Книги, научные публикации
Россия и мир: вызовы нового десятилетия ВЕК ИННОВацИй И ПРаВО И Талия ХАбРИеВА
нновационное развитие Ч это Plt путь не только к экономическо доктор юридических наук, профессор, POLITIKA му процветанию, но и к более заслуженный юрист РФ, совершенным формам организации член-корреспондент РАН, директор Института законодательства общества и государства, поскольку и сравнительного правоведения инновации затрагивают все стороны Х при Правительстве РФ Х современной жизни. И о какой бы OIKONOMIA из них ни шла речь, именно пра во создает нормативно очерченную модель инновационного общества.
Оно определяет параметры его раз вития, закрепляет формы участия государства, общества и личности в инновационных процессах, обес печивает необходимые финансовые, материальные и людские ресурсы, вводит в действие правозащитные механизмы.
При всей универсальности пра вового регулирования возможности права не безграничны. А его эффек тивность зависит от соотношения с другими социальными регулято рами: экономическими, идеологи ческими, нравственно-этическими.
Есть области, где право бессильно.
Так, оно не может влиять на неко торые формы накопления и распро странения информации.
Еще в начале ХХ века американ ский экономист и политик Гиффорд Пинчот заметил, что линновации никогда не осуществляются так, как они планируются. Поэтому законо датели не всегда могут предугадать развитие инновационных процес сов и предусмотреть негативные по следствия от реализации правовых решений (в частности, такие эконо мические и социальные проблемы, как банкротство предприятий, рост безработицы и т. д.).
В результате каждая из стран продолжает поиск своих техноло гий регулирования инновационных процессов, которые соответствуют уровню ее экономического и науч но-технического развития, степени 52 Век инноваций и право вовлеченности в международное разделение труда, отражают особенности правовой системы.
Свой путь в регулировании инновационных процессов ищет и Россия.
В последние годы было принято много актов, направленных на регули рование инновационных процессов1. И в целом эта сфера имеет неплохое правовое оснащение, в том числе и в виде кодифицированных актов. Но эффективность правового регулирования невысока.
В чем видятся проблемы?
1. На наш взгляд, одна из главных проблем Ч отсутствие до настоящего времени в отечественном законодательстве единого концептуального подхода к формированию целостной системы, которая охватывала бы все основные элементы инновационной политики. Причин тому несколько.
Во-первых, как замечено в юридической литературе, в основе многих пра вовых норм лежат политические императивы с завышенными ожиданиями2.
Очень часто нормы, не получив своего развития и реализации, превраща ются в декларации. На круглом столе Эффективность права и модерниза ция экономики, организованном Институтом законодательства и сравни тельного правоведения при Правительстве Российской Федерации в рамках Международной конференции Россия и мир: вызовы нового десятилетия (21Ч23 января 2010 года), было приведено немало таких примеров3;
Во-вторых, у законодателя отсутствует единое понимание сущности дан ного явления. В первую очередь это связано с легальным определением по нятий линновация, линновационная деятельность. Общего понятийного аппарата нет ни на федеральном, ни на регионально уровне. Можно сфор мировать целую библиотеку этих дефиниций. В субъектах Российской Федерации в качестве инновационной деятельности, например, понимают даже увеличение затрат на субсидирование авиарейсов. Такое положение дел, как было отмечено на заседании президиума Государственного совета по вопросу инновационного развития транспортного комплекса, приводит к сбоям к правоприменительной практике и не обеспечивает целенаправ ленной поддержки инновационной деятельности4.
2. Вторая проблема Ч неравномерное обеспечение законодательством всего цикла инновационного развития: от зарождения идеи, ее воплощения в инновационном продукте до его внедрения в жизнь и генерации новых инновационных идей.
