Книги, научные публикации
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 3 (25) Обязательства Группы восьми в области развития и их значение для стран Центральной Азии А.Ж. Нуршаихова Нуршаихова Алма Жаннуровна - докторант 3-го
курса PhD факультета международных отношений Казахского национального университета им. аль-Фараби Ключевые слова: Группа восьми, Г8, развитие, Официальная помощь развитию, Парижская декларация, эффективность помощи развитию, Центральная Азия Key words: Group of Eight, G8, development, Official Development Aid, Paris Declaration, managing aid, Central Asia В статье представлен анализ обязательств Группы восьми в области содействия международному развитию и Африке, принятых на саммитах в Глениглсе, Хайлигендамме и Хоккайдо/Тояко. В частности, анализируются история возникновения данных обязательств на глобальном уровне, эволюция рассмотрения вопроса официаль ной помощи развитию (ОПР) и роль саммитов Большой восьмерки в данном вопросе.
Приводится оценка прогресса стран-членов Группы восьми в реализации принятых обязательств в области повышения объемов и эффективности ОПР на глобальном уровне, а также предлагается объяснение медленного прогресса в повышении эффективности помощи на национальном уровне на примере стран Центральной Азии.
На основе результатов серии полуструктурированных интервью с ключевыми участниками и заинтересованными сторонами анализируются состояние и проблемы в области реализации таких принципов эффективности помощи, как руководящая роль страны, согласование и подотчетность.
применять принцип участия, включая все Введение ключевые субъекты и заинтересованные сторо ны, а также подтвердили приверженность делу Страны Группы восьми обеспечивают око повышения эффективности помощи на основе ло 57% финансирования помощи в целях раз принципов Парижской декларации [1].
вития, направляя ресурсы как по двусторон ним - через правительственные соглашения с развивающимися странами, так и много Обязательства в области сторонним каналам помощи - через вклады в количества и качества ОПР международные правительственные организа в исторической перспективе ции и международные финансовые институты.
В связи с этим обязательства, принимаемые лидерами стран Группы восьми в области Вопрос о необходимости повышения объемов развития, оказывают существенное влияние на ОПР стоит на повестке дня международного со глобальную архитектуру международной помо- общества еще с середины прошлого столетия, щи развитию, а также имеют важное значение тогда как важность ее качества или эффектив для всех развивающихся стран и стран с пере- ности была признана сравнительно недавно.
ходной экономикой. Так, Организация Объединенных Наций (ООН), На саммите Группы восьми на о. Хоккай- провозгласив 60-е гг. прошлого столетия пер до в 2008 г. лидеры стран-членов подтвердили вым Десятилетием развития, призвала все свою приверженность Целям развития тыся- промышленно развитые страны выделять 1% челетия (ЦРТ) и обязательствам в отношении национального дохода на помощь развиваю Официальной помощи развитию (ОПР), приня- щимся странам. Однако призывы к повышению тым в Глениглсе (2005 г.) и подтвержденным в объема помощи не сопровождались увеличе Хайлигендамме (2007 г.). Данные обязательства нием финансирования, и к 1970 г. общий объ включают увеличение по сравнению с 2004 г. ем ОПР сократился до 0,33% ВНП развитых объемов ОПР странам Африки на 25 млрд стран в сравнении с 0,5% в начале 1960-х гг.
долл. США в год к 2010 г., а также реализацию В 1970-е гг., во время второго Десятилетия принципов в области развития, одобренных развития, Генеральная Ассамблея ООН при в Хайлигендамме и включающих содействие звала развитые страны увеличить к середине эффективному управлению, базирующемуся десятилетия объемы выделяемой ОПР до 0,7% на транспарентности и верховенстве права, и ВНД. Несмотря на то что в абсолютном выра обеспечение роста при ведущей роли частного жении уровень ОПР возрос с 6,8 млрд долл.
сектора. При этом лидеры стран договорились США в 1970 г. до 27 млрд долл. США в 1980 г., АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ к середине десятилетия цель 0,7% ВНД так и ский консенсус призвал развивающиеся страны не была достигнута [2, С. 31Ц32]. усилить обязательства по проведению полити Начало 1990-х гг. отмечено резким спадом ки и построению институтов, способствующих объемов ОПР. Отчасти он объясняется фи- экономическому росту, сокращению бедности скальными проблемами и бюджетными огра- и достижению ЦРТ. Были вновь подтверждены ничениями, возникшими в развитых странах в обязательства, принятые развитыми странами указанный период. Однако существует мнение, около 35 лет назад, выделять 0,7% ВНД на цели что спад можно объяснить появлением тако- ОПР. Монтеррейский консенсус также призвал го феномена, как лусталость доноров (donor развитые страны не только выделять большие fatigue), вызванная в том числе изменением объемы помощи, но и повысить ее качество, а геополитической обстановки и возросшей кри- также проводить улучшенную политику в обла тикой в адрес эффективности внешней помощи сти торговли и задолженности.
[3, С. 2]. В 2005 г. международное сообщество со В ответ на сокращающиеся объемы ОПР в бралось на Парижском форуме, где более 1996 г. Комитет содействия развитию Органи- участников, представляющих правительства, зации экономического сотрудничества и раз- двусторонние и многосторонние донорские вития (КСР ОЭСР) подготовил стратегический организации, региональные банки развития и документ Формируя 21 век (лShaping the 21st международные организации - одобрили Па Century). Главной целью документа явилось рижскую декларацию по повышению эффектив воззвание к признанию значения помощи раз- ности внешней помощи. Подписав Парижскую витию и необходимости повышения ее эффек- декларацию, они взяли на себя обязательство тивности. Для повышения роли и эффективно- сделать конкретные шаги для продвижения сти помощи рекомендовалось строить более эффективного использования фондов.
