Книги по разным темам Наше интервью ИнтЕРвью с ЕвГЕнИЕм БушмИным ЭП. Евгений Викторович, Вы уже долгие годы занимаетесь российским бюджетом Ч сначала в Правительстве РФ, теперь в Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

Каков Ваш взгляд на принципы бюджетного выравнивания, как этот вопрос предполагается решать в нашей стране ЕБ. Прежде всего, необходимо сказать о существующих моделях бюджетного федерализма. Обратимся к опыту зарубежных стран. Обычно выделяют три модели бюджетного федерализма Ч централистскую, децентрализованную и кооперативную. В настоящее время в мире насчитывается свыше 20 стран с федеративным устройством (Россия, США, Германия, Швейцария, Канада, Индия, Пакистан, Нигерия, Бразилия, Австралия, Мексика, Эфиопия и др.).

На них приходится более половины территории земного шара.

Опыт разных стран отражает различные аспекты развития федеративных отношений. Так, Индия решает широкий круг экономических проблем регионального развития путем сочетания нормативно-расчетных и индивидуальных целевых субсидий. Швейцария, опираясь на свою политическую систему, усилила акцент на сглаживании межрегиональных различий. Швейцария обычно рассматривается как типичное конфедеративное государство. В 1950Ч 60-х годах для данного государства были характерны различия в доходах между кантонами (регионами). Хотя выдвигались доводы за оказание финансовой помощи наиболее бедным районам путем планирования и инвестирования в социальную инфраструктуру, правительство Швейцарии использовало для решения этой задачи рыночный подход Ч стимулирование эмиграции из бедных районов.

Американская модель предполагает вариант классического бюджетO I K O N O M I A Х P O L I T I K A Х Plt 54 интервью с евгением Бушминым ного федерализма. Здесь федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные непересекающиеся налоги и даже автономные налоговые службы.

Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций по заранее определенным формулам. Цели определяются, исходя из общенациональных приоритетов. Объем перераспределения финансовых ресурсов относительно невелик, межрегиональные контрасты довольно значительны.

Канадская модель представляет социально ориентированный вариант американской модели. Здесь налоги частично непересекающиеся, но есть и общие. При разделении налоговых поступлений широко применяется метод достраивания ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке. Существуют разнообразные и весьма изощренные схемы выравнивания бюджетной обеспеченности.

Канада уделяет внимание как выравниванию бюджетных условий в провинциях, так и поддержанию их автономии в вопросах налогообложения и формирования политики. Этот вариант близок к оптимальному сочетанию экономической эффективности и социальной справедливости. Многие элементы (достраивание ставок, схемы выравнивания) могли бы быть адаптированы к российским условиям. Однако прямое копирование всей модели в условиях России может все-таки способствовать децентрализации.

Германская модель базируется на лобщих налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное перераспределение (то есть имеет место дифференциация нормативов отчислений) таким образом, чтобы сократить разрыв между богатыми и бедными землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития. Расходные полномочия распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. При этом обеспечивается социальная справедливость, но за счет нанесения некоторого ущерба экономической эффективности. Многие элементы ее близки ныне действующей российской системе.

ЭП. И все-таки, какой опыт развитых стран мы могли бы наиболее успешно использовать при формировании бюджетов российских регионов ЕБ. Необходимо сказать, что существует общая тенденция в развитии межбюджетных отношений в странах Западной Европы Ч их либерализация, усиление роли региональных и местных бюджетов в решении задач территориального развития. В Германии, к примеру, это происходит в рамках смены модели кооперативного бюджетного федерализма на соответствующую модель конкурентного федерализма. Одновременно при этом достигается выполнение принципа: средства региональных и местных бюджетов идут строго на реализацию соответствующих функций и инициатив, закрепленных за этими уровнями. Необходимо распределять функции управления таким образом, чтобы выполнение функций, закрепленных за федеральным центром, за счет бюджетов более низких уровней управления было бы невозможно.

При наличии наиболее общих принципов, в соответствии с которыми складываются отдельные формы межбюджетного федерализма в развитых странах, они существенно различаются в итоге. На это различие оказывает влияние специфика социально-экономических условий той или иной страны.

Формирование российской модели бюджетного федерализма по швейцарскому, германскому, канадскому, американскому или какому-либо иному варианту путем прямого копирования было бы некорректным без обозначения специфических и общих условий, отделяющих российскую модель или сближающих ее с соответствующими аналогами.

интервью с евгением Бушминым ЭП. Вероятно, главными критериями при выборе той или иной модели бюджетного федерализма являются все-таки основные задачи, которые она призвана решать ЕБ. При формировании основ модели бюджетного федерализма особенно важно выделить цели, которые и определяют направленность всего процесса.

К таким целям следует отнести: выравнивание социально-экономического развития регионов (территорий); решение задач общегосударственного характера и удовлетворение общенационального интереса в части развития производственной и транспортной инфраструктуры, укрепления обороноспособности, обеспечения минимально необходимого уровня развития сфер образования, здравоохранения и т. д., а также создание стимулов для развития инициативы отдельных субъектов федерации.

В России этот список целей может быть еще расширен за счет установки на социально-культурное развитие отдельных наций и народов. Эта цель изначально не присутствовала при формировании, например, германской и американской моделей межбюджетного устройства.

