На правах рукописи

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА Специальность 12.00.01. -теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических.

наук

Краснодар - 2004 Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Краснодарской академии МВД России

Научный консультант:

доктор юридических наук, доцент Дзидзоев Руслан Мухарбекович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Курдюк Петр Михайлович кандидат юридических наук, доцент Шапиро Евгений Александрович

Ведущая организация: Ростовский юридический институт МВД России

Защита состоится 2004 г. в 14 час. на заседании диссертационного совета по присуждению ученой степени доктора юридических наук ДМ 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете по адресу:

350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета по адресу: Краснодар, ул. Калинина, 13.

Автореферат разослан 6 ноября 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор В.П. Камышанский 3

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Актуальность диссертационной темы предопределяется юридическим значением органов представительства главы государства, занимающих особое место в государственном аппарате, играющих значимую роль в осуществлении задач, функций и полномочий главы государства. Исследование этой темы необходимо в целях более полного представления о механизме государственной власти в целом, особенностях организации и структуры президентской власти, ее взаимоотношениях с иными ветвями и органами государственной власти, как в горизонтальном, так и вертикальном отношениях.

Объемная характеристика государственного механизма невозможна без исследования всех его структурных элементов, в том числе лишенных административно-властных полномочий, обладающих совещательным и консультативным статусом. Новейшая государственная практика в нашей стране и за рубежом свидетельствует, что глава государства в силу многообразия выполняемых функций и наличия разносторонних связей с иными государственными органами нуждается в службе представительства, заслуживающей отдельного внимания.

Практика президентского представительства в нашей стране, имеющего уже продолжительный опыт, нуждается в тщательном и всестороннем анализе с целью выявления особенностей этого института, формулирования научно-практических рекомендаций по его совершенствованию, приведения его в соответствие с текущими и перспективными задачами президентуры в России.

Теоретические, законодательные и практические основы представительства главы государства исследуются в диссертации преимущественно к институту президентуры в России, в то же время, учитывается и соответствующий зарубежный государственный опыт, который подлежит внимательному учету.

Теоретические основы исследования и степень научной разработанности темы. Отдельные аспекты исследуемой темы получили освещение в работах российских ученых, обращенных к проблемам организации государственного аппарата, его системы и структуры, характеристике президентского властвования в России.

Это, в первую очередь, Авакьян, М. В. Баглай, М. И. Байтин, Л. К. Болтенкова, Л. В. Бутько, Б. Н. Габричидзе, Р.М.Дзидзоев, Е. И. Козлова, П.М.Курдюк, О.

Е. Кутафин, Б. Л. Лазарев, В. О. Лучин, А. В. Малько, М. Н. Марченко, Н. А. Михалева, Л. А. Морозова, В. И. Лысенко, Л. А.

Окуньков, В. Е. Чиркин, Д. Ю. Шапсугов, И. А. Умнова, Б. С. Эбзеев.

В последние годы были защищены диссертации, посвященные характеристике отдельных форм представительства главы российского государства, в которых получили научное освещение многие значимые вопросы данной проблематики: Каргинов С. Н. Институт специального представителя Президента Российской Федерации по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта (2003 г.), Саурин А. А. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (2004 г.), Кандалов П. М. Конституционно-правовые аспекты становления и развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (2004 г.).

В то же время, отсутствуют монографические, в том числе диссертационные, исследования, содержащие системный анализ института представительства главы государства в целом, во всех его организационно-правовых формах и проявлениях, рассматривающие представителей главы государства, прежде всего, в качестве государственных органов, занимающих самостоятельное место в государственном аппарате властвования.

Объектом исследования выступают общественные отношения, составляющие сферу организации и деятельности представителей главы государства как государственных органов.

Предметом исследования являются концептуальные, понятийные, структурно-организационные и правовые основы рассматриваемого института государственной власти.

Цель и основные задачи исследования. Целью диссертации является комплексное исследование разнообразных форм представительства главы государства в качестве государственных органов, установление их места в системе государственной власти, в механизме реализации функций и полномочий главы государства.

Исходя из этой общей цели в диссертации ставятся следующие задачи:

- определение форм представительства главы государства в Российской Федераций и за рубежом;

- выявление признаков представительства главы государства как государственного органа, их систематизация;

- исследование процесса становления представительства главы государства в России;

- юридическая характеристика представителей главы государства в качестве государственных органов, определение их статуса, структуры, функций и полномочий применительно к формам представительства, установление их отношения к должности главы государства;

- определение закономерностей и тенденций развития органов представительства главы государства;

- выработка научных рекомендаций по совершенствованию 'института представительства главы государства.

Методологической основой исследования является современный методологический инструментарий, концептуальные подходы к исследованию органов государства, выработанные юридической наукой. Исследование проведено на основе как общенаучных методов - диалектического, исторического, логического, системного, так и частно-научных Ч сравнительно-правового, системно-структурного анализа, конкретно-социологического, статистического, метода моделирования и др.

Научная новизна диссертационного исследования. В диссертации впервые на монографическом уровне дается целостный и системный анализ органов представительства главы государства в его разнообразных формах с использованием российского и зарубежного государственного опыта, обобщается практика президентского представительства в России, решаются сложные теоретические вопросы организации и деятельности этого института.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Существование разнообразных форм представительства главы государства, обладающих особенностями статуса и внутренней организации.