эффективное партнерство между донорами Парижская декларация по повышению и получателями помощи, с совместной ответ- эффективности внешней помощи выражает ственностью и обоюдными обязательствами. согласие международного сообщества в отно Появление документа считается переломным шении реформирования механизмов оказания моментом в дальнейших обсуждениях вопро- помощи для достижения большей эффективно са повышения эффективности помощи. Кроме сти и результатов. Она основана на пяти взаи того, он заложил основу для принятия Целей мосвязанных принципах:
развития тысячелетия (ЦРТ) на Саммите тыся- Руководящая роль страны (ownership) - челетия ООН в 2000 г. международное сообщество уважает право и В Декларации тысячелетия ООН лидеры ответственность стран-партнеров устанавли ведущих стран мира постановили сделать по- вать свою повестку развития и разрабатывать мощь одной из основ нового глобального парт- свои собственные стратегии сокращения бед нерства в интересах борьбы с нищетой. Они ности и стимулирования экономического ро признали, что сокращение бедности во всем ста.
мире и повышение благосостояния людей в Гармонизация (harmonization) - доно решающей степени зависят как от количества, ры придерживаются принципов надлежащей так и от качества помощи, выделяемой на цели практики в предоставлении помощи. Они упро развития. Декларация призвала мировое со- щают и гармонизируют внутренние правила и общество приложить все возможные усилия процедуры, интенсифицируют сотрудничество, для достижения ЦРТ в области борьбы с ни- увеличивают гибкость в принятии решений в щетой, голодом, болезнями, неграмотностью, целях повышения эффективности программ и ухудшением состояния окружающей среды и проектов.
дискриминацией в отношении женщин по все- Согласование (alignment) - доноры при му миру до 2015 г. В рамках восьмой цели - водят свои программы в соответствие с при формирование глобального партнерства в оритетами развития и стратегиями, ориен целях развития - была вновь озвучена задача тированными на результат, установленными увеличить объемы ОПР до 0,7% национально- странами-партнерами. Осуществляя свои про го дохода. граммы, доноры используют существующие Важным международным событием в фор- в странах-партнерах системы, предоставляя мировании современной архитектуры внешней поддержку по повышению потенциала в целях помощи явилась Монтеррейская конференция усиления данных систем, а не устанавливают по вопросам финансирования развития, про- свои параллельные системы. Страны-партнеры шедшая в Мексике в марте 2002 г. Монтеррей- проводят соответствующие реформы для того, ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 3 (25) чтобы доноры могли использовать существую- саммитах конкретизировались направления щие системы. действий в целях поддержки развития Афри Управление в целях достижения резуль- канского континента. На Кёльнском саммите татов (managing for results) - страны-партнеры 1999 г. страны-члены Группы восьми подтвер принимают обязательство на каждом этапе дили приверженность оказанию существенной программ развития - от планирования через поддержки и помощи странам с развивающей реализацию до проведения оценки - использо- ся и переходной экономикой для содействия вать принципы ориентированности на резуль- их собственным усилиям по созданию более тат. Доноры, в свою очередь, в обязательном открытой и диверсифицированной экономи порядке придерживаются приоритетов, це- ки, по демократизации и совершенствованию лей и результатов, установленных странами- управления и по защите прав человека. Лидеры партнерами, и работают в тесной координации с стран также договорились постепенно увеличи другими донорами в целях усиления существу- вать объемы ОПР, а также, с целью облегчения ющих институтов и систем стран-партнеров и бремени будущей задолженности и содействия повышения их потенциала в области планиро- устойчивому развитию, согласились увеличить вания, исполнения проектов и программ, под- долю финансирования с помощью грантов в готовке отчетов по результатам и проведения рамках ОПР, предоставляемой наименее раз оценки процесса развития. витым странам.
Взаимная подотчетность (mutual Большим достижением стало принятие accountability) - доноры и партнеры подотчетны конкретных обязательств по повышению объе за результаты по развитию [4]. мов ОПР на саммите в Глениглсе в 2005 г., тем Декларация выходит за рамки ранее до- самым страны восьмерки продемонстриро стигнутых соглашений, закладывая практиче- вали приверженность ЦРТ и договоренностям, скую основу повышения качества помощи и достигнутым в Монтеррее в 2002 г. Так, Евро отдачи от нее, включая 56 обязательств доно- пейский союз обещал достичь целевого пока ров и стран-партнеров в области установления зателя 0,7% ОПР от ВНД к 2015 г. с промежу партнерских связей, которые сводятся к пяти точной целью - 0,56% к 2010 г. Германия взяла перечисленным принципам. Как доноры, так и обязательство достичь целевого показателя страны-партнеры призваны играть свою роль 0,51% ОПР от ВНД в 2010 г. и 0,7% в 2015 г. Ве в выполнении этих обязательств в целях повы- ликобритания объявила о разработке времен шения ответственности за функционирование ного графика достижения целевого показателя стратегии развития. Парижская декларация 0,7% ОПР от ВНД к 2013 г. и удвоении расхо признает необходимость более жестких меха- дов в рамках двусторонней помощи Африке в низмов контроля за использованием ресурсов, период между 2003Ц2004 и 2007Ц2008 гг. США выделяемых на цели развития как на междуна- предложили удвоить помощь странам Африки родном, так и страновом уровне, в целях оцен- к югу от Сахары в период между 2004 и 2010 г.
ки взаимного прогресса. Они открыли Счет достижения ЦРТ (Millennium Development Account) с целью выделения до 5 млрд долл. США в год, запустили Чрезвычай Вопросы развития в рамках ный план по борьбе со СПИДом стоимостью саммитов Группы восьми 15 млрд долл. США, инициативу по решению гуманитарных кризисов в Африке, на которую Группа восьми на каждом саммите в той или выделили более 2 млрд долл. в 2005 г., а также иной степени затрагивает вопросы оказания новую инициативу против малярии с расходами содействия международному развитию. На 1,2 млрд долл. США [5].