Сравнительно полноценно регулируются вопросы создания инноваци онных продуктов, охраны интеллектуальных прав. Но явно недостаточен См., например: Федеральный закон от 02.08.2009 № 217-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам создания бюджетными научными и образовательными учреждениями хозяйственных обществ в целях практического применения (внедрения) результатов интеллектуальной деятельности // СЗ РФ. 2009. № 31.
Ст. 3923;
Федеральный закон от 19.07.2007 № 195-ФЗ О внесении изменений в отдельные за конодательные акты Российской Федерации в части формирования благоприятных налоговых условий для финансирования инновационной деятельности // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3991;
постановление Правительства РФ от 22.12.2007 № 917 Об утверждении Правил предоставле ния межбюджетных трансфертов из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации // СЗ РФ. 2007. № 53. Ст. 6614.
См.: Волынкина М.В. Правовое регулирование инновационной деятельности: Проблемы теории. М., 2007. С. 55.
См. подробно: www.izak.ru/article/index.php?id_article=109.
См.: Стенографический отчет о заседании президиума Государственного совета по воп росу инновационного развития транспортного комплекса 24 ноября 2009 года. news.kremlin.ru/ transcripts/6094).
Талия ХАбРИеВА правовой механизм освоения инноваций5. Давно известно, что из созданных за бюджетные деньги разработок реально используются менее 2%6.
Четвертой частью Гражданского кодекса Российской Федерации введена императивная норма, обязывающая правообладателя единой технологии ее практически применять (ст. 1545). Но это правовое обременение не учиты вает того, есть ли условия и возможности для внедрения технологии.
Конечно, не все зависит от законодательства. И не только потому, что воз можности права не безграничны. Потенциал права, в том числе в обеспечении экономического развития, в полной мере раскрывается только в результате полноценной правоприменительной практики. А она несовершенна.
Во-первых, действия субъектов правоприменения недостаточно после довательны и согласованны. Например, практика применения законода тельства об управлении имуществом в инновационной сфере показывает, что Минэкономразвития подходит с позиции увеличения числа субъектов рыночной экономики, Минфин Ч сокращения государственных расходов и увеличения доходов бюджета, Минпромнауки Ч сохранения научно-тех нических комплексов. В итоге ожидаемый эффект от реструктуризации го сударственного имущества снижен.
Во-вторых, деятельность нередко отклоняется от правовой модели в ре зультате неполного осуществления компетенции, превышения полномочий, коррупции7 и т. д.
В-третьих, практика во многом зависит от компетентности правопри менителей, в том числе и судей, которые нередко не имеют представления о природе не только инновационных продуктов, но и тех объектов регули рования, которые давно уже вошли в нашу жизнь.
Абсурдная ситуация возникла при разрешении дела мировым судьей г. Абакана. Судья, установив, что интернетовский сайт коммерческого об щества не был зарегистрирован как средство массовой информации, вынес решение не только о наложении штрафа, но и о конфискации сайта.
Неслучайно Президент России на заседании президиума Государственного совета по реализации Стратегии развития информационного общества в Рос сийской Федерации заявил, что в России не должно остаться чиновников, не владеющих компьютером8.
Большая часть проблем, связанных с правовой поддержкой инновационной деятельности, может быть решена и уже решается соответствующим наполне нием законодательства путем реализации основных положений КонцепцииЧ 20209, которая по сути является долгосрочной программой правотворчества.
См. подробно: Хабриева Т.Я. Интеллектуальные ресурсы нации: возможности и пре делы правового регулирования: Научный доклад / Международная научная конференция Интеллектуальные ресурсы нации и право. М.: ИЗиСП, 2009.
По заявлению заместителя руководителя Роспатента О. И. Стрелкова на заседании Комите та Государственной Думы Федерального Собрания по науке и наукоемким технологиям 6 мая 2009 года.
См., например: Правовые акты: антикоррупционный анализ / Отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева. М.: Волтерс Клувер, 2010;
Административная реформа в России:
Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Инфра-М, 2006;
Административная реформа в субъектах Российской Федерации / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: ИЗиСП, 2008.
