Книги, научные публикации
Экономические 7(92) Экономика и управление 105
науки 2012 Программно-целевое бюджетирование в системе социальной защиты населения в регионе й 2012. О.В. Андреева кандидат экономических наук, доцент Ростовский государственный экономический университет (РИНХ) й 2012 А.А. Суховеева Филиал Ростовского государственного экономического университета (РИНХ) в г. Волгодонске Ростовской области E-mail: olvandr
suhoveeva_anna@mail.ru Исследуются проблемы применения программно-целевого метода планирования и финансиро вания расходов регионального бюджета на социальную защиту населения, анализируется прак тика разработки и реализации соответствующих целевых программ в Ростовской области.
Ключевые слова: программно-целевое бюджетирование, расходы бюджета, социальная защита на селения, целевые программы, оценка эффективности социальной защиты.
Государство, выполняя социальную функ- средств в соответствии с утвержденными целе цию, добиваясь цели поддержания и развития выми программами, составляемыми для осуще человека как Увысшей ценности любого обще- ствления социально значимых задач. Именно стваФ1, призвано реализовывать и принимать кон- такой метод планирования финансовых ресур кретные меры по социальной защите граждан. сов в системе социальной защиты населения по Как отмечают российские специалисты, крупный зволяет обеспечить единый подход к формиро масштаб существующих проблем в данной сфере ванию и рациональному распределению финан требует формирования новой модели социаль- совых ресурсов по конкретным направлениям, к ной политики и защиты2. В настоящее время в их концентрации и целевому использованию, стране проводятся бюджетные реформы, направ- усилению контроля, что, в свою очередь, повы ленные на повышение результативности и эф- шает уровень эффективности освоения средств фективности бюджетных расходов с целью улуч- и адресность бюджетных расходов.
шения качества и доступности государственных Целевые программы являются одним из важ (муниципальных) услуг, в том числе в сфере со- нейших инструментов осуществления государствен циальной защиты населения. Мировой опыт сви- ной социальной политики в Ростовской области.
детельствует, что наиболее прогрессивно реше- Население Ростовской области, как и Рос ние указанных задач возможно с использовани- сии в целом, переживает устойчивый период де ем метода бюджетирования, ориентированного мографического старения. Удельный вес населе на результат, одним из ключевых инструментов ния области в возрасте моложе трудоспособного которого являются целевые программы. составил 14,9 % численности всего населения, доля В бюджетных посланиях Президента РФ лиц пенсионного возраста составила 23,8 %. Чис Федеральному собранию в последние годы неод- ленность лиц старше трудоспособного возраста нократно подчеркивалась необходимость расши- по области превышает число детей и подростков рения практики программно-целевого планиро- до 16 лет к началу 2010 г. на 376,4 тыс. чел., или вания и исполнения расходов бюджета. Особое на 59,9 %.
внимание данной проблеме уделено в Программе В дальнейшем по области прогнозируется Правительства РФ по повышению эффективнос- снижение численности населения в трудоспособ ти бюджетных расходов на период до 2012 г., где ном возрасте. К 2015 г. удельный вес этой кате среди основных направлений выделены: внедре- гории населения составит 58,2 % против 61,9 % ние программно-целевых принципов организации в 2009 г., к 2021 г. снизится до 54,9 %. Показа деятельности органов исполнительной власти и тель демографической нагрузки к началу 2010 г.
органов местного самоуправления;
переход к ут- составил 630 чел. на 1000 лиц трудоспособного верждению УпрограммногоФ бюджета3. возраста. В перспективе прогнозируется рост ве Программно-целевой метод бюджетного пла- личины нагрузки населения нетрудоспособных нирования в сфере социальной защиты заклю- возрастов на трудоспособное население к 2015 г.
до 717 чел., а к 2026 г. - до 839 чел. чается в системном планировании бюджетных Экономические 7(92) Экономика и управление 106 науки Численность инвалидов в Ростовской обла Таблица 1. Действующие областные долгосрочные целевые программы в сфере социальной защиты населения, реализуемые в Ростовской области* сти составляет 369,6 тыс. чел., их доля в общей численности населения - 8,2 %5.
По состоянию на 1 января 2012 г. в Ростовс кой области проживает 12 697 детей-сирот и де тей, оставшихся без попечения родителей (1,7 % от общей численности детей), из них 10 007 на ходятся на воспитании в замещающих семьях, * URL: // Официальный сайт Министерства труда и социального развития Ростовской области.
2690 - в учреждениях государственной поддерж ки детства6.