Лионском саммите 1996 г. было инициировано Хайлигендаммский саммит Группы вось Новое глобальное партнерство в целях разви- ми 2007 г. уделил особое внимание вопросу тия. Лидеры стран тогда еще Группы семи реализации партнерских обязательств, из признали высокое значение внешней помощи ложенных в Парижской декларации. Лидеры для международного развития, отметив, что стран заявили, что все страны восьмерки развивающиеся страны несут главную ответ- должны проводить работу по обеспечению за ственность за обеспечение своего собственно- интересованного участия самих стран, согла го развития, а развитые страны должны под- сованию программ помощи с национальными держивать эти усилия. Особое внимание было приоритетами, сокращению операционных из уделено проблемам африканских стран, рас- держек при оказании помощи и совершенство положенных к югу от Сахары. На последующих ванию координации деятельности доноров.
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ Они обязались активизировать усилия по сня- странами своих обязательств по увеличению тию условий оказания помощи в соответствии ОПР. На внеочередном саммите, посвященном с рекомендациями КСР ОЭСР 2001 г. и оказы- финансовому кризису в Вашингтоне 11 ноября вать помощь на своевременной и предсказуе- 2008 г. Президент Всемирного банка Р. Зеллик мой основе через механизмы стран-партнеров также призвал страны не отступать от своих при наличии необходимых для этого условий. обязательств перед Африкой, несмотря на фи нансовые трудности [6, C. 105]. Франция, Рос сия, США и ЕС заявили, что останутся верными Реализация обязательств своим обязательствам по ОПР Африке [6, в области повышения объемов C. 106Ц115].
и эффективности ОПР Если проследить выполнение обязательств Группой восьми по повышению объемов ОПР достаточно про сто, то отследить прогресс по повышению эф Саммит на о. Хоккайдо 2008 г. пришелся на се- фективности помощи гораздо сложнее. Про редину периода выполнения глениглских обя- гресс стран в выполнении обязательств по зательств по увеличению ОПР до 2010 г. В ходе повышению эффективности ОПР отслеживает саммита страны Группы восьми подтвердили ся в рамках мониторинга исполнения принципов обязательства, взятые в Глениглсе и Хайлиген- Парижской декларации на основе 12 индикато дамме, а именно увеличение по сравнению с ров. Первый раунд мониторинга был проведен 2004 г. ОПР странам Африки на 25 млрд долл.
в 2006 г. и позволил установить, что для до США в год к 2010 г. Однако, как показывают стижения целей Парижской декларации усилия результаты оценки реализации обязательств по эффективности помощи необходимо интен Группы восьми, совместно осуществленной сифицировать. Второй раунд исследования Исследовательскими группами Университета по Парижской декларации состоялся в 2008 г.
Торонто (Канада) и Государственного универ- В нем приняли участие 56 стран. Результаты ситета - Высшей школы экономики (Россия), проведенного исследования явились важным из всех членов клуба в период после саммита вкладом в оценку прогресса в ходе Третьего 2008 г. полностью выполняла свои обязатель- форума на высшем уровне в Аккре (Гана).
ства только Германия. Италия и Япония плани Результаты мониторинга показали, что ровали сократить общие объемы выделяемой прогресс по реализации обязательств в рамках ОПР. Великобритании, Канаде и Франции, не- Парижской декларации идет медленными тем смотря на официальные заявления о своевре- пами, и без дальнейших реформ и решитель менной и достаточной реализации принятых ных действий мировое сообщество к 2010 г. не обязательств, все еще предстояло значитель- достигнет намеченных показателей. Из 12 ин но увеличить объем выделяемых средств1. По дикаторов эффективности помощи только по оценкам экспертов, для достижения заявлен- трем наблюдается прогресс и ожидается до ного уровня ОПР в 2010 г. США необходимо стижение намеченных целей к 2010 г., по трем увеличивать объемы ОПР на 17% в год. Россия индикаторам достижение намеченных целей частично выполнила свои обязательства, спи- возможно только при существенной активиза сав долг Народной Демократической Респу- ции усилий стран, и по шести показателям про блики Лаос. Кроме того, начиная с 2009 г. Рос- гресса почти не наблюдается [7, С. 23Ц25].
сия планирует увеличить свой вклад до 500 млн Из членов Группы восьми наибольший долл. США ОПР в год [6, С. 106Ц115].
прогресс в достижении целей эффективности Международное сообщество обеспокое- помощи по сравнению с предыдущим раундом но тем, что текущий финансовый кризис мо- мониторинга демонстрируют Великобритания, жет не только помешать достижению цели по Германия и Япония. При этом Великобритания увеличению объемов ОПР, но и стать причи- по четырем показателям уже достигла наме ной существенного сокращения объемов ОПР ченных на 2010 г. целей. Японии же необхо основными странами-донорами. Так, ведущий димо больше внимания уделять проведению экономист Программы развития ООН Б. Хаус совместных миссий и анализу. Наименьший в ноябре 2008 г. выразил обеспокоенность не- прогресс наблюдается у США и Канады, пока соблюдением графика выполнения развитыми затели которых по пяти индикаторам, по срав Итоговые оценки исполнения обязательств, принятых странами-членами Группы восьми в рамках сам мита на о. Хоккайдо (Япония), см.: 2008 Hokkaido-Toyako G8 Summit Final Compliance Report / G8 Research Group of the University of Toronto. Canada: University of Toronto, 2008. Date of access: 28.07.2009, available at: g8.utoronto.ca/evaluations/2008compliance-final/index.html.
ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 3 (25) нению с результатами мониторинга 2006 г., по- циативы позволяют развивающимся странам низились [7, С. 110Ц134]. и странам с переходной экономикой получать Страны Группы восьми также демон- внешнюю помощь и направлять ее на реализа стрируют различные уровни эффективности цию национальных приоритетов развития.
