Книги, научные публикации
Экономические 9(94) Финансы, денежное обращение и кредит 163
науки 2012 Некоторые аспекты формирования эффективной национальной бюджетно-налоговой политики й 2012 В.С. Игнатьев кандидат экономических наук Академия труда и социальных отношений, г. Москва E-mail: OET2004 Рассматриваются проблемы, связанные с факторами эффективности фискальной политики госу дарства в Российской Федерации. Упор делается на механизмы стабилизации цикла деловой актив ности на национальном уровне, активную корректировку политики, влияющей на государствен ные расходы, налоги и трансферты для целей финансовой стабилизации. Обосновывается система фискальных мер с разной степенью антикризисного эффекта в Российской Федерации.
Ключевые слова: глобальный финансовый кризис, бюджетно-налоговая политика, антикризис ный потенциал, профицит бюджета, дефицит бюджета, стабилизация государственных финансов.
Для Российской Федерации проблемы ре- ется в способности мегарегулятора предотвратить цессии как стадии макроэкономической динами- наступление депрессии или, в случае ее наступ ки усугубляются тем, что она имеет все черты ления, вывести из нее страну в как можно более экономики с развивающимся рынком, включая короткий период.
неадекватное воплощение принципов оптималь- Во-вторых, динамика макроэкономического ного бюджетного устройства, нестабильность цикла все более определяется факторами, свя доходной базы органов власти всех уровней бюд- занными с функционированием финансовых жетной системы, неэффективность выполнения рынков. Это вызвано следующим:
государством и местным самоуправлением своих (а) они становятся системообразущими для функций, конкретизированных в их расходных экономических систем;
полномочиях. В конечном итоге это усугубляет (б) в силу этого присущая им волатильность, фискальные проблемы в стране и дестабилизи- сопровождаемая растущей неопределенностью в рует состояние национальной финансовой сис- долгосрочном периоде, мгновенно мультиплици темы, что еще более подрывает ее устойчивость руется на все макроэкономические процессы как в условиях, когда глобальный финансовый кри- на национальном, так и на глобальном уровнях;
зис далек от завершения. (в) в основе механизма усиления неопреде Практическая востребованность данной про- ленности и рисков лежат субъективные поведен блематики в России связана и с тем, что неадек- ческие факторы, которые выражаются в подвер ватная реализация принципов сбалансированно- женности финансовых рынков резким колеба сти бюджета, общего (совокупного) покрытия ниям настроений и стадному поведению непос расходов бюджета, а также результативности и редственных игроков;
эффективности иcпользования бюджетных (г) в результате возрастает значимость фак средств негативно сказывается на перспективах тора эффективности вмешательства мегарегуля экономического возрождения регионов как ос- тора в их динамику.
новы ускорения темпов роста валового внутрен- Однако все сказанное выше следует интер него продукта в ближайшей перспективе. претировать не в плане расширения деятельнос Разразившийся во второй половине 2000-х гг. ти государства, а с точки зрения совершенство глобальный финансовый кризис позволяет сфор- вания механизма его вмешательства в процесс мулировать ряд выводов, которые можно свести перераспределения валового внутреннего продукта к следующим. (ВВП) на национальном уровне. Это связано с Во-первых, национальные хозяйственные тем, что глобальный финансовый кризис ини системы могут находиться в депрессивной ста- циировал не только УсбойФ в функционирова нии рыночной системы1. Не следует игнориро дии макроэкономического цикла в течение дли тельного промежутка времени. На этом этапе вать и неэффективность государств, которую про именно государство становится единственным демонстрировали эти национальные институты институтом, способным действовать в коллек- в предотвращении разрушительного воздействия тивных интересах, но с разной степенью макро- глобального кризиса на национальную эконо экономического эффекта. Последний проявля- мику.
Экономические 9(94) Финансы, денежное обращение и кредит 164 науки Однако если государство в лице своего пра- нансовыми возможностями в текущем периоде.
вительства должно отвечать за эффективную под- Хотя оплата труда не является основной причи держку экономической системы в целях предот- ной кризиса в системе коммерческих банков, чрез вращения или быстрого окончания депрессив- вычайные уровни и структура вознаграждения ной стадии, то оно должно осуществить массив- менеджеров играют немалую роль в принятии ную бюджетную экспансию, а следовательно, в рисков, что, собственно, и подорвало стабиль него должны быть вложены необходимые фи- ность всей системы кредитования.