Такая ситуация требует разработки и реали зации целевых программ на всех уровнях управ ления, направленных на защиту прав и интере сов инвалидов, малообеспеченных граждан, де тей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, граждан пожилого возраста, на охра ну и укрепление здоровья, организацию посиль ной занятости, предоставление широкого спект ра социальных услуг, способствующих их нор мальной жизнедеятельности, на развитие систе мы социального обслуживания нуждающихся граждан и ухода за ними.
Наиболее важным шагом к внедрению про граммно-целевого бюджетирования в систему со циальной защиты в Ростовской области, по на шему мнению, явилась разработка и утвержде ние в 2009 г. Областной долгосрочной целевой программы УСоциальная поддержка и социаль ное обслуживание населения Ростовской облас ти на 2010 - 2012 годыФ, действие которой затем было продлено сначала до 2013 г., а затем и до 2014 г.
В дальнейшем с целью повышения уровня социальной защиты в Ростовской области были приняты новые программы (табл. 1).
По нашим расчетам, в 2010 г. удельный вес расходов областного бюджета Ростовской облас ти на реализацию областных долгосрочных це левых программ в сфере социальной защиты на селения составлял 14,49 % от общей суммы рас ходов бюджета. К 2014 г. планируется увеличе ние данного показателя на 1,57 процентного пун кта7.
Наибольшие объемы финансирования пре дусмотрены по программе УСоциальная поддер жка и социальное обслуживание в Ростовской области на 2010-2014 гг.Ф. Удельный вес расхо дов по данной программе в среднем составляет порядка 97,4 % от общей суммы расходов област ного бюджета на целевые программы в сфере социальной защиты населения. В рамках данной программы предусмотрены три крупные подпрог раммы: социальная поддержка населения;
орга низация и обеспечение отдыха и оздоровления детей;
социальное обслуживание населения.
Экономические 7(92) Экономика и управление науки В современных условиях развития экономи- влиять на эффективность реализации целевой ки страны проблемным остается вопрос своевре- программы.
менного и полного бюджетного финансирова- Анализ расходов областного бюджета Рос ния мероприятий, предусмотренных в рамках товской области в сфере социальной защиты на целевых программ социальной защиты граждан. селения показал, что в ряде случаев на стадии В практике разработки целевых программ по со- утверждения происходит закрепление расходов циальной защите сохраняется парадоксальная в меньших объемах, чем это предусмотрено той ситуация, когда в связи с недостаточными объе- или иной целевой программой (табл. 2).
мами финансирования разработчики программ Недофинансирование целевых программ по вынуждены УподгонятьФ целевые показатели, социальной защите населения, на наш взгляд, программные мероприятия и ожидаемые конеч- может значительным образом повлиять на уро ные результаты под выделяемые объемы финан- вень и качество жизни нуждающихся граждан, сирования, обусловленные возможностями бюд- поскольку не будут достигнуты цели и задачи, жета того или иного уровня, что не может не заложенные в целевых программах.
Таблица 2. Объемы финансирования областных долгосрочных целевых программ Ростовской области по социальной защите в 2012-2014 гг., млн. руб.* Объем ассигнований Уточненный план в соответствии ассигнований Программа с постановлением в соответствии Отклонение Администрации с утвержденным об утверждении бюджетом программы 2012 г.
Социальная поддержка и социальное обслуживание в Ростовской области на 2010-2012 гг. 15 701,70 15 436,48 -265, Улучшение экономического положения и качества жизни пожилых людей в Ростовской области на 2011 2014 гг. 214,6633 209,78 -4, Доступная среда на 2011-2014 гг. 55,11 49,92 -5, Содействие занятости населения Ростовской области на 2012-2014 гг. 441,08 442 0, Итого расходов на целевые программы в сфере социальной защиты населения 16 412,56 16 138,18 -274, 2013 г.
Социальная поддержка и социальное обслуживание в Ростовской области на 2010-2012 гг. 16 982,90 16 702,05 -280, Улучшение экономического положения и качества жизни пожилых людей в Ростовской области на 2011 2014 гг. 141,648 141,65 0, Доступная среда на 2011-2014 гг. 80,59 59,14 -21, Содействие занятости населения Ростовской области на 2012-2014 гг. 457,60 457,6 0, Итого расходов на целевые программы в сфере социальной защиты населения 17 662,74 17 360,44 -302, 2014 г.