по отдельным показателям. Так, например, по индикатору несвязанной помощи лидируют Ве Значение обязательств ликобритания и Германия, у которых до 100% Группы восьми в области оказываемого содействия не связано с усло развития для стран с переходной виями закупки товаров и услуг у самих стран экономикой, в том числе доноров. Второе место поделили Япония (92%) и Франция (91%), далее следуют Канада (78%), для стран Центральной Азии США (77%) и Италия (41%). США больше всех используют параллельные структуры для реа- До саммита 2008 г. на о. Хоккайдо дебаты в лизации проектов - общее количество 342 в области развития в рамках Группы восьми в 2007 г., тогда как Япония менее всех - общее основном были направлены на решение про количество 2 в 2007 г. Предсказуемость помо- блем Африки как континента с наибольшим щи у всех доноров оставляет желать лучшего, числом беднейших стран. В заключительных варьируя от 30 до 54%, тогда как к 2010 г. не- документах саммита 2008 г. вопрос развития обходимо достичь 75% [7, C. 110Ц134]. рассматривается сначала в целом и затем фо Таким образом, для реализации целей по кусируется на Африке. Учитывая заявленную повышению объемов ОПР и ее эффективности приверженность Группы восьми Целям раз до 2010 г. Группе восьми, как и большинству вития тысячелетия и Парижской декларации, других доноров, необходимо значительно акти- можно утверждать, что задекларированные визировать усилия. Настало время перейти от цели восьмерки в области развития распро официальных заявлений к практическим дей- страняются на весь развивающийся мир. Тем ствиям. Не случайно, что инициативы между- более что нельзя увеличивать эффективность народного донорского сообщества в области помощи одним странам, при этом игнорируя реформы архитектуры внешней помощи под- других.
вергаются критике со стороны глобально- Из стран с переходной экономикой к Па го гражданского общества и развивающихся рижской декларации присоединились Албания, стран. Венгрия, Киргизия, Молдавия, Монголия, Поль Так, Парижская декларация вызвала острую ша, Румыния, Российская Федерация, Сербия критику со стороны важных заинтересованных и Черногория, Словакская Республика, Сло групп, таких как более широкое сообщество вения, Таджикистан, Украина, Чехия, Эстония.
стран-партнеров (включая Группу 77 и группу Из них в настоящее время основными получа Юг - Юг), организаций гражданского общества, телями помощи развитию в порядке убывания доноров и партнеров по развитию, не входящих являются Сербия и Черногория (938 млн долл.
в ОЭСР (Бразилия, Россия, Индия и Китай). Не- США ОПР в 2007 г.), Украина (419 млн долл.
которые из этих заинтересованных групп даже США), Албания (305 млн долл. США), Киргизия не признают статус Парижской декларации как (274 млн долл. США), Молдавия (269 млн долл.
мирового стандарта эффективности помощи. США), Монголия (228 млн долл. США), Таджи Другие считают декларацию продуктом раз- кистан (221 млн долл. США) [10].
витых стран, навязываемым развивающемуся Однако на пространстве бывшего Совет миру [8, С. 21]. Известный экономист Д. Бут из ского Союза есть страны, которые до сих пор Британского Института международного разви- получают достаточно большие объемы внеш тия2 утверждает, что большинство обязательств ней помощи (Азербайджан, Армения, Белорус в рамках Парижской декларации не что иное как сия, Грузия, Казахстан и др.), но не участвуют в политический театр [9]. процессе повышения эффективности помощи Несмотря на критику, и Парижская декла- в рамках Парижской декларации. Повышение рация, и заявления стран Группы восьми о эффективности помощи в данных странах так приверженности цели повышения эффективно- же важно, как и для стран участников Декла сти помощи являются важной вехой в истории рации.
международного развития и архитектуре меж- Пять республик Центральной Азии со вре дународной помощи развитию. Данные ини- мени обретения независимости получили около Overseas Development Institute (ODI), available at:
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ 11 млрд долл. США. При этом наибольший объ- государственных структур, гражданского об ем помощи получила Киргизия (32% общего щества и донорских организаций, проведенной объема помощи региону), а наименьший объ- в Алматы, Бишкеке и Душанбе в начале 2009 г.
ем - Туркменистан (4%). Казахстан занимает За основу оценки были взяты такие принци второе место по общему объему полученной пы эффективности помощи, как руководящая ОПР (23%), Узбекистан - третье (21%), а Тад- роль страны, согласование и взаимная подот жикистан - четвертое (20%) [10]. Из стран Цен- четность. Целью оценки явилось выявление тральной Азии только Киргизия и Таджикистан существующих проблем и барьеров для повы присоединились к Парижской декларации. Учи- шения эффективности помощи [14].
тывая, что внешняя помощь в указанных стра Руководящая роль страны нах достигает 8% ВВП, эффективность внеш ней помощи является особенно актуальным Согласно Парижской декларации, руково вопросом для их развития. Значение внешней дящая роль страны подразумевает, что страны помощи для Казахстана в последнее время снижается (0,2% ВВП), однако чем меньше ста- партнеры должны эффективно руководить разработкой политики и стратегий по развитию новятся объемы внешней помощи, тем острее и координировать деятельность участников встает вопрос ее эффективности.
процесса развития. Основным индикатором данного принципа является число стран с на Проблемы в области реализации циональными стратегиями развития, имеющих обязательств по повышению четкие стратегические приоритеты, связанные эффективности ОПР со структурой среднесрочных расходов и от на примере стран раженные в годовых бюджетах.
В странах Центральной Азии вплоть до Центральной Азии 2000 г. существовала слабая система средне срочного и долгосрочного планирования раз Необходимо учитывать, что достижение целей, намеченных в Парижской декларации, это дву- вития. В результате донорам было тяжело сторонний процесс, предполагающий совмест- увязать свои программы с приоритетами при нимающих стран. Отсутствие единого понима ные усилия как со стороны доноров, так и со ния нужд страны препятствовало эффективно стороны реципиентов или стран-партнеров, как му содействию [11, С. 24]. С начала 2000-х гг.