нансовые ресурсы2. Иными словами, государство Вместе с тем следует избегать повсеместно должно иметь возможность перераспределять по го отрицания эффективности рынков вообще:
бюджетным каналам значительную долю ВВП. напротив, они должны выполнять те функции, Однако западные правительства неохотно которые могут исполнять эффективно, т.е. сти шли на такую поддержку в массовом масштабе, мулировать, сигнализировать и поощрять эко поскольку опасались, что рынки могли объявить номических агентов к оптимальному использо суверенный дефолт. Объяснение этого феноме- ванию дефицитных ресурсов, особенно в облас на кроется в том, что национальные правитель- ти охраны окружающей среды, изменения кли ства развитых стран мира в преддверии кризиса мата и использования экономической и произ достаточно интенсивно прибегали к рыночным водственной инфраструктуры. А для того чтобы заимствованиям. Это обернулось значительны- наладить нормальное функционирование рын ми масштабами госдолга относительно уровня ков, включая финансовые, необходимо на ста ВВП. Другими словами, опыт борьбы с депрес- дии депрессии усилить роль государства и его фискальных функций3.
сией 2000-х гг. показал, что в обычных услови ях государство должно сводить к минимуму свои Не случайно именно бюджетные меры, та потребности в рыночных заимствованиях и под- кие как снижение налогов и увеличение расхо держивать отношение государственного долга к дов, были основными антикризисными мерами ВВП на низком уровне. А вот в условиях пада- национальных правительств, предпринятыми для ющей макроэкономической динамики государ- преодоления текущего мирового финансового ство должно использовать все возможные фи- кризиса. Все страны Группы 20 приняли пакеты нансовые ресурсы в качестве условия его успеш- дискреционных бюджетных мер по борьбе с эко ной борьбы с посткризисной депрессией. номическим спадом, который начался в середи не 2007 г.4. Эти программы, которые были при Кроме того, проблемы сокращения периода посткризисной депрессии обусловлены не столько няты специально для повышения совокупного неадекватной фискальной политикой, сколько спроса в период экономического спада, обошлись неэффективным макрорегулированием в целом. приблизительно в 2 % ВВП стран Группы 20 в Именно оно инициировало чрезмерную зависи- 2009 г., и их стоимость сохранилась на уровне 1,6 % и в 2010 г. мость экономических агентов от кредита;
пас сивное восприятие процессов надувания финан- Экспансионистские меры налогово-бюджет совых пузырей на рынке ипотечного кредитова- ной политики начали компенсировать снижение ния, а в таких странах, как Соединенные Штаты спроса со стороны частного сектора в странах Америки, Великобритания, Испания и значитель- Группы 20, но пока не помогли сократить про ная часть Восточной Европы, - чрезмерную за- должительность спада и стимулировать эконо висимость от иностранного капитала, вызываю- мический рост в среднесрочной перспективе.
щую огромные дефициты по счету текущих опе- Имеет ли смысл продолжать данную контрцик раций в их платежных балансах. лическую фискальную политику в ближайшие Вспоминая Дж.М. Кейнса, следует конста- три-пять лет: снижение налогов или увеличение тировать необходимость обеспечения эффектив- расходов зависит от макроэкономического эф ного государственного контроля за поведением фекта в конкретных условиях национальной эко финансовых рынков в целях предотвращения номики и финансов.
образования на них ценовых УпузырейФ, а также Если рассматривать Группу 20, то она пред для стабилизации финансовой системы и эконо- ставлена крупнейшими странами мира с разви мики в целом. той экономикой и с формирующимся рынком, Серьезную проблему для капитализма созда- на которые приходится около 80 % мирового ют агентские отношения в рамках крупнейших объема производства и торговли. Конкретно в финансовых и нефинансовых корпораций. Это эту Группу входят страны Европейского союза, связано с тем, что, в целом, компаниями управ- Австралия, Германия, Италия, Канада, Соеди ляют не их собственники, а работающие по най- ненное Королевство, Соединенные Штаты, Фран му менеджеры, располагающие огромными фи- ция, Южная Корея и Япония. К странам этой Экономические 9(94) Финансы, денежное обращение и кредит науки группы с экономикой с формирующимся рын- Резкое падение совокупного спроса требует ком относятся Аргентина, Бразилия, Китай, Ин- усиления бюджетного стимула для поддержки дия, Индонезия, Мексика, Россия, Саудовская экономики по сравнению с обычной рецессией.
