Книги, научные публикации
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) Динамика лидерства и моделей партнерства Механизм ЕС как модель для глобальных институтов* В.Н. Зуев Зуев Владимир Николаевич - профессор, к. э. н.,
заведующий кафедрой международных экономических организаций и европейской интеграции факультета мировой экономики и мировой политики Государственного университета - Высшей школы экономики Ключевые слова: ЕС, Европейский союз, европейская интеграция, механизм принятия решений ЕС, суверенитет Key words: EU, European Union, European integration, EU decision-making mechanism, sovereignity В статье рассматривается возможность применения механизма Европейского союза в качестве модели для разви тия глобальных институтов. Подчеркивая уникальность интеграционного механизма ЕС, опирающегося на исполь зование механизма принятия решений, при котором учитываются интересы разных по величине и политическому весу стран-членов, автор раскрывает базовые принципы действия данного механизма. Рассматриваются возмож ные варианты внедрения некоторых элементов ЕС в практику ведущих международных организаций. Оценивают ся негативные и положительные последствия от формирования, использования и укрепления наднациональных элементов в международном регулировании, прежде всего в экономической сфере. Поднимается вопрос о том, какие формы международного экономического регулирования в рамках международных организаций наиболее эффективны - традиционные межгосударственные или наднациональные. Раскрываются причины популярности ЕС как организации среди европейских стран.
Мировой финансовый кризис с новой остро- вого времени может быть исключительно по той обнажил проблему недостаточности уров- лезен.
ня регулирования финансовой деятельности в Не вдаваясь в дискуссию о достижениях глобальном масштабе. Оценки экспертов раз- и неудачах ЕС, на мой взгляд, один лишь факт нятся: некоторые полагают, что система регу- весьма красноречиво иллюстрирует реальную лирования оказалась совершенно не готова к ситуацию. Состав ЕС увеличился с первона вызовам века, другие считают, что достаточ- чальных шести стран в 1957 г. до 27 в 2007 г.!
но провести незначительные реформы, чтобы И новые кандидаты ждут своей очереди. Вряд система вновь соответствовала уровню тре- ли неудачный проект пользовался бы такой по бований времени. Истина, видимо, как всегда, пулярностью. Следовательно, модель ЕС рабо где-то посередине. тает, она в возрастающей степени востребова Очевидно одно - изменения в деятельно- на и именно поэтому заслуживает внимания для сти международных финансовых институтов применения в еще более широком масштабе.
назрели. Должен быть расширен перечень об- Опыт ЕС интересен многим, например, тем, ластей, подпадающих под регулирование, и как страны с различными национальными ин сами институты регулирования должны транс- тересами, разными обычаями, разными валю формироваться, чтобы повысить эффектив- тами пришли к важному и труднодостижимому ность и результативность своей деятельности. консенсусу - создали Европейский валютный Насколько в подобной перестройке может союз (ЕВС), что изменило их положение в меж оказаться полезным опыт ЕС? дународных валютно-финансовых отношениях, К использованию опыта ЕС отношение не- да и саму мировую финансовую систему. Ведь однозначное. Критики припоминают проекты, именно благодаря формированию валютного по которым страны ЕС не смогли договорить- союза ЕС мир отошел от моноцентричной дол ся, и таких неудач очень много. Это правда. Но, ларовой международной финансово-расчетной правда и то, что то, о чем удалось договорить- модели и перешел фактически на бивалютную.
ся, - уникально. В международной практике Вариант создания наднациональной меж это еще никому не удавалось. Именно поэтому дународной валюты, как известно, предлагался опыт ЕС для международных организаций но- Китаем, Россией и Казахстаном перед встре чей в верхах Группы двадцати в Лондоне * Статья подготовлена при поддержке Научного фонда Государственного университета - Высшей школы экономики.
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ в апреле 2009 г. И в этом отношении опыт ЕС, Поэтому, на мой взгляд, совершенствование безусловно, мог бы пригодиться. механизма принятия решений глобальных ин Наднациональный вариант урегулирова- ститутов является на сегодняшний день перво ния проблем межгосударственного взаимо- очередной задачей.
действия - это договоренность гораздо более ЕС обладает уникальным механизмом при высокого порядка, чем обычный компромисс. нятия решений. Без преувеличения можно ска В некоторой степени это вынужденная мера в зать, что ни одна организация в мире не имеет условиях растущей взаимозависимости, но ее подобного механизма. Именно этот механизм принятие требует иного уровня сознания и по- является одной из важнейших составляющих литической воли. Если исходить из того, что тех достижений и успехов, которых добился ЕС силовое давление неприемлемо, а интересы в своем развитии.