Социальная поддержка и социальное обслуживание в Ростовской области на 2010-2012 гг. 18 267,10 17 973,17 -293, Улучшение экономического положения и качества жизни пожилых людей в Ростовской области на 2011 2014 гг. 201,7883 201,78 -0, Доступная среда на 2011-2014 гг. 28,51 12,52 -15, Содействие занятости населения Ростовской области на 2012-2014 гг. 461,21 461,21 0, Итого расходов на целевые программы в сфере социальной защиты населения 18 958,62 18 648,68 -309, * Рассчитано на основе данных Областного закона от 20.12.2011 г. № 775-ЗС УОб областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годовФ и постановлений Администрации Ростовской области о соответствующей целевой программе.
Экономические 7(92) Экономика и управление 108 науки Не вызывает сомнения, что изменения, не- альная поддержка и социальное обслуживание обходимые для повышения эффективности це- населения Ростовской области на 2010 левых программ по социальной защите, должны 2014 годыФ (подпрограмма УСоциальное обслу затрагивать, в первую очередь, механизм их раз- живание населенияФ), по вопросу социального работки. обслуживания граждан пожилого возраста и ин Как показывает практика, одним из слож- валидов выявлено, что учреждениями социаль нейших этапов применения программно-целевого ной защиты производились расходы на выплату бюджетирования в системе социальной защиты заработной платы в сумме 1409,4 тыс. руб. за граждан является определение целевых индика- осуществление медицинской деятельности без ли цензии9. Это не только свидетельствует о неце торов реализации программ. При этом необхо димо выполнение следующих условий: левом использовании средств, но и ставит под 1) целевые индикаторы должны содержать вопрос качество предоставляемой гражданам по описание не только показателей, характеризую- мощи. В ходе проверок также были выявлены щих объем выполненных работ и услуг, но и необоснованные расходы, например, на выплату показателей, отражающих качество услуг и со- заработной платы оператору котельной, при от циальный эффект их предоставления (показате- сутствии в учреждении самой котельной, а так ли конечного результата, социального эффекта);
же сверхнормативные расходы на ГСМ, пита 2) при выборе индикаторов конечных ре- ние.
зультатов должно учитываться мнение потреби- Еще одним важным недостатком реализации телей;
целевых программ по социальной защите насе 3) оценка степени выполнения изначально ления в Ростовской области является неритмич поставленных целей должна осуществляться на ность доведения бюджетных средств до получа основе регулярного мониторинга разработанных телей помощи. Так, в ходе проверки своевре индикаторов. менного перечисления органами социальной за Проведенное авторами исследование свиде- щиты населения бюджетных средств на счета тельствует о том, что создание таких индикато- почтовых и (или) доставочных предприятий и ров в системе социальной защиты населения со- на счета кредитных организаций (банков) уста пряжено с большими трудностями: новлено несвоевременное перечисление бюджет с непроработанностью законодательно-пра- ных средств на срок от 3 до 51 дня на общую сумму 4657,2 тыс. руб. вовой базы, где отсутствуют: само понятие со циальной защиты, форм и методов ее реализа- Одним из важнейших этапов реализации ции, понятие и состав отдельных категорий граж- целевых программ в сфере социальной защиты дан (например, особо уязвимые), подходы к ока- нуждающихся граждан является оценка ее эф занию поддержки которых могут различаться;
фективности.
отсутствием межведомственной координа- Оценка эффективности реализации соци ции различных органов власти, что затрудняет альных целевых программ, по нашему мнению, получение полной и достоверной информации является одним из самых непроработанных раз для их разработки;
делов программ. Отметим, что в Постановлении размыванием сферы ответственности меж- Правительства Ростовской области от 23 декабря ду органами власти как одного уровня, так и 2011 г. 270 УО Порядке принятия решения о разных уровней. разработке областных долгосрочных целевых про Не менее важным вопросом в ходе реализа- грамм, их формирования и реализации и Поряд ции программ по социальной защите населения ке проведения и критериях оценки эффективно выступает целевое и эффективное использова- сти реализации областных долгосрочных целе ние выделяемых в рамках программ средств. Как вых программФ отсутствует единая методика нами было выявлено, в отчетах о ходе работы по оценки эффективности целевых программ, т.е.
областным долгосрочным целевым программам для каждой программы утверждается своя мето в сфере социальной защиты населения за 2011 г.8 дика оценки ее эффективности, при этом оцен отсутствует информация о нецелевом и неэф- ка вклада областной долгосрочной целевой про фективном использовании средств, предусмот- граммы в социально-экономическое развитие ренных на их реализацию. Ростовской области производится по двум на Вместе с тем в ходе проверок Контрольно- правлениям: оценка достижения запланирован счетной палаты Ростовской области целевого и ных результатов и оценка бюджетной эффек эффективного использования средств областно- тивности.