они определяются в тексте Декларации. Если в странах Центральной Азии наблюдается про принимающая сторона не является участником гресс в определении своих приоритетов разви Парижской декларации и не предпринимает тия. Так, Казахстан первым из стран Централь шаги по повышению эффективности помощи, то односторонние усилия доноров вряд ли при- ной Азии разработал долгосрочную стратегию развития Казахстан-2030. Однако эта стра ведут к ощутимым результатам.
Тем не менее инициативы по эффектив- тегия имела общий характер без определения ности помощи не ограничиваются рамками Па- промежуточных задач и индикаторов прогрес са. В 2003 г. Правительство Республики Ка рижской декларации. Наоборот, индикаторы и цели, установленные в ней, значительно сужа- захстан приняло Стратегию индустриально инновационного развития на 2003Ц2015 гг., ют само понятие эффективности помощи. Они не достаточны для оценки общего уровня эф- целью которой является создание правовых и институциональных основ диверсификации фективности помощи и не учитывают наличия экономики. Важным стратегическим докумен ряда сопутствующих проблем. В связи с этим для получения более полной картины индика- том, определяющим приоритеты страны, явля торы прогресса в рамках Парижской деклара- ются ежегодные послания Президента Н. На ции должны подкрепляться качественным ана- зарбаева народу страны и разрабатываемые в соответствии с ними планы мероприятий по лизом.
реализации посланий.
Ниже представлены результаты попытки В Киргизии в 2001 г. была принята Ком качественной оценки эффективности помощи плексная основа развития Киргизской Респу в трех странах Центральной Азии - Казахстане, блики на период до 2010 г.. Позднее разра Киргизии и Таджикистане. Данная оценка была ботана Национальная программа по борьбе проведена на основе анализа программных документов донорских организаций и их со- с бедностью на 2003Ц2005 гг., которая стала поставления с результатами серии полуструк- основой для оказания содействия и координа ции донорских усилий в стране. В 2007 г. была турированных интервью с представителями ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 3 (25) принята Стратегия развития страны на 2007 - лельном исполнении похожих проектов разны 2010 гг., явившаяся продолжением Нацио- ми донорами и т.д.
нальной программы по борьбе с бедностью. История оказания внешнего содействия В Таджикистане первый стратегический странам Центральной Азии свидетельствует о документ - Документ стратегии сокращения ряде инициатив со стороны доноров наладить бедности на период 2002Ц2006 гг. - был разра- координацию. По инициативе доноров в со ботан в 2001 г. при участии Всемирного банка. трудничестве с Правительствами Центральной В 2005 г. в целях повышения уровня жизни на- Азии формируются консультационные советы селения президент страны инициировал разра- на высшем уровне, на которых обсуждают ботку долгосрочной Национальной стратегии ся основные направления стратегий помощи.
развития Республики Таджикистан на период В Киргизии доноры пошли еще дальше, раз до 2015 г. (НСР) и среднесрочной Стратегии работав Совместную программу оказания со сокращения бедности Республики Таджики- действия стране на 2007Ц2010 гг. В программе стан на 2007Ц2009 гг. (ССБ). отражается деятельность АБР, системы ООН, Таким образом, на сегодняшний день в Швейцарского управления по развитию и со странах Центральной Азии создана система трудничеству, группы Всемирного банка и Де средне- и долгосрочного планирования, ко- партамента международного развития Велико торая определяет основные приоритеты и за- британии (DFID) в Киргизии.
дачи развития стран. Однако, несмотря на су- Несмотря на перечисленные меры, в коор щественный прогресс, донорское сообщество динации донорской помощи все еще существу указывает на определенные недостатки. В пер- ет ряд проблем. В первую очередь речь идет вую очередь отмечается недостаточное и сла- о низком потенциале государственных органов бое развитие системы планирования, ориенти- в координации помощи. Для эффективного ис рованной на результат. Основное внимание в пользования донорских ресурсов именно пра стратегиях уделяется вкладам и мероприятиям, вительства принимающих стран должны играть тогда как желательно подробно прописывать главную роль в их координации. В последние ожидаемые результаты. Кроме того, отсутству- годы правительства стран Центральной Азии ют четкие индикаторы прогресса, а если они и начинают понимать важность координации, но прописаны, то, как правило, нереалистичны. их потенциал в этом направлении еще слаб.
Национальные бюджеты не в полной мере от- В органах, ответственных за координацию, про ражают приоритеты развития и не связаны с исходят частые институциональные изменения.
реализацией указанных стратегий. Слабо раз- Так, в Таджикистане данная функция была воз вито бюджетирование, основанное на оценке ложена на специально созданный Центр по ко достигнутых результатов. По оценкам Азиат- ординации внешней помощи при Администра ского банка развития (АБР), несмотря на при- ции Президента. Через некоторое время он нятие комплекса стратегических документов, был упразднен, а его функции переданы Госу Киргизии не хватает секторальных стратегий, дарственному комитету по инвестициям. В Ка политического консенсуса и воли для их реа- захстане координация донорской помощи сна лизации [12, С. 49]. чала была поручена Министерству финансов, Кроме того, доноры низко оценивают по- затем Министерству экономики и бюджетного тенциал государственных структур в планиро- планирования. В последнем был создан Де вании и реализации стратегий развития, кото- партамент по координации внешней помощи, рый сдерживается низким уровнем заработной затем его сократили до уровня управления, а платы, текучестью кадров, слабой мотивацией в настоящее время координацией внешней по персонала и дублированием функций между мощи занимается отдел в Управлении, в кото различными министерствами и департамен- ром работают два сотрудника.