Аравия, Южная Африка и Турция. Проведение налогово-бюджетной политики Дискреционные программы, принятые в затруднено, поскольку возможности потребите борьбе с глобальной рецессией, привели к уве- лей расходовать средства ограничены их финан личению бюджетного дефицита на националь- совыми трудностями. Последнее ведет к замора ном уровне. В результате экономической деп- живанию рынка капитала, снижению стоимости рессии и падения стоимости активов снизились залогового обеспечения и ужесточению стандар доходы государства и увеличились расходы на тов кредита кредиторами, а все это ограничивает действующие социальные программы, такие как доступ частных потребителей к кредитам на фоне страхование на случай безработицы. В среднем серьезных потерь доходов.
бюджетные сальдо в странах Группы 20 ухуд- Правительствам трудно финансировать бюд шились только в 2009 г. приблизительно на 7 % жетные экспансии в глобальных условиях уси ВВП по сравнению с предкризисным периодом. ления несклонности к риску. Хотя это бывает Именно дискреционные меры увеличили на треть особенно важно в странах с высоким исходным дефицит бюджетов центральных правительств. уровнем задолженности или с высоким кредит Более двух третей бюджетного стимула были ным риском, общее распространение мнения об реализованы в форме увеличения государствен- увеличении риска кредитования органов госу ных расходов, а остальные меры были связаны дарственного управления может повлиять на вы со снижением налогов. Так, на инвестиции в пуск суверенных облигаций даже в экономиках инфраструктуру приходилась почти половина мер с более высоким рейтингом. Однако данный стимулирования в странах с формирующимся эффект может быть частично компенсирован ос рынком, и приблизительно одна пятая - в раз- лаблением инфляционного давления и переори витых экономиках стран Группы 20. На сниже- ентацией финансовых рынков на более надеж ние налогов, в частности налога на доходы кор- ные активы.
пораций и физических лиц, приходилась значи- Анализ также показывает, что структура на тельная доля бюджетных стимулов в странах с логово-бюджетной политики влияет на создание развитой экономикой. условий, способствующих экономическому рос Роль налогово-бюджетной и денежно-кре- ту через пять лет после кризиса. Антикризисные дитной политики в периоды экономических спа- меры налогово-бюджетной политики с большей дов тщательно изучена. Налогово-бюджетная и долей государственных инвестиций, возможно, денежно-кредитная политика компенсируют по- не помогли сократить период спада в такой сте следствия сокращения объема производства в пени, как расходы на потребление, но оказали период экономического спада, сокращения кре- положительное влияние на рост объема произ дита и снижения цен на активы6. Налогово-бюд- водства в среднесрочной перспективе.
жетная политика особенно эффективна в сокра- Что касается России, то эффективность фис щении продолжительности рецессии. Это гово- кальной политики государства во многом зави рит о том, что твердый антициклический курс сит от механизмов сбалансированности, заложен налогово-бюджетной политики, противостоящий ных в Бюджетном кодексе РФ. Они связаны:
с законодательно закрепленными расход направлению тренда экономики при помощи снижения налогов или увеличения расходов, ными полномочиями разных уровней власти;
правовым разграничением доходных источ уместен в период экономического спада. Имен но бюджетный стимул должен быть значитель- ников, прежде всего, в форме налоговых поступ ным, достаточно длительным, диверсифициро- лений;
ванным, коллективным и устойчивым7. При этом механизмом вертикального и горизонталь свидетельств результативности налогово-бюджет- ного выравнивания бюджетов субнациональных ной политики в периоды системных банковских уровней бюджетной системы.