2. Наличие у представителей главы государства признаков государственных органов и органов государственной власти.

3. Отнесение представителей главы государства к системе президентской власти как отдельной ветви государственной власти.

4. Целесообразность выделения представителей Президента РФ из состава Администрации главы государства, установления их прямой связи с Президентом России.

5. Обоснование необходимости расширения юрисдикции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, увеличения их полномочий в интересах усиления федерального присутствия в регионах.

6. Целесообразность принятия Федерального закона о представителях Президента РФ.

Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования.

Основные положения диссертации нашли апробацию в публикациях автора, в докладах на научно-практических конференциях.

Автор принимал участие в реализации научно-исследовательского проекта Взаимодействие субъектов Северо-Кавказского региона с полномочным представителем Президента РФ в Южном федеральном округе в рамках регионального конкурса Северный Кавказ:

традиции и современность, объявленного Российским гуманитарным научным фондом совместно с правительствами (администрацией) субъектов РФ Южного федерального округа (грант № 03-0300517а/Ю).

Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в интересах совершенствования практики деятельности представителей главы государства, развития соответствующей нормативно-правовой базы. Положения диссертационного исследования могут использоваться в учебном процессе, в преподавании теории права и государства, а также конституционного права РФ.

Структура диссертации.

Работа включает введение, две главы, объединяющие 6 параграфов, заключение и библиографию.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе работы Органы представительства главы государства в государственном механизме исследуются теоретические и исторические основания института представительства главы государства, определяется его место в системе государственной власти.

В параграфе 1.1. л.Формы представительства главы государства определяются разновидности представительства главы государства, исследуемые в их связи с должностью главы государства.

Практика президентства в России выявила многообразные формы представительства главы государства, которые стали образовываться практически одновременно с возникновением должности самого Президента. Эти формы, существенно различаемые по целям, функциям, полномочиям, порядку формирования и деятельности, имеют то общее, что образуются в реализации конституционного права Президента РФ, закрепленного в п. к ст.Конституции РФ - Президент Российской Федерации назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации. Хотя в Конституции РФ называются только полномочные представители Президента РФ, мы полагаем, что речь идет обо всех должностных лицах, которые назначались и назначаются главой государства в качестве представителей Президента РФ, Практика свидетельствует, что одних и тех же представителей, в юридическом отношении совершенно неразличимых, Президент именовал то официальными, то полномочными, то просто представителями. В Конституции РФ, на наш взгляд, формулируется единый институт представителей главы государства, который включает в себя разнообразные формы президентского представительства, в том числе и временные, создаваемые в порядке текущей государственной необходимости. О том, что разработчики Конституции РФ 1993 г. термин полномочные представители Президента РФ конструировали самым широким образом, не имея в виду только представителей территориальных, свидетельствуют материалы Конституционного совещания, которые анализируются в работе.

Единство разнообразных форм президентского представительства сказывается в том, что все представители выполняют общую задачу - способствуют, в меру своих юридических возможностей, реализации полномочий главы государства.

Нами рассматриваются формы представительства главы государства, которые выработаны практикой президентского властвования в России, и их юридические особенности. Это такие формы как представители Президента РФ при рассмотрении вопросов в федеральных органах государственной власти; полномочные представители Президента РФ в федеральных органах государственной власти и иных федеральных структурах; представители Президента РФ в международных организациях; представители Президента РФ, создаваемые в порядке текущего государственного управления;

территориальные представители Президента РФ. Территориальное представительство является неоднородным и по своим задачам и функциям разделяется на общее и специальное.

В диссертации исследуется зарубежный конституционный опыт в части института представительства главы государства с использованием конституционного и текущего законодательного материала.

Нами делается вывод, что институт представителей главы государства в разнообразных формах стал обычным и необходимым элементом российской государственной организации и атрибутом президентского правления, который находит некоторые аналоги в государственной организации ряда зарубежных стран. Его существование на протяжении уже длительного времени убедительно свидетельствует, что он себя оправдал и способствует эффективному осуществлению главой государства своих конституционных функций и полномочий, поддержанию разносторонних юридических связей главы государства с многочисленными государственными и негосударственными органами и организациями как внутри страны, так и за рубежом. Практика свидетельствует об отсутствии четкой процедуры в организации представительских структур, даже относимых к одним организационно-правовым формам. Хотя подобную практику с точки зрения организационно-технической нельзя признать оптимальной, она, тем не менее, выдает полную политическую и служебную зависимость представителей от главы государства, который, формируя конкретное представительство и осуществляя соответствующие кадровые назначения, руководствуется, главным образом, собственными государственными интересами.

Тем не менее, мы полагаем, что вопросы назначения и наименования представителей Президента РФ, имея в виду конституционное происхождение этого института, должны быть унифицированы.

Эти вопросы, как и общие, начала организационно-правового статуса представителей, должны, на наш взгляд, найти правовое разрешение либо в общем, Положении о них, принимаемом главой государства, либо в специальном федеральном законе.

В параграфе 1.2. Представители главы государства как государственные органы институт представителей главы государства исследуется с позиций его места в государственном механизме.