которая благоприят- признать, что позитивная обусловленность ствует экстремизму, кризисам и конфликтам.
требует чрезвычайно сложного балансирова И все же, хотя концепция позитивной ния на международной арене: поддерживать обусловленности кажется достаточно основа- партнерство и в то же время быть в достаточной тельной, практика зачастую ей не соответству- степени критичным по отношению к партнерам.
ет. Речь, конечно, идет о странах, которые на В особенности, по отношению к странам с ав данный момент не удовлетворяют требованиям торитарными режимами и великим державам, ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) таким, как Россия и Китай. В этом сложном кон- решимостью для продвижения проектов ЕС тексте ЕС, надо признать, мог бы демонстриро- вопреки отдельным интересам. В связи с этим вать большую последовательность и решимость также возникает вопрос, были ли положения в реакциях на нарушения прав человека, что ЕСБ в полной мере приняты всеми членами ЕС.
должно оказывать видимое влияние на отно- Эффективная реализация целостного подхода шения с любым режимом. Следствием такой невозможна без изменений механизма Евро политики станет улучшение имиджа и повы- союза. Персональный союз высокого предста шения легитимности, особенно для обществен- вителя и комиссара ЕС по внешним связям - ного мнения, которое является необходимым министра иностранных дел без титула - и условием для последовательного продвижения Европейской службы внешних действий, о соз далеко идущих политических, экономических и дании которой говорилось в Лиссабонском социальных реформ. договоре, позволили бы объединить сферы Но сделал ли ЕС выбор между стабиль- безопасности, политики, экономики и социаль ностью и демократией? Обсуждение, как нам ных отношений во всех направлениях внешней представляется, находится в заключительной политики: от разработки до воплощения и ее стадии, особенно в отношении Европейской оценки. Высокий представитель, наделенный политики добрососедства. В Докладе упоми- большими полномочиями, также усилил бы нается о том, что, например, в странах Среди- возможности превентивной дипломатии ЕС.
земноморского региона до сих пор произошли Целостный подход также предполагает недостаточные политические реформы, что активное сотрудничество глобальных держав.
регион слишком нестабилен, но при этом не Система коллективной безопасности ООН мо указывается, что будет дальше. Что является жет работать только тогда, когда все участники целью - постепенный прогресс при поддержке ее поддерживают и уважают решения Совета существующих режимов или полная демокра- Безопасности. Политика обусловленности дей тизация? Если последнее, то достаточны ли для ственна только в том случае, если ее не подры этого инструменты ЕС или существуют преде- вают акторы, игнорирующие в своей внешней лы достижимого при использовании только со- политике права человека и другие ее основы.
гласованных инструментов, таких как ЕПБ? На Поэтому следующий вопрос состоит в том, как эти вопросы новый Средиземноморский союз, Евросоюзу убедить стратегических партнеров, несмотря на то, что он является институцио- таких как Россия и Китай, а также Индия, Бра нальной частью Барселонского процесса, не зилия, Мексика и США в том, что лэффективная дает ответов. И к ним должно будет также об- многосторонность, в понимании ЕС, относится ратиться вновь создаваемое Восточное парт- к их долгосрочным интересам, чтобы прийти к нерство. межполярности [13] или сотрудничеству меж ду полюсами для их взаимодополнения и проти Реализация целостного подхода востояния общим вызовам глобализации. Спец ифические, но конкретные общие интересы, В целом прогрессивная повестка дня ЕСБ возможно, станут краеугольным камнем их стра рискует потерять доверие, если ЕС не сдела- тегического партнерства в военно-политической ет полноценных выводов из нее. ЕСБ поддер- сфере. Например, вести переговоры с Ираном, живает целостный подход, но разделяют ли ее Россией и Китаем было также сложно, но воз цели все составляющие механизма Евросою- можно, учитывая наличие одобренных Советом за? Достаточно ли скоординированны стандар- Безопасности санкций. В то же время растущее ты внешней политики, как внутри стран-членов значение этого двустороннего стратегического ЕС, так и между ними? ЕС необходимо сделать партнерства должно соотноситься и с другой выводы из ЕСБ для своей политики в области целью ЕС - углублением региональной интегра внешней торговли, сельского хозяйства и ми- ции в других частях мира.
грации. Эффективность и легитимность поли И последнее, хотя, возможно, наиболее тики подрывают как чрезмерное акцентирова- важное. ЕСБ может превратиться из концеп ние интересов на жесткой безопасности, так ции в последовательную и решительную поли и однобокая сосредоточенность на торговле, тику, только если Европейский союз будет дей взятая вне политики и социальных отношений ствовать как целостный механизм. Пока внутри (в том числе по вопросам экологии). Пересмотр ЕС остается разделение на латлантистов и политики в области торговли, сельского хозяй- левропеистов, ни он сам, ни НАТО не смогут ства и миграции опять же требует участия ли- быть эффективными структурами. В многопо деров, обладающих достаточной политической лярном мире только объединенный полюс ЕС АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ 7. Bretherton Ch., Vogler J. The European Union as a может справиться с существующими вызовами Global Actor. 2nd ed. Abingdon: Routledge, 2006.
и стать серьезным субъектом мировой полити ки и равноправным партнером США.
8. Dannreuther R., Peterson J. Conclusion: Alliance Dead or Alive? // Security Strategy and Transatlan tic Relations / R. Dannreuther, J. Peterson (eds.). L.:
Заключение Routledge, 2006. P. 178Ц191.
Без сомнений, у Европейского союза есть потен- 9. Edwards G. Is There a Security Culture in the En циал стать глобальной мировой силой. Он уже larged European union? // The International Spectator.
является ею в экономическом плане, а также 2006. Vol. 41. No. 3. P. 7Ц23.