кризисов немного, что ограничивает понимание Специфика сочетания принципов централиз того, как текущий пакет мер стимулирования ма и децентрализма в российской системе меж повлияет на продолжительность этого кризиса. бюджетных отношений предопределяет основное Ряд факторов может ослабить действенность противоречие, заложенное в них: оно связано, с бюджетной экспансии во время более серьезных одной стороны, с сильной централизацией в воп и длительных спадов, вызванных финансовыми росах налоговых полномочий органов власти раз кризисами. личных уровней, а с другой - с высокой степе Экономические 9(94) Финансы, денежное обращение и кредит 166 науки нью децентрализации фактических расходов суб- В указанных условиях невозможно говорить федеральных бюджетов. Это противоречие обус- о целостном механизме финансовой устойчиво ловлено тем, что нарушается принцип субсиди- сти в силу того, что она целиком полностью на арности, в соответствии с которым изначальное правлена на реализацию, главным образом, фис перераспределение ответственности в межбюд- кальных функций государства. Примером тому жетных отношениях от муниципалитетов к фе- является недооценка фискальными органами вла деральным органам власти осуществляется сни- сти опасности наращивания финансовой асим зу вверх. В российской бюджетной системе про- метрии регионов. Вместе с тем целостная систе цесс делегирования полномочий органам власти ма формирования и поддержания сбалансирован был реализован в обратном порядке - сверху вниз, ности на субфедеральных уровнях бюджетной что явилось причиной предрасположенности ре- системы РФ только начала формироваться нака гиональных бюджетов для перечисления меж- нуне кризиса, и ее структура не была дополнена бюджетных трансфертов из центра к дефициту в широким набором схем вертикального бюджет пределах 50-30 %, а муниципальных - на уров- ного выравнивания с ориентацией преимуще не 70-90 %. В этих цифрах проявляется фено- ственно на региональный и местный уровни мен асимметрии в межбюджетных отношениях бюджетной системы. Министерство финансов РФ в российской бюджетной системе, который и только приступило к созданию кодекса лучшей предопределил специфику механизма ее финан- практики в организации межбюджетных отно совой стабильности. Основными его элемента- шений и повышении качества управления реги ми выступают: ональными и муниципальными финансами, ко стабильное формирование профицита фе- торый должен был содержать подробное описа дерального бюджета, который превращается в ние методик распределения межбюджетных ключевое звено финансовой стабильности бюд- трансфертов с соответствующим набором общих жетной системы РФ;
схем распределения межбюджетных трансфертов.
ежегодное планирование и исполнение стра- Однако финансовый кризис поставил на повест ховых бюджетных фондов за счет высоких до- ку дня необходимость переориентации элемен ходов от внешнеэкономической деятельности, тов механизма финансовой стабильности на ин обусловленных растущей конъюнктурой на то- струменты финансовой устойчивости. Последнее вары российского сырьевого экспорта;
выступает наиболее значимым сценарием укреп включение системы межбюджетных транс- ления сбалансированности бюджетной системы фертов в постоянно действующий механизм Уфи- в условиях нестабильной внешней среды, свя нансового выравниванияФ в смысле обеспечения занной с кризисными явлениями на глобальном субфедеральных уровней власти бюджетными экономическом пространстве.
ресурсами, достаточными для осуществления при сущих ему функций. IMF. Finance& development. 2009. March. P. 34-35.
Волков А.В. Автоматические стабилизаторы и Однако данный механизм финансовой ста реализация социальных функций государства на ре бильности мог поддерживать равновесие бюд гиональном уровне в РФ // Вопр. экономики и пра жетной системы только при условии благопри ва. 2011. 1.
ятной внешнеэкономической конъюнктуры для Мальцева А.В. Особенности вертикального бюд российского экспорта и стабильности в целом жетного неравновесия в системе межбюджетных от национальной и глобальной финансовых систем. ношений в РФ // Экон. науки. 2009. 12.
В условиях глобального финансового кризиса этот IMF. Finance& development. 2009. December.
механизм дал сбой во всех его структурных эле- P. 35-37.
ментах: мировые цены на нефть стали падать, Данные МВФ.
Stijn C., Kose M.A., Terrones M. What Happens ВВП России сократился на 7,7 %, федеральный During Recessions, Crunches, and Busts? // IMF бюджет стал дефицитным, накопленные страхо Working Paper. 2008, 08/274 (Washington: International вые бюджетные фонды быстро себя исчерпали, Monetary Fund).
механизм межбюджетных трансфертов перестал Fiscal Policy for the Crisis / A. Spilimbergo, выполнять функцию вертикального бюджетно- S. Symansky // IMF Staff Position Note. 2008. 08/ го выравнивания. (Washington: International Monetary Fund).
Поступила в редакцию 03.08.2012 г.