тами, агентствами и отделами внутри мини- Кроме того, среди доноров наблюдается стерств [13]. некий элемент соперничества за возможность Согласно принципу руководящей роли сотрудничества с правительством. Особен страны, правительства стран-реципиентов но это характерно для Казахстана. По словам должны эффективно координировать деятель- одного из представителей донорской органи ность участников процесса развития. Многие зации, глобальная позиция нашей организа отчеты международных доноров в странах ции состоит в том, что координация нужна. Чем Центральной Азии указывают на низкую ко- выше в стране потребность в финансировании, ординацию донорской активности в странах, тем больше должна быть донорская координа выражающуюся в дублировании функций, кон- ция. Другое дело в стране, в которой нет боль центрации ресурсов в одном секторе, парал- шой потребности в финансировании, например АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ в Казахстане. Если рассматривать Казахстан имеющие успех где-то, переносятся без адап как рынок для организаций, которые работают тации к местным условиям, традициям, культу в условиях рынка, то, может быть, конкурен- ре. Все это в конечном счете дает сбой, - от ция - это достаточно здоровое явление [14]. мечает эксперт из Киргизии [15].
Однако постепенно ситуация меняется.
Согласование В конце 1990-х гг. правительства стран Цен тральной Азии четко определились с приори Суть внешней помощи заключается в со- тетами и задачами развития. Донорское со действии развивающимся странам и странам общество направляет средства на поддержку с переходной экономикой в достижении опре- реализации главных стратегий развития стран деленного уровня социального и экономиче- региона. Тем не менее временами конфликт ин ского развития. Соответственно, любая про- тересов все же возникает, в частности, когда грамма помощи, исходя из логики оказания донорское сообщество концентрирует усилия содействия, направляется на нужды развития на поддержке демократических процессов, страны-реципиента. Определить нужды страны- что, по мнению принимающих правительств, получателя не так просто, как представляется подрывает политическую стабильность стран.
на первый взгляд. Что считать за нужды стра- Сложно дать однозначный ответ на во ны - нужды правящей элиты, нужды отдельных прос, должно ли международное сообщество государственных органов, нужды населения, поддерживать процессы, которые не привет гражданского общества или оппозиции? Реше- ствуются принимающим правительством или ние данного вопроса усложняется, когда нуж- являются неприоритетными. По мнению пред ды перечисленных групп конфликтуют между ставителя таджикского НПО, само присут собой. ствие в стране международных организаций и С обретением независимости стран быв- постоянный мониторинг, осуществляемый ими, шего социалистического лагеря перед доно- являются своего рода УсдерживающимФ факто рами встала сложная задача: определить наи- ром для властей в их отношениях с граждан более приемлемый в отношении этих стран ским обществом, политической оппозицией и подход. Ввиду отсутствия опыта работы с по- в целом с неправительственным сектором. Так добными странами в прошлом, в первые годы как правительство сегодня зависит от между независимости большинство доноров исполь- народной помощи и займов, оно вынуждено за зовало такие же подходы и стратегии, которые ботиться о сохранении благоприятного имиджа применялись в Латинской Америке или Африке. за рубежом, соответственно, правительство И лишь со временем были выработаны новые зачастую вынуждено существенно ограничи подходы, которые по существу были едиными вать свои авторитарные устремления [14].
для стран Восточной Европы и бывшего Совет- Кроме процессов демократизации, есть ского Союза. много аспектов социального и гуманитарного Так, и в страны Центральной Азии доноры развития, которые остаются в стороне от вни пришли с готовыми рецептами помощи. Про- мания государства ввиду ограниченных воз граммы разрабатывались в головных офисах можностей бюджета, недостаточного знания в Вашингтоне, Брюсселе, Лондоне, реализовы- проблем или распространенного убеждения, вались международными сотрудниками, про- что блага от экономического роста со време работавшими в лучшем случае два-три года нем распределятся на все сферы жизнедея в странах Восточной Европы, а в основном в тельности. В данном случае доноры являются развивающихся странах Африки или Латин- важным ресурсом в диагностировании пробле ской Америки. На тот момент международное мы, ее изучении и разработке рекомендаций по сообщество было уверенно, что оно лучше зна- ее устранению. Так, в свое время донорское со ет, что необходимо для развития стран регио- общество оказало неоценимую помощь, обра на. Таким образом, первые годы оказания со- тив внимание правительств стран Центральной действия отличались использованием метода Азии на такие проблемы, как бедность и соци проб и ошибок, что привело к разочарованию альное неравенство, положение уязвимых сло в донорской помощи, а также неоднозначным ев населения, доступ к чистой питьевой воде, последствиям. миграция, здоровье матери и ребенка, гендер До сегодняшнего дня при потворстве чи- ное равенство и др. Сегодня трудно предста новников Киргизской Республики со стороны вить какой-либо государственный стратегиче крупных международных финансовых институ- ский документ без упоминания этих проблем.
тов велась политика предписывания и навязы- Без содействия со стороны международного вания. К сожалению, часто модели развития, сообщества, возможно, эти вопросы появились ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 3 (25) бы на повестке дня гораздо позже и с меньшей структуры должны брать на себя больше ответ осведомленностью о существе проблемы. ственности. Им необходимо научиться форму Сегодня доноры меняют свои подходы лировать суть заказов, предъявлять их забла к разработке стратегий помощи. Все больше говременно, чтобы доноры имели возможность внимания уделяется запросам правительств качественно выполнить свою работу, обеспе стран Центральной Азии. Стратегии помощи чить финансирование и подобрать специали переименовываются в стратегии партнерства стов. Кроме того, государственные структуры и разрабатываются с проведением обширных должны принимать участие в реализации таких консультаций с заинтересованными органами. проектов, а не ждать готовых результатов от Изменению подхода, с одной стороны, способ- доноров. Они должны контролировать про ствуют международные инициативы по повы- цесс реализации проекта, содействовать бес шению эффективности помощи, в том числе в препятственному достижению результатов и, рамках Парижской декларации. С другой сто- в случае необходимости, вносить коррективы, роны, меняется отношение самих центрально- чтобы итоговый результат соответствовал из азиатских правительств, которые выросли из начальному запросу.