государств в какой-то из областей слишком Более того, пожалуй, на данный момент различны для того, чтобы принять решение, то наиболее эффективная и разумная система традиционный путь достижения компромисса международного управления сложными про может растянуться на многие годы. А если это блемами взаимодействия между странами су решение крайне необходимо уже сейчас? ществует только в границах ЕС. Можно спо Если это квоты на вылов рыбы, который ве- рить о ее недостатках и достоинствах, однако дется беспорядочно соседними государствами очевидно, что лучшего международного ме с превышением разумных пределов? Ожида- ханизма взаимодействия стран во все более ние компромисса с учетом всех национальных взаимозависимом международном простран интересов во всех мельчайших аспектах может стве человечество пока не придумало.
продолжаться десятилетия. Тем временем и С помощью этого механизма Европейско рыбы не останется вовсе. му союзу удается принимать решения, кото Если это изменения климата? Если речь рые соответствуют политике как больших, так идет о неотложных антикризисных мерах? Пе- и малых стран, удовлетворяют интересам как редача национальных полномочий в таких сфе- крупного, так и малого бизнеса, устраивают рах наднациональному органу становится все многоликие социальные группы и слои населе более настоятельной необходимостью. Однако ния. Страны с различными национальными ин наднациональная валюта вряд ли находится на тересами, еще недавно, по историческим мер первых позициях этого списка. кам, враждовавшие друг с другом, - во время Полагаю, до реального воплощения пред- Второй мировой войны, и совсем недавно - ложений о введении международной наднацио- в период холодной войны, находят взаимо нальной валюты в жизнь еще далеко. Поэтому приемлемые компромиссы по широкому кругу следует обратить внимание на то, что более вопросов сотрудничества. При этом число не востребовано международной системой в те- довольных совместной политикой существенно кущий момент и на то, что могло бы с высокой уступает количеству позитивно настроенных в долей вероятности и полезности быть исполь- отношении ЕС граждан1. И все новые страны зовано в системе глобальных институтов уже стремятся в ЕС2.
сейчас. Уникальность интеграционного механизма Особая роль в достижениях ЕС по праву ЕС состоит не только в том, что принимаются принадлежит механизму принятия решений, во внимание экономические и политические выработанному в объединении путем длитель- факторы развития (внутренние и внешние), и ных переговоров и сложных компромиссов. не только в том, что учитываются интересы Механизм принятия решений имеет исключи- аграрно-ориентированных и промышленно тельное значение для функционирования лю- развитых стран, и даже не только в том, что со бой структуры. Отсутствие эффективного ме- четаются интересы крупного и мелкого бизне ханизма препятствует развитию организации. са, согласуются параметры экономик разного Без принятия решений движение вперед не- уровня развития, но и, не в последнюю очередь, возможно. Особенно актуально, трудно и необ- примиряются интересы больших и малых, от ходимо принятие решений в периоды кризиса. носительно сильных и слабых государств. Все Это демонстрируют регулярно проводимые (уже в течение 30 лет) специально созданной службой Евроба рометр опросы общественного мнения в странах ЕС. См.: ec.europa.eu/public_opinion/archives за соответствую щие годы.
Последними, в январе 2007 г., присоединились Румыния и Болгария. В 2004 г. ЕС принял 10 новых стран.
И этим список желающих не исчерпывается - на очереди ряд государств Балканского региона, Турция и даже некоторые страны СНГ.
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) эти обстоятельства имеют важное значение щей политики, но все же не пропорционально для обеспечения процесса принятия решений в меньший в соотнесении с их реальным потен рамках глобальных институтов. циалом. Таким образом малые страны стано В первом приближении механизм приня- вятся заинтересованными участниками в выра тия решений в ЕС выглядит громоздким, слож- ботке общего механизма.
ным и запутанным. Наверное, он и не может Наконец, в-пятых, для непредвиденных быть другим для организации такого широкого случаев предусматривается страховочный ме охвата участников и областей сотрудничества. ханизм. Если возникает существенная угроза Однако при ближайшем рассмотрении он ока- национальным интересам страны в области, зывается логичным и обоснованным. Не вдава- подпадающей под общий механизм принятия ясь в подробности, попробуем понять базовые решений, то данное государство имеет право принципы построения механизма. временно прекратить исполнение обязательств Во-первых, на различных направлениях по такому решению.
сотрудничества действует разная процедура Список характерных особенностей меха принятия решений. Каждому направлению по- низма принятия решений ЕС можно было бы литики ЕС соответствует своя процедура взаи- еще долго продолжать. Но, полагаю, более ши модействия между Комиссией, Советом и Пар- рокое международное признание только уже ламентом, определенный порядок голосования названных основополагающих для стран ЕС [1]. Чем более плотное сотрудничество между принципов могло бы существенно продвинуть странами существует в конкретной области, вперед совершенствование системы принятия чем важнее оперативность принятия решений, решений в рамках глобальных институтов, что тем более наднационален механизм, тем труд- привело бы к радикальному повышению эф нее отдельным странам заблокировать приня- фективности их деятельности.
