На правах рукописи

Савенко Оксана Евгеньевна Контрольная функция государственных органов Специальность 12.00.01

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени к.ю.н.

Саратов - 2004 На правах рукописи Савенко Оксана Евгеньевна КОНТРОЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ 12.00.01 Чтеория и история права и государства;

история правовых учений

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Саратов 2004

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Московский государственный университет путей сообщения

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор А.И. Бобылев

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор М.И. Байтин;

кандидат юридических наук, доцент А.А. Зелепукин

Ведущая организация: Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования Московская государственная юридическая академия

Защита диссертации состоится 29 июня 2004 г. в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д-212.239.02 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Саратовская государственная академия права по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауд. 102.

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Саратовская государственная академия права Автореферат разослан мая 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор И.Н. Сенякин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы в значительной степени обусловливается тем, что любое демократическое общество должно заботиться о совершенствовании контрольных механизмов. При этом подлинно демократический контроль сводится не только к контролю государства за процессами в различных сферах жизнедеятельности общества, но и к контролю общества за деятельностью всех без исключения государственных структур, наделенных властными полномочиями. Осуществление государством контрольных функций в политической, экономической, социальной, экологической, информационной, упорядочение правопорядка и международной сферах, обеспечивает стабильность и прогресс общества.

При этом важно находить обоснованную меру государственного воздействия на общественные процессы в этих сферах, избегая как чрезмерного вмешательства, так и не допуская лухода государства из этих сфер.

Государственный контроль - феномен, имеющий глубокие корни во всем мире. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложились и достаточно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и административного государственного контроля, имеется разветвленная сеть контрольных органов. В зависимости от специфики форм государственного устройства и управления, национальных традиций они строятся по-разному.

Как показывает анализ, наиболее эффективно контрольные системы функционируют в тех странах, где им обеспечена максимальная независимость, поскольку единственной и основной задачей органов контроля является выяснение государственном механизме вне зависимости от того, выгодна такая информация кому-либо или нет. Такие системы существуют, например, в Аргентине (Генеральная синдикатура), Канаде (ведомство Генерального ревизора), Германии, Италии и Франции (счетные палаты), в США (главное контрольно-финансовое управление).

Можно отметить, что современное состояние государственного контроля Российской Федерации характеризуется многообразием видов, множеством органов, осуществляющих контроль, при значительных различиях в их правовом статусе, большим объемом законов и подзаконных нормативных актов, регламентирующих осуществление государственного контроля. Настоящая работа выполнена в свете административной реформы, что подчеркивает ее актуальность. Указ Президента О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти от 9 марта 2004 №314 впервые закрепил функции контроля и надзора за федеральными службами. Это снимает внутренний конфликт интересов, существовавший в большинстве ведомств, которые сами устанавливали правила, сами контролировали их исполнение и сами же оказывали связанные с этим услуги, в том числе в области учета. Предполагается, что все это повысит эффективность управления и существенно повлияет на уменьшение параллелизма и дублирования функций федеральных органов исполнительной власти.

Поскольку при реализации контрольных полномочий на практике имеют место нарушения основных прав и свобод человека и гражданина, постольку возникает необходимость для того, чтобы рассмотреть основания ответственности контрольных органов государственной власти. Вопрос об ответственности контрольных органов государственной власти на практике в нашей стране не ставился, поэтому институт юридической ответственности государственных органов относится к числу наименее разработанных в отечественной правовой науке.

Актуальность темы исследования выражается также в изменении в настоящее контрольных органов.

Это связано с развитием рыночных отношений, появлением новых организационно-правовых форм хозяйствования, реформированием системы государственной власти. В России предполагается в ближайшее время принятие Концепции о государственном финансовом контроле, что позволит скоординировать и упорядочить деятельность государственных органов в области финансового контроля. Поскольку от эффективности государственного финансового контроля в немалой степени зависят экономическое благополучие и политическая стабильность государства. Все эти явления требуют научного осмысления и законодательного закрепления. К сожалению, государство пока не может оказать существенного воздействия на эти процессы.

Известный специалист в области государственного контроля Н.А. Золотарев обоснованно утверждал, что контроль должен видоизменяться, совершенствоваться по мере развития государства, его форм и структур власти, системы управления и общественного устройства.

Интересен в этой связи его вывод о том, что государство в дооктябрьский период в условиях преобладания частной собственности находило пути взаимодействия с собственниками и деловыми людьми, прежде всего через финансовые и контрольные органы. Этот опыт, на наш взгляд, следовало бы использовать и ныне. Более того, как справедливо считает Н.Д. Погосян, в современных условиях необходимо искать новые формы, виды и способы осуществления контроля, которые могут оказаться более эффективными в сложившихся социально- экономических и политических условиях. Изложенное выше и определило выбор темы настоящей диссертации.

Степень научной разработанности темы. Проблема контрольной функции государственных органов в научной литературе по теории государства и права не были предметом самостоятельного научного исследования. Вместе с тем, некоторые аспекты осуществления контрольной деятельности государства исследовались М.И. Байтиным, В.К. Бабаевым, В.П. Беляевым, В.Б. Бурцевым, С.А. Денисовым, Б.П. Елисеевым, А.Б. Зеленцовым, Н.М. Колосовой, Ф.М. Раяновым, Т.Н. Радько, И.С. Самощенко, И.Б. Шаховым, В.Е. Чиркиным.

Цели и задачи исследования. Целью данного исследования является теоретический анализ контрольной деятельности государства, механизма ее осуществления, а также теоретическое обоснование и выработка практических рекомендаций по совершенствованию контрольной функции государственных органов.