категории безмолвных лучеников в категорию Другим параметром принципа согласова равноправных партнеров. ния является несвязанная помощь. Связанная Несмотря на перемены, определенные про- помощь - это помощь, предоставляемая на блемы в обеспечении принципа согласования условиях закупки товаров и услуг у страны существуют и сегодня. Они присущи как доно- донора. В рамках Парижской декларации до рам, так и принимающим правительствам. Еще норы договорились сокращать уровень связан не все доноры полноценно используют принцип ной помощи.
согласования. В отчете, посвященном монито- Согласно данным ОЭСР, в Киргизии из рингу прогресса в достижении задач Парижской 54% всех ресурсов внешней помощи, вклю декларации, отмечается, что в Киргизии в 2006 г. ченных в исследование, 97% - несвязанная только 24% донорской помощи направлялось помощь [16, С. 27/10]. Это утверждение осно через координированные программы, соответ- вано на изучении официальных данных. Одна ствующие Национальной стратегии развития ко, несмотря на то что в соглашениях о пар Киргизии, а в 2008 г. - 74%3 [16, С. 27/6]. По тнерстве в области предоставления помощи информации сотрудника казахстанского отде- положения об обязательной закупке товаров и ла по координации помощи, Агентство США по услуг у страны-донора могут и не содержаться, международному развитию (USAID) менее всего в реальности ситуация в регионе складывает сотрудничает с данным отделом, предпочитая ся иначе. Как отмечает респондент из Таджи работать напрямую с неправительственными кистана, независимый аналитик-журналист:
организациями, что ограничивает возможности Создается впечатление, что в проектах по в направлении американской помощи на нужды экономике (в промышленности и агросекторе) правительства страны [14]. доноры заинтересованы в создании импорто В то же время обеспечение принципа со- емких производств. То есть практически все гласования возможно только при активной по- проекты, направленные на снижение уровня зиции государства-реципиента. На сегодняш- бедности, создание рабочих мест и т.п., зави ний день государственные структуры слишком сят от импорта основных элементов, обеспе пассивны для эффективного партнерства. Они чивающих дальнейшее существование данного привыкли, что доноры приходят с готовыми производства [14].
проектами и решениями, обеспечивают кадры, Средства технической помощи, предостав оборудование и технологии, необходимые для ленной стране, далеко не полностью поступают реализации проекта. Сами же государствен- непосредственно в страну или остаются в ней.
ные бенефициары лишь получают отчеты о Исходя из данных о структуре расходов оче достигнутых результатах, которые они с радо- видно, что средства на оплату иностранного стью подписывают. Однако устойчивость таких персонала лишь в незначительной степени рас проектов вызывает сомнения, так как у госу- ходуются внутри республики. Закупки обору дарства отсутствует чувство причастности к дования и материалов по программам внешней результатам проекта. помощи также, как правило, осуществляются Сегодня, когда доноры переходят на прин- за рубежом. Обучающие программы во многих цип работы заказ - ответ, государственные случаях предполагают выезд обучаемых за гра Однако сам Отчет допускает, что данный прогресс зафиксирован в связи с разной интерпретацией условий мониторинга во время исследований в 2006 и 2008 г.
АНАЛИТИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ ницу, и в этих случаях основная часть расходов фициары даже в случае недовольства тем или производится там. В странах-получателях рас- иным мероприятием могут об этом промолчать ходуются в основном средства, выделенные на из опасения потерять возможность получения оплату местного персонала и на закупки неко- помощи в будущем. А ведь именно обратная торых товаров и услуг, необходимых для осу- связь и конструктивный диалог по недостаткам ществления проектов [17, С. 18Ц19]. и преимуществам того или иного мероприятия являются одним из основных способов повы Взаимная подотчетность шения эффективности оказываемого содей ствия и своевременной корректировки курса Внешняя помощь более эффективна, проекта или программы помощи.
если страны-партнеры и доноры подотчетны Правительства стран Центральной Азии перед общественностью и друг перед другом. только недавно пришли к пониманию необхо Парижская декларация призывает доноров и димости осмысления оказанного и оказывае стран-партнеров к ответственности за исполь- мого содействия международного сообщества зование ресурсов для развития и укреплению в целях оценки достигнутых результатов в общественной поддержки национальной поли- кратко- и долгосрочной перспективе, выявле тики и помощи развитию. В частности, она при- ния проблемных моментов и принятия мер по зывает доноров и стран-партнеров проводить их устранению. Однако, несмотря на офици совместную оценку достигнутого прогресса в альное закрепление данной функции за соот исполнении согласованных обязательств по ветствующими уполномоченными органами, повышению эффективности, включая реализа- комплексная оценка пока не проводилось ни в цию обязательств, принятых в рамках Париж- одной из стран данного региона.
ской декларации. Отсутствие подотчетности между донора Подотчетность в оказании внешней по- ми и бенефициарами, обратной связи и системы мощи может реализовываться путем прове- комплексной оценки достигнутых результатов дения постоянного мониторинга достигнутых и их реального вклада в развитие усугубляет результатов текущих проектов, подготовки ся низким уровнем ответственности как самих заключительных отчетов по проектам, оценки доноров, так и бенефициаров за долгосроч реализации страновой программы содействия ные последствия от реализации того или ино отдельного донора, и комплексной оценки го проекта. Проектные менеджеры донорских эффективности общего содействия междуна- организаций, как правило, работают в узких родного сообщества за определенный пери- рамках задач конкретного проекта, стремясь од. Данные мероприятия должны проводиться в установленный срок провести определенное в тесном сотрудничестве между донорами и количество мероприятий. Государственные чи их бенефициарами и отслеживаться государ- новники от лица бенефициаров не несут ответ ственными координационными органами. ственности за расходуемые финансовые ресур В практике почти всех доноров мониторинг сы проекта и потому не отслеживают прогресс проектов и оценка достигнутых результатов яв- проекта в полной мере.