тие решений в рамках оговоренной совместной Когда начинаешь размышлять о возмож процедуры. ных вариантах практического использования Во-вторых, институты ЕС, взаимодействуя этой части опыта ЕС, например, в реоргани в рамках процедуры решений, конечно же, на- зации системы ООН, то наталкиваешься на делены определенным объемом полномочий очень непростые проблемы его применимости.
странами-членами объединения. Но, получив Как организовать распределение голосов, на эти полномочия, в соответствующих пределах, пример, для принятия решений по процедуре дальше при выработке политики они уже могут квалифицированного большинства в одной из действовать вполне самостоятельно и незави- структур системы ООН? Если выбрать крите симо, не обращаясь всякий раз к представи- рий доли страны в мировом населении, то все телям стран за очередным одобрением ком- решения в ООН будут индокитайскими. Если петенций в голосовании в связи с возникшими взять за основу экономический потенциал, то нюансами. Тем самым механизм принятия ре- американо-европейскими. Если по запасам шений обретает некую самостоятельность и сырьевых ресурсов, то... Видимо, нужен некий становится не столь уязвимым к текущим и сложный симбиоз показателей. Опять же, по скоротечным изменениям в политических на- добно распределению голосов в ЕС.
строениях отдельных государств. Но главное напрашивающееся измене В-третьих, малые и менее влиятельные в ние - отход от единогласия в некоторых, зара той или иной сфере страны соглашаются с тем нее оговоренных областях, градация решений принципом, что более мощные государства по важности, процедуре и степени обязатель должны иметь возможность и в большей сте- ности для всех.
пени влиять на выработку решений пропорцио- Готовы ли страны мира к подобным преоб нально своему значению. Если бы кредитную разованиям? Конечно же, далеко не все, и да политику Всемирного банка, 99% кредитного леко не в том объеме трансформаций, которые пакета которого формируется развитыми стра- произошли в ЕС. Однако некоторые элементы нами, определяли бы на равных с развитыми системы ЕС могли бы постепенно внедряться и развивающиеся страны - основные получа- в практику ведущих международных организа тели средств, то это выглядело бы не вполне ций. Многие региональные организации актив логично. но используют схемы ЕС для организации со В-четвертых, большие и более значимые трудничества, применяя даже те же названия.
страны поощряют малые к участию в совмест- Большинство стран опасаются потери ном механизме принятия решений, предостав- контроля за развитием событий. Это серьез ляя им хоть и меньший вес в определении об- ное препятствие для проведения преобразова АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ ний, поэтому попытаемся привести некоторые не могут быть решены отдельными государст доводы в пользу трансформаций в данном на- вами.
правлении. Тем не менее при передаче своих полно Этот процесс неоднозначно воспринима- мочий государство стремится сохранить в мак ется аналитиками, политиками и населением симальной степени национальный контроль над самой Европы прежде всего. Например, в сво- ключевыми сферами деятельности и суверени ем выступлении в американском аналитиче- тет. Несмотря на то что государство выглядит ском центре - Институте Като 9 марта 2007 г., пострадавшим в процессе передачи части ре президент Чешской республики В. Клаус, ана- гулирующих функций на уровень международ лизируя вызовы времени для республики, сре- ных организаций, нельзя однозначно констати ди угроз позитивным преобразованиям назвал ровать, что при передаче полномочий даже на тенденцию развития наднациональных инстру- наднациональный уровень государство теряет ментов в политике ЕС. Я много раз подчерки- в какой-либо степени контроль над экономи вал, что объединение Европы, так называемое кой. Скорее наоборот.
углубление интеграции, так же, как и быстрая Через совместные международные меха политическая интеграция, и процесс развития низмы оно восстанавливает утраченный конт наднациональных тенденций в ЕСЕ несут па- роль за вышедшими за пределы националь губные последствия для демократических прав ных границ экономическими явлениями. Через и свобод [2]. Правда, для меня остается неяс- структуры международных организаций проис ным, каким образом развитие именно наднаци- ходит возрастание роли государства или, точ онального интеграционного механизма несет нее, восстановление его регулирующей функ угрозу свободе и демократии. Видимо, необхо- ции в международной экономической среде.