Данным исследованием охвачены важнейшие, основополагающие элементы государственного контроля, в наибольшей степени характеризующие его как одну из важнейших функций государственных органов. Внимание сосредоточено на дискуссионных проблемах темы, конституционных нормах, теоретических положениях, в отношении которых в теории государства и права имеются разные трактовки. Поэтому не все содержание контрольной функции государственных органов исследуется с равной степенью полноты, приоритет отдан недостаточно изученным, актуальным, практически значимым фундаментальным проблемам.

В соответствии с поставленной целью, задачами диссертационного исследования являются:

Ч исследование теоретических вопросов контрольной деятельности государственных органов, принципов ее осуществления;

Ч изучение закономерностей и проблем применения в нашей стране мирового опыта организации и функционирования государственного контроля;

Ч обоснование места контрольной деятельности, государственных органов в системе функций государственных органов. При этом исследование своеобразия реализации государственного контроля в Российской Федерации проводится в сопоставлении с зарубежным опытом;

Ч анализ контрольной деятельности представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти;

Ч выявление особенностей форм и методов осуществления контрольной деятельности государственных органов;

Ч разработка и обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию механизма осуществления контрольной деятельности государственных органов.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является контрольная функция государственных органов и механизм её реализации. Предметом исследования служат закономерности функционирования и развития контрольной деятельности государственных органов, практика ее осуществления. Исследуются правоотношения, возникающие при реализации контрольной функции, практика взаимодействия контрольных органов государства в системе принципа разделения властей. Подвергнут изучению широкий круг конкретизирующих Конституцию РФ нормативных правовых актов, регулирующих организацию и функционирование государственного контроля.

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды в области теории государства и права В.К. Бабаева, М.И. Байтина, А.И. Бобылева, А.И. Денисова, Л.И. Загайнова, А.П. Косицына, А.В. Малько, Г.Н. Манова, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, О.В. Мартышина, Л.А. Морозовой, В.В. Лазарева, В.Д. Перевалова, Ф.М. Раянова, И.С. Самощенко, И.Н. Сенякина, В.М. Сырых, Н.В. Черноголовкина и др.; работы по конституционному праву О.Е. Кутафина, И.Б. Шахова, Е.В. Шориной, В.Б. Чиркина, Ю.П. Шульженко, которые позволили выработать основные теоретические положения контрольной функции государственных органов, исследовать виды контрольной деятельности государства и механизм ее осуществления, обосновать особенности взаимодействия представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти при реализации контрольных полномочий и другие теоретические проблемы.

Методологической основой диссертационного исследования является применение совокупности методов научного исследования, которые разработаны в теории государства и права: общенаучных методов:

диалектико-материалистического, исторического, логического, анализа и синтеза; частно-научных методов: системного, конкретносоциологического, статистического; сравнительно-правового.

Научная новизна исследования определяется тем, что в работе на основе обобщения теории и практики государственноправового воздействия контроля на общественные отношения, диссертантом предпринято комплексное углубленное теоретическое осмысление контрольной деятельности государственных органов, механизма ее осуществления, принципов осуществления государственного контроля.

В диссертационном исследовании выявлены проблемы и закономерности применения в России мирового опыта организации контрольной функции государственных органов; раскрыты тенденции и перспективы развития этого института; обосновываются соответствующие обобщения и выводы; разработаны практические предложения и рекомендации по совершенствованию механизма осуществления контрольной деятельности государственных органов.

Особое внимание в работе уделено исследованию правовых форм и методов осуществления контрольной деятельности государственных органов, обоснованию особенностей ответственности контрольных органов государственной власти.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ 1. Теоретический вывод, заключающийся в определении понятия контрольной функции государственных органов, как самостоятельной и активной деятельности органов государства, обусловленной его внутренними и внешними задачами, обеспечивающей предупреждение и выявление правонарушений в различных сферах общественной жизни, а также возможность привлечения к ответственности подконтрольных субъектов. Обосновываются и раскрываются основные признаки контрольной функции государственных органов.

2. Теоретическое положение о классификации контрольной деятельности государственных органов. В диссертационной работе аргументировано показывается единство государственного контроля как функции государственных органов и вместе с тем исследуются различные виды контрольной деятельности в отдельных сферах жизни общества и государства. Аргументируется классификация, включающая парламентский контроль, контрольную деятельность исполнительных органов и судебный контроль.

3. Обоснование принципов осуществления контрольной деятельности государственных органов и их правового закрепления. По мнению диссертанта к ним относятся общие принципы: законности, разделения властей, гласности, ответственности государственных органов и должностных лиц; и частные принципы: истинность результата, профессионализм, научность, неотвратимость юридической ответственности.

4. Вывод о совершенствовании методов и приемов парламентского контроля и положение о том, что контрольная функция парламента должна стать одной из важнейших составляющих его компетенции. Сообразно этому в диссертации предлагается внести поправку в ст. 117 ч. 3 Конституции РФ, согласно которой в случае выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ, Председатель Правительства РФ обязан вручить заявление об отставке правительства.

5. Теоретическое положение о контрольной функции исполнительной власти, под которой диссертант понимает контрольную деятельность органов исполнительной власти, направленную на выявление причин отклонения от действия закона и определение путей их устранения. В диссертационном исследовании осуществлен анализ контрольной деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации, свидетельствующий о необходимости более четкой регламентации деятельности Правительства РФ по контролю за деятельностью органов исполнительной власти.