На правах рукописи

Саенкова Елена Петровна Децентрализованное нормативно-юридическое регулирование общественных отношений (теоретикоправовой и историко-правовой аспекты) Специальность 12.00.01

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени к.ю.н.

Ростов-на-Дону - 2004 На правах рукописи Саенкова Елена Петровна ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАННОЕ НОРМАТИВНО-ЮРИДИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ (теоретико-правовой и историко-правовой аспекты) специальность 12.00.01 теория и история права и государства;

история правовых учений АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Ростов-на-Дону - 2004

Работа выполнена на кафедре теории и истории права и государства Ростовского юридического института Северо-Кавказской академии государственной службы

Научный консультант: Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ Шапсугов Дамир Юсуфович

Официальные оппоненты: Доктор юридических наук, профессор Медведев Станислав Николаевич Кандидат юридических наук Звездова Наталья Владимировна

Ведущая организация: Ростовский государственный университет

Защита состоится 18 июня 2004 года в 12:00 на заседании диссертационного совета ДМ 502.008.01 по присуждению ученой степени доктора (кандидата) юридических наук Северо-Кавказской академии государственной службы (344007, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, зал 512).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке СКАГС.

Автореферат разослан _ мая 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук доцент Догадайло Юрий Романович 3 I. Общая характеристика диссертации.

Актуальность темы диссертационного исследования. Действующее российское законодательство недостаточно полно отражает социальные потребности развивающегося общества, а сложившаяся система регулирования общественных отношений не отличается необходимой эффективностью.

Проводимые в России правовые реформы требуют весьма существенной трансформации нормативно-юридической системы государства, приспособления ее к решению новых целей и задач общественного развития. Это обуславливает необходимость по-новому осмыслить ее структуру, формы реального воздействия на общественные отношения, и, в частности, актуализирует разработку теоретических основ централизованного и децентрализованного норма гивноюридического регулирования, особенно с учетом федеративной природы Российской Федерации и необходимостью интенсивного развития в ней демократии, рыночных отношений и местного самоуправления.

При этом необходима прочная опора на исторический опыт централизованного и децентрализованного регулирования в России, анализ конкретных юридических отношений, форм их нормативного закрепления и осуществления.

Отсутствием комплексного исследования поставленных выше проблем обусловлена актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования.

Сложившееся в научной литературе понятие "правовое регулирование" опирается на узконормативную трактовку права, не учитывает особенностей современного правопонимания, необходимости серьезного расширения понятийного аппарата, отражающего проблемы нормативно-юридической регламентации развивающихся новых общественных отношений.

Общие проблемы теории правового регулирования, а также проблемы правового регулирования в отраслевых юридической деятельности, имеющие отношение к данной теме исследованы в грудах таких ученых, как Алексеев С.С., Анохин B.C., Антонова Л.И., Баранов В.М, Воловой Л.И., Васильев Р.Ф., Горшенев В.М., Зивс СЛ., Зинченко С.А.. Исламов З.М., Карташов В.Н., Каринский С.С., Колесников Е.В., Ляхов Ю.А.. Медведева С.Н., Мальцев Г.В., Мушкин А.Е., Муромцев Г.И., Назаров С.Н., Нерсесянц B.C., Овсепян Ж.И., Пиголкин А.С., Плахов В.Д., Поленина СВ., Протасов В.Н., Рабинович П.М., Разумович Н.Н., Радачинский Ю.Н., Рассыльникоь И.А., Сорокин В.Д., Сырых В.М., Сильченко Н.В., Сазонов Б.И., Свинцова Т.А.. Тарасов В.А., Тиунова Л.Б., Федосеев А.А., Шмелева Г.Г., Явич Л.С.

Проблема соотношения социального и нормативного регулирования, характеристика закона как способа внедрения саморегулирования в общественную жизнь исследуется Ю.А. Тихомировым, К.А.Архиговым, А.И.Елистратовым, В.Э.Леонтовича, Ц.Я.Ямпольской, Г.И.Петровым, В.Д.Попковым, М.В.Цвик.