См.: Стенографический отчет о заседании президиума Государственного совета Российской Федерации по реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации 17 июля 2008 года. news.kremlin.ru/transcripts/819.
См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.
54 Век инноваций и право Многие полагают, что задачи активизации инновационных процессов, придания системности законодательства в этой сфере можно решить по средством принятия закона об инновационной деятельности.
Такие акты приняты многими странами. Например, в Индии в 2008 году был издан Закон О национальной политике в области инноваций. В том же году в Польше вступил в силу Закон О некоторых формах поддержки инновационной деятельности. Аналогичные акты действуют во Франции, Сербии, Венгрии, Украине, Молдове, Казахстане, других государствах.
В России было подготовлено несколько проектов федерального закона об инновационной деятельности и инновационной политике, но должной поддержки они не нашли в связи с тем, что их положения носили деклара тивный характер и были лишены правового содержания.
Ключевым для такого закона является вопрос о самостоятельности пред мета правового регулирования. От ответа на него зависит решение другого вопроса: требуется ли создание специальных юридических конструкций либо достаточно имеющихся правовых механизмов? Иными словами, будет ли ин новационное законодательство представлено как самостоятельный правовой блок или регулирование должно осуществляться в рамках существующего структурирования права? Если ориентироваться на зарубежный опыт, то регулирование в таких законах сводится к определению базовых понятий, закреплению принципов государственной инновационной политики, проектированию основных эле ментов инновационной инфраструктуры, регламентации правового режима инновационных проектов и продукции, усилению роли науки, решению вопросов финансового и иного обеспечения инновационной деятельности.
В российском законодательстве достаточно полно формулируются задачи инновационной политики. Но не достаточен уровень регулирования инно вационной инфраструктуры, вопросов финансового и иного обеспечения.
Как отмечалось выше, не унифицирована линновационная терминология.
Не решены и другие вопросы.
Таким образом, есть основания для постановки вопроса о принятии спе циального закона.
При разработке такого закона необходимо иметь в виду, что с точки зре ния гражданского законодательства как основного для этой сферы отноше ний инновационная деятельность не имеет специфики ни по участникам отношений, ни по закреплению результатов деятельности, ни по правилам их гражданского оборота. Следовательно, предмет закона об инновационной деятельности должен быть тесно связан в основном с публично-правовыми отношениями по реализации государственного управления инновационной деятельностью.
Но независимо от того, как и когда будет решен вопрос о предмете пред полагаемого Закона об инновационной деятельности, уже сейчас необходимо совершенствование регулирования в других сферах права.
Прежде всего речь идет о Федеральном законе О науке и государствен ной научно-технической политике 1996 года11. Несмотря на обилие вне сенных в его текст поправок (только за последние 5 лет он обновлялся 10 раз), он проигрывает по сравнению с аналогичными законами США, Великобритании, ФРГ, Франции и других наиболее развитых стран, по скольку не ориентируется на потребности инновационной сферы.
См.: Волынкина М.В. Указ. соч. С. 87.
СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
Талия ХАбРИеВА Более того, основным регулятором отношений между субъектами научной деятельности, государством и потребителями научной продукции в большей мере остается общеотраслевое законодательство. Но каждая из отраслей под чиняет логике своего развития отношения в сфере науки и не учитывает их специфики.
Роль координатора правового регулирования в этой сфере, учитывая ее стратегический характер для развития страны, должен взять на себя Закон о науке. Он должен задать ориентиры развития всего законодательства о на уке, закрепив все принципы правового регулирования научной деятельности, независимо от их отраслевой принадлежности (гражданской, налоговой, природоохранной, трудовой и т. д.).
Другой закон, имеющий принципиальное значение для инновацион ного развития экономики, Ч закон об административных процедурах12.