димо анализировать степень демократичности На мой взгляд, довольно близко к понима самого механизма. Сам по себе наднациональ- нию этой реальности подошли исследователи ный характер механизма, с точки зрения раз- механизма принятия решений в международ вития демократии, еще ни о чем не говорит, ных экономических организациях из Лондон так как он может быть как менее, так и более ской школы экономических и политических ис демократичным в сравнении с национальными следований Н. Бейн и С. Вулкок. В своей книге системами. по международной экономической дипломатии И другой блок опасений, связанных с тем, они отметили: Системы управления, осно что государство теряет контроль над эконо- ванные на определенных правилах, требуют микой в результате развития тенденции укре- от правительств стран передать часть своего пления наднациональных элементов в между- суверенитета. Но проникновение в националь народном регулировании, на мой взгляд, не ную экономику международного капитала под вполне соответствуют реалиям. рывает основы национального суверенитета в Более правильно было бы утверждать, что любом случае [3].
государство без активного выхода на междуна- Возникает закономерный вопрос: какие родный уровень регулирования в любом случае формы международного экономического ре теряет контроль самостоятельного управления гулирования в рамках международных органи за вышедшими на глобальный уровень эконо- заций наиболее эффективны - традиционные мическими процессами. Из примеров последне- межгосударственные или наднациональные?
го времени, широко обсуждаемых в настоящее Ответ в значительной степени зависит от сфе время на уровне международных институтов, ры применения регулирования. Интересно от обращает на себя внимание офшорная дея- метить, что чем более наднациональна про тельность финансового капитала. Не случайно цедура принятия решений на каком-либо из вопрос о контроле над этой деятельностью об- направлений совместной политики ЕС, тем бо суждался в формате Группы двадцати в Лон- лее результативна эта политика и тем больших доне в апреле 2009 г., и было принято решение успехов в ее реализации удается добиться.
о скоординированных действиях на этом на- Наиболее чувствительные сферы с точки правлении. Ясно, что отдельные государства зрения наибольшей степени взаимозависи в одиночку не смогут эффективно решать про- мости экономик различных стран, такие, на блемы офшоров. пример, как охрана окружающей среды, регу В определенном смысле государство вы- лирование квот рыболовства, использование нуждено передать часть своих полномочий атомной энергии и т.д., могут наиболее эффек на международный уровень. В этом есть объ- тивно управляться с использованием надна ективная потребность. Глобальные проблемы циональных структур и механизмов.
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 2 (24) Процесс принятия и исполнения решений механизм мягкого или более жесткого принуж в рамках традиционных межгосударственных дения. Это трансформирует де-факто понима структур растягивается во времени, а доволь- ние национального суверенитета.
но часто и вовсе не приводит к результату Пока не существует других регионов в из-за несогласия хотя бы одной из стран, уча- мире, сопоставимых с Европой как по уровню ствующих в процессе. Принимая во внимание экономического развития отдельных стран этих степень расхождений в понимании правильных регионов, так и по плотности взаимодействия решений, с позиции их соответствия нацио- и взаимозависимости. Видимо, должно пройти нальным интересам, достижение консенсуса - время, прежде чем возникнут экономические крайне сложный и кропотливый процесс. Стра- предпосылки для выхода на иной уровень зре ны ЕС раньше других осознали необходимость лости в отношениях совместного управления перехода на новую наднациональную систему этими процессами, сопоставимые с условиями регулирования. Это одна из причин успеха ЕС старушки Европы.
как организации и роста ее популярности сре- В этом смысле опыт ЕС не столько уника ди других европейских стран, несмотря на оче- лен, сколько показывает ранее, чем в других видные ограничения суверенитета этих стран. регионах и других организациях, магистраль В действительности можно констатиро- ное направление развития системы междуна вать попытки все более частого использования родного экономического регулирования, в ко элементов наднационального поведения и в торую входят многочисленные международные деятельности глобальных международных ин- организации, действующие в настоящее время ститутов. Если проанализировать деятельность преимущественно на принципах лединогласия институтов системы ООН последнего времени, и межгосударственности.
то мы постоянно будем сталкиваться с факта ми проявления тех или иных наднациональных Литература элементов в глобальной системе управления.
Например, экономические санкции, принимае мые вопреки воле отдельных государств (Ирак, 1. Официальный сайт Европейского союза. URL:
ec.europa..eu/governance/governance_eu/policies_ Иран), деятельность международного трибунала en.htm. 17.05.2007 (дата обращения: 29.05.2009).
ООН, введение миротворческих сил в различ ных регионах, деятельность МАГАТЭ по контро- 2. Voclav K. Environmentalism and Other Challenges лю за развитием программ атомной энергетики, of the Current Era // Cato Economic Development Bulletin. April 2007. No. 10. P. 3.
деятельность Совета Европы и в особенности Европейского Суда по правам человека, приня 3. Bayne N., Woolcock S. The New Economic тие решений в МВФ в соответствии с квотами Diplomacy: Decision-making and Negotiation in стран-участниц. Определенные правила между- International Economic Relations. Hampshire: Ashgate, народного общения все чаще внедряются через 2003. P. 13.