Значительное внимание в научной литературе уделялось исследованию проблемы соотношения государственной власти и местного самоуправления. С этой точки зрения важное значение для настоящего исследования имеют груды зарубежных авторов (П. Ашлей, Ф.А., Э. Деттона, Д. Гарнера, Кнеймайера Э.М.

Харлофа,), работы отечественных ученых дореволюционного периода (Ачадова, И.Д.Беляева, В.П.Безобразова, А.И.Васильчикова, М.Ф.ВладимирскогоБуданова, ЛАВелихова А.Д.Градовского, А.А.Кизеветтера, Н.М.Коркунова, В.НЛешкова, В.Ю. Одарченко К., ВЛСергеевича, Скалона, Туманова А.П.Щапова,), современных исследователей ( Авакьян С.А., Атаманчук Г.В.Барабашева Г.В., Васильева В.И., Гильчнеко Л., Емельянова Н.А., Замотаева А., Звездовой Н.В., Игнатова В.Г., Мальцева А., Постового Н.В., Понеделкова А.В., Радченко А.И.Сергеева В.Н., Шапсугова Д.Ю.) в которых дан анали истории правового регулирования отдельных сфер общественной жизни, разработаны основы теории муниципального права, теории управления.

Однако проблема соотношения централизованного и децентрализованного регулирования в сфере местного самоуправления также остается пока неисследованной в юриспруденции в качестве самостоятельной проблемы.

В работах Кашаниной Т.В.дается структурный анализ децентрализации в правовом регулировании и, в частности, выделяется централизованное и децентрализованное регулирование, обосновывается их разграничение на основе такого критерия как специфика различных сфер общественной жизни. По мнению Кашаниной Т.В., главной целью централизованного регулирования являе гея закрепление основных прав и обязанностей граждан; гарантий и способов их правовой защиты; установление запрета на совершение опасных, нежелательных для общества видов поведения; определение направлений демографической политики; основ и принципов регулирования здравоохранения, образования, науки, искусства, физкультуры и спорта, охраны общественного порядка. Эти вопросы составляют предмет централизованного регулирования. Все другие должны регулироваться самими гражданами и организациями, исходя из конкретных условий на основе свободного волеизъявления.

Такой подход вполне оправдан, но не исчерпывает многообразны ч особенностей названных типов регулирования, их содержания, форм, взаимной обусловленности и взаимодействия централизованного и децентрализованного регулирования, выявление технико-юридических способов их сочетания, которые входят в предмет настоящего исследования. Кроме того, традиционный, узконормативный подход к правовому регулированию по объективным причинам не учитывает особенности современного правопонимания, в частности необходимость разграничения права и закона, правовой и юридической норм, современной теории нормативной юридической системы, теории юридической деятельности.

В основу данного исследования легли положения, разработанные профессором Шапсуговым Д.Ю. о разграничении понятия "правовая норма" и "юридическая норма", введении в теорию права и государства категории "нормативная юридическая система". Он отмечает, что необходимость разработки данного понятия обусловлена "внутренним единством объединяемых в ней элементов, которое определяется целями и задачами, на осуществление которых она направлена, а также наличием нормативного компонента во всех ее составных частях, различные сочетания которых необходимы государству для оперативного и эффективного воздействия на общественные отношения"1.

В этой связи, объектом данного исследования выступает теория и практика нормативно-юридического регулирования общественных отношений в Российском обществе.

Предмет исследования - понятие, элементы, разновидности, децентрализованного нормативно-юридического регулирования его соотношение с централизованным нормативно-юридическим регулированием, получившим отражение в истории российского законодательства 19-20 вв.

Теоретико-методологическую основу, работы составила система методов, которые включают логический, исторический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, метод восхождения от конкретного к абстрактному, системно-структурный, сравнительно-правовой методы, система логикоязыковых методов (описание, абстрагирование, обоснование), формальноюридический, а также система сложившихся в научной литературе понятий о правовом регулировании общественных отношений, отражающих содержание позитивистских и естественно-правовых концепций.