как законодатель норм и ценностей. В военно 10. Freedman L. The Transformation of Strategic Af политической сфере, несмотря на некоторую fairs // Adelphi Paper. No. 379. L.: International Insti несогласованность позиций своих членов, ЕС tute for Strategic Studies, 2006. P. 11.
также усиливает свое значение. Бездействие 11. Giegerich B. European Security and Strategic ЕС в определенных ситуациях чаще всего объ Culture. National Responses to the EUТs Security ясняется не тем, что его члены расходятся в and Defence Policy. Baden-Baden: Nomos, 2006.
вопросе метода действия, а тем, что они пред P. 84Ц85.
почитают действовать через другие структуры, 12. Gray C.S. Out of the Wilderness: Prime Time for в особенности НАТО, или в одиночку, проводя Strategic Culture. Fort Belvoir (Va.): Defense Threat национальную внешнюю политику. Из трех при Reduction Agency, 2006.
знаков, которые, согласно Гайд-Прайсу [18], 13. Grevi G. Framing the European Strategic Debate // отличают великую мировую силу, - масштаб Studia Diplomatica. 2008. Vol. 61. No. 3. P. 5Ц18.
ресурсов, чувство ответственности за фор мирование окружающей обстановки, управ 14. Matlary J.H. When Soft Power Turns Hard: Is an ление системой и обеспечение общественных EU Strategic Culture Possible? // Security Dialogue.
благ и воля к действию - именно последнего 2006. Vol. 37. No. 1. P. 105Ц121.
чаще всего не хватает Евросоюзу. Осознание 15. Heisbourg F. The European Security Strategy is очевидного факта, что только единый ЕС спо not a Security Strategy // A European Way of War / собен справиться с вызовами глобализирую St. Everts et al. (eds.). L.: Centre for European Reform, щегося мира, должно заставить государства 2004. P. 27Ц39.
члены ЕС изменить свои подходы. Станут ли 16. Howorth J. Discourse, Ideas and Epistemic они это делать, зависит от политического ру Communities in European Security and Defence Pol ководства.
icy // West European Politics. 2004. Vol. 27. No. 2.
P. 211Ц234.
Литература 17. Howorth J. Security and Defence Policy in the Eu ropean Union. Basingstoke: Palgrave, 2007.
1. Bailes A. The European Security Strategy - An Evo 18. Hyde-Price A. European Security in the Twen lutionary History // Policy Paper No. 10. Stockholm:
ty-first Century. The Challenge of Multipolarity. L.:
SIPRI, 2005. P. 14.
Routledge, 2007. P. 38.
2. Biscop S. The European Security Strategy - A Glo 19. Kaldor M., Salmon A. Military Force and European bal Agenda for Positive Power. Aldershot: Ashgate Strategy // Survival. 2006. Vol. 48. No. 1. P. 19Ц34.
Publishing, 2005.
20. Keukeleire S., MacNaughtan J. The Foreign Policy 3. Biscop S. The ABC of European Strategy: Ambition, of the European Union. Basingstoke: Palgrave, 2008.
Benchmark, Culture // Egmont Paper No. 16. Brussels:
Egmont - The Royal Institute for International Rela- 21. Major C., Riecke H. EuropeТs Little Blue Book.
tions, 2007. More Strategic Debate in the European Union // Inter nationale Politik (Transatlantic Edition). 2006. Vol. 7.
4. Biscop S. Permanent Structured Cooperation and No. 3. P. 44Ц51.
the Future of the ESDP: Transformation and Integra tion // European Foreign Affairs Review. 2008. Vol. 13. 22. Mayer H., Vogt H. (eds.). A Responsible Europe?
No. 4. P. 431Ц448. Ethical Foundations of EU External Affairs. Basing stoke: Palgrave, 2006.
5. Biscop S., Andersson J.J. (eds.). The EU and the European Security Strategy - Forging a Global Europe. 23. Meyer C.O. Theorising European Strategic Cul Abingdon: Routledge, 2008. ture. Between Convergence and the Persistence of National Diversity // Working Document No. 204.
6. Booth K. Strategic Culture: Validity and Validation // Brussels: Centre for European Policy Studies (CEPS), Oxford Journal on Good Governance. 2005. Vol. 2.
2004. P. 3.
No. 1. P. 25Ц28.
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) 24. Meyer C.O. The Quest for a European Strategic 29. Toje A. The 2003 European Union Security Stra Culture. Changing Norms on Security and Defence in tegy: A Critical Appraisal // European Foreign Affairs the European Union. Basingstoke: Palgrave, 2006. Review. 2005. Vol. 10. No. 1. P. 117Ц133.
25. Ortega M. Building the Future. The EUТs contribu- 30. Vasse J. Transformational Diplomacy // Chaillot tion to Global Governance // Chaillot Paper No. 100. Paper. No. 103. Paris: EU Institute for Security Studi Paris: EU Institute for Security Studies, 2007. es, 2007.
26. Rotberg R.I. Strengthening Governance: Ranking 31. Whitman R. Road Map for a Route March?
Countries Would Help // The Washington Quarterly. (De-)civilianizing through the EUТs Security Strategy // 2004. Vol. 28. No. 1. P. 71Ц81. European Foreign Affairs Review. 2006. Vol. 11. No. 1.
P. 1Ц15.
27. Strachan H. The Lost Meaning of Strategy // Sur vival. 2005. Vol. 47. No. 3. P. 33Ц54. 32. Wyllie J.H. Measuring up. The Strategies as Strat egy // Security Strategy and Transatlantic Relations / 28. Tel M. Europe: A Civilian Power? European Un R. Dannreuther, J. Peterson (eds.). L.: Routledge, ion, Global Governance, World Order. Basingstoke:
2006. P. 165Ц177.
Palgrave, 2006.
Книги, научные публикации