ЭП. Каковы основные характеристики российской модели бюджетного федерализма ЕБ. Модель бюджетного федерализма, принятая в Российской Федерации, является централизованной в части сбора налогов и имеет широкие возможности аккумулирования средств для государственного выравнивания региональных бюджетов. Явным недостатком этой модели является тенденция к излишней централизации доходов, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур.

Однако системное использование подобной модели компенсирует ее недостатки, в частности, при помощи четкого распределения бюджетных полномочий между разными уровнями власти, законодательного закрепления согласованных пропорций в совместных налогах.

Действующая модель межбюджетных отношений ориентирована на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходами региональных бюджетов. Эта модель не соответствует задачам сегодняшнего дня.

ЭП. В чем заключается несоответствие, и каким образом действующая модель будет улучшена ЕБ. Заметим, что проводимая в первой половине 1990-х годов в России политика распределения трансфертов характеризовалась, прежде всего, недостаточной прозрачностью и линдивидуальным учетом текущих бюджетных потребностей регионов, ослабляя тем самым стимулы и ответственность региональных властей.

В последние годы методология и распределение федеральных трансфертов регионам значительно улучшились. Это проявилось в концентрации основной части федеральной помощи в Фонде финансовой поддержки регионов (ФФПР). Методика и распределение средств ФФПР стали более прозрачными, жесткими и менее зависимыми от бюджетной политики конкретных регионов.

К сожалению, приходится констатировать тот факт, что бюджетные возможности регионов РФ крайне ограниченны. Около 15% доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет налогов, полномочия по управлению которыми в той или иной степени принадлежат соответствующим региональным властям, причем даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе по максимальным ставкам). В этом отношении Россия значительно уступает большинству других федеративных государств, особенно таким развитым федерациям, как 5 интервью с евгением Бушминым Канада, Швейцария и США, где так называемые региональные власти обладают большими полномочиями в сфере формирования и порядка налогообложения в регионе. К примеру, к их числу могут относиться: уточнение числа налоговых льгот, определение ставки налогообложения в пределах соответствующих норм, введение местных налогов в действие и т.д.

Основной же целью, в соответствии с которой формируется нынешняя российская модель межбюджетных отношений, можно назвать выравнивание территориального развития. Это обусловлено тем, что дифференциация в уровнях социально-экономического развития регионов сохраняется до сих пор, и ее сглаживание выступает одной из основных функций межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения должны не только обеспечивать выравнивание социально-экономического уровня регионов, они должны способствовать созданию стимулов у регионов к самостоятельному увеличению собственных доходов, наращиванию налогового потенциала, а также рациональному и эффективному их расходованию.

Комитет Совета Федерации по бюджету считает, что недопустимо сводить межбюджетные отношения лишь к оказанию финансовой помощи бюджетам субъектов РФ. Они должны строиться на принципах партнерства, носить долгосрочный, в большей степени инвестиционный характер и быть направлены, главным образом, на форсирование структурных сдвигов в экономике регионов.

Целью межбюджетных отношений должно быть создание максимально благоприятных начальных условий, способствующих достижению сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении государственных минимальных социальных стандартов и исходя из налогового потенциала конкретного субъекта.

ЭП. Вернемся к модели конкурентного федерализма. Применима ли она в России ЕБ. Говорить сегодня о переходе к модели конкурентного федерализма (если пользоваться терминологией германских моделей), представляется преждевременным. Субъекты Российской Федерации обладают меньшими правами и возможностями в регулировании экономики, чем субфедеральная власть в условиях конкурентного федерализма (США) или кооперативного федерализма (ФРГ).

Суть концепции конкурентного федерализма заключается в том, что субфедеральные образования конкурируют между собой за создание наиболее благоприятных (прежде всего с точки зрения налогов или цены земли) условий для ведения бизнеса. Если они ухудшаются, компания может перерегистрироваться в другом регионе или за границей, влиять на решения органа власти через процедуру выборов или лоббирование. Начнется отток из региона не только капитала, но и рабочей силы. Эти условия складываются в ходе торга в рамках установленных процедур между региональными и местными властями, с одной стороны, и фирмами и населением Ч с другой. Первые продают вторым свои луслуги (обеспечивают закон и порядок, создают инфраструктуру, несут бремя социальных расходов и т. д.), а вторые платят им за это налоги. Одновременно региональные и местные власти находятся в постоянном диалоге с федеральными властями, участвуя вместе с ними в формировании правил игры.

Тем не менее, конкурентный федерализм (федерализм, создающий рынок) может в будущем стать действенной интегрирующей силой Российской Федерации, поскольку направлен на реализацию идеи сильный центр Ч сильинтервью с евгением Бушминым ные регионы, когда обе стороны признают взаимные права и обязанности.

Надо признать, что этот процесс очень сложен, но к нему надо стремиться.

Отдельно хотелось бы остановиться на одной из особенностей формирования межбюджетных отношений в 2007 году. Это Ч стремление Правительства РФ создать внутри механизмов распределения межбюджетных трансфертов стимулы для увеличения доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации. С этой целью в Методику распределения средств ФФПР были внесены изменения, согласно которым сокращение объема дотаций из Фонда субъектам, достигшим более высоких, чем среднероссийский уровень, показателей социально-экономического развития, не предусматривается. Эта мера, по мнению Комитета, необходима, но не достаточна.

Реальными стимулами повышения заинтересованности субъектов Российской Федерации в своем экономическом развитии, увеличении инвестиционной активности может стать наделение субъектов Российской Федерации дополнительными налоговыми полномочиями.

   Книги по разным темам