При подборе эмпирического материала диссертант использован комплексный подход. По хронологическому признаку использованные источники можно классифицировать следующим образом:

- нормативные акты, регламентирующие земское, городское, волостное самоуправление в дореволюционной России; нормотворческая практика земств;

- нормативные акты, регламентирующие организацию и деятельность местных органов государственной власти в период существования Советского и постсоветского государства; акты местных органов государственной власти.

Цель диссертационного исследования - разработать теоретические основы децентрализованного нормативно-юридического регулирования на основе историко-правового анализа российского законодательства 19-20 вв. Она обусловила постановку и решение следующих задач:

- проанализировать понятие "нормативно-юридическое регулирование" и исследовать его типы;

определить содержание понятия "децентрализованное нормативноюридическое регулирование", выявить его разновидности;

- изучить процесс формирования основных тенденций развития и внешних форм выражения централизации и децентрализации в истории государственноправового развития России;

- выявить и проанализировать исторически складывавшиеся в процессе развития российского законодательства элементы централизованного и децентрали юванного нормативного регулирования общественных отношений.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что впервые в теории права дифференцируются понятия "нормативно-правовое" и "нормативно-юридическое регулирование"; раскрывается содержание понятия "децентрализованное нормативно-юридическое регулирование", выделяются его разновидности, элементы, предпосылки и сферы его преимущественного применения.

Сделанные в диссертации выводы могут быть использованы в преподавательской и нормотворческой работе деятельности государственных и м\ниципальных органов власти.

Научная новизна диссертации состоит в том, что в данном исследовании предпринят комплексный многоаспектный анализ юридической природы, соотношения элементов централизованного и децентрализованного регулирования, их исторической обусловленности; генезиса и динамики их элементов в процессе регулирования в том числе отношений местного самоуправления с позиций теории юридической деятельности, с учетом новых подходов к пониманию права, сложившихся в отечественной научной литературе за последнее десятилетие.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения и выводы:

1. Современная концепция разграничения права и закона позволяет дифференцировать нормативно-правовое и нормативно-юридическое регулирование.

Нормативно-правовое регулирование - это система деятельности, с помощью которой определяется мера наличной возможности самореализации субъекта права (полномочие и правомочие), возможность и обязанность действовать, поступать в соответствии с этой мерой.

Нормативно-юридическое регулирование - это система деятельности, осуществляемой в установленных процессуальных формах органами государственной и местной власти, используемых ими способов и средств (юридических установлений, юридических норм, комплексов юридических норм) направленных на установление и реализацию определенных моделей общественных отношений.

2. Децентрализованное нормативно-юридическое регулирование может быть двух типов: децентрализованное регулирование как элемент централизованного; децентрализованное как самостоятельный способ регулирования.

В первом случае децентрализованное регулирование представляет собой систему юридических норм, устанавливаемых центральной властью, в которых закрепляется право локальных коллективов и их органов устанавливать и реализовывать правила и принципы их внутренней организации и деятельности.

Во втором случае децентрализованное нормативно-юридическое регулирование представляет собой систему юридических действий, способов и средств, используемых выборными органами власти локальных коллективов и физических лиц в установлении и реализации юридических норм. Пределы данного регулирования определяются государственной властью.

3. В качестве элементов системы децентрализованного нормативноюридического регулирования необходимо рассматривать разные виды методов нормативно-юридического регулирования, виды юридических норм, нормативно-правовых актов, статус субъектов права, осуществляющих такое регулирование, а также различные способы их сочетания.

4. Общие направления современной государственной политики находят отражение в либеральных тенденциях развития метода децентрализованного регулирования, допускающего сочетание управляющего государственного вмешательства в общественные отношения с элементами существенного саморегулирования в отдельных сферах общественной жизни. Специфика метода децентрализованного регулирования отражается в уникальном сочетании способов нормативно-юридического регулирования, а именно, в преобладании дозволения, согласования, договорно-правового регулирования 5. Установлены особенности нормативно-юридического регулирования местной власти, получившие закрепление в Российском законодательстве (в период с 1864 по 2003 гг):

а) нормативное регулирование местной власти в России до Февральской революции 1917 года было централизованным с отдельными элементами децентрализованного. Существовал административный надзор за законностью и целесообразностью принятия актов органами местной власти;