Данный закон поможет упорядочить формы работы государственных и му ниципальных управленческих структур и тем самым будет способствовать полноценному функционированию инновационных предприятий и органи заций. Это, наряду с внедрением в деятельность органов исполнительной власти административных регламентов, новых технологий, осуществляемым Правительственной комиссией по проведению административной реформы13, обязательно даст положительный эффект.
Важным инструментом обеспечения инновационного роста должно стать законодательство о техническом регулировании. Насколько сложен процесс его разработки и какое тактическое решение было недавно принято Ч извест но всем. Наверное, это разумно. Но следует обратить внимание, что пред лагаемое к использованию законодательство зарубежных государств в сфере технического регулирования14 довольно серьезно расходится с законодатель ством Российской Федерации по объектам регулирования, по принципам установления требований, по системе оценки соответствия.
Например, техническое регулирование в Российской Федерации не рас пространяется на социально-экономические, организационные, санитарно гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные меры в об ласти охраны труда. Положения же технических регламентов Республики Казахстан, предполагаемые к введению в Российской Федерации, устанав ливают такие требования.
Кроме того, остаются неурегулированными вопросы юридической ответ ственности и мер государственного принуждения. Предусмотренные сегодня штрафы в размере от 500 до 50 тыс. руб. за недобросовестную сертификацию и испытания, за обращение на рынке некачественной продукции совершенно неадекватны уровню рисков и возможных последствий.
См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 20.11. № 2862-5 ГД О проекте Федерального закона № 254940-5 ДОб общих принципах организа ции предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функцийУ // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5787.
См.: постановление Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 О Правительственной комис сии по проведению административной реформы // СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.
См.: Федеральный закон от 30.12.2009 № 385-ФЗ О внесении изменений в Федераль ный закон ДО техническом регулированииУ // СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 6;
постановление Правительства РФ от 09.03.2010 № 132 Об обязательных требованиях в отношении отде льных видов продукции и связанных с требованиями к ней процессов проектирования (вклю чая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, содержащихся в технических регламентах Республики Казахстан, являющейся государством Ч участником таможенного союза. www.government.
ru/gov/results/9740/.
5 Век инноваций и право Для инновационного развития важное значение приобретает совершен ствование правового механизма защиты интеллектуальных прав.
Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совер шенствованию гражданского законодательства одобрена Концепция со вершенствования гражданского законодательства Российской Федерации, и большая часть вопросов, связанных с интеллектуальными правами, нашла в ней отражение15.
Генеральная линия здесь ясна. Все зависит от того, как она будет реали зована законодателем.
Более важно, что действующее законодательство полностью не обеспе чило закрепление инновационной инфраструктуры Ч комплекса тех взаи мосвязанных элементов, которые участвуют в реализации инновационной деятельности.
Прежде всего речь идет о технопарках и технологических кластерах, обес печивающих ускоренное внедрение инновационных продуктов в жизнь. Есть разные подходы к тому, как трактовать эти объекты регулирования Ч как юридическое лицо или как имущественный комплекс. Последний подход позволяет более широко и гибко использовать его инновационные возмож ности и не сковывать правовое регулирование рамками той организационно правовой формы, в которой будет создан технопарк.
С 2005 года начала формироваться база данных по результатам интел лектуальной деятельности, созданным за счет бюджетного финансирования.
Однако на практике доступ к данной базе затруднен даже для органов го сударственной власти, не говоря уже о научных организациях и отдельных исследователях. Отсутствует единый информационный центр, в котором можно получить информацию о том, какие научно-исследовательские работы в принципе заказывало государство и какие результаты по данным работам были получены. Вместе с тем, доступ к научной информации является од ним из основных условий освоения научно-технической и инновационной продукции.
Необходимо дальнейшее изучение правовых проблем инноваций и инно вационной деятельности как в русле теоретических изысканий, так и в прак тических целях совершенствования правового регулирования.
См.: Решение Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию граж данского законодательства от 7 октября 2009 года // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11.