ляются обязательными компонентами проект- И наконец, респонденты, принявшие уча ного или программного цикла. В большинстве стие в опросе, указывают на недостаточный случаев подготовкой отчета занимаются менед- контроль за использованием внешней помощи жеры проекта под руководством сотрудников со стороны общественности и населения. Ко донорских организаций, а затем отчеты подпи- нечная цель внешней помощи, декларируемая сываются соответствующими бенефициарами самими донорами, состоит в повышении уров со стороны правительства. В большинстве слу- ня благосостояния и благополучия населения чаев, как показали результаты интервьюирова- всего мира. Другими словами, конечным бене ния, перегруженные работой государственные фициаром любой помощи должен быть обык служащие подписывают отчеты, не вникая в со- новенный житель той или иной страны. И по держание. То есть уже на данной стадии можно тому он вправе иметь полную и достоверную говорить о нарушении принципа подотчетности информацию о том, как расходуются ресурсы и взаимной ответственности. на его развитие и каким образом он может Более того, представители донорских ор- быть вовлечен в данный процесс. В связи с ганизаций отмечают, что мнение бенефициа- этим, по мнению респондентов, необходимо ров о полезности тех или иных мероприятий, содействовать повышению статуса граждан их реальном вкладе в повышение потенциала ского общества, которое единственное спо или достижение намеченных целей для них собно обеспечить контроль за деятельностью принципиально важно. Однако зачастую бене- правительства и за тем, как оно расходует по ВЕСТНИК МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. 2009. № 3 (25) лученные средства. Для этого необходимо со- 3. Renzio P., Mulley S. Donor Coordination and Good действовать развитию социального партнер- Governance: Donor-led and Recipient-led Approaches // Global Economic Governance Programme. Univer ства и привлечению гражданского общества к sity of Oxford. Working Paper 2006/21.
реализации и разработке программ [14].
Кроме указанных принципов эффективно- 4. Парижская декларация по повышению эффек сти внешней помощи выявлен ряд других про- тивности внешней помощи. Париж, 2005.
блем, характерных и для доноров, и для реци 5. Africa // Official Documents. Gleneagles Summit пиентов. Со стороны принимающих государств July 6Ц8, 2005.
это текучесть кадров, низкий потенциал, огра 6. Martell A., Yun S., Fitzgerald E., Gorbunova K., ниченная поглощающая способность. Со сто Guebert J. 2008 Hokkaido-Toyako G8 Summit In роны доноров - не всегда удовлетворительное terim Compliance Report. 10 July 2008 to 15 Janu качество оказываемой технической помощи, ary 2009 / the University of Toronto G8 Research сложные внутренние бюрократические проце Group and the State University Higher School of дуры, диспропорция в выделении средств по об Economics (Moscow) G8 Research Centre. 11 Feb ластям страны, работа с ограниченным кругом ruary 2009, available at: партнеров, неуважение местных особенностей.
evaluations/2008compliance-interim/index.html.
Также выявлены проблемы, ответственность 7. Survey on Monitoring the Paris Declaration: Making за которые несут обе стороны: неустойчивость Aid More Effective By 2010. Paris: OECD, 2008.
результатов проектов, низкая прозрачность и 8. Вентер Э. Работа продолжается: Парижская коррупция в получении грантов, наращивание декларация вновь привлекла внимание к реформе внешней задолженности, риск зависимости помощи, но она все еще ориентирована на интере экономики от внешней помощи.
сы доноров // Финансы & Развитие. Ежекварталь Подводя итог, отметим, что международ ный журнал МВФ. 2008 (Сентябрь). Вып. 45. № 3.
ное сообщество пришло к пониманию важ С. 20Ц22.
ности повышения не только количества, но и 9. The Quality of Aid Matters as much as the Quantity качества помощи развитию. Группа восьми, // Economist. 2007. 4 April.
предоставляя более половины общего объема 10. OECD International Development Statistics, avail ОПР в мире, играет важную роль в этом процес able at: www.oecd.org.
се. Обсуждение вопросов развития и Африки и принимаемые обязательства по приверженно 11. International Crisis Group. Tajikistan: A Roadmap сти принципам Монтеррейского консенсуса и for Development // ICG Asia Report. 2003. No. 51.
Парижской декларации являются важным до- 24 April.
стижением. Однако прогресс в данном направ 12. ADB. Kyrgyz Republic. Joint Country Support лении пока еще слаб и сдерживается пробле Strategy 2007Ц2010. 2007. August, available at: www.
мами на уровне реализации программ помощи adb.org.
на местах. Как показывает анализ оказания 13. Aid Effectiveness Profiles for Kyrgyz Republic and помощи странам Центральной Азии, для повы Tajikistan // World Bank. Results-Based National De шения эффективности содействия необходима velopment Strategies: Assessment and Challenges воля со стороны принимающей стороны, а так Ahead. Washington, DC: World Bank, 2007.
же улучшение практик самих доноров. В связи 14. Серия полуструктурированных интервью с с этим всем заинтересованным сторонам - пра представителями государственных органов, между вительству, донорским организациям, а также народных организаций, НПО и независимыми экс гражданскому обществу - необходимо создать пертами, проведенная в рамках диссертационного систему партнерства на основе консенсуса и исследования докторанта PhD Нуршаиховой А. в предпринять ряд усилий для извлечения мак январе 2009 г. в Астане, Душанбе и Бишкеке.
симальной выгоды от внешней помощи.
15. Соболин Д. Некоторые подходы к оценке внеш ней помощи // ЦентрАзия. 21.09.2004. URL: www.
Литература centrasia.ru (дата обращения: 23.07.09).
16. Country Chapters: Kyrgyzstan // Survey on Moni toring the Paris Declaration: Making Aid More Effective 1. Заявление лидеров стран Группы восьми.
By 2010. Paris: OECD, 2008. P. 27/1Ц27/15.
Саммит на о. Хоккайдо, 8 июля 2008 г.
17. ПРООН Кыргызстан. Международная поддерж 2. Riddel R.C. Does Foreign Aid Really Work? Oxford:
Oxford University Press, 2007. ка развития Кыргызстана. Бишкек, 2001.