го бюджета, выделенных на реализацию Област- Мы предлагаем при оценке эффективности ной долгосрочной целевой программы УСоци- целевых программ в сфере социальной защиты Экономические 7(92) Экономика и управление науки определять социальную, административную и Доступная среда на 2011 - 2014 гг. : постанов ление Администрации Ростовской области от бюджетную эффективность.
15 сент. 2010 184.
Приоритетную значимость в оценке эффек- Пояснительная записка к решению Прави тивности целевой программы должна иметь со тельства Ростовской области по вопросу УО прово циальная эффективность, которая призвана от димой в Ростовской области профилактике социаль ражать конечный общественно значимый резуль- ного сиротства среди несовершеннолетнихФ//Офиц.
тат. Показатели социальной эффективности дол- портал Правительства Ростовской области. URL:
жны отражать изменения состояния целевой группы, социальных параметров в результате Рассчитано на основе данных Областного за мероприятий по социальной защите, проведен- кона от 7 дек. 2009 г. 333-ЗС УОб областном бюд жете на 2010 годФ и Областного закона от 20 дек.
ных в рамках определенной целевой программы.
2011 г. 775-ЗС УОб областном бюджете на 2012 год Административная эффективность реализа и на плановый период 2013 и 2014 годовФ.
ции целевых программ должна измерять степень Постановление Правительства Ростовской об снижения административных барьеров в процессе ласти от 17 мая 2012 г. 389 УОб утверждении отче получения необходимых гражданам услуг, по- та о ходе работ по Областной долгосрочной целевой вышения адресности социальной защиты, сни- программе УДоступная среда на 2011-2014 годыФ;
жения уровня коррупции, повышения доступа к Постановление Правительства Ростовской области необходимой информации и т.д. от 14 мая 2012 г. 379 УОб утверждении отчета о Изучение методик определения бюджетной ходе работ по Областной долгосрочной целевой программе УУлучшение социально-экономическо эффективности, утвержденных в рамках долго го положения и повышение качества жизни пожи срочных целевых программ по социальной за лых людей в Ростовской области на 2011-2014 годыФ;
щите в Ростовской области, позволило выявить, Постановление Правительства Ростовской области что данный показатель определяется процентным от 14 мая 2012 г. 382 УОб утверждении отчета о соотношением фактического и планируемого ис- ходе работ по Областной долгосрочной целевой пользования средств и, по сути, отражает эконо- программе УСоциальная поддержка и социальное мию средств, полученную при реализации про- обслуживание населения Ростовской области на граммы (например, экономию, сложившуюся в 2010-2014 годыФ.
результате проведения торгов), а не эффект от Информация о результатах проверки целево го и эффективного использования средств област ее реализации, а такая экономия не всегда, как ного бюджета, выделенных на реализацию Област показывает практика, бывает оправданна.
ной долгосрочной целевой программы УСоциальная Таким образом, расширение практики при поддержка и социальное обслуживание населения менения инструментов программно-целевого Ростовской области на 2010-2013 годыФ (подпрог бюджетирования в системе социальной защиты рамма УСоциальное обслуживание населенияФ) по будет способствовать повышению качества и вопросу социального обслуживания граждан пожи эффективности предоставления государственных лого возраста и инвалидов, предусмотренного пун (муниципальных) услуг в данной сфере. ктами 1,2,3,5 и 6 части 1 статьи 8 Областного зако на УО социальном обслуживании населения Рос товской областиФ // Информ. бюл. Контрольно Камилов Д.А. Основы реализации социальной счетной палаты Ростовской области. 2011. 4 (36).
функции государства // Экон. науки. 2011. 6 (79).
С. 31.
С. 7.
Информация о результатах проверки целево Лукьянова Т.Н. Социальная защита населения:
го и эффективного использования средств област исторический аспект // Экон. науки. 2008. 10 (47).
ного бюджета, выделенных на реализацию Област С. 45.
ной долгосрочной целевой программы УСоциальная О Программе Правительства Российской Феде поддержка и социальное обслуживание населения рации по повышению эффективности бюджетных рас Ростовской области в 2010-2013 годыФ (подпрограм ходов на период до 2012 года : распоряжение Прави ма УСоциальная поддержка населенияФ) по вопро тельства Рос. Федерации от 30 июня 2010 г. 1101-р.
су осуществления полномочий по выплате ежеме Улучшение социально-экономического поло сячного пособия на ребенка // Информ. бюл. Кон жения и повышение качества жизни пожилых лю трольно-счетной палаты Ростовской области. 2011.
дей в Ростовской области на 2011 - 2014 гг. : поста 3 (35). С. 45.
новление Администрации Ростовской области от 1 марта 2011 г. 93.
Поступила в редакцию 04.